Справа № 440/7503/22
Суддя: П’янова Я.В.
Дата ухвалення: 2023-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2023 р.Справа № 440/7503/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: П`янової Я.В.,

Суддів: Спаскіна О.А. , Присяжнюк О.В. ,

за участю секретаря судового засідання Токар А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою В.о. керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 26.10.2022, головуючий суддя І інстанції: Н.Ю. Алєксєєва, м. Полтава, повний текст складено 26.10.22 року по справі № 440/7503/22

за позовом Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади

до Виконавчого комітету Полтавської міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади звернувся до адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі також відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02.06.2022 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29.03.2022 №49".

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 19.09.2022 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у адміністративній справі, розгляд справи вирішено здійснювати в порядку загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання, витребувано докази.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 26.10.2022 позовну заяву Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади до Виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду.

Роз`яснено позивачеві, що залишення позовної заяви без розгляду не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, В.о. керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Вимоги апеляційної скарги мотивовано тим, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам та матеріалам справи, не узгоджуються з приписами чинного законодавства. Прокурор зазначає, що враховуючи обізнаність Полтавської міської ради про допущення відповідачем порушення чинного законодавства при прийнятті спірного рішення, а також те, що органи ДСНС України не мають повноважень на звернення до суду щодо здійснення представництва інтересів держави в особі територіальної громади, лише звернення прокурора до суду з відповідним позовом можна вважати належним здійсненням захисту інтересів держави в особі територіальної громади.

Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права. Вважає оскаржуване судове рішення законним та обґрунтованим, а тому апеляційну скаргу просить залишити без задоволення, а судове рішення - без змін.

Апеляційна скарга розглядається у судовому засіданні відповідно до приписів статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

Колегія суддів, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в її межах, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Як убачається з матеріалів справи, Керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади звернувся до адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі також відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02.06.2022 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29.03.2022 № 49".

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2022 року позовну заяву залишено без руху у зв`язку з її невідповідністю вимогам статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України та зазначено про необхідність усунення недоліків шляхом надання до Полтавського окружного адміністративного суду заяви, оформленої відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 та частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, із зазначенням обґрунтування підстав для звернення до суду з позовом у зв`язку із нездійсненням або неналежним здійсненням ДСНС контролю за використанням Виконавчим комітетом Полтавської міської ради матеріальних резервів (продовольства) або відсутністю у ДСНС повноважень на самостійне звернення до суду з позовом, та доказів надіслання копій такої позовної заяви іншим учасникам справи.

24 жовтня 2022 року до суду першої інстанції прокурором надано уточнений адміністративний позов, у якому зазначено, що прокурор у позовній заяві вказав на відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль та звертатися до суду із позовом про визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності органу місцевого самоврядування, прийнятих та вчинених ним з порушенням встановленого порядку. Водночас повідомлено, що відповідно до Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 за № 1052, на ДСНС не покладено обов`язки щодо здійснення методичного керівництва та контролю за створенням та використання матеріальних резервів. Зазначеним Положенням визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань у разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. Оскільки предметом позову у цій справі є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого з порушенням вимог законодавства, органи ДСНС України не мають повноважень на звернення до суду із указаним позовом, так як він не стосується питань зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт тощо.

Приймаючи ухвалу від 26 жовтня 2022 року про залишення без розгляду позовної заяви Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади до Виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, суд першої інстанції, виходячи з відсутності у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду у цій справі, дійшов висновку, що позовну заяву подано без додержання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 та частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України.

Надаючи правову оцінку мотивам та висновкам суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою та п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

З аналізу висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, слідує, що при зверненні прокурора до суду з позовом в інтересах держави суд повинен перевірити не тільки наявність мети подання прокурором позову, а саме: «захист інтересів держави внаслідок завдання шкоди або існування загрози завдання шкоди», а й з`ясувати відсутність або наявність державного органу, який здійснює контроль у відповідній сфері правовідносин, та у разі наявності такого органу перевірити вчинення ним належних дій у такій сфері правовідносин та повноваження на самостійне звернення до суду з позовом.

В постанові від 13 липня 2022 року у справі № 120/1460/21-а Верховний Суд зазначив, що представництво прокурором держави в суді:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, в позовній заяві прокурор самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій, спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 за № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі ж правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі № 815/1567/16.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, зокрема зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду наголосила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

З огляду на наведене, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень. Таке представництво: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається).

У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права:

- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетений орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;

- оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах;

- якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган.

За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.

Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Як убачається з матеріалів справи, на виконання частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Полтавською міською радою, яка не вжила заходів до захисту прав та інтересів мешканців громади шляхом скасування рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02.06.2022 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29.03.2022 № 49", про що було повідомлено листом № 55-114-6780вих-22 від 13.06.2022 прокуратуру відповідним листом (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що державний інтерес у цій справі полягає у зупиненні відповідачем порушень законодавства, яке визначає повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту населення від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, використання неякісної та небезпечної продукції та забезпеченні вжиття заходів на поновлення державних інтересів у цій сфері (тобто навів підстави для звернення з позовом).

Полтавська міська рада відповіді на лист № 55-114-6780вих-22 від 13.06.2022 не надала, що було оцінено прокурором як бездіяльність у захисті інтересів держави та територіальної громади.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997, № 280/97-ВР Полтавська міська рада є представницьким органом місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 10 цього Закону міські ради представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

За приписами ст. 11 цього Закону виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам.

Отже виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді.

У справі, що розглядається, оскаржується рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02.06.2022 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29.03.2022 № 49".

Колегія суддів звертає увагу, що між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до ч. 9 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

При цьому судового порядку оскарження актів виконкому за позовом ради не передбачено.

Прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави, а саме - інтереси територіальної громади м. Полтава, порушення яких зумовлено протиправністю рішення органу місцевого самоврядування.

Колегія суддів уважає таке обґрунтування сумісним із розумінням «інтересів держави».

Прокурор може представляти інтереси територіальної громади і це є сумісним з вимогами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Такі висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, сформованою у постанові від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що прокурор мав звернутися до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Полтавській області, як органу, який відповідно до Порядку № 775 здійснює контроль за використанням Виконавчим комітетом Полтавської міської ради матеріальних резервів (продовольства), колегія суддів зазначає таке.

Так, відповідно до п. 16 Порядку створення та використання матеріальних резервів для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 за № 775, ДСНС здійснює методичне керівництво та контроль за створенням та використання матеріальних резервів.

Однак відповідно до Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 за № 1052 (далі Положення № 1052), на ДСНС не покладено обов`язки щодо здійснення методичного керівництва та контролю за створенням та використанням матеріальних резервів.

Зазначеним Положенням № 1052 визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48 пункту 4 Положення).

Зазначені норми узгоджуються із приписами Положення про Головне управління ДСНС України у Полтавській області, затвердженого Наказом ДСНС України від 18.08.2014 за № 474 (у редакції Наказу ДСНС від 12.11.2018 за № 661).

Відповідно до ч. 1 ст. 65, ст. 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту (ДСНС), здійснює державний нагляд (контроль) щодо: центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, інших державних органів та органів місцевого самоврядування; суб`єктів господарювання; аварійно-рятувальних служб шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Порядок проведення планових та позапланових перевірок, які є однією з форм заходів державного нагляду (контролю), регламентується Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до ч. 2 ст. 5 вказаного Закону залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю), одним з яких є ДСНС, визначає перелік питань для здійснення планових заходів, що затверджуються наказом такого органу.

Форма переліку питань для проведення заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки опублікована на офіційному сайті Державної служби України з надзвичайних ситуацій за посиланням: https://kr.dsns.gov.Ua/upload/l/2/l/3/3/2018-9-12-forma-new.pdf.

Зазначена форма переліку питань передбачає перевірку питань створення і використання матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій лише при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) стосовно об`єктів підвищеної небезпеки (ОПН).

Згідно з ст. 1 Закону України «Про об`єкти підвищеної небезпеки» об`єкт підвищеної небезпеки - єдиний майновий комплекс підприємства, що включає будь-які будівлі, виробництва (цехи, відділення, виробничі дільниці), окреме обладнання та джерела небезпеки, розташовані в межах території такого об`єкта, який за результатами ідентифікації об`єктів підвищеної небезпеки вважається об`єктом підвищеної небезпеки відповідного класу.

Частиною 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» також визначено, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Форма акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки затверджена Наказом МВС України від 17.01.2019 за № 22.

Відповідно до п. 24 розділу Перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) форми акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, при проведенні перевірки перевіряється лише питання створення об`єктового матеріального резерву для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій. Питання використання матеріального резерву згідно форми акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, перевірці не підлягає.

Згідно з ч. 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Відповідно до ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно з ч. 1 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від вимог, визначених нормативно-правовими актами або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації аварій та їх наслідків;

9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Зазначений перелік підстав для звернення до адміністративного суду органів ДСНС є вичерпним та не підлягає розширеному тлумаченню.

Із наведених повноважень випливає, що законодавчими актами не визначено інші випадки, за наявності яких органи ДСНС можуть звертатися до суду за результатами здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Отже законодавством визначено чіткий алгоритм дій органів ДСНС, які вони здійснюють у порядку нагляду та контролю шляхом проведення перевірок, за наслідками яких уповноважені звертатися до суду.

У зв`язку з відсутністю компетенції ДСНС щодо проведення перевірки з питань використання продовольчого резерву, та відповідно на проведення такої перевірки, у зазначеного органу відсутні підстави для звернення до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02.06.2022 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29.03.2022 № 49» щодо безпідставного відпуску продовольства з місцевого резерву на безоплатній основі.

Наведене також зазначено у листі ГУ ДСНС України у Полтавській області № 61-01-04-5888/61-06.02 від 21.10.2022, що міститься в матеріалах справи.

З урахуванням викладеного, оскільки предметом позову у цій справі є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого з порушенням вимог законодавства, органи ДСНС України не мають повноважень на звернення до суду щодо здійснення представництва інтересів держави в особі територіальної громади.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 31.01.2021 справі № 922/3272/18, захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі коли саме цей орган місцевого самоврядування вчинив дії у виді прийняття рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем, іншого органу, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

Верховним Судом у постанові від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21 зазначено, що особливістю суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже не можливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

З огляду на зазначене, висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для захисту прокурором інтересів держави за заявленими ним вимогами, оскільки прокурор мав звернутися до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Полтавській області, як органу, який відповідно до Порядку № 775 здійснює контроль за використанням Виконавчим комітетом Полтавської міської ради матеріальних резервів (продовольства), є помилковим.

Колегія суддів дійшла висновку, що оскільки прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави (обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Виконавчий комітет Полтавської міської ради відповідачем у справі та заявив вимогу про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02.06.2022 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29.03.2022 № 49"), суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку, що позовну заяву подано без додержання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 та частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України.

Доводи апеляційної скарги приймаються колегією суддів у якості належних.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

За встановлених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про залишення позовної заяви без розгляду порушено норми матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу В.о. керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади задовольнити.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 26.10.2022 по справі № 440/7503/22 скасувати.

Справу за позовом Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади до Виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії направити до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя Я.В. П`янова
Судді О.А. Спаскін О.В. Присяжнюк
Повний текст постанови складено 25.05.2023 року