Справа № 569/6290/19
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2023-05-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 569/6290/19 пров. № А/857/17307/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Кушнерика М.П., Мікули О.І

з участю секретаря судового засідання Гриньків І.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ у Рівненській області Рижука Сергія Володимировича, Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання протиправною та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення, закриття справи за апеляційною скаргою Державної інспекції архітектури та містобудування України на рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 18 жовтня 2022 року (суддя першої інстанції Ковальов І.М., м. Рівне)

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулася до Рівненського міського суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ у Рівненській області Рижука С.В., Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області про визнання протиправною та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення, закриття провадження.

Рішенням Рівненського міського суду від 18 жовтня 2022 року позовні вимоги було задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову №6 у справі про адміністративне правопорушення від 18 березня 2019 року, винесену головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ у Рівненській області Рижуком С.В. щодо визнання ОСОБА_1 винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.3 ст.96 -1 КУпАП та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500 грн. Провадження по справі закрито.

Із таким судовим рішенням не погодилася Державна інспекція архітектури та містобудування України й подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове про відмову в задоволенні позовних вимог. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначила, що висновки суду першої інстанції про недоведеність вчинення позивачем адміністративного правопорушення не відповідають дійсності. У протоколі про вчинення ОСОБА_1 правопорушення та у постанові про притягнення її до відповідальності чітко зазначено суть вчиненого правопорушення. Факт його вчинення підтверджено матеріалами справи. Також апелянт вказав, що ДІАМ є новоутвореним центральним органом виконавчої влади та не є правонаступником ДАБІ, ДІМ, ДССМ, що спростовує твердження суду про наявність адміністративного правонаступництва.

Позивач, представник Державної інспекції архітектури та містобудування України та головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ у Рівненській області Рижук С.В. у судове засідання не з`явились, хоча були належним чином повідомлені про час та місце слухання справи, що підтверджено відомостями про вручення повістки в електронний кабінет відповідача 11 травня 2023 року, поштовим відправленнями. При цьому, ОСОБА_2 відмовився від отримання судової повістки, а тому є підстави вважати його повідомленим.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши письмові докази, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що згідно постанови головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Рижук С.В №6 від 18 березня 2019 року ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді начальника відділу містобудування, архітектури та будівництва Рівненської районної державної адміністрації вчинила порушення, передбачене ч.3 ст.96-1 КУпАП, і її було притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 8500 грн.

Згідно цієї постанови містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №42 від 24.07.2018 на об`єкт «Будівництво будинку культури на вул. Закодська, 3 в с.м.т. Оржів Рівненського району » (замовник Клеванська селищна рада) видані начальником відділу містобудування, архітектури та будівництва Рівненської райдержадміністрації ОСОБА_1 у порушення вимог п.1 та п.2 ч.3 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».

Так, відповідно до п.2 ч.3 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додається копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку. У відповідності до п.1 ст.182 ЦК України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації. Крім цього, відповідно до п.1 та ч.2 ч.1 ст.4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» обов`язковій державній реєстрації підлягають речові права та обтяження на нерухоме майно, розміщене на території України, що належить фізичним та юридичним особам, державі в особі органів, уповноважених управляти державним майном, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним організаціям, іноземним державам, а також територіальним громадам в особі органів місцевого самоврядування, а саме: право власності на нерухоме майно; право володіння; право користування (сервітут); право користування та право оренди земельної ділянки; право оперативного управління; право користування найму, оренди) будівлею або іншими капітальними спорудами, їх окремими частинами; іпотека; довірче управління майном. Має місце невідповідність правовстановлюючих документів на нерухоме майно (існуючу будівлю будинку культури та земельну ділянку), доданих до заяви Клеванської селищної ради, що є порушення вимог п.1 та п.2 ч.3 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: копія свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 18.02.2004 серії САА №755734 на існуючу будівлю будинку культури за зазначеною вище адресою, належить Оржівській селищній раді; копія витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку надану на запит Клеванської селищної ради 09.07.2018 №НВ-018, згідно якого земельна ділянка кадастровий номер :02:000:0692 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель закладів культурно-просвітницького обслуговування, знаходиться у власності Територіальної громади Оржівської селищної ради.

Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №43 від 24.07.2018 на об`єкт: «Реконструкція 2-го поверху дитячого садочку під адміністративні приміщення Клеванської селищної ради» на вул.Заводська, 5 в смт. Оржів Рівненського району Рівненської області (замовник Клеванська селищна рада) видані начальником відділу містобудування, архітектури та будівництва Рівненської райдержадміністрації ОСОБА_1 у порушення вимог п.1 та п.2 ч.3, ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додається копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку. У відповідності до п.1 ст.182 ЦК України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації. Відповідно до п.1 та п.2 ч.1 ст.4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» обов`язковій державній реєстрації підлягають речові права та обтяження на нерухоме майно, розміщене на території України що належить фізичним та юридичним особам, державі в особі органів, уповноважених управляти державним майном, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним організаціям, іноземним державам, а також територіальним громадам в особі органів місцевого самоврядування: право власності на нерухоме майно; право володіння; право користування (сервітут); право користування та право оренди земельної ділянки; право оперативного управління; право користування (найму, оренди) будівлею або іншими капітальними спорудами, їх окремими частинами; іпотека; довірче управління майном. Має місце невідповідність правовстановлюючих документів на нерухоме майно (Будівлю дитячого садка та земельну ділянку) доданих до заяви Клеванської селищної ради, що є порушенням вимог п.1 та п.2 ч.3 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: копія свідоцтв пр. право власності існуючу будівлю дитячого садочка від 18.02.2004 серії САА №755731 за зазначеною вище адресою, що належить Оржівській селищній раді; копія витягу з державного земельного кадастру про земельну ділянку, надану на запит Клеванської селищної ради 13.06.2018 №НВ-018, згідно якого земельна ділянка за адресою рівненська область Рівненський район смт. Оржів, вул.Заводська, 5. Кадастровий номер :02:000:0602 з цільовим призначенням для реконструкції приміщення дитячого садка під адміністративну будівлю, знаходиться у комунальній власності Оржівської селищної ради. На об`єкт «Реконструкція 2-го поверху дитячого садочка під адміністративні приміщення Клеванської селищної ради» на вул.Заводська, 5 в смт. Оржів Рівненського району Рівненської області відділом містобудування, архітектури та будівництва Рівненської райдержадміністрації вже видані Оржівській селищній раді від 14.10.2011 року №3-ОР, на підставі яких зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт від 02.07.2016 року №РВ №35.

Крім цього, у постанові зазначено, що довготриваюче правопорушення, що негативно впливає на весь комплекс створення об`єкта архітектури оскільки: 1) відповідно до п.1 ч.1 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних для проектування об`єкта будівництва є містобудівні умови та обмеження; 2) відповідно до ч.8 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. 3) відповідно до ст.4 Закону України «Про архітектурну діяльність» для створення об`єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає: підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством; здійснення в необхідних випадках передпроектних робіт, а також заходів нововиявлених під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єктів містобудування, що відповідно до закону мають антропологічне, археологічне, естетичне, етнографічне, історичне, мистецьке, наукове чи художнє значення; пошук архітектурного рішення, розроблення, погодження у визначених законом випадках і затвердження проекту; виконання робочої документації для будівництва, а в разі виконання її або окремих її частин іншим виконавцем здійснення авторського нагляду за таким виконанням; будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об`єкта архітектури, архітектурно-будівельний контроль, технічний та авторський нагляди під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єкта містобудування; прийняття спорудженого об`єкта в експлуатацію, чим порушила установлений порядок надання таких документів (Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №42 від 24.07.2018 та №43 від 24.07.2018) та вимог п.1 та п.2 ч.3 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність вказаної постанови з таких підстав.

Відповідно до ст. 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Згідно 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинене адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Із матеріалів справи не вбачається встановлення відповідачем даних обставин.

Частина 3 статті 96-1 КУпАП передбачає адміністративну відповідальність за порушення строків надання замовникові містобудівних умов та обмежень, будівельного паспорта забудови земельної ділянки, вимагання у замовника документів, не передбачених законодавством, надання таких документів з порушенням установленого порядку, містобудівної документації на місцевому рівні, будівельних норм, стандартів і правил, порушення строків надання замовникові висновків (звітів) експертизи проектної та містобудівної документації, надання таких висновків (звітів) з порушенням установленого порядку, а також вимагання під час проведення експертизи документів, не передбачених законодавством та тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п`ятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Як видно з матеріалів справи, 04 березня 2019 року відповідачем по справі - головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ у Рівненській області Рижуком С.В. було складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч.3 ст. 96-1 КУпАП, відносно ОСОБА_1 .

Згідно цього протоколу ОСОБА_1 не було не дотримано вимоги п.1 та п.2 ч.3 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та видано 24 липня 2018 року містобудівні умови та обмеження №42 та №43 на підставі заяви, до якої долучено невідповідні правовстановлювальні документи на нерухоме майно існуючу будівлю будинку культури та земельну ділянку.

Так, п.1 та п.2 ч.3 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (чинний на момент винесення оскаржуваної постанови) передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; копія документа, що посвідчує право власності на обкат нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації).

Як видно з протоколу про адміністративне правопорушення, для видачі містобудівних умов та обмежень Клеванською селищною радою, як замовником, було долучено копію свідоцтва про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1 на існуючу будівлю будинку культури за адресою АДРЕСА_1 та витяг з державного земельного кадастру про земельну ділянку від 09.072018 №НВ-018 на земельну ділянку кадастровий номер :02:000:0692 .

Відповідно до вказаних документів власником вказаних об`єктів нерухомого майна рахується Оржівська селищна рада.

Таким чином, сам зміст протоколу містить відомості про те, що до заяви про видання містобудівних умов та обмежень замовником було надано копії документів, що посвідчують зареєстроване право як і на земельну ділянку, так і на існуючий об`єкт нерухомого майна будівлю, щодо яких ставилося питання про видачу містобудівних умов та обмежень.

Відповідно до п.1 ч.4 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у надання містобудівних умов та обмежень є неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень.

Таким чином, виключно ненадання документів, передбачених ч.3 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», які є необхідними для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.

Ні в акті перевірки №4 від 27.02.2019, ні в протоколі про адміністративне правопорушення від 04.03.2019 не зазначено про неподання замовником Клеванською сільською радою копій документів, що посвідчують зареєстроване право на земельну ділянку і на існуючий об`єкт нерухомого майна будівлю, щодо яких ставилось питання про видачу містобудівних умов та обмежень.

Крім того, відповідно до п.2 Рішення Клеванської селищної ради від 16.11.2017 №10 «Про початок реорганізації Оржівської селищної ради шляхом приєднання» Клеванська селищна рада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Оржівської селищної ради, а у відповідності до рішення Клеванської селищної ради від 12.01.2018 №68, затверджено акт прийому-передачі майна від 02.02.2018 від Оржівської селищної ради до Клеванської селищної ради.

У зв`язку з приєднанням Оржівської селищної ради до Клеванської селищної ради, остання, як правонаступник, набула права власності на майно, передане Оржівською селищною радою, що було за нею зареєстровано.

Відповідно до ст.14 КУпАП посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв`язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров`я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов`язків.

Однак, ні в протоколі про адміністративне правопорушення, ні в оскаржуваній постанові не зазначено, який саме порядок видачі порушено позивачем, як посадовою особою, при видачі містобудівних умов та обмежень.

Також апеляційний суд зазначає, що статтею 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлено, що адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - два місяці з дня його виявлення.

Триваючими адміністративними проступками є проступки, пов`язані з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених правовою нормою (наприклад, самовільне будівництво будинків або споруд), вони припиняються або виконанням регламентованих обов`язків, або притягненням винної у невиконанні особи до відповідальності. Дуже часто такі правопорушення є наслідками протиправної бездіяльності.

Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно скоює правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків.

Отже, обчислювати термін притягнення до адміністративної відповідальності при триваючому правопорушенні необхідно з того моменту, коли посадовій особі інспекції державного архітектурно-будівельного контролю стало відомо про факт скоєння адміністративного правопорушення, передбаченого статтями 79-1, 96, 96-1, 97 Кодексу України про адміністративні правопорушення (80731-10 ).

Разом із тим, як видно з протоколу про адміністративне правопорушення, відповідач інкримінує позивачу порушення при видачі 24 липня 2018 року містобудівних умов та обмежень.

Вказана дія була вчинена позивачем як посадовою особою 24 липня 2018 року і надалі вона не перебувала у стані безперервного продовження цих дій.

Отже, відсутні підстави вважати, що мало місце триваюче правопорушення.

Таким чином, строк притягнення до відповідальності закінчився 24 вересня 2018 року.

Разом з тим, позивача притягнуто до відповідальності 18 березня 2019 року, тобто з істотним порушенням встановленого законом строку.

Згідно ст. 247 КУпАП провадження по справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю при закінченні на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених ст. 38 КУпАП.

За викладених обставин закінчення строків накладення адміністративних стягнень є підставою, що виключає провадження у справі на будь-якій стадії. Після виключення провадження втрачається можливість здійснення будь-яких заходів, спрямованих на притягнення особи до адміністративної відповідальності. Це дає підстави стверджувати про відсутність у судді необхідності з`ясовувати і встановлювати вину чи невинуватість особи в постанові про закриття справи.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини який неодноразово наголошував, що "позовна давність це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав - учасників Конвенції, виконує кілька завдань, в тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу" (п. 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою N 14902/04 у справі ВАТ "Нафтова компанія "Юкос" проти Росії"; п. 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами N 22083/93, 22095/93 у справі "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства").

У розумінні вищевикладеного, встановлення будь-якої обставини в рішенні суду після закінченням строків притягнення особи до адміністративної відповідальності, може порушити право особи на справедливий суд, оскільки таке рішення буде прийнято на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу.

Враховуючи викладене, вимоги ст. 38, ст.247 КУпАП апеляційний суд вважає, що оскаржувана постанова є протиправною і підлягає скасуванню, а провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 - закриттю у зв`язку із закінченням на момент розгляду справи строків, передбачених ст. 38 КУпАП.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що суд першої інстанції вирішив правильно спір, його висновки відповідають фактичним обставинам справи та нормам матеріального права.

Керуючись ст.ст. 250, 272, 286, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України залишити без задоволення, а рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 18 жовтня 2022 року без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді М. П. Кушнерик
О. І. Мікула