Справа № 620/18350/21
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2023-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,

за участю секретаря Бринюк Г.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Деснянської селищної ради Чернігівської області, що виразилася у неоприлюдненні рішення позачергової XVI сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 12.10.2021 «Про відхилення зауважень Деснянського селищного голови Ю.В. Осташевського та підтвердження рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 року «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» та рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» на офіційному веб-сайті Деснянської селищної ради Чернігівської області в порядку визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації»;

- зобов`язати Деснянську селищну раду Чернігівської області оприлюднити рішення позачергової XVI сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 12.10.2021 «Про відхилення зауважень Деснянського селищного голови Ю.В. Осташевського та підтвердження рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» та рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» на офіційному веб-сайті Деснянської селищної ради Чернігівської області в порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2023 року у задоволенні позову було відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить його скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити.

Доводи апелянта ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції застосовано хибне тлумачення статті 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації». Також, апелянт зауважує, що спірне рішення не обмежується внутрішньою організацією роботи, оскільки дане рішення стосується витрат з місцевого бюджету, та суттєво впливає на його видаткову частину.

Крім того, апелянт наголошує, що звернувся до суду з позовом як мешканець Деснянської територіальної селищної громади з постійним зареєстрованим місцем проживання на території селища Десна, про що зазначав і у своїй позовній заяві.

Таким чином, факт того, що позивач є депутатом місцевої ради, на переконання останнього, звичайно не надає йому право представляти інтереси виборців в суді (як зазначено у висновках Верховного Суду на який послався суд першої інстанції), однак не може бути підставою для того аби позбавити доступу позивача до правосуддя при захисті власних інтересів як звичайного мешканця територіальної громади.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з`явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315, п.п.1, 4 ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, селищним головою Деснянської селищної ради було видано розпорядження від 28.09.2021 № 185, яким, зокрема, зупинено дію рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» та зобов`язано Деснянську селищну раду у двотижневий строк повторно розглянути питання.

Розпорядженням секретаря Деснянської селищної ради від 11.10.2021 № 194 було скликано позачергову сесію Деснянської селищної ради Чернігівської області VIII скликання та призначено пленарне засідання на 12.10.2021 о 14 год. 00 хв. в актовому залі Деснянської НВК.

12.10.2021 відбулась позачергова XVI сесія Деснянської селищної ради VIII скликання на якій прийнято рішення «Про відхилення зауважень Деснянського селищного голови Ю.В. Осташевського та підтвердження рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради».

Дане рішення депутатом селищної ради Коваленком А.А., який головував на позачерговій XVI сесії Деснянської селищної ради VIII скликання, супровідним листом 19.10.2021 було передано до виконавчого комітету Деснянської селищної ради з вимогою про їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Деснянської селищної ради.

Однак, спірне рішення не було оприлюднено у визначеному законодавцем порядку, що стало підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати й поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Статтею 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Частиною першою статті 14 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; 6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Відповідно до пункту 11 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» (в редакції на момент прийняття спірного рішення) акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.

Відповідно до пункту 1 ч.1 статті 15 Закону «Про доступ до публічної інформації», розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо), а також інформацію, зазначену в частині п`ятій статті 6 цього Закону;

Частиною п`ятою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що не може бути обмежено доступ до інформації про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов`язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України "Про державну таємницю"), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону.

Частинами першою та другою статті 23 Закону №2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Аналізуючи вищенаведені норми законодавства колегія суддів вказує, що відповідач в межах даних правовідносин є розпорядником інформації, яка відповідно до приписів законодавства має бути оприлюднена в порядку Закону. При цьому, висновки суду першої інстанції стосовно того, що позивач не є запитувачем інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки не звертався до відповідача з відповідним запитом, не впливає в даному випадку на обов`язок відповідача діяти в межах вказаного Закону.

Крім того, суд апеляційної інстанції зауважує, що предметом даного позову є саме бездіяльність відповідача щодо неоприлюднення у встановленому порядку актів органу місцевого самоврядування, а не ненадання відповіді позивачу на його запит тощо. Відтак, той факт, що позивач не є запитувачем інформації в даному випадку не впливає на розгляд справи по суті.

При цьому, виходячи з вищевказаних норм Закону право позивача на звернення до суду прямо передбачено п.6 ч.2 ст. 23 Закону «Про доступ до публічної інформації».

Крім того, як вбачається з оскаржуваного рішення, суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позову вказав, що враховуючи те, що рішення позачергової XVI сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 12.10.2021 «Про відхилення зауважень Деснянського селищного голови Ю.В. Осташевського та підтвердження рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 року «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» та рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» стосується внутрішньоорганізаційних питань, які вирішується виключно депутатами селищної ради, тому дані рішення не підлягають обов`язковому оприлюдненню.

Однак, колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду першої інстанції виходячи з приписів пункту 1 ч.1 статті 15 Закону №2939-VI.

Так, внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.

Однак, досліджуючи акт (спірне рішення що підлягає оприлюдненню) відповідача, колегія суддів зауважує, що Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради, як і рішення Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради, не обмежується внутрішньою організацією роботи, та стосується витрат з місцевого бюджету, впливає на його видаткову частину, що входить в поняття структури та обсягу бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання, плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів тощо.

Відтак, враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення позачергової XVI сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 12.10.2021 «Про відхилення зауважень Деснянського селищного голови ОСОБА_2 та підтвердження рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» та рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 «Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради» підлягає обов`язковому оприлюдненню на офіційному веб-сайті Деснянської селищної ради Чернігівської області в порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації».

За вказаних умов, відповідач, ігноруючи пряму норму законодавства діяв поза межами повноважень, не у порядку та спосіб визначений законодавством, що свідчить про допущену відповідачем протиправну бездіяльність, яка виразилась у неоприлюдненні рішень позачергової сесії Деснянської селищної ради, що підлягали обов`язковому оприлюдненню.

Наведене у сукупності свідчить про наявність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 до Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії в повному обсязі.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Надаючи оцінку доводам учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ, сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04), згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Отже, судом першої інстанції було неповно встановлено обставини справи, порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 34, 243, 310, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС України, суд,

-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2023 року скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Деснянської селищної ради Чернігівської області, що виразилася у не оприлюдненні рішення позачергової XVI сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 12.10.2021 "Про відхилення зауважень Деснянського селищного голови Ю.В. Осташевського та підтвердження рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 року "Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради" та рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 "Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради" на офіційному веб-сайті Деснянської селищної ради Чернігівської області в порядку визначеному Законом України "Про доступ до публічної інформації".

Зобов`язати Деснянську селищну раду Чернігівської області оприлюднити рішення позачергової XVI сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 12.10.2021 "Про відхилення зауважень Деснянського селищного голови Ю.В. Осташевського та підтвердження рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 "Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради" та рішення XV сесії Деснянської селищної ради VIII скликання від 23.09.2021 "Про преміювання та надання матеріальної допомоги селищному голові та працівникам селищної ради та затвердження Положення про оплату праці та матеріальне стимулювання працівників селищної ради" на офіційному веб-сайті Деснянської селищної ради Чернігівської області в порядку, визначеному Законом України "Про доступ до публічної інформації".

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя: І.В. Федотов

Судді: Н.М. Єгорова

Є.О. Сорочко

Повний текст постанови виготовлено 02.06.2023 року.