Справа № 460/1416/23
Суддя: Шевчук Світлана Михайлівна
Дата ухвалення: 2023-05-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 460/1416/23 пров. № А/857/4345/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді-доповідача -Шевчук С. М.
суддів -Кухтея Р. В.
за участю секретаря судового засідання Онишкевича Т.В. Кушик Ю.Т.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Рівненського міського голови Третяка Олександра Віталійовича на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року про відмову у відкритті провадження у справі № 460/1416/23 за адміністративним позовом Рівненського міського голови Третяка Олександра Віталійовича до Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії Вікторівни про визнання протиправною та скасування вимоги,

місце ухвалення судового рішення м.Рівне
Розгляд справи здійснено за правилами позовного провадження
суддя у І інстанціїБорискін С.А.
дата складання повного тексту рішення16.02.2023
ВСТАНОВИВ:

І. ОПИСОВА ЧАСТИНА

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року відмовлено у відкритті провадження у справі № 460/1416/23 за адміністративним позовом Рівненського міського голови ОСОБА_1 до Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії Вікторівни про визнання протиправною та скасування вимоги

Не погоджуючись з обумовленою ухвалою, позивач звернувся з апеляційною скаргою у якій просить скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року про відмову у відкритті провадження та справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що згідно ч.2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій та бездіяльності органів державної влади. Статтею 9 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено право посадової особи місцевого самоврядування захищати свої законні права та інтереси в тому рахунку і в судовому порядку. Згідно п. 15 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів. Зазначає, що недоліки позовної заяви було усунуто в установлений строк, а відтак судом безпідставно винесено оскаржувану ухвалу.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, у якому заперечує проти задоволення апеляційної скарги та просить суд залишити рішення суду першої інстанції без змін, з мотивів аналогічних тим, що викладені судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні.

Про дату, час та місце розгляду справи сторони повідомлені електронними та поштовими відправленнями, підтвердженням чого є відповідні дані автоматизованої системи документообігу суду, а також наявні докази про вручення.

В судовому засіданні представник позивача Мовчун А.І. надав пояснення та підтримав доводи апеляційної скарги.

Відповідач в судове засідання не прибув, про причини неприбуття не повідомив. Клопотань про відкладення слухання справи не направляв.

ІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі № 460/1416/23 суд першої інстанції дійшов висновку, що Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР не передбачає підстав для звернення до суду сільського, селищного, міського голови до іншого суб`єкта владних повноважень, зокрема, до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, з приводу реалізації своєї компетенції у сфері управління, реалізації своїх повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 23.01.2023 позовну заяву у цій справі залишено без руху та запропоновано позивачеві усунути недоліки позову шляхом подання до суду: доказів на підтвердження наявності у Рівненського міського голови Третяка О.В. права звертатися до суду з даним позовом; документу про сплату судового збору у розмірі 2684,00 грн. (у випадку звернення до суду з позовом як суб`єкта владних повноважень); належним чином засвідчених копій документів, доданих до позовної заяви.

Вказану ухвалу суду позивачем отримано 02.02.2023, що підтверджено рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

На виконання вимог ухвали суду від 10.02.2023, позивачем долучено до матеріалів справи належним чином засвідчені копії документів, доданих до позовної заяви, а також документ про сплату судового збору у розмірі 2684,00 грн.

На підