Справа № 380/13743/22
Суддя: Судова-Хомюк Наталія Михайлівна
Дата ухвалення: 2023-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 380/13743/22 пров. № А/857/5364/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.,

суддів Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.

за участі секретаря судового засідання Демчик Л.Р.,

представника позивача: Янчак П.О.,

представника відповідача: Трофимчук Д.В., Бордіян С.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2023 року у справі № 380/13743/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради про визнання дії та бездіяльності протиправними,

суддя в 1-й інстанції Сакалош В.М.,

час ухвалення рішення 11 год. 31 хв.

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складання повного тексту рішення 27.01.2023,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивач) звернулася в суд з позовом до Управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради (далі також Управління, відповідач) у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради №26-к від 21.09.2022 «Про оголошення догани ОСОБА_2 »; судові витрати покласти на відповідача.

В обґрунтування позовних вимог вказала, що оголошена їй догана, як головному спеціалісту сектору організації, аналізу та інвентаризації управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради у зв`язку з неналежним виконанням покладених на позивача трудових обов`язків, передбачених пунктами 1.4,2.1.1, 2.1.5, 2.1.7, 2.1.11, 2.1.12, 2.1.13 посадової інструкції, п.п. 1.1. та 1.2. наказ управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради від 22.08.2022 №11-к є незаконною та протиправною.

Вважає, що доручення, яке згідно Наказом від 22.08.2022 №11-к їй доручено виконати не входить, на її думку, до її компетенції, а саме: «Проаналізувати всю інформацію про інвентаризацію мереж Львівської територіальної громади, напрацювати концепцію та механізм виконання обов`язку щодо інвентаризації мереж, подати дорожню карту виконання інвентаризації мереж Львівської територіальної громади в.о. начальнику управління на затвердження». Термін до 05 вересня 2022 року.

Щодо виконання завдання, зазначеному в п.1.2. то дане доручення виконала чесно і сумлінно, в межах повноважень. Також вказує на термін «згуртована інформація» та звертає увагу суду на те, що вказуючи в наказі про таку інформацію, їй не відомо, що мала ОСОБА_3 на увазі та що саме позивач мала «згуртувати». Окрім того, даючи доручення про «статистичні табличні дані», ОСОБА_3 не вказала, яку саме інформацію і у розрізі яких показників позивач мала подати. Натомість, у п.1.2 наказу немає конкретного завдання, котре підлягає виконанню, а сформульоване воно нечітко, а загальними фразами, які можна трактувати по різному. Позивач наводить пояснення, що дані, котрі опрацьовувалися, без прив`язки станом на конкретну дату у період від 26.08.2022 по 02.09.2022 щодня були іншими, оскільки протягом зазначеного часу посадовими особами управління активно вносилася інформація щодо раніше проведеної роботи та щодня змінювалися всі показники діяльності та проведеної роботи підрозділу. Таким чином, розбіжності між підрахунками посадових осіб управління у різний період виконання обстежень, були передбачувані. І ці розбіжності між показниками у таблиці спричинені тим, що дані підраховувалися у різний час різними людьми.

Позивач вважає, що вона виконала доручення, не прив`язуючи даних, наведених у таблиці до конкретної дати та намагаючись показати роботу посадових осіб відділу самоврядного контролю департаменту містобудування протягом 2020 - 2022 років станом на 26.08.2022. Термін виконання наказу був мінімальним, а тому працюючи з великим обсягом даних в обмежений наказом час, в розділі 2 таблиці допустила технічну помилку - у тексті замість кількості обстежених земельних ділянок, помилково вказала про кількість актів обстежень. Вважає, що така описка не може жодним чином у подальшій роботі впливати на роботу управління, бо виявлена вчасно, не спричинила нікому моральних чи матеріальне збитків та жодним чином не порушила прав і свобод людини і громадянина. За технічну помилку працівника не притягують до дисциплінарної відповідальності, як правило, обмежуються зауваженням.

Також позивач вказує, що намагаючись принести користь Львівській територіальній громаді та працювати в правовому полі, відповідно до ст.19 Конституції України, не порушуючи жодної вимоги чинного законодавства України, позивач виконала завдання п.п.1.1 наказу від 22.08.2022 №11-к на власний розсуд.

Окрім, того зазначає, що Управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради не має обов`язку щодо інвентаризації будь-яких мереж, а тільки «спільно з департаментом житлового господарства та інфраструктури здійснює інвентаризацію та облік земельних ділянок зайнятих інженерними мережами» відповідно до п.4.1.29 рішенням виконкому Львівської міської ради від 22.07.2022 №567 «Про затвердження Положень про управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради та його структури», а тому позивач вважає, що таке доручення надане їй неправомірно та з порушенням чинного законодавства України.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із цим рішенням суду, позивач оскаржила його до суду апеляційної інстанції подавши апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та постановити нове рішення, яким позов задовольнити.

У обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначає те, що суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позову, допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи та неправильно застосував норми матеріального права, порушивши норми процесуального права, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та прийняття постанови про задоволення позову.

Таку позицію зокрема пояснює тим, що посилання відповідача на пункт 11 Додатку 2 до ухвали №2145 від 30.06.2022 року та п.п.4.1.6 Положення про Сектор, а також на пункти 2.1.5, 2.1.7, 2.1.11, 2.1.12, 2.1.13 посадової інструкції позивача як на підтвердження обов`язку позивача здійснювати аналіз всієї інформації про інвентаризацію мереж Львівської територіальної громади є безпідставними, оскільки як встановлюється зі змісту пунктів Положень та посадової інструкції позивачки, такі не містять даних повноважень.

Звертає увагу, що про це наголошувала у поясненнях, які надані нею керівництву щодо виконання поставлених завдань, так і в поданій суду позовній заяві. Проте, з невідомих для сторони позивача причин, судом жодним чином не надано оцінку вказаним обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Для правомірного накладення дисциплінарного стягнення роботодавцем необхідна наявність такої умови, зокрема, як те, що порушення має стосуватися лише тих обов`язків, які є складовими трудової функції працівника чи випливають з правил внутрішнього трудового розпорядку.

Також апелянт вказує про те, що не можуть бути підставою для відмови в задоволенні позовних вимог покликання відповідача на посадову інструкцію позивача, де передбачено узагальнені обов`язки працівника щодо інвентаризації земельних ділянок, оскільки це є порушенням конституційного права особи на працю, порушенням трудового законодавства, яким передбачено, що власник не має права вимагати від працівника виконання обов`язків, не передбачених посадовою інструкцією, посадові обов`язки кожного працівника повинні бути чіткими, послідовними і носити конкретний характер, відповідно до кваліфікації і займаної посади. Вважає, що оскільки до посадових обов`язків позивача не входить аналіз всієї інформації про інвентаризацію мереж, відповідно такий не підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності.

Також апелянт вказує про те, що заслуговує на увагу й той факт, що відповідно до пунктом 11 Додатку 2 до ухвали №2145 від 30.06.2022 року та п.п.4.1.6 Положення про Сектор інвентаризація та облік земельних ділянок зайнятих інженерними мережами здійснюється Сектором спільно з департаментом житлового господарства та інфраструктури. Відтак, така інвентаризація земельних ділянок не може проводитись одноособово працівником Сектору, навіть за окремим дорученням керівника, адже це буде виходити за межі повноважень Сектору. В матеріалах справи був наявний лист в.о. начальника Управління Бордіян С. від 30.08.2022 року №4-24-22937, адресований директору департаменту житлового господарства та інфраструктури, про необхідність створення комісії для здійснення повноважень щодо впорядкування права власності на зовнішні інженерні мережі, що додатково підтверджує той факт, що на момент надання позивачці такого завдання (22.08.2022 року), можливості його виконати одноособово в межах повноважень Сектору було неможливим. Однак таким фактам не було належним чином надано оцінку судом першої інстанції.

