Справа № 703/1998/22
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2023-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 703/1998/22 Суддя (судді) першої інстанції: Биченко І.Я.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

При секретарі: Борисовській Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу виконавчого комітету Смілянської міської ради Черкаської області на рішення Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 05 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Смілянської міської ради Черкаської області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Смілянського міськрайонного суду Черкаської області з адміністративним позовом до виконавчого комітету Смілянської міської ради Черкаської області, в якому просив: визнати протиправною та скасувати постанову №12 від 13.07.2022.

Позов обґрунтовано тим, що при винесенні оскаржуваної постанови адміністративною комісією при виконавчому комітеті Смілянської міської ради було допущено неповноту та неправильність при розгляді складеного адміністративного протоколу чим порушено права позивача.

Рішенням Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 05 грудня 2022 року адміністративний позов - задоволено.

Визнано протиправною та скасовано постанову адміністративної комісії при виконавчому комітеті Смілянської міської ради №12 від 13 липня 2022 року відносно ОСОБА_1 про накладення штрафу у сумі 340 грн за статтею 152 КУпАП.

Закрито провадження у справах про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за статтею 152 КУпАП.

В апеляційній скарзі, відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог - відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції, вирішуючи дану справу, безпідставно не застосував норми пункту 16 Правил роботи дрібнороздрібної торгівельної мережі, затвердженої Наказом Міністерства зовнішніх економічних зв`язків і торгівлі України №369 від 08.07.1996, згідно з якими розміщення пунктів дрібнороздрібної торговельної мережі здійснюється суб`єктом господарювання відповідно до вимог Земельного кодексу України та законодавства про благоустрій населених пунктів, планування та забудову територій, санітарного та епідемічного благополуччя населення, пожежну охорону, державну автоінспекцію та архітектуру.

На думку апелянта, суд попередньої інстанції не врахував надану фото-таблицю та схему розміщення автомобіля ОСОБА_1 та надані пояснення свідка ОСОБА_2 , що свідчить про безпідставність позовних вимог.

У відзиві на апеляційну скаргу позивачем зазначено про те, що в діях позивача був відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 152 КУпАП, оскільки здійсненням торгівлі з лотка не може бути порушенням правила благоустрою населених пунктів.

Як вказує позивач, при винесенні оскаржуваної постанови адміністративною комісією Виконавчого комітету Смілянської міської ради було допущено неповноту та неправильність при розгляді адміністративного протоколу №000017 від 16.06.2022, порушено норми матеріального права і застосовано норму матеріального права статті 152 КУпАП, яка не повинна бути застосована до даних правовідносин.

У відповіді на відзив відповідачем звернуто увагу, що адміністративна комісія за своїми функціональними повноваженнями є самостійним суб`єктом владних повноважень, який наділений владними управлінськими функціями на притягнення осіб до адміністративної відповідальності та рішення якого можуть бути оскаржені в установленому КУпАП порядку, тому суд першої інстанції розглянув справу до неналежного відповідача.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, 16 червня 2022 року провідним спеціалістом УЖКГ СМР Яциною Д.П. складено протокол №000017 про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 за скоєння адміністративного правопорушення, передбаченого ст.152 КУпАП, згідно якого останній о 08 год. 47 хв. 16 червня 2022 року в м. Сміла по вул.Чорновола самовільно встановив біля свого автомобіля столик для здійснення торгівлі, з якого продавав окуляри, чим порушив вимоги пункт 12.3.20 Правил благоустрою території, затверджених рішенням Смілянської міської ради Черкаської області 23.06.2011 №10-11/VI.

У вказаному протоколі зазначено, що позивача повідомлено про дату та місце розгляду адміністративної справи 22 червня 2022 року о 10 год. 00 хв. однак підпис позивача чи відмова від підпису у вказаній графі не міститься.

13 липня 2022 року адміністративною комісією при виконавчому комітеті Смілянської міської ради розглянуто справу про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ст. 152 КУпАП, за наслідками якої прийнято постанову №12, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за ст.152КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340 грн.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки з огляду на відсутність належних та допустимих доказів вчинення позивачем вищевказаного адміністративного правопорушення, враховуючи встановлені судом обставини справи, постанова адміністративної комісії при виконавчому комітеті Смілянської міської ради про накладення на позивача штрафу у сумі 340 грн. за ст. 152 КУпАП є протиправною та підлягає скасуванню.

Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

У відповідності до статті 7 КУпАП ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом.

Так, статтею 152 КУпАП встановлена відповідальність за порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів - у розмірі накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб`єктів підприємницької діяльності - від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Об`єктивна сторона вказаного правопорушення полягає у порушенні правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів, а також недодержанні правил щодо забезпечення чистоти і порядку в містах та інших населених пунктах.

З матеріалів справи вбачається факт притягнення позивача до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 152 КУпАП у зв`язку з порушенням останнім норм та стандартів благоустрою населеного пункту через самовільне встановлення біля свого автомобіля столика для здійснення торгівлі.

Так, правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначені у Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

Відповідно до положень вказаного Закону благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращення мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Територія - це сукупність земельних ділянок, які використовуються для розміщення об`єктів загального користування: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об`єктів, об`єктів промисловості, комунально-складських та інших об`єктів у межах населеного пункту.

За правилами частиною першою статті 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

Для здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, виконанням Правил благоустрою території населеного пункту, в тому числі організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, утримання в належному стані закріплених за підприємствами, установами, організаціями територій, сільські, селищні, міські ради можуть утворювати інспекції з благоустрою населених пунктів.

У свою чергу, згідно частини першої статті 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» правила благоустрою території населеного пункту - це нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

Відповідно, рішенням Смілянської міської ради Черкаської області від 23.06.2011 №10-11/VI затверджено Правила благоустрою території міста, які регулюють права та обов`язки учасників правовідносин у сфері благоустрою території міста, визначають комплекс заходів, необхідних для забезпечення чистоти і порядку в місті.

При цьому, розділом XII додатку до рішення Смілянської міської ради «Про затвердження Правил благоустрою території міста» від 23.06.2011 №10-11/VI наведено перелік заборон, які встановлюються для учасників правовідносин у сфері благоустрою.

Відповідно до п. 12.3.20 розділу XII додатку вказаних Правил забороняється самовільне встановлення літніх майданчиків, постійної і тимчасової огорожі, риштування, палаток, спеціальних конструкцій зовнішньої реклами (несвоєчасна їхня перереєстрація), місць торгівлі з лотків, автомобілів, причепів, столиків, візків тощо у не відведених для цього місцях та без наявності відповідного дозволу.

У силу вимог пункту 16 Правил роботи дрібнороздрібної торгівельної мережі, затвердженої Наказом Міністерства зовнішніх економічних зв`язків і торгівлі України №369 від 08.07.1996, розміщення пунктів дрібнороздрібної торговельної мережі здійснюється суб`єктом господарювання відповідно до вимог Земельного кодексу України та законодавства про благоустрій населених пунктів, планування та забудову територій, санітарного та епідемічного благополуччя населення, пожежну охорону, державну автоінспекцію та архітектуру.

З аналізу вищевикладених норм вбачається перелік заборон, затверджених у відповідних Правилах благоустрою територій населених пунктів.

Разом з тим, вирішуючи дану справу, судом першої інстанції не було враховано наступне.

Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР передбачено, що делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Частинами першою та другою статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно з підпунктом 4 пункту «б» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження: розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності.

Стаття 214 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Розмежування компетенції органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення» визначає, що адміністративні комісії при виконавчих органах сільських, селищних, міських рад вирішують усі справи про адміністративні правопорушення, за винятком віднесених цим Кодексом до відання інших органів (посадових осіб).

Згідно вимог ст. 215 КУпАП адміністративні комісії утворюються відповідними органами місцевого самоврядування у складі голови, заступника голови, відповідального секретаря, а також членів комісії. В адміністративних комісіях при виконавчих органах міських рад є посада звільненого відповідального секретаря комісії. Порядок діяльності адміністративних комісій встановлюється цим Кодексом та іншими законодавчими актами України.

У силу вимог частини першої статті 218 КУпАП адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені, зокрема 149-152 цього Кодексу.

Відповідно до частини першої статті 219 КУпАП виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 152 КУпАП.

