Справа № 591/6698/17
Суддя: Чалий І.С.
Дата ухвалення: 2023-05-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2023 р.Справа № 591/6698/17
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Чалого І.С.,

Суддів: Бершова Г.Є. , Катунова В.В. ,

за участю секретаря судового засідання Юсіфової Г.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради на рішення Зарічного районного суду м. Суми від 30.09.2022, головуючий суддя І інстанції: Клименко А.Я., м. Суми, повний текст складено 11.10.22 по справі № 591/6698/17 за позовом Акціонерного товариства "Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання-Інжиніринг" до Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради, Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправним та нечинним акту органу місцевого самоврядування,

ВСТАНОВИВ:

В липні 2017 року позивач, Публічне акціонерне товариства "Укрхімпроект", звернувся до Зарічного районного суду м. Суми з позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради, Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради, в якому просить визнати нечинними з 21.05.2017 року рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми" зі змінами і доповненнями, внесеними рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.09.2011 № 539.

Протокольною ухвалою суду позивача - Публічне акціонерне товариства "Укрхімпроект" замінено правонаступником Акціонерним товариством "Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання-Інжиніринг".

08.02.2022 позивачем подано заяву про зміну позову, в якій він просить: визнати нечинними з 21.05.2017 року рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 №596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми".

Рішенням Зарічного районного суду м. Суми від 30.09.2022 позовні вимоги Акціонерного товариства "Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання-Інжиніринг" задоволено.

Визнано нечинним з 21 травня 2017 року рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради №596 від 10грудня 2007року "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системі каналізації м. Суми".

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач - Комунальне підприємство "Міськводоканал" Сумської міської ради, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказав, що КП "Міськводоканал" Сумської міської ради не здійснює публічно-владні управлінські функції, дані повноваження комунальному підприємству не делегувалися. Відповідне рішення від 10.12.2007 № 596 приймалося уповноваженим на те органом місцевого самоврядування, а саме виконавчим комітетом Сумської міської ради. Таким чином, комунальне підприємство "Міськводоканал" Сумської міської ради є неналежним відповідачем по справі, оскільки не є суб`єктом владних повноважень, який здійснює публічно-владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих йому виконавчим комітетом Сумської міської ради повноважень, не є надавачем адміністративних послуг та суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму. Стверджує, що рішення виконавчого комітету Сумської міськї ради від 10.12.2007 № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в систему каналізації м. Суми" прийнято на виконання вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України, зокрема, ст. 30, 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст 15 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 13 Закону України Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь- якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).Стверджує, що Правила приймання стічних вод в систему каналізації м. Суми були погоджені з територіальними органами Мінекоресурів та Міністерства охорони здоров`я України, а також з Сумським обласним територтальним відділенням Антимонопольного комітету України.

Ззагачає, що скасування наказу Держбуду України від 19.02.2002 № 37 "Про затвердження Інструкції про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів та Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України" з 21.05.2017 не є підставою для скасування рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в систему каналізації м. Суми", а також інших місцевих Правил приймання стічних вод в систему каналізації інших населених пунктів України, затверджених по різним містам України.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що 10.12.2007 Виконавчим комітетом Сумської міської ради прийнято рішення №596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми" (далі також Рішення 596).

06.09.2011 Виконавчим комітетом Сумської міської ради прийнято рішення № 539 "Про внесення змін та доповнень до Рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 року № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми", яким рішення № 596 викладено в новій редакції (далі також Рішення 539).

15.01.2019 виконавчим комітетом Сумської міської ради прийняте рішення №4 "Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Суми", яке набрало чинності з дня його офіційного оприлюднення 21.01.2019 (далі - Рішення № 4).

Згідно п. 2 Рішення № 4 рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми" та рішення виконавчого комітету (Сумської міської ради від 06.09.2011 № 539 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми" втратили чинність з моменту набрання чинності даним рішенням.

Зазначене рішення набрало чинності з дня його офіційного оприлюднення 21.01.2019 в офіційному віснику Сумської міської ради.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2020 року у справі №480/3156/19 визнано протиправним рішення виконавчого комітету Сумської міської ради "Про внесення змін та доповнень до Рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 року №596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми" з моменту його прийняття.

08.02.2022 позивачем подано заяву про зміну позову, в якій він просить суд визнати нечинними з 21.05.2017 року рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 №596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми".

Задовольняючи позовні вимоги , суд першої інстанції виходив з того, що рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми" потребує визнання нечинним з 21.05.2017 у зв`язку з:

- скасуванням Наказу Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 19.02.2002 № 37, яким затверджено Правила приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, та Інструкції про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів, якими встановлюється єдиний на території України порядок встановлення та стягнення плати за скиди промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів, та на підставі яких Комунальне підприємство "Міськводоканал" Сумської міської ради розробив місцеві правила приймання стічних вод, а Виконавчий комітет Сумської міської ради їх затвердив;

- відсутністю компетенції Відповідача-1 та Відповідача-2 щодо регулювання відносин, зазначених в п. 1.3, 1.5 Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми, затверджених рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради № 596 від 10.12.2007.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Частина перша статті 6 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 105 КАС України адміністративний позов може містити вимоги про скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб`єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень.

Згідно з частиною другою статті 171 КАС України (в редакції на момент звернення до суду) право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Частиною другою - третоью статті 99 КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Стаття 100 КАС УКраїни визначено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" №2147-VIII від 03.10.2017, який набрав чинності 15.12.2017, яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом викладення його в іншій редакції: а саме частина друга статті 122 КАС України передбачає, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до частини третьої - четвертої статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Підсумовуючи викладене вище, колегія суддів зазначає, що кожній особі гарантується захист від порушень з боку державних органів який реалізується шляхом звернення до адміністративного суду з відповідним позовом.