Відтак, не порушуючи жодної вимоги чинного законодавства України, позивачка виконала завдання п.п.1.1 наказу від 22.08.2022 року №11-к на власний розсуд

Щодо неналежного, на думку відповідача, виконання позивачкою п.1.2 наказу від 22.08.2022 року №11-к, апелянт вказує про те, що у п.1.2. цього наказу доручено ОСОБА_1 надати згуртовану, ґрунтовно проаналізовану інформацію про діяльність відділу самоврядного контролю департаменту містобудування у вигляді статистичних табличних даних: з інформацією про кількість здійснених перевірок, виданих актів та скерованих вимог про усунення порушень, про кількість звернень юридичних, фізичних осіб та виконавчих органів міської ради та протермінованих звернень за період 2020 2022 роки. Термін виконання завдання до 01.09.2022 року. Як вбачається з протоколу наради від 07.09.2022 року іншим працівником (С.Бермес) було надано оцінку довідці ОСОБА_1 та листом від 02.09.2022 року повідомлено про наявні розбіжності. Однак, позивач вважає, що вона надала обґрунтовані пояснення щодо даних обставин. Проте, відповідач не взяв до уваги такі пояснення та формально підійшов до оцінки проведеної роботи позивачкою. Більше того, сторона позивача зауважує, що допущення незначних помилок, є складовою природи людини, особливо при інтенсивному навантаженні. Таке явище прослідковується в усіх соціальних інститутах. У той же час, як можна встановити зі змісту спірного наказу, при вирішенні питання застосування дисциплінарного стягнення, відповідач не проаналізував повідомлені позивачем обставини, не провів їх перевірку та не надав їм об`єктивну оцінку, а діяв імпульсивно та односторонньо. Отже, застосування дисциплінарного стягнення у вигляді догани до позивача зроблено без повного, всебічного і об`єктивного з`ясування фактичних обставин та без належної оцінки усіх доказів, оскільки дисциплінарне стягнення може бути накладено лише у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини працівника.

Також сторона позивача вважає безпідставними покликання суду першої інстанції на той факт, що ОСОБА_1 не зверталась до керівника Управління з метою уточнення відомостей, що мають бути проаналізовані на виконання доручення, адже за змістом положень ст. 141 КЗпП роботодавець повинен правильно організувати працю працівників, створювати умови для зростання продуктивності праці, забезпечувати трудову і виробничу дисципліну, неухильно додержувати законодавства про працю і правил охорони праці, уважно ставитися до потреб і запитів працівників, поліпшувати умови їх праці та побуту. Відтак, саме на роботодавця покладено обов`язок чітко і зрозуміло сформулювати доручення працівнику для його належного та своєчасного виконання.

З цих та наведених у апеляційній скарзі інших підстав, апелянт вважає, що позивачку було притягнуто до дисциплінарної відповідальності за відсутності об`єктивних відомостей щодо вчинення нею дисциплінарного проступку, відповідачем не наведено беззаперечних доказів на підтвердження того, що позивачка під час виконання трудових обов`язків діяла з порушенням вимог своєї посадової інструкції та вимог чинного законодавства, отже дисциплінарне стягнення на неї накладено безпідставно.

Відтак стверджує, що в оскаржуваному судовому рішенні суд першої інстанції не виклав мотивів та не спростував доводів позивачки про те, що до її обов`язків, закріплених Посадовою інструкцією, не входить виконання поставлених доручень, не дано належної оцінки доводам позивача щодо незаконності притягнення її до дисциплінарної відповідальності.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.

Судом встановлено, що наказом Управління державного контролю за використанням та охороною земель від 22.08.2022 № 11-к «Про доручення працівникам управління державного контролю за використанням та охороною земель» (далі Наказ від 22.08.2022 №11-к) ОСОБА_4 , головному спеціалісту сектору організації, аналізу та інвентаризації доручено:

«1.1. Проаналізувати всю інформацію про інвентаризацію мереж Львівської міської територіальної громади, напрацювати концепцію та механізм виконання обов`язку щодо інвентаризації мереж, подати дорожню карту виконання інвентаризації мереж Львівської міської територіальної громади в.о. начальнику управління на затвердження. Термін до 05 вересня 2022 року;

«1.2. Надати згуртовану, ґрунтовно проаналізовану інформацію про діяльність відділу самоврядного контролю департаменту містобудування у вигляді статистичних табличних даних: з інформацією про кількість здійснених перевірок, виданих актів та скерованих вимог про усунення порушень, про кількість звернень юридичних, фізичних осіб та виконавчих органів міської ради та протермінованих звернень за період 2020-2022». Термін до 01 вересня 2022 року.

«1.3. Про виконання/невиконання доручення письмово повідомити в.о. начальника управління в терміни вказані в підпунктах 1.1.та 1.2. пункту 1 даного наказу».

