Справа № 160/412/23
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2023-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

22 травня 2023 року

м. Київ

справа №160/412/23

адміністративне провадження № П/990/18/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В.М.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А., Загороднюка А.Г., Мацедонської В.Е.,

за участю:

секретаря судового засідання Шевченко В.В.,

представника відповідача та третьої особи Басая В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа: Комісія при Президентові України з питань громадянства про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

04 січня 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа: Комісія при Президентові України з питань громадянства, в якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича щодо вирішення питання про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянки російської федерації, на підставі пропозиції Комісії при Президентові України з питань громадянства щодо задоволення заяви ОСОБА_1 про прийняття до громадянства України;

- зобов`язати Президента України Зеленського Володимира Олександровича прийняти рішення щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України на підставі пропозиції Комісії при Президентові України з питань громадянства щодо задоволення її заяви про прийняття до громадянства України невідкладно після набрання рішенням суду у даній справі законної сили.

ІІ. Стислий виклад позиції позивача та заперечень відповідача

У позові ОСОБА_1 зазначає, що за її заявою до Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області про прийняття до громадянства України було сформовано справу, яку 09 жовтня 2019 року за вих. №1201.4.4-19766/12.2-19 надіслано до Державної міграційної служби України для подальшого розгляду та передачі до Комісії при Президентові України з питань громадянства для прийняття рішення щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України. У подальшому, за результатами розгляду матеріалів справи про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України Державною міграційною службою України було затверджено висновок ГУ ДМС у Дніпропетровській області про можливість задоволення клопотання про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України та разом із матеріалами справи 10 липня 2020 року надіслано на розгляд до Комісії при Президентові України з питань громадянства. 26 грудня 2022 року адвокат Губар Антон Леонідович, який діє в інтересах позивача ОСОБА_1 , звернувся з адвокатськими запитами до Офісу Президента України та Комісії при Президентові України з питань громадянства з проханням повідомити на якій стадії перебуває розгляд матеріалів про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , однак відповіді надані не були.

Позивачка зауважує, що згідно з приписами Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215), Комісія при Президентові України з питань громадянства в межах загального однорічного строку повинна була розглянути документи ОСОБА_1 та прийняти одне з таких рішень: направити Пропозицію Президенту про прийняття рішення щодо прийняття до громадянства, в разі наявності підстав для цього; або повернути документи про прийняття до громадянства України уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань громадянства для їх оформлення відповідно до вимог чинного законодавства України. Відтак, оскільки документи щодо розгляду питання про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України, які надійшли до Офісу Президента України 10 липня 2020 року, не були повернуті Державній міграційній службі України, то це, на думку позивачки, означає, що Комісія при Президентові України з питань громадянства направила Президенту України у встановлений однорічний термін пропозицію щодо задоволення заяви позивачки. Відтак, за підрахунком ОСОБА_1 , приблизно з серпня 2021 року пропозиція перебуває на розгляді Президента України, який її не розглянув і відповідний указ не видав.

ОСОБА_1 не заперечує, що ні Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України», ні Порядком № 215 не встановлений строк для реалізації Президентом України своїх повноважень щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України, а тому вважає, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню закон, що регулює подібні правовідносини, а саме Закон України «Про звернення громадян». Таким чином, з погляду позивачки, Президент України допустив протиправну бездіяльність щодо вирішення питання про прийняття її до громадянства України, оскільки, отримавши пропозицію Комісії при Президентові України з питань громадянства про задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , повинен був її розглянути протягом розумного строку, встановленого Законом України «Про звернення громадян». У вимірі наведених обставин ОСОБА_1 уважає, що належним способом захисту її порушеного права є зобов`язання Президента України прийняти рішення щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України на підставі пропозиції Комісії при Президентові України з питань громадянства.