Відповідно до статті 22 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Таким чином, однією з необхідних умов чинності нормативно-правового акту, який визначає права і обов`язки громадян, є доведення його до відома кола осіб, на які він поширюється, в установленому порядку.

Статтею 57 Конституції України, яка є нормою прямої дії, фактично констатовано необхідність визнання нечинним нормативно-правового акту, прийнятого без дотримання порядку доведення його до відома населення, безвідносно до будь-яких обставин.

Особливості оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів виконавчої влади передбачені статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент подання позовної заяви).

Статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) також встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Також положення вказаної статті регламентують процедури, які здійснюються після відкриття провадження в адміністративній справі у цій категорії спорів.

Правила цієї статті не містять спеціальних вимог до строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти.

Способами захисту у категорії спорів щодо оскарження нормативно-правового акта є визнання такого акту незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, або ж визнання його нечинним.

У своїй постанові від 13.03.2019 по справі №712/8985/17 Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла до переконання, що перевіряючи обґрунтованість висновків судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском особою (позивачем) строку звернення до адміністративного суду, необхідно враховувати сутність і ознаки нормативно-правового акту.

Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки:

- приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;

- містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;

- розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, особа (позивач) має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Водночас, поряд із встановленими ст. 122 (99) КАС України загальними правилами щодо строків звернення до адміністративного суду, нормами ст. 264 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, згідно з ч. 3 якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Тобто, спеціальна норма ч. 3 ст. 264 КАС України пов`язує строк звернення до суду щодо оскарження нормативно-правового акта не з моментом, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушене таким актом право, а зі строком (періодом) чинності такого нормативно-правового акта.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 норму ч. 2 ст. 58 Конституції України щодо дії нормативно - правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

Як роз`яснено в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) положення ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

З огляду на матеріали справи, враховуючи висновки Другого апеляційного адміністративного суду від від 26 травня 2020 року у справі №480/3156/19, колегією суддів установлено, що 15.01.2019 виконавчим комітетом Сумської міської ради прийняте рішення №4 "Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Суми", яке набрало чинності з дня його офіційного оприлюднення 21.01.2019 (далі - Рішення № 4).

Згідно п. 2 Рішення № 4 рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми" та рішення виконавчого комітету (Сумської міської ради від 06.09.2011 № 539 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10.12.2007 № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми" втратили чинність з моменту набрання чинності даним рішенням.

Зазначене рішення набрало чинності з дня його офіційного оприлюднення 21.01.2019 в офіційному віснику Сумської міської ради.

Отже, оскаржуване позивачем рішення № 596 втратило чинність з 21.01.2019 та з цієї дати не застосовувалося до спірних правовідносин за участю позивача, про що було доведено до відома широкого кола осіб шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації. При цьому постановою суду апеляційної інстанції від 26.05.2020 визнано протиправним рішення № 596, яке первинно було предметом позову у цій справі.

Водночас із заявою про зміну предмету позову (тобто і з вимогами про оскарження рішення № 539) позивач звернувся до суду в лютому 2022 року, тобто із проміжком часу, що значно перевищує встановлений статею 121 КАС України строк звернення до суду, який має вираховуватися з дня офіційного оприлюднення про втрату чинності оскаржуваного рішення № 539.

Колегія суддів звертає увагу на те, що зміна предмету позову (в даному випадку заміна рішення № 596 на рішення № 539) не звільняє позивача від обов`язку дотримуватися строків звернення до суду та доводити поважність причин пропуску строку у випадку несвоєчасного звернення до суду, а враховуючи те, що рішення № 596 визнано протиправним постановою суду апеляційної інстанції від 26.05.2020, той час як рішення № 539 втратило чинністьз 21.01.2019 позивачем вище перерахованого не дотримано.

Отже, з урахуванням згаданої вище правової позиції Верховного Суду по справі №712/8985/17, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що втрата чинності нормативно-правовим актом, який є предметом судового оскарження, за умови, що особа перебувала у правовідносинах, які регулювалися ними, та вибула з них не пізніше 21.01.2019, свідчить, що звернення до суду із зміною предмету позову про його оскарження лише в лютому 2022 року здійснено поза встановленим законодавцем строком звернення до адміністративного суду.

У відповідності до ч. 3 ст.123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно таким умовам:

1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк;

2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк;

3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено;

4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 28.02.2019 у справі № 826/17879/17.

Однак, як вбачається з матеріалів справи, позивач із заявою про поновлення пропущеного строку до суду першої інстанції не звертався, а суд першої інстанції, в свою чергу, відкривши провадження в даній справі, цей факт не виявив.

Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів, оцінивши надані сторонами докази в їх сукупності, вважає, що позивачем, у даному випадку, було без поважних причин пропущено встановлений процесуальним законом шестимісячний строк на звернення до суду із даними позовними вимогами, у зв`язку із чим, адміністративний позов підлягає залишенню без розгляду.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції прийняте рішення з порушенням норм процесуального права.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 315, п. 4 ч. 1 ст. 317, ч. 1 ст. 319 КАС України за наслідками розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив його скасувати та прийняти нове рішення про залишення позову без розгляду, оскільки судом першої інстанції порушено норми процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради задовольнити частково.

Рішення Зарічного районного суду м. Суми від 30.09.2022 по справі № 591/6698/17 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов Акціонерного товариства "Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання-Інжиніринг" залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя І.С. Чалий
Судді Г.Є. Бершов В.В. Катунов
Повний текст постанови складено 02.06.2023.