Матеріалами справи підтверджується, що 29.09.2022 ОСОБА_5 скерувала до міського голови повідомлення в порядку ст. 44 Закону України «Про запобігання корупції» та повідомила, що 26.08.2022 ознайомилась із Наказом від 22.08.2022 №11-к. Зокрема вказала, що доручення п.1.1. Наказу надано їй неправомірно, з порушенням норм чинного законодавства України та є черговою спробою звільнити її з роботи з особистих мотивів.

Також матеріалами справи підтверджується, що 06.09.2022 ОСОБА_5 повідомила в.о. начальника управління про виконання п.1.1. наказу від 22.08.2022 №11-к та до повідомлення надала презентацію «Дорожня карта інвентаризації та обліку земельних ділянок, зайнятих інженерними мережами Львівської територіальної громади» на 22 слайдах.

Також 31.08.2022 ОСОБА_5 підготувала Довідку за результатами роботи відділу самоврядного контролю за використанням та охороною земель Департаменту містобудування Львівської міської ради за 2020-2022 роки.

Наказом управління державного контролю за використанням земель департаменту містобудування Львівської міської ради №26-к від 21.09.2022 ОСОБА_1 оголошено догану, як головному спеціалісту сектору організації, аналізу та інвентаризації управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради у зв`язку з неналежним виконанням покладених на позивача трудових обов`язків, передбачених пунктами 1.4,2.1.1, 2.1.5, 2.1.7, 2.1.11, 2.1.12, 2.1.13 посадової інструкції, п.п. 1.1. та 1.2. наказ управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради від 22.08.2022 №11-к.

Приймаючи рішення у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що дисциплінарне стягнення у вигляді «Догана» оголошено ОСОБА_1 за неналежне виконання доручення, а саме: за розрахунок даних, що стосувались проведених перевірок та складних актів за їх результатами, що не відповідали дійсності.

Суд зазначив, що виконане позивачем доручення не містить інформації щодо методології проведення інвентаризації мереж, її суб`єктів, матеріально-фінансового забезпечення. Тобто, радше є рефератом, інформаційною довідкою про поняття: «інвентаризація земель», а не стосується порядку проведення інвентаризації мереж, які проходять на землях комунальної власності. Керівником управління було оцінено виконання доручення, покладеного на позивача наказом від 22.08.2022 № 11-к «Про доручення працівникам управлінь державного контролю за використанням та охороною земель» як неналежне.

Суд також встановив, що до моменту направлення листа міському голові від 29.08.2022 № 4-24-22715 ОСОБА_1 не зверталась до керівника управління з метою уточнення відомостей, що мають бути проаналізованими на виконання доручення. Наказ від 22.08.2022 № 11-к виданий відповідною особою - в.о. начальника Департаменту містобудування Львівської міської ради С. Бордіян; видання наказу від 12.08.2022 № 11-к відбувалось у належному порядку; видання наказу від 22.08.2022 № 11-к здійснювалось у межах повноважень особи, яка його видала; наказ від 22.08.2022 № 11-к не суперечить чинному законодавству; наказ від 22.08.2022 № 11-к не спричиняє порушення конституційних прав та свобод людини і громадянина.

Відтак, суд не погодився із твердженням позивача, що нею виконано покладені на неї завдання на власний розсуд та вважав, що відповідач діяв у відповідності до вимог чинного законодавства.

Надаючи правову оцінку правильності вирішення судом першої інстанції даного публічно правового спору, апеляційний суд виходить із такого.

Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пунктів 34, 34-1 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; прийняття рішень щодо здійснення виконавчим органом сільської, селищної, міської ради державного контролю за використанням та охороною земель.

Ухвалою Львівської міської ради від 30.06.2022 №2140 «Про затвердження Положення про облік та ведення реєстру зовнішніх інженерних мереж Львівської міської територіальної громади» Львівським комунальним підприємствам, які надають житлову та/або комунальну послугу мешканцям Львівської міської територіальної громади доручено провести інвентаризацію зовнішніх інженерних мереж на території Львівської міської територіальної громади у термін до 01.01.2023.

Також ухвалою Львівської міської ради від 30.06.2022 №2141 «Про впорядкування права власності на зовнішні інженерні мережі» юридичному департаменту Львівської міської ради доручено звернутися до спеціалізованих підприємств некомунальної форми власності та центральних органів державної виконавчої влади, які забезпечують реалізацію державної політики у сфері комунальних послуг, щодо надання інформації про належні їм на праві власності зовнішні інженерні мережі, розташовані на території Львівської міської територіальної громади, та відповідної документації, яка підтверджує таке право власності.

Відповідно до пункту 11 повноважень управління державного контролю за використанням та охороною земель, зазначених у додатку 2 до ухвали Львівської міської ради № 2145 від 30.06.2022 належить здійснення інвентаризації та обліку земельних ділянок зайнятих інженерними мережами спільно з департаментом житлового господарства та інфраструктури.

Розпорядженням міського голови від 29.07.2022 № 449-к на ОСОБА_6 покладено виконання обов`язків начальника управління державного контролю за використанням та охороною земель Департаменту містобудування Львівської міської ради.

Відповідно до пп 3.2.1. п. 3.2. Положення про управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради та його структури, затвердженого Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради № 567 від 22.07.2022, до складу управління входить Сектор організації, аналізу та інвентаризації.

Відповідно до п.п. 3.6.1. - 3.6.5. зазначеного вище Положення, 3.6. Начальник управління: здійснює керівництво діяльністю управління, несе персональну відповідальність перед міською радою, Львівським міським головою, виконавчим комітетом, а також профільним заступником, директором департаменту містобудування за виконання покладених на управління завдань; організовує роботу та визначає міру відповідальності всіх працівників управління; у процесі реалізації завдань та функцій управління забезпечує взаємодію управління з іншими виконавчими органами міської ради; організовує виконання рішень міської ради та її виконавчого комітету, розпоряджень Львівського міського голови, наказів директора департаменту містобудування; підписує видані у межах компетенції управління накази, організовує перевірку їх виконання.

Відповідно до п.1.1. - 1.2. Положення про сектор організації, аналізу та інвентаризації управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради, затверджено наказом управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради від 12.08.2022 № 01-к: Сектор є структурним підрозділом управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради; є підзвітним і підконтрольним управлінню держконтролю і підпорядкованим начальнику управління держконтролю.

Відповідно до п. 4.1.6 зазначеного Положення, до компетенції Сектору належать такі повноваження, зокрема, спільно з департаментом житлового господарства та інфраструктури здійснення відповідно до діючого законодавства, інвентаризації та обліку земельних ділянок зайнятих інженерними мережами.

Відповідно до п. 1.3. та 1.4. Посадової інструкції головного спеціаліста сектору організації, аналізу та інвентаризації управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради, затвердженого Наказом управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради від 15.08.2022 № 04, у своїй діяльності головний спеціаліст керується зокрема наказами директора департаменту містобудування та начальника управління держконтролю.

Головний спеціаліст підпорядковується безпосередньо завідувачу Сектору та начальнику управління держконтролю.

Відповідно до п.2.1.7., 2.5.1. зазначеної Посадової інструкції, серед основних завдань та повноважень головного спеціаліста є, зокрема, виконання завдань з реалізації повноважень сектору, здійснення комплексу заходів, що стосується державного контролю за використанням та охоронною земель, контролює організацію їх виконання, здійснення безпосередньо, організація та забезпечення контролю аналізу та оцінку стану справ з реалізації їх визначених повноважень.

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначає Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» №2493-III від 07.06.2001 року (далі Закон №2493-III).

Згідно статті 1 Закону №2493-III служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Відповідно до статті 2 Закону №2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Статтею 7 Закону №2493-III визначено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Відповідно до ст. 19 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», організація навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, просування їх по службі, визначення тривалості робочого часу, порядку здійснення ними службових відряджень та відшкодування витрат на ці відрядження, а також особливості їх дисциплінарної відповідальності, вирішення інших питань, пов`язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.

Згідно з п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону, дія Закону України «Про державну службу» поширюється на органи і посадових осіб місцевого самоврядування в частині, що не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», цьому Закону та іншим законам України, що регулюють діяльність місцевого самоврядування.

Статтею 9 Закону України «Про державну службу» визначено, що державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки. Державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті.