У відзиві на адміністративний позов від 14 березня 2023 року № 08/2-04/47 представник відповідача просить відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 .. Вказує, що матеріали стосовно прийняття позивачки до громадянства України надійшли до Офісу Президента України 2 вересня 2020 року та наразі перебувають на попередньому опрацюванні у відповідному структурному підрозділі Офісу Президента України відповідно до пункту 110 Порядку № 215. За результатами попереднього опрацювання зазначених матеріалів вони будуть підготовлені на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства. Таким чином, Комісія при Президентові України з питань громадянства фактично ще не розглядала матеріали щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства, не приймала жодних рішень та не вносила Президенту України пропозицій щодо прийняття позивача до громадянства України. Відтак, наразі Президент України не вчиняв жодних дій чи бездіяльності щодо позивача, не приймав жодних рішень, оскільки Комісія при Президентові України з питань громадянства не вносила Главі держави пропозицій щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України. Викладене свідчить про відсутність спірних правовідносин між позивачем та Президентом України, а також про відсутність порушених прав, свобод або інтересів позивача, а отже правові підстави для задоволення позову відсутні.

У судовому засіданні представник відповідача та третьої особи ОСОБА_2 заперечив проти позову та просив відмовити в його задоволенні.

Позивачка та її представник у судове засіданні не з`явилися; подали заяву про розгляд справи без їхньої участі, в якій повідомили, що позов підтримують та просять його задовольнити.

ІІІ. Клопотання учасників справи та процесуальні дії у справі

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 січня 2023 року адміністративну справу № 160/412/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа: Комісія при Президентові України з питань громадянства про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, передано на розгляд до Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 2 лютого 2023 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Білак М. В., Губська О. А., Загороднюк А. Г., Мацедонська В.Е.

Ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2023 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа: Комісія при Президентові України з питань громадянства про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії; вирішено розглядати справу в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін; справу призначено до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 20 березня 2023 року о 15 год 30 хв.

20 березня 2023 року у судовому засіданні оголошено перерву до 10 квітня 2023 року до 15 год 30 хв., у зв`язку з відсутністю документального підтвердження належного повідомлення ОСОБА_1 про розгляд справи.

10 квітня 2023 року у судовому засіданні оголошено перерву до 22 травня 2023 року до 15 год 30 хв., у зв`язку з відсутністю документального підтвердження належного повідомлення ОСОБА_1 про розгляд справи.

Того ж дня о 16 год 43 хв. на електронну пошту Верховного Суду надійшла заява адвоката Губара Антона Леонідовича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , про розгляд справи, призначений на 10 квітня 2023 року, без участі позивачки та її представника.

22 травня 2023 року о 15 год 07 хв. на електронну пошту Верховного Суду надійшла заява адвоката Губара Антона Леонідовича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , про розгляд справи без участі позивачки та її представника.

IV. Установлені у справі обставини та зміст спірних правовідносин

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянкою російської федерації (паспорт № НОМЕР_1 виданий 04 червня 2021 року з терміном дії до 04 червня 2031 року).

23 грудня 2015 року ОСОБА_1 видано посвідку № ІН096700 на постійне проживання в Україні.

12 січня 2016 року позивачка зареєструвала місце проживання за адресою: АДРЕСА_1 .

У 2019 року році позивачка звернулася до Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області із заявою про прийняття до громадянства України.

За вказаною заявою територіальний орган Державної міграційної служби України сформував справу, яку 09 жовтня 2019 року за вих. № 1201.4.4-19766/12.2-19 надіслав до Державної міграційної служби України для подальшого розгляду та передачі до Комісії при Президентові України з питань громадянства для прийняття рішення щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України.

За результатами розгляду матеріалів справи про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України Державною міграційною службою України затверджено висновок ГУ ДМС у Дніпропетровській області про можливість задоволення клопотання про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України та разом з матеріалами справи 10 липня 2020 року надіслано на розгляд до Комісії при Президентові України з питань громадянства.

З відзиву на позовну заяву вбачається, що матеріали щодо прийняття позивачки до громадянства України надійшли до Офісу Президента України 2 вересня 2020 року та наразі перебувають на попередньому опрацюванні.

26 грудня 2022 року адвокат Губар Антон Леонідович, який діє в інтересах ОСОБА_1 , звернувся до Офісу Президента України та Комісії при Президентові України з питань громадянства з адвокатськими запитами, з проханням повідомити на якій стадії перебуває розгляд матеріалів про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , однак відповіді не отримав.