Відтак, нормами чинного законодавства встановлено чітке розмежування повноважень, наданих до відання адміністративних комісій при виконавчих органах міських рад, та належних до компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад щодо притягнення до відповідальності за статтею 152 КУпАП.

Частиною першою статті 288 КУпАП передбачено, що постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено, зокрема, постанову адміністративної комісії - у виконавчий комітет (а у населених пунктах, де не створено виконавчих комітетів, - виконавчі органи, що виконують їх повноваження) відповідної ради або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.

Отже, адміністративна комісія є колегіальним органом та за своїми функціональними повноваженнями є самостійним суб`єктом владних повноважень, який наділений владними управлінськими функціями на притягнення осіб до адміністративної відповідальності та рішення якого можуть бути оскаржені в установленому КУпАП порядку.

З матеріалів справи вбачається, що справа про притягнення позивача до адміністративної відповідальності розглядалась адміністративною комісією при виконавчому комітеті Смілянської міської ради Черкаської області, враховуючи надані повноваження відповідно до статті 218 КУпАП.

У той же час, частина третя статті 46 КАС України визначає, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено законом.

При цьому, у розумінні КАС України, суб`єкт владних повноважень не обов`язково має статус юридичної особи. Такий суб`єкт визначається за наявність у останнього владних управлінських функцій, якими безумовно наділена адміністративна комісія.

Таким чином, оскільки згідно положень Кодексу України про адміністративні правопорушення до повноважень адміністративної комісії належить розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладення адміністративних стягнень за статтею 152 КУпАП, у межах наданих їм повноважень, відтак саме така адміністративна комісія є належним відповідачем у даній справі.

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постановах від 01 листопада 2018 року у справі № 705/3312/17, від 13 січня 2020 року у справі № 263/6228/19, від 05 лютого 2020 року у справі № 265/6669/18.

Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги заявлено та вирішено до неналежної особи, яка має відповідати за даним позовом.

Відповідно до положень частини третьої та четвертої статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.

Частинами шостою та сьомою означеної правової норми передбачено, що після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку, а заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.

З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

Водночас, колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Проте, суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, пред`явлений до виконавчого комітету, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

У даному випадку, суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції в порядку апеляційного провадження, позбавлений можливості в межах наданої йому Кодексом адміністративного судочинства України компетенції виправити вказаний процесуальний недолік суду першої інстанції та має відмовити у задоволенні позовних вимог ще й з мотивів того, що позов заявлено до неналежного відповідача, оскільки частиною сьомою статті 48 вказаного Кодексу визначено, що заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції. Іншого процесуальним законодавством не передбачено.

Оскільки у апеляційного суду відсутні повноваження направляти справу до суду першої інстанції на новий розгляд, колегія суддів приходить до висновку, що правильним процесуальним наслідком за даних обставин є скасування судового рішення та ухвалення нового про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Такий висновок суду узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 26 грудня 2019 року у справі №724/716/16, від 17 червня 2020 року у справі №127/6881/17 та від 17 вересня 2020 року у справі №742/2298/17.

При цьому, колегія суддів зауважує, що відмова у задоволенні адміністративного позову, заявленого до неналежного відповідача, враховуючи неможливість його заміни на стадії перегляду судового рішення в апеляційному порядку, не позбавляє позивача права на повторне звернення до суду з тим самим позовом, проте, вже до належного відповідача.

У силу вимог частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першою та третьої ст. 272 КАС України судові рішення за наслідками розгляду судами першої інстанції справ, визначених статтями 273, 275-277, 280, 282, пунктами 5 та 6 частини першої статті 283, статтями 286-288 цього Кодексу, набирають законної сили після закінчення строку апеляційного оскарження, а у разі їх апеляційного оскарження - з моменту проголошення судового рішення суду апеляційної інстанції. Судові рішення суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду справ, визначених статтями 273-277, 282-286 цього Кодексу, набирають законної сили з моменту проголошення і не можуть бути оскаржені.

Оскільки суд першої інстанції порушив норми процесуального права, тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 272, 276, 308, 310, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Смілянської міської ради Черкаської області - задовольнити.

Рішення Смілянського міськрайонного суду Черкаської області від 05 грудня 2022 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до виконавчого комітету Смілянської міської ради Черкаської області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук