Справа № 640/13000/20
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2023-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Вєкуа Н.Г., Головань О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

при секретарі - Масловській К.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на прийняте у порядку письмового провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом Костогризівської сільської ради Каховського району Херсонської області до Кабінету Міністрів України, Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправним нечинним розпорядження в частині, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У червні 2020 року Костогризівська сільська рада Каховського району Херсонської області (далі - Позивач, Костогризівська сільрада) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач-1, КМ України), Херсонської обласної державної адміністрації (далі - Відповідач-2, Херсонська ОДА), в якому просила:

1) визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» у частині затвердження графічної частини (карти Херсонської області) та переліку спроможних територіальних громад Херсонської області перспективного плану формування територій громад Херсонської області, які передбачають створення спроможної Зеленопідської територіальної громади із адміністративним центром у селищі Зелений Під, до якої включено території Костогризівської та Семенівської територіальних громад Каховського району Херсонської області;

2) з метою відновлення прав та законних інтересів Костогризівської сільської ради Каховського району Херсонської області зобов`язати Херсонську обласну державну адміністрацію розробити та подати на затвердження Кабінету Міністрів України, а Кабінет Міністрів України - зобов`язати розглянути проект змін до перспективного плану формування територій громад Херсонської області, який передбачає:

- виключення із складу спроможної Зеленопідської територіальної громади Каховського району Херсонської області Костогризівської територіальної громади Каховського району Херсонської області та Семенівської територіальної громади Каховського району Херсонської області;

- включення до перспективного плану формування територій Херсонської області спроможної Костогризівської територіальної громади (код КОАТУУ ) у складі Костогризівської територіальної громади Каховського району Херсонської області та Семенівської територіальної громади Каховського району Херсонської області.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.12.2022 позов задоволено частково - визнано протиправним і скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» в частині, що стосується віднесення до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади Костогризівської та Семенівської територіальних громад. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що Костогризівська сільська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє об`єднані Костогризівську та Семенівську територіальні громади, а відтак наділена повноваженнями на звернення до суду із цим позовом. Підкреслив, що розроблення та подання Кабінетові Міністрів України проекту оскаржуваного розпорядження Міністерством розвитку громад та територій України, а не Херсонською обласною державною адміністрацією, є порушенням вимог чинного законодавства. Також суд зазначив, що КМ України не було надано пояснень щодо мотивів відхилення проекту перспективного формування плану формування територій громад Херсонської області, розробленого уповноваженим органом - Херсонською ОДА. Наголосив, що висловлені Костогризівською та Семенівською територіальними громадами волевиявлення щодо об`єднання в одну територіальну громаду з центром в селі Костогризове не були враховані в оскаржуваному розпорядженні, що суперечить принципу добровільності.

Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд зазначив, що визнання протиправним і скасування розпорядження від 29.04.2020 №474-р в частині, що стосується Позивача, є достатнім і належним способом захисту прав останнього, адже повноваження Херсонської ОДА щодо розроблення перспективного плану формування територій громад Херсонської області є дискреційними, а бездіяльність Відповідача-2 щодо розроблення та подання Відповідачу-1 такого плану не є предметом оскарження.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, Відповідач-1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, судом не враховано правової природи перспективного плану, який у розумінні чинного законодавства не є обов`язковим до виконання рішенням, адже об`єднання територіальної громади здійснюється добровільно та виключно на підставі рішення відповідної ради, а відтак такий план не може порушувати права Позивача, по-друге, визначення в перспективному плані певної конфігурації спроможної територіальної громади є об`єктивною оцінкою потенційних можливостей такої громади з належного надання публічних послуг за умови добровільного об`єднання громад, по-третє, всупереч висновків суду Костогризівська територіальна громада і в проекті перспективного плану Херсонської ОДА входила до складу спроможної Зеленопідської територіальної громади, по-четверте, оскаржуваним рішенням суд породив існування принципу правової невизначеності щодо окремих територій Херсонської області, оскільки поставив під сумнів правовий статус територій Костогризівської сільради, а також унеможливив створення Зеленопідської об`єднаної територіальної громади, по-п`яте, судом не було враховано відсутність передбаченої КАС України можливості звернення Костогризівської сільради із таким позовом, що повинно мати наслідком залишення його без розгляду як з цих підстав так і з тих, що правом на звернення до суду з позовом щодо оскарження акта Уряду України має саме виконавчий орган, а не рада, по-шосте, 16.02.2021 Костогризівська сільська рала припинена в результаті реорганізації, про що внесено відповідний запис, по-сьоме, суд не врахував, що Позивач не оскаржував постанову Верховної Ради України від 17.07.2020 №807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районі», по-восьме, суд всупереч приписів ч. 2 ст. 139 КАС України безпідставно стягнув з Відповідача-1 витрати, пов`язані із сплатою судового збору.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2023 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 21.04.2023.

Відзивів на апеляційну скаргу не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.04.2023 продовжено строк розгляду справи та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні на 31.05.2023.

У судовому засіданні представник Відповідача-1 доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній доводів і підстав.

Інші учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Оскільки рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог не є предметом апеляційного оскарження, то судова колегія вважає за необхідне здійснювати перевірку законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги КМ України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається встановлено судом першої інстанції, на підставі рішень від 20.06.2019 №367 та від 12.06.2019 №300, прийнятих відповідно Костогризівською сільською радою та Семенівською сільською радою, Костогризівська та Семенівська територіальні громади об`єдналися в одну Костогризівську територіальну громаду з адміністративним центром в селі Костогризове.

Відтак, Костогризівська сільська рада є представницьким органом Костогризівської та Семенівської територіальних громад.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02.03.2020 №213-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад» Костогризівську об`єднану територіальну громаду як спроможну з адміністративним центром в селі Костогризове включено до Переліку спроможних об`єднаних територіальних громад.

У подальшому, у зв`язку із внесенням змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та затвердженням постановою Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34 нової редакції Методики формування спроможних територіальних громад Херсонською ОДА переглянуто питання щодо доцільності формування Костогризівської об`єднаної територіальної громади та розроблено проект нового перспективного плану формування територій громад Херсонської області, в якому передбачено входження Костогризівської об`єднаної територіальної громади до Зеленопідської спроможної територіальної громади з адміністративним центром в селищі Зелений Під.

Указаний проект листами від 14.02.2020 №2201/0-20/16/344-1637 і від 18.02.2020 №2201/0-20/16/344-1711 направлено до Кабінету Міністрів України (т. 1 а.с. 27-47).

У подальшому Міністерством розвитку громад та територій України розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області», який був погоджений без зауважень з Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, із зауваженнями Міністерством фінансів України, Херсонською ОДА, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об`єднаних територіальних громад» «Всеукраїнська асоціація громад», погоджений із зауваженнями Міністерством юстиції України, погоджено Українською асоціацією районних та обласних рад (т. 1 а.с. 207-224).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відповідно до частини третьої статті 11 Закону України затверджено перспективний план формування територій громад Херсонської області (далі - оскаржуване рішення; Розпорядження №474-р; т. 1 а.с. 196-206). Указаним розпорядженням також визнано таким, що втратило чинність, зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №832 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області», розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.09.2017 №678 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Херсонської області».

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 5, 6 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 (далі - Європейська хартія), ст. 140 Конституції України, ст. ст. 23, 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», ст. ст. 2, 3, 4, 8, 11, 71 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон), ст. ст. 1, 2, 6, 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (далі - Методика), прийшов до висновку про часткову обґрунтованість позовних вимог з огляду на порушення порядку включення Костогризівської сільради до складу Зеленопідської територіальної громади у затвердженому Урядом України перспективному плані формування територій громад Херсонської області, що має своїм наслідком скасування оскаржуваного розпорядження в частині, що стосується Позивача.

З таким висновком суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Статтею 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Згідно ч. 1 ст. 4 Закону добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання; 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

За правилами ч. 4 ст. 7 Закону рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

При цьому, згідно ч. ч. 5-7 ст. 7 Закону у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Приписи ч. 8 ст. 7 Закону визначають, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Частиною першою статті 8 Закону передбачено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Нормами ч. ч. 1, 2 ст. 11 Закону закріплено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

При цьому частиною 3 указаної статті Закону визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Відповідно до п. 4 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Згідно п. 5 Методики формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Приписи п. 12 Методики визначають, що з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

При цьому з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади (п. 11 Методики).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад. Отже, затверджений оскаржуваним розпорядженням Перспективний план формування територій громад Херсонської області безпосередньо впливає на права та обов`язки Костогризівської сільради, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус Позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад.

При цьому, враховуючи, що на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, вбачається, що саме Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад.

Колегія суддів зауважує, що виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а Кабінет Міністрів України, відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону, лише затверджує Перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації.