Вважаючи, що матеріали стосовно прийняття її до громадянства разом із пропозицією Комісії при Президентові України з питань громадянства перебувають на підписі у Президента України, однак він тривалий час зволікає із підписанням відповідного Указу, позивачка звернулася до суду з позовом про визнання бездіяльності Президента України протиправною та зобов`язання його прийняти рішення щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

Конституція України

Відповідно до статті 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом пункту 2 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.

Пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України закріплено, що Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Згідно з частинами другою - третьою статті 106 Конституції України, Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Закон України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III; тут і далі - у редакції, чинній на час подання позивачкою заяви)

Преамбулою Закону № 2235-III визначено, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.

Відповідно до статті 1 Закону № 2235-III громадянство України - правовий зв`язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках;

громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України.

Статтею 2 Закону № 2235-III обумовлено, що законодавство України про громадянство ґрунтується на таких принципах:

1) єдиного громадянства - громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України;

2) запобігання виникненню випадків безгромадянства;

3) неможливості позбавлення громадянина України громадянства України;

4) визнання права громадянина України на зміну громадянства;

5) неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття громадянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим з подружжя;

6) рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України;

7) збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.

Згідно зі статтею 6 Закону № 2235-III, громадянство України набувається, зокрема, внаслідок прийняття до громадянства.

Статтею 9 Закону №2235-III визначено, що іноземець або особа без громадянства можуть бути за їх клопотаннями прийняті до громадянства України. Умовами прийняття до громадянства України є:

1) визнання і дотримання Конституції України та законів України;

2) подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов`язання припинити іноземне громадянство (для іноземців);

3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п`яти років.

4) отримання дозволу на імміграцію;

5) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування. Ця умова не поширюється на осіб, які мають певні фізичні вади (сліпі, глухі, німі);

6) наявність законних джерел існування. Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні.

До громадянства України не приймається особа, яка:

1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;

2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості) з урахуванням рівня загрози для національної безпеки держави;

3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного Указу Президента України.

Згідно зі статтею 22 Закону № 2235-III Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 затверджено Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства (далі - Положення) та Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений (далі - Порядок № 215).

За змістом пунктів 1-3 Положення, Комісія при Президентові України з питань громадянства (далі - Комісія) є допоміжним органом при Президентові України, утвореним відповідно до Закону України «Про громадянство України».

Комісія у своїй діяльності керується Конституцією України, Законом України «Про громадянство України», іншими законами, міжнародними договорами України з питань громадянства, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, цим Положенням.

Основними завданнями Комісії є:

розгляд заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України з підстав, передбачених міжнародними договорами України, внесення пропозицій Президентові України з цих питань;

здійснення контролю за виконанням рішень з питань громадянства, прийнятих Президентом України;

участь у підготовці проектів законів, інших нормативно-правових актів про громадянство, внесення відповідних пропозицій Президентові України;

вивчення і узагальнення практики виконання законодавства України про громадянство, внесення пропозицій Президентові України щодо його вдосконалення та поліпшення діяльності органів виконавчої влади, пов`язаної з реалізацією законодавства про громадянство;

вивчення і узагальнення міжнародно-правових актів з питань громадянства, законодавства про громадянство інших держав та практики його реалізації.

Відповідно до пункту 7 Положення попереднє опрацювання та підготовка на розгляд Комісії матеріалів з питань громадянства здійснюються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України.

Комісія приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України з підстав, передбачених міжнародними договорами України, або про відсутність підстав для внесення пропозицій главі держави про задоволення таких заяв (пункт 8 Положення). Рішення Комісії оформлюються протоколами, які підписуються головуючим на засіданні Комісії (пункт 9 Положення).

Згідно з пунктом 11 Положення, рішення Комісії разом із підготовленими проектами указів Президента України про прийняття до громадянства України або про припинення громадянства України подаються на розгляд Президентові України.

Преамбулою Порядку № 215 визначено, що він затверджений з метою організації виконання Закону № 2235-III та визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України.

Розділ IV Порядку № 215 визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства.

