Справа № 280/2222/22
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2023-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

30 травня 2023 року м. Дніпросправа № 280/2222/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання: Поспєлової А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 березня 2023 року (суддя Батрак І.В.) у справі №280/2222/22 за позовом заступника керівника Запорізької обласної прокуратури Максименко Наталі Вікторівни, в інтересах держави в особі:Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) до Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: Приватне підприємство «Біогарант», Приазовський національний природний парк про визнання дій протиправними та скасування дозволу, -

в с т а н о в и В :

Заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до суду з позовом, в інтересах держави в особі: Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області), в якому просив:

визнати протиправними дії відповідача щодо видачі третій особі ТОВ «Біогрант» дозволу №6 від 23.09.2021 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення з метою промислового рибальства у межах Приазовського національного природного парку;

зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій щодо видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів з метою промислового рибальства у межах території та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

визнати протиправним дозвіл №6 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, виданий відповідачем 23.09.2021 ТОВ «Біогрант» з метою промислового рибальства у межах Приазовського національного природного парку.

В обґрунтування заявлених вимог прокурор посилався на те, що Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України 28.08.2021 за № 147/2021 затверджено Ліміт на використання природних ресурсів (водних біоресурсів обсягом більше 400 тонн) у межах територій Приазовського національного природного парку на 2021 рік. ТОВ «Біогрант» 08.09.2021 звернулося до відповідача із заявою про видачу дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах господарської зони Приазовського національного природного парку. За результатами розгляду заяви відповідачем 23.09.2021 видано дозвіл № 6 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення

(господарська зона Приазовського НПП площею 24 677,49 га), а саме на добування личинки хірономіда (30 тонн). Кінцевий строк дії вказаного дозволу 01.12.2021.

Неправомірність видачі вказаного дозволу прокурор пов`язував з тим, що до завдань Приазовського національного природного парку (як законодавчо визначених, так і передбачених у Положенні про нього) не відноситься здійснення на його території промислового рибальства третіми особами. Режим території Приазовського національного природного парку не містить види та порядок використання природних ресурсів Парку. Окрім того, законодавчо не передбачено здійснення промислового рибальства в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Також, дозволи на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду видаються виключно природокористувачам. Також, під час видачі дозволу порушено вимоги Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України від 10.08.1992 № 459.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10 березня 2023 року позов задоволено у такий спосіб:

визнано протиправними дії Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації щодо видачі Товариству з обмеженою відповідальністю «Біогрнат» дозволу № 6 від 23.09.2021 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно - заповідного фонду загальнодержавного значення з метою промислового рибальства у межах Приазовського національного природного парку та зобов`язати Департамент захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації утриматися від вчинення дій щодо видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів з метою промислового рибальства у межах територій та об`єктів природно - заповідного фонду загальнодержавного значення;

визнано протиправним та скасовано дозвіл № 6 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно - заповідного фонду загальнодержавного значення, виданий Департаментом захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації 23 вересня 2021 року Товариству з обмеженою відповідальністю «Біогрант» з метою промислового рибальства у межах Приазовського національного природного парку.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов таких висновків.

Так, суд зазначив те, що за загальним правилом чинним законодавством заборонено здійснення промислового рибальства на рибогосподарських промислових об`єктах у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

У спірному випадку суд встановив те, що спірний дозвіл видано на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення (Національний природний парк «Приазовський»). З цього приводу суд зазначив, що в межах господарської зони Парку можливо проводити господарську діяльність лише ту, яка спрямована на виконання покладених на Парк завдань. У свою чергу, в Положенні Парку відсутні таки види діяльності як здійснення промислового рибальства на його території.

З цих підстав суд дійшов висновку про відсутність підстав для видачі дозволу на промислове рибальство в межах територій Парку.

Крім цього, суд дійшов висновку про те, що у спірному випадку дозвільним органом, у розумінні Закону №2456-ХІІ, щодо видачі дозволів на промислове виробництво, є Запорізька обласна державна адміністрація, але спірний дозвіл видано не Запорізькою обласною державною адміністрацією, а її структурним підрозділом Департаментом захисту довкілля.

Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в яких посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, відповідач посилається на те, що суд першої інстанції дійшов необґрунтовано висновку щодо відсутності у Департаменту повноважень видавати дозволи на промислове рибальство. З цього приводу відповідач вказує на те, що такі повноваження прямо передбачені положенням про Департамент, затвердженим розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації від 25.08.2021 №558. Не погоджується відповідач і з висновками суду першої інстанції щодо неможливості здійснення промислового риболовства в межах територій Парку, як об`єкту природно-заповідного фонду. З цього приводу відповідач вказує на те, що така можливість передбачена як Законом України «Про природно-заповідний фонду України» так і затвердженим Порядком (режимом) використання водних біоресурсів та пересування плавзасобів в межах Парку. Також, як зазначає відповідач, можливість промислового рибальства як в Парку так і в інших об`єктах природно-заповідного фонду на Азовському узбережжі, передбачена і Режимом рибальства в басейні Азовського моря у 2021 році, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів від 02.03.2021 №161, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29.03.2021 за №408/36030.

У відзиві на апеляційну скаргу прокурор просить рішення суду першої інстанції залишити без змін з огляду на його законність та обґрунтованість.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що Указом Президента України від 10.02.2010 № 154 на території Запорізької області створено об`єкт природно-заповідного фонду загальнодержавного значення національний природний парк «Приазовський» загальною площею 78 126,92 га (далі - Парк).

Згідно із п. 1.2. Положення про Приазовський національний природний парк, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 31.08.2020 № 90 (далі - Положення), Парк є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою і входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України 28.08.2021 за № 147/2021 затверджено Ліміт на використання природних ресурсів (водних біоресурсів обсягом більше 400 тонн) у межах території Приазовського національного природного парку на 2021 рік.

08 вересня 2021 року ТОВ «Біогрант» звернулось через Центр надання адміністративних послуг у м. Бердянськ до Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації із заявою про видачу дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах господарської зони Приазовського національного природного парку.

До заяви підприємство надало наступні документи:

затверджений Міндовкіллям України примірник лімітів на використання природних ресурсів;

наукове обґрунтування лімітів Приазовського національного природного парку;

карту схему території чи об`єкта, на який буде здійснюватися використання природних ресурсів;

витяг з рішення науково-технічної ради Приазовського національного природного парку за результатами розгляду обґрунтовуючих матеріалів.

За результатами розгляду вказаних документів Департаментом захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації 23.09.2021 видано ТОВ «Біогрант» дозвіл № 6 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно заповідного фонду загальнодержавного значення (господарська зона Приазовського НПП площею 24 677,49 га), а саме на добування лічинки хірономід (30 тонн). Кінцевий строк дії зазначеного дозволу 01.12.2021.

Правомірність видання відповідачем зазначеного дозволу є предметом спору, який передано на вирішення суду.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів регулює Закон України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 № 2456-XII (далі - Закон № 2456-XII).

Статтею 3 Закону № 2456-XII встановлено, що до природно-заповідного фонду України належать природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

Відповідно до ст. 20 Закону № 2456-XII національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.

Статтею 21 Закону № 2456-XII визначено структуру території та вимоги щодо охорони природних комплексів та об`єктів національних природних парків, зокрема: господарська зона національних природних парків - у її межах забороняються рубки головного користування і проводиться господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на парк завдань, знаходяться населені пункти, об`єкти комунального призначення парку, а також землі інших землевласників та землекористувачів, включені до складу парку, на яких господарська та інша діяльність здійснюється з додержанням вимог та обмежень, встановлених для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників.

Тобто, спеціальним законом передбачена можливість здійснення господарської та іншої діяльності в господарських зонах національних природних парків, але така діяльність здійснюється з обмеженнями, встановленими для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників.

Згідно із ст..18 Закону № 2456-XII зона антропогенних ландшафтів - включає території традиційного землекористування, лісокористування, водокористування, місць поселення, рекреації та інших видів господарської діяльності; в ній забороняється мисливство.