Відповідно до частини першої статті 64 Закону України «Про державну службу», за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Відповідно до частин першої статті 65 Закону України «Про державну службу», підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Згідно із пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу», дисциплінарними проступками є невиконання або неналежне виконання наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

У частиною 1 статті 66 Закону України «Про державну службу» визначено, що за вчинення дисциплінарного проступку до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

Згідно з частинами першою та другою статті 67 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

Пояснення порушника трудової дисципліни є однією з важливих форм гарантії, наданих порушнику для захисту своїх законних прав та інтересів, направлених проти безпідставного застосування стягнення. Разом з тим правова оцінка дисциплінарного проступку проводиться на підставі з`ясування всіх обставин його вчинення, в тому числі з урахуванням письмового пояснення працівника.

Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що з метою забезпечення повноти розгляду питань, доручених працівникам управління, кожне із завдань було обговорено під час наради та зафіксованої в протоколі наради управління від 07.09.2022 №, який наявний в матеріалах справи та у якому зазначено, що надана позивачкою в довідці від 31.08.2022 інформація є неповною та містить недостовірні дані. Проаналізувавши дону довідку було виявлено розбіжності у наданих даних. Також у протоколі зазначено про неповне та невірне виконання п.1.1 доручення згідно Наказу від 22.08.2022 №11-к, а саме було доручення подати дорожню карту виконання інвентаризації мереж ЛМТГ, а також напрацювати концепцію та механізм виконання обов`язку щодо інвентаризації мереж, проте були надані графічні зображення щодо інвентаризації земельних ділянок

За наслідками наради зокрема вирішили: подати ОСОБА_2 письмові пояснення щодо довідки №4-2412-23188 від 31.08.2022 наданої нею на виконання п.п. 1.1. та 1.2 наказу від 22.08.2022 №11- к, беручи до уваги лист ОСОБА_7 від 02.09.2022, де вказані дані про акти обстеження та інформаційні звіти про роботу відділу самоврядного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування у відповідних роках. В поясненні вказати причини та обставини надання завідомо недостовірних даних, які у разі їх невиявлення, могли б завдати шкоду в майбутньому виконанні завдань, покладених на сектор та управління в цілому.

Відтак, керівником управління було вжито заходів щодо забезпечення об`єктивності показників кількості обстежень, скерованих актів обстежень, вимог додатково доручено іншим працівникам управління виконання завдань з метою отримання інформації щодо аналітики здійснення повноважень щодо контролю за використанням земель, зокрема копії інформаційних довідок, які долучені до матеріалів справи та з яких встановлюється, що вказана інформація відрізнялась від результатів виконання доручення, наданих позивачем.

Також 13.09.2022 ОСОБА_1 на виконання протоколу наради від 07.09.2022 надала пояснення у яких щодо виконання завдання, зазначеному в п.1.1., зокрема вказала про те, що управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради не має обов`язку щодо інвентаризації будь - яких мереж, а тільки «спільно з департаментом житлового господарства та інфраструктури здійснює інвентаризацію та облік земельних ділянок зайнятих інженерними мережами» відповідно п.4.1.29 рішення виконкому Львівської міської ради від 22.07 2022 №567 «Про затвердження Положення про управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради та його структури». Відтак вважає, що таке доручення надане їй неправомірно, з порушенням норм чинного законодавства України та є черговою спробою звільнити її з роботи з особистих мотивів.

Щодо виконання завдання п.1.2. ОСОБА_1 вказала, що дане доручення виконала чесно і сумлінно, в межах повноважень. Зазначила, що оскільки науці та діловодству до цього часу невідомо про термін «згуртована інформація», їй невідомо, що мала керівник на увазі, коли доручала їй, як саме і що саме «згуртувати». Вважає, що даючи доручення про «статистичні табличні дані» не вказано, станом на яку конкретну дату (від 26.08.2022 по 31.08.2022) цю інформацію мала подати. Вважає, що керівником управління закладено аксіому, що це завдання не буде виконане вірно, бо протягом зазначеного часу посадовими особами управління активно вносилася інформація щодо проведеної роботи змінювалися всі показники діяльності та проведеної роботи. В результаті чого виконала доручення не прив`язуючи даних, наведених у таблиці до конкретної дати та намагаючись показати невтомну працю посадових осіб відділу самоврядного контролю департаменту містобудування загальною тривалістю 30 місяців протягом 2020 - 2022 років. Таким чином, розбіжності між підрахунками посадових осіб управління у різний період виконання обстежень, були передбачувані.

Також у поясненнях зазначає про те, що термін виконання наказу був мінімальним, а тому працюючи з великим обсягом даних в обмежений наказом час, в розділі 2 таблиці допустила технічну помилку - у тексті замість кількості обстежених земельних ділянок, помилково вказала про кількість актів обстежень. Однак вважає, що така описка не може жодним чином у подальшій роботі впливати на роботу управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради, виявлена вчасно та не спричинила жодних моральних чи матеріальних збитків і жодним чином не порушила прав і свобод людини і громадянина.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950, якою затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 р. № 691), проведення службового розслідування є правом, а не обов`язком керівника відповідного органу.

Зважаючи на вищенаведене, у зв`язку з неналежним виконанням головним спеціалістом сектору організації, аналізу та інвентаризації управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради Н. Войчук покладених на неї обов`язків, передбачених п. 1.4, 2.1.1, 2.1.5, 2.1.7, 2.1.11, 2.1.12, 2.1.13 Посадової інструкції головного спеціаліста сектору, керівником управління було оцінено виконання доручення, покладеного на позивача наказом від 22.08.2022 № 11-к «Про доручення працівникам управління державного контролю за використанням та охороною земель» як неналежне. Відтак, прийнято рішення про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани.

Колегія суддів бере до уваги те, що у наказі про накладення дисциплінарного стягнення обов`язково має бути зазначено, в чому полягає порушення трудової дисципліни, тобто має бути вказівка на фактичні обставини, які стали підставою для застосування заходу дисциплінарного стягнення.

Роботодавець має право вимагати від працівника виконання лише тих трудових обов`язків, які обумовлені між ними, і застосовувати дисциплінарну відповідальність за вчинення працівником проступку, тобто не просто за виявлення факту порушення трудової дисципліни, а за наявності встановленої особи працівника, яка порушила трудові обов`язки, її вини, характеру порушення трудової дисципліни, шкідливих наслідків виявленого правопорушення, встановлення причинного зв`язку між правопорушенням та шкідливими наслідками.

Отже, ознакою порушення трудової дисципліни є наявність проступку в діях або бездіяльності працівника.

Дисциплінарний проступок визначається як винне невиконання чи неналежне виконання працівником своїх трудових обов`язків. Складовими дисциплінарного проступку є дії (бездіяльність) працівника, які полягають у порушенні або неналежному виконанні покладених на працівника трудових обов`язків; вина працівника; наявність причинного зв`язку між діями (бездіяльністю) і порушенням або неналежним виконанням покладених на працівника трудових обов`язків.

Відповідно до Посадової інструкції головного спеціаліста сектору організації, аналізу та інвентаризації Управління, яка затверджена наказом Управління № 04 від 15.08.2022 року, головний спеціаліст: - бере участь в організації, узагальненні та аналізі результатів роботи Управління (п. 2.1.1.); - здійснює безпосередньо, організовує та забезпечує контроль, аналіз оцінку стану справ з реалізації визначених повноважень (п. 2.1.5); - забезпечує виконання завдань з реалізації повноважень Сектору, здійснює комплекс заходів, що стосуються державного контролю за використання охороною земель, контролює організацію їх виконання (п. 2.1.7); - бере участь у розробленні організаційно-методичних документів (п. 2.1.11); - проводить аналіз документів, що стосуються відповідного напряму роботи підрозділу (п. 2.1.12).

Апелянт стверджує, що доручення п. 1.1. наказу №11-к від 22.08.2022 року, а саме проведення аналізу інвентаризації мереж, відповідно до посадової інструкції головного спеціаліста сектору організації, аналізу та інвентаризації управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради, не входить до її обов`язків.

Однак, колегія суддів вважає такі твердження безпідставними, оскільки матеріалами справи підтверджується, що працівникам управління державного контролю за використанням та охороною земель було доручено напрацювати концепцію та механізм виконання обов`язку щодо інвентаризації мереж (дорожню карту), а не саму інвентаризацію.