Як свідчать матеріали справи, оскаржуване розпорядження прийнято Урядом України на підставі проекту, розробленого Міністерством розвитку громад та територій України на підставі листів Відповідача-2 від 14.02.2020 №2201/0-20/16/344-1637 та від 18.02.2020 №2201/0-20/16-344-1711. При цьому, оскільки форма відповідного подання обласної державної адміністрації не визначена, судова колегія вважає, що згадані листи і додані до них документи можуть охоплюватися поняттям «подання» у розумінні ч. 3 ст. 11 Закону, що, у свою чергу, вказує на помилковість позиції суду першої інстанції про недотримання Урядом України указаних нормативних вимог.

Разом з тим, матеріали справи свідчать, що розпорядженням голови Херсонської ОДА від 24.05.2019 №404 затверджено висновок щодо відповідності Конституції України та законам України проектів рішень Костогризівської та Семенівської сільських рад Каховського району Херсонської області стосовно добровільного об`єднання територіальних громад (т. 1 а.с. 82).

Крім того, як було встановлено раніше, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 № 213-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад» Костогризівську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Костогризове визнано спроможною.

Згідно п. 4 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць, зокрема, проект перспективного плану.

Таким чином, Методика не передбачає можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об`єднаної територіальної громади до іншої утвореної територіальної громади, проте вказує на обов`язковість формування проекту Перспективного плану, з урахуванням вже утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад.

Водночас, як встановлено судом першої інстанції, зміст проекту Перспективного плану, направленого листами Херсонської ОДА від 14.02.2020 №2201/0-20/16/344-1637 та від 18.02.2020 №2201/0-20/16/344-1711 на затвердження КМ України, свідчить про те, що Херсонською ОДА під час його формування не дотримано вимог пункту 4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої Костогризівської об`єднаної територіальної громади, Відповідач-2 включив до нього, зокрема, Костогризівську та Семенівські сільські ради.

Отже, внаслідок прийняття спірного розпорядження створюється Зеленопідська територіальна громада з територіальних громад, зокрема, Костогризівської об`єднаної територіальної громади, всупереч волевиявленню мешканців останньої, тобто у недобровільний спосіб, та поданий на затвердження Кабінету Міністрів України Перспективний план розроблений з порушенням вимог пункту 4 Методики, тобто без врахування того, що Костогризівська об`єднана територіальна громада є вже сформованою та діючою.

Крім того, судова колегія звертає увагу, що відповідно до п. 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості. (Аналогічні положення були закріплені у п. 10 Методики у редакції до 31.01.2020).

Отже, положення Методики в першу чергу ґрунтуються на принципах добровільного об`єднання територіальних громад чи/або приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною.

Разом з тим, аналіз змісту додатку до розпорядження голови Херсонської ОДА від 01.03.2019 №177 (т. 1 а.с. 167-170) свідчить, що Відповідач-2 не включив до складу робочої групи представників Костогризівської об`єднаної територіальної громади.

Також колегія суддів зауважує, що відповідно до пп. 1 п. 6 Методики потенційні адміністративні центри спроможних територіальних громад визначаються у такій послідовності: міста обласного значення та населені пункти - адміністративні центри районів. Зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності автомобільних доріг загального користування чи з урахуванням особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори). Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності публічних послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не повинно перевищувати 20 хвилин.

Як свідчать матеріали справи, в обґрунтування позовних вимог Костогризівська сільрада, вказувала, зокрема, й на те, що населені пункти цієї об`єднаної територіальної громади знаходяться на відстані від 35,9 до 47,6 км від села Зелений Під. Указані доводи підтверджуються й відомостями паспорту Зеленопідської сільської ради об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром в селищі Зелений Під (т. 1 а.с. 175-176), згідно яких відстань до потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади від сіл Костогризове, Наталівка, Богданівка, Семенівка складає від 35 до 44 кілометрів.

У площині наведених вище обставин судова колегія зазначає, що згідно ст. 5 Європейської хартії зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснювати без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії).

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

У контексті наведеного суд першої інстанції правильно зазначив, що одними із принципів добровільного об`єднання територіальних громад є добровільність, економічна ефективність та відповідальність, а однією із умов - доступність публічних послуг, які не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

У рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 (справа № 1-16/2002 (№ 12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Аналізуючи норми Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що статтями розділу ІІ цього Закону визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

За наведених обставин суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що затвердження оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України перспективного плану формування територій громад Херсонської області в частині, яка стосується віднесення до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади Костогризівської та Семенівської територіальних громад, яке відбулося без добровільної на це згоди останніх, є порушенням принципів місцевого самоврядування, зокрема, щодо добровільності об`єднання територіальних громад, та впливає на обсяг прав та обов`язків Костогризівської об`єднаної територіальної громади, створюючи для неї відповідні правові наслідки, а саме перешкоди для добровільного її об`єднання з іншими територіальними громадами чи приєднання до іншої спроможної об`єднаної територіальної громади, тобто в іншому форматі.

Принагідно судова колегія зауважує, що аналіз наведених вище норм Закону та Методики свідчить, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Подібна правова позиція за схожих фактичних обставин справи і правового регулювання спірних відносин, викладена у постановах Верховного Суду від 18.10.2019 у справі № 813/38/16, від 27.02.2020 у справі № 440/569/19, від 15.04.2020 у справі № 818/294/18.

Крім того, у цих справах Верховний Суд дійшов висновку, що об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Натомість, судовою колегією враховується, що у подальшому Кабінетом Міністрів України розпорядженням від 12.06.2020 №726-р було визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Херсонської області, із змісту додатку до якого вбачається, що Костогризівська та Семенівська територіальні громади входять до складу Зеленопідської територіальної громади з адміністративним центром - селище Зелений Під.

Відтак, прийняття спірного у цій справі розпорядження зумовило у подальшому включення Костогризівської та Семенівської територіальних громад до складу Зеленопідської територіальної громади з порушенням основних засад такого об`єднання - добровільності, що безумовно вплинуло на права та обов`язки Позивача.

З урахуванням наведеного колегія суддів приходить до висновку, що приймаючи рішення про визнання протиправним і скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р в частині, що стосується Костогризівської сільради, суд першої інстанції у цілому не допустив неправильного застосування норм матеріального права, обґрунтовано наголосивши на тому, що порушення принципу добровільності об`єднання територіальних громад не може свідчити про дотримання порядку його створення.

Наведені вище висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються за своїм змістом з позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постановах від 20.09.2022 у справі № 140/15948/20, від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20, від 17.11.2022 у справі № 640/13545/20.

При цьому посилання Апелянта про те, що рішення суду у цій справі зумовлює стан правової невизначеності статусу Позивача, що суперечить ст. 11 Закону та порушує права та інтереси Зеленопідьської об`єднаної територіальної громади, судова колегія вважає помилковим, оскільки за судовим захистом у межах справи №640/13000/20 звернулася саме Костогризівська сільрада, обґрунтовуючи необхідність його отримання, зокрема, безпідставним включенням до Зеленопідської територіальної громади.

Доводи Кабінету Міністрів України про необхідність заміни Костогризівської сільради правонаступником - Зеленопідською сільською радою з огляду на те, що Позивач вибув із спірних правовідносин в силу положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та внесенням запису про припинення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, судова колегія відхиляє.

У постанові Верховного Суду від 21.07.2022 у справі №640/12755/20 висловлено правову позицію із спірного питання, яка полягає у відсутності достатніх процесуальних підстав для заміни сторони позивача на новоутворений орган місцевого самоврядування в процесі добровільного об`єднання територіальних громад, адже фактично позивач у таких правовідносинах оскаржує свою ліквідацію як органу місцевого самоврядування шляхом включення до складу новоутвореної ради (територіальної громади).

До того ж внаслідок скасування судом першої інстанції розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» від 29.04.2020 №474-р в частині що стосується Позивача, процес включення Костогризівської сільради до складу Зеленопідської об`єднаної територіальної громади не можна визнати закінченим.

Аналогічний за змістом висновок викладено у постанові Верховного Суду від 09.02.2023 у справі № 640/13346/20, в якій суд касаційної інстанції вказав на помилковість позиції суду апеляційної інстанції про наявність правових підстав для заміни позивача правонаступником за схожих із справою №640/13000/20 обставин.

Щодо аргументів КМ України про те, що Костогризівська сільрада є неналежним позивачем у цій справі, адже правом на звернення до суду з цим позовом наділений лише виконавчий комітет цієї ради, а не безпосередньо рада, судова колегія зазначає, що Верховним Судом у постанові від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а зазначено, що статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже останні й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади. Цю ж позицію за схожих спірних правовідносин підтримав й Верховний Суд у постанові від 17.11.2022 у справі № 640/13545/20.

З приводу твердження КМ України про безпідставне стягнення з останнього на користь Костогризівської сільради витрат, пов`язаних із сплатою судового збору, судова колегія зауважує, що у спірних правовідносинах Позивач виступав як представник територіальної громади, а не як суб`єкт владних повноважень, а тому суд першої інстанції прийняв правильне рішення в частині розподілу судових витрат.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Н.П. Бужак

М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено 31 травня 2023 року.