Справа № 320/11584/22
Суддя: Кузьмишина Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2023-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Вівдиченко Т.Р., Костюк Л.О.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури в інтересах держави до Відділу освіти Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Служба у справах дітей Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави до Відділу освіти Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області з вимогами про:

визнання протиправною бездіяльності Відділу освіти Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області щодо не нарахування та не виплати випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування";

зобов`язання Відділу освіти Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області нарахувати та виплатити всім випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразову грошову допомогу у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" з розміру, встановленого Законами України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" та «Про Державний бюджет на 2022 рік".

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав про те, що на виконання вимог ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" вивчено стан додержання відповідачем вимог чинного законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування та встановлено порушення вимог ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" в частині не нарахування та не виплати випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності на території Білогородської ОТГ, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, а саме таким дітям: ОСОБА_1 (дитина позбавлена батьківського піклування); ОСОБА_2 (дитина сирота); ОСОБА_3 (дитина сирота).

Заступник керівника прокуратури вважає, що відповідач зобов`язаний нарахувати та виплатити вказаним дітям одноразову грошову допомогу у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" з розміру, встановленого Законами України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" та «Про Державний бюджет на 2022 рік».

Також позивач вказав, що реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства та враховуючи відсутність органу, до компетенції якого саме належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2023 року позовну заяву Заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури в інтересах держави до Відділу освіти Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Служба у справах дітей Білогородської сільської ради Бучанського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції керувався тим, що виходячи з обставин справи, прокурором не надано належного обґрунтування права на звернення до суду із цим позовом у випадках визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, Заступником керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури подана апеляційна скарга.

Скаргу апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до неправильних висновків та необґрунтованого обмеження прокурора у здійсненні повноважень, визначених Законом. Також позивач посилається на існуючу практику Верховного Суду з розгляду подібних правовідносин, яку не враховано судом першої інстанції.

Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року відкрито провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури, призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.

Від відповідача надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу.

Відповідно до частин першої, третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи, аргументи та доводи сторін, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати з наступних підстав.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що поняттям «інтереси держави» чітко не визначено коло законних інтересів, які не підлягають точної кваліфікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурором з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. Вказав про те, що утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу, послався також на Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», преамбулу Конвенції про права дитини від 20.11.1989 щодо належного правового захисту дитини як до так і після народження, ч. 2 ст. 24 Хартії основних прав Європейського Союзу від 07.12.2000 першочергове забезпечення державними органами та установами забезпечення інтересів дитини, ст. 4 Закону України «Про охорону дитинства» щодо проведення державної політики спрямованої на охорону прав та інтересів дитини, органи місцевого самоврядування та органи державної влади реалізовують цілі й функції державного управління за допомогою управлінської діяльності.

Прокурор зауважив, що ненарахування та невиплата всім випускникам з числа дітей-сиріт, та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, гарантованої Законом по закінченню навчального закладу, засвідчує про системну протиправну бездіяльність відповідача, як суб`єкта владних повноважень, в частині невжиття заходів з охорони дитинства щодо проведення державної політики, спрямованої на надання дітям пільг, які гарантуються, забезпечуються та охороняються державою. Вважає що виключним випадком для звернення з позовом до суду прокурором є саме порушення відповідачем інтересів держави у сфері забезпечення загальнодержавних гарантій захисту та підтримки дітей в межах Білогородської сільської територіальної громади Бучанського району Київської області, враховуючи положення ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» , ст.ст. 6, 7, 13, 143 Конституції України зазначив, що органом, для здійснення відповідної діяльності, може виступати орган державної влади чи місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади, відповідач у справі є розпорядником бюджетних коштів, передбачених на фінансування та утримання закладів загальної середньої освіти комунальної форми власності на території Білогородської ОТГ, тому оскарження неправомірних дій та бездіяльності відповідача у справі не може бути врегульовано іншим суб`єктом владних повноважень, у зв`язку із його відсутністю, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання до суду відповідного позову. У спірному випадку має збіг в одній особі суб`єкта владних повноважень, уповноваженого на захист порушених прав держави, та відповідача, тому позовна заява подана до суду Києво-Святошинською окружною прокуратурою в інтересах держави як самостійним позивачем.

Таким чином, з позиції прокурора та поданим ним обґрунтувань, вбачається що останній вважає наявність у нього законодавчого та процесуального права на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави на захист прав дітей щодо отримання грошової допомоги, наполягає, що встановлена бездіяльність відповідача по справі, що завдає шкоду державі у сфері охорони дитинства, а не окремо взятої дитини, так як порушує засади державної політики у цій сфері, що ґрунтується на забезпеченні найкращих інтересів дитини, і має на меті забезпечення належної реалізації органом місцевого самоврядування та його виконавчими органами своїх повноважень у сфері захисту дітей, вказує на збіг в одній особі суб`єкта, уповноваженого на захист порушених прав держави та відповідача.

На думку колегії суддів, таке обґрунтування у даному випадку є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", навівши відповідне обґрунтування цього.

Відтак, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, зокрема й прокурор, у зв`язку з чим виключним випадком для звернення прокурора з позовом до суду у цьому випадку є саме можливе порушення відповідачем інтересів держави у сфері забезпечення загальнодержавних гарантій захисту та підтримки дітей в межах Білогородської сільської територіальної громади Бучанського району Київської області.

Позивач у дані справі також обґрунтовано вказує на те, що він, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства та враховуючи відсутність органу, до компетенції якого саме належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, звернувся до суду з вказаним позовом.

Відповідно, позивач вважає, що він подав даний позов в інтересах держави у зв`язку із відсутністю органу, до компетенції якого саме належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Окрім того, колегія суддів виходить із того, що при здійсненні будь-яких дій щодо дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні, інтереси дітей мають першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їхні інтереси.

За таких обставин, судова колегія вбачає підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду першої інстанції від 27 лютого 2023 року у цій справі.

Згідно з частинами першою - четвертою статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Частиною першою статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України визначені підстави для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2023 року у справі №320/11584/22 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина

Судді Т.Р. Вівдиченко

Л.О. Костюк