Також позивач в апеляційній скарзі стверджує, що наказ від 22.08.2022 № 11-к фізично не можливо було виконати, зокрема, через великий обсяг даних в обмежений наказом час, у зв`язку із чим було допущено помилки. Проте, апеляційний суд звертає увагу на те, що ці твердження не підтвердженні доказами, які б містили інформацію про те, що позивач зверталася до керівника, після прийняття наказу у якому були визначені терміни надання інформації, зокрема до 05.09.2022 та до 01.09.2022 року, з приводу того, що згаданий вище наказ неможливо виконати в зазначений у ньому час через великий обсяг роботи чи наприклад для виконання доручення потрібні будь-які інші дані.

Суд бере до уваги пояснення відповідача про те, що позивач вказала інформацію про кількість складених відділом самоврядного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування актів з виявленими порушень у 2020 році, 2021 році та у 2022 році, яка не відповідала дійсності, що зокрема підтверджується службовою запискою заступника начальника управління- начальника відділу державного контролю за використанням та охороною земель міської агломерації Сергія Бермеса від 02.09.2022, інформаційним звітом про роботу департаменту містобудування у 2020 році, опублікованому на сайті Львівської міської ради та наданими нею поясненнями (абзац 10 розділу «Щодо виконання завдання, зазначеному в п.1.1», абзаци 2-5 розділу «Щодо виконання завдань, зазначено в п.1.2», листа, зареєстрованого в СЕД Львівської міської ради за №4-2412-24887 від 13.09.2022.

Також апеляційний суд звертає увагу на те, що позивач мала право оскаржити наказ про покладення на неї виконання певних обов`язків, якщо вважала, що таким наказом порушуються її права (обсяг обов`язків є надмірним, не конкретним, не передбаченим законодавством, тощо).

Однак, як позивач правом на оскарження наказу не скористалась, отже на переконання апеляційного суду, позивач вважала наказ від 22.08.2022 року № 11-к ««Про доручення працівникам управління державного контролю за використанням та охороною земель»» правомірним, а відтак зобов`язана була організувати його виконання вчасно і в повному обсязі.

З цього приводу також слід вказати про те, що до моменту направлення листа міському голові від 29.08.2022 № 4-24-22715 так і після такого звернення, ОСОБА_1 не зверталась до керівника управління з метою уточнення відомостей, що мають бути проаналізованими на виконання доручення, не вказувала про неможливість такого виконання.

Наказ управління від 22.08.2022 року № 10 був предметом дослідження Сектору з питань доброчесності та запобігання корупції Львівської міської ради, однак Сектор встановив законність наказу від 22.08.2022 року № 10 та зазначив, що: такий наказ виданий відповідною особою; видання наказу відбулось у належному порядку; здійснювалось у межах повноважень особи, яка його видала; не суперечить чинному законодавству; не спричиняє порушення конституційних прав та свобод людини і громадянина. Також зазначено про відсутність причин для проведення службового розслідування щодо керівника управління (том 1 а.с.76-78).

Відтак, колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта про те, наказ від 22.08.2022 № 11-к «Про доручення працівникам управління державного контролю за використанням та охороною земель» виданий відповідною особою в порушення вимог чинного законодавства, а відтак доручення надано неправомірно.

Крім того, позивач вважає, що причиною для притягнення її до адміністративної відповідальності є неупереджене ставлення до неї збоку начальника Управління державного контролю за використанням та охороною земель департаменту містобудування Львівської міської ради, однак, апеляційний суд зауважує, що позивач не надала доказів на підтвердження цього твердження, а відтак такі є безпідставними та необґрунтованими.

Враховуючи наведені обставини справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що відповідач вирішуючи питання про застосування до позивача ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлений законодавством України.

За таких обставин колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що наведені порушення вчинені позивачем, належно оцінено відповідачем з урахуванням тяжкості вчиненого проступку позивача відповідно його наслідків, та правомірно застосовано до позивача саме дисциплінарне стягнення у вигляді догани. Обраний вид накладеного дисциплінарного стягнення у вигляді догани цілком обґрунтований та відповідає одному з основних принципів служби в органах місцевого самоврядування, закріплених у статті 4 Закону № 2493-ІІІ, персональної відповідальності за неналежне виконання службових обов`язків.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги відповідача не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Колегія суддів зазначає, що інші зазначені відповідачем в апеляційній скарзі обставини, крім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст.ст. 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 січня 2023 року у справі № 380/13743/22 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н. М. Судова-Хомюк
судді Т. В. Онишкевич
Р. П. Сеник
Повне судове рішення складено 01 червня 2023 року