Так, пункт 102 розділу IV Порядку № 215 установлює: якщо документи оформлені належним чином і підтверджують виконання умов прийняття до громадянства України або виходу з громадянства України, а також відсутні підстави, за наявності яких прийняття до громадянства України або вихід із громадянства України не допускається, територіальний орган Державної міграційної служби України готує висновок про можливість задоволення клопотання заявника і не пізніш як у тримісячний строк з дня надходження документів надсилає цей висновок разом із поданими документами до Державної міграційної служби України.

Якщо документи оформлені належним чином і підтверджують виконання умов прийняття до громадянства України або виходу з громадянства України, а також відсутні підстави, за наявності яких прийняття до громадянства України або вихід з громадянства України не допускається, Державна міграційна служба України затверджує висновок територіального органу Державної міграційної служби України про можливість задоволення клопотання заявника та надсилає його разом із поданими документами до Комісії при Президентові України з питань громадянства (пункт 103 розділу IV Порядку № 215).

Пунктом 110 розділу IV Порядку № 215, попереднє опрацювання та підготовку матеріалів з питань громадянства України на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює відповідний структурний підрозділ Офісу Президента України.

Якщо під час попереднього опрацювання та розгляду матеріалів з питань громадянства України буде встановлено, що подані заявником документи про прийняття до громадянства України чи про вихід із громадянства України або подання, затверджені Державною міграційною службою України чи Міністерством закордонних справ України, про втрату громадянства України та додані до них необхідні документи, або документи про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, не оформлені відповідно до вимог законодавства України та міжнародних договорів України з питань громадянства, такі заяви, подання та документи повертаються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України відповідно до Державної міграційної служби України чи Міністерства закордонних справ України для доопрацювання та усунення недоліків.

Відповідно до пункту 111 розділу IV Порядку № 215 Комісія при Президентові України з питань громадянства перевіряє:

відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України;

підтвердження документами виконання умов прийняття особи до громадянства України та виходу особи з громадянства України, а також наявності підстав для втрати особою громадянства України;

відсутність підстав, за наявності яких прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України не допускається.

За результатами розгляду Комісія при Президентові України з питань громадянства приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України, про вихід з громадянства України, подань про втрату громадянства України та документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

У разі прийняття Комісією рішення про відсутність підстав для задоволення Президентом України заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, Комісія повертає зазначені матеріали відповідно до Державної міграційної служби України чи Міністерства закордонних справ України разом із копією такого рішення.

Загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. Загальний строк розгляду заяв про прийняття до громадянства України дітей, осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, та осіб без громадянства не повинен перевищувати дев`яти місяців з дня їх надходження (пункт 112 розділу IV Порядку № 215).

Згідно з пунктом 113 розділу IV Порядку № 215, рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.

Відповідно до пункту 114 розділу IV Порядку № 215 рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України надсилається Державній міграційній службі України, Міністерству закордонних справ України та Центральній виборчій комісії.

Матеріали з питань громадянства України, за якими Президентом України прийнято рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, повертаються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України до Державної міграційної служби України та Міністерства закордонних справ України.

Державна міграційна служба України надсилає повідомлення про прийняті Президентом України рішення через територіальний орган Державної міграційної служби України до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем проживання осіб, щодо яких прийнято рішення (пункт 115 розділу IV Порядку № 115).

Загальна декларація прав людини 1948 року

Кожна людина має право на громадянство. Ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства або права змінити своє громадянство (стаття 15).

Європейська конвенція про громадянство 1997 року

Кожна держава визначає у своєму законодавстві, хто є її громадянами (стаття 3).

Правила кожної держави-учасниці, які стосуються громадянства, ґрунтуються на таких принципах: a) кожна особа має право на громадянство; b) безгромадянства слід уникати; c) жодна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства; d) ні укладення шлюбу, ні розірвання шлюбу між громадянином держави-учасниці та особою, яка має громадянство іншої держави, ні зміна громадянства одним із подружжя під час перебування у шлюбі не впливають автоматично на громадянство другого з подружжя (стаття 4).

Правила держави-учасниці, які стосуються громадянства, не повинні містити розрізнень або допускати практику, що призводять до дискримінації за ознакою статі, релігії, раси, кольору шкіри, національного чи етнічного походження (стаття 5).

Кожна держава-учасниця передбачає у своєму внутрішньодержавному праві можливість натуралізації для осіб, які законно та постійно проживають на її території. Встановлюючи умови натуралізації, вона не повинна передбачати ценз осілості, який перевищує десять років до подання заяви (стаття 6).

VI. Позиція Верховного Суду

З`ясувавши обставини справи та дослідивши докази у їх сукупності, перевіривши доводи позивача та надані їм на противагу аргументи відповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

При вирішенні справи Верховний Суд ураховує, що відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Предметом цього публічно-правового спору є бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Президента України щодо вирішення питання про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянки російської федерації, та зобов`язання Президента України прийняти відповідне рішення.

Тож у контексті спірних правовідносин Суд повинен підтвердити або спростувати наявність обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивачки з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків її прав та свобод.

Обґрунтовуючи протиправність бездіяльності Президента України, ОСОБА_1 не заперечує дискреційність повноважень Президента України з питань прийняття до громадянства України, однак покликається на недотримання відповідачем розумності строків розгляду документів щодо набуття нею громадянства України. За твердженнями позивачки, Президент України, отримавши пропозицію Комісії при Президентові України з питань громадянства про задоволення зави та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , з огляду на законодавчі прогалини щодо строку розгляду ним такої пропозиції, повинен був розглянути пропозицію Комісії щодо позивачки протягом розумного строку, встановленого Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР). Однак, бездіяльність Президента України щодо невирішення питання громадянства позивачки порушує гарантоване їй чинним законодавством право на набуття громадянства України, а відтак, є протиправною.

У світлі наведених доводів позивачки Суд зауважує, що з аналізу правового змісту пункту 26 статті 106 Конституції України, статей 9, 22 Закону № 2235-III, пунктів 113- 115 Порядку № 215 слідує, що прийняття рішення про прийняття до громадянства України є виключними (дискреційними) повноваженнями Президента України. Підставою для реалізації Президентом України такого повноваження є рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства про внесення пропозиції Президентові України щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України, водночас строк реалізації цього повноваження Президентом України жодним чинним нормативним правовим актом не визначено.

Правовий зміст і суть поняття «протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень» уже неодноразово висвітлювалася у численних постановах Верховного Суду. Приміром, у постанові від 19 квітня 2018 року у справі №П/9901/137/18 (800/426/17) Верховний Суд зазначив, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

У контексті спірних правовідносин можна виснувати, що прийняття Президентом України на підставі пропозиції Комісії при Президентові України з питань громадянства рішення про прийняття до громадянства України є його правом, а не безумовним обов`язком. У даному випадку Президент України має два варіанта поведінки - прийняти позивачку до громадянства України або ж не прийняти.

За таких обставин не можна говорити про протиправну бездіяльність відповідача - суб`єкта владних повноважень, оскільки відсутні законодавчі норми, які б покладали на нього обов`язок ухвалити рішення про прийняття позивачки до громадянства України.

Відповідаючи на аргументи ОСОБА_1 стосовно розумності строку розгляду Президентом України пропозиції Комісії при Президентові України з питань громадянства щодо прийняття її до громадянства України, Суд акцентує увагу на тому, що поняття «розумності строку» є оціночним. Утім, ураховуючи сутність інституту громадянства, рішення про прийняття особи до громадянства України має бути обґрунтованим, що вимагає детального та об`єктивного вивчення усіх обставин, що можуть вплинути на його прийняття. А тому Президент України, як суб`єкт владних повноважень, що має дискреційні повноваження на ухвалення такого рішення, виходить із того строку, який він уважає достатнім (розумним) для прийняття такого рішення.

Такий правовий підхід застосований Верховний Судом у рішенні від 3 жовтня 2022 року у справі №990/106/22, яке залишене без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 9 лютого 2023 року.

Реагуючи на доводи ОСОБА_1 про те, що Президент України під час розгляду пропозицій Комісії при Президентові України з питань громадянства повинен керуватися Законом № 393/96-ВР, який, з її точки зору, є законодавчим актом, що регулює подібні правовідносини, Суд звертає увагу, що у названій вище постанові Великої Палати Верховного Суду зазначено, що « Закон № 2235-III регулює підстави, порядок і хронологію розгляду й прийняття Президентом України рішення про прийняття до громадянства України, що своєю чергою виключає необхідність застосування аналогії закону. Те, що вирішення цього питання не містить часових меж розгляду, подібних до тих, що є в Законі № 393/96-ВР, не означає, що прийняття рішення про прийняття до громадянства вирішуватиметься безстроково.».

Разом із тим Верховний Суд відмічає, що ситуація, яка склалася навколо вирішення питання щодо набуття позивачкою громадянства України є нетиповою і дещо відрізняється від тих, які описані в указаних вище судових рішеннях.

Принагідно зауважити, що аналіз норм Закону № 2235-III і Порядку № 215 свідчить, що процес набуття громадянства України складається із декількох етапів, початковим із яких є подання особою заяви про прийняття до громадянства України до відповідного територіального органу ДМС, а кінцевим - прийняття Президентом України рішення про прийняття особи до громадянства України.

Своєю чергою, прийняттю Президентом України відповідного рішення передує опрацювання документів відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України, який здійснює підготовку матеріалів на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства, до повноважень якої входить розгляд заяви про прийняття до громадянства України, внесення Комісією пропозиції Президенту України щодо задоволення такої заяви.

На тлі цього слід зазначити, що у випадку ОСОБА_1 матеріали стосовно прийняття нею громадянства України з 2 вересня 2020 року перебувають на попередньому опрацюванні у відповідному структурному підрозділі Офісу Президента України відповідно до пункту 110 розділу IV Порядку № 215. У подальшому, за результатами попереднього опрацювання зазначені матеріали будуть підготовлені на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства.

Між тим, приписами пункту 111 розділу IV Порядку № 215 передбачено, що Комісія при Президентові України з питань громадянства за результатами перевірки та розгляду документів має право прийняти рішення, як про внесення Президентові України пропозиції щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України, так і про відсутність підстав для внесення такої пропозиції, що зумовлює повернення матеріалів до Державної міграційної служби України разом із копією такого рішення Комісії.

Однак, із відзиву на позовну заяву вбачається, що Комісія при Президентові України з питань громадянства фактично ще не розглядала матеріали щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства, не приймала жодних рішень та не вносила Президенту України пропозицій щодо прийняття позивачки до громадянства України.

Таким чином колегія суддів уважає неспроможними твердження ОСОБА_1 про те, що її право на зміну громадянства порушується протиправною бездіяльністю Президента України, позаяк у даному випадку глава держави взагалі не отримував пропозицію Комісії при Президентові України з питань громадянства про прийняття позивачки до громадянства та, очевидно, не міг видати відповідного акта, зокрема й того, в якому зацікавлена остання.

Отже, у розрізі описаних обставин можна констатувати, що пред`явлення ОСОБА_1 позову до Президента України є передчасним.

Суд зауважує, що належним є відповідач, який є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не повинна і не може відповідати за пред`явленим позовом. У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов`язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред`явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні.

За змістом частини третьої статті 48 КАС якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Колегія суддів зауважує, що упродовж судового розгляду справи ОСОБА_1 та її представник не подавали заяв (клопотань) про заміну відповідача у справі. Так само і представник відповідача не звертався до Суду з таким клопотанням.

До того ж, умовою заміни неналежної сторони є збереження підсудності адміністративної справи.

Понад те, відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

У такому зв`язку колегія суддів зазначає, що у рамках розгляду даної справи заміна відповідача є процесуально неможливою, оскільки це призведе до зміни підсудності адміністративної справи та спотворить суть правового спору.

За наведеного правового регулювання спірних правовідносин та встановлених у цій справі обставин Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1

VIІ. Судові витрати

Ураховуючи результат розгляду справи та вимоги статті 139 КАС України, понесені позивачем витрати у вигляді судового збору за подання цього позову, відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 241- 243, 246, 250, 255, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено та підписано 29 травня 2023 року.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов,

М.В. Білак,

О.А. Губська,

А.Г. Загороднюк,

В.Е. Мацедонська,

Судді Верховного Суду