Отже, спеціальним законом, виходячи з положень ст..ст.18, 21 Закону, не заборонено здійснення спеціального (промислового) рибальства в господарських зонах національних природних парків.

Про можливість здійснення спеціального рибальства у межах територій природно-заповідного фонду свідчить і наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів від 02.03.2021 №161 (зареєстрований в Мінюсті 29.03.2021 за №408/36030), яким затверджено Режим рибальства в басейні Азовського моря у 2021 році.

Так, відповідно до п.4 Режиму спеціальне використання водних біоресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» згідно з режимами цих територій та об`єктів, визначених у положеннях про них та в проєктах організації територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Спеціальне використання водних біоресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Користувачі водних біоресурсів повинні бути ознайомлені з режимом територій та об`єктів природно-заповідного фонду та особливими умовами використання водних біоресурсів.

Тобто, промислове рибальство може здійснюватися згідно з режимами цих територій та об`єктів, визначених у положеннях про них та в проєктах організації територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Режим територій Приазовського національного природного парку визначено Проектом організації території Приазовського парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів, який затверджено наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 13.08.2014 №261.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 31.03.2017 №152 внесено зміни до Проекту організації території Приазовського парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів та вирішено четверте речення абзацу десятого пункту 3.9.2 «Стан та перспективи розвитку рибного господарства» підрозділу 3.9 «рибне господарство» розділу 3 «Соціально-економічна характеристика регіону розташування НПП на сучасному етапі та прогноз його розвитку. Заходи щодо збереження природних комплексів та об`єктів історико-культурної спадщини» викласти у такій редакції: «Спеціальне використання водних біоресурсів з метою промислового рибальства можливе в господарській зоні парку, крім Молочного лиману, відповідно до законодавства України».

Отже, Режимом територій Приазовського національного природного парку передбачена можливість здійснення промислового рибальства на території Парку.

Таким чином, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про неправомірність видачі спірного дозволу через неможливість здійснення промислового рибальства на території Приазовського національного природного парку.

Щодо висновків суду першої інстанції про видачу спірного дозволу не уповноваженим органом.

Відповідно до ст..9-1 Закону № 2456-XII спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Суд першої інстанції встановив те, що Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України 28.08.2021 за № 147/2021 затверджено Ліміт на використання природних ресурсів (водних біоресурсів обсягом більше 400 тонн) у межах території Приазовського національного природного парку на 2021 рік.

В той же час, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у спірному випадку дозвільним органом є Запорізька обласна державна адміністрація, а не Департамент захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації, яким видано оскаржуваний дозвіл.

З приводу таких висновків суду першої інстанції слід зазначити те, що виходячи з положень розділу V «Організація та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій» Закону України «Про місцеві державні адміністрації» можливо дійти висновку про те, що місцеві державні адміністрації реалізують свої повноваження через структурні підрозділи, які здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток.

Відповідно до ст..39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» положення про структурні підрозділи затверджуються головами місцевих державних адміністрацій.

У спірному випадку встановлено, що розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 25.08.2021 №558 затверджено Положення про Департамент захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації.

Згідно із п.52 Положення Департамент видає дозволи на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

Таким чином, стверджувати те, що у спірному випадку дозвіл видано неповноважним органом, підстав не існує.

При цьому, слід звернути увагу на те, що визначаючи орган, уповноважений видавати дозвіл, суд першої інстанції, зокрема, керувався Положенням про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого постановою КМУ №459 від 10.08.1992.

В той же час, суд першої інстанції не врахував того, що вказане Положення не визначає порядок видачі дозволів на спеціальне використання, яке стосується лісових та водних ресурсів (п.1 Положення).

Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позову.

На підставі викладеного, керуючись п.2 ч.1 ст.315, ст.ст.317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 березня 2023 року у справі №280/2222/22 скасувати та прийняти нову постанову.

В задоволенні позову Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 30.05.2023

Повне судове рішення складено 31.05.2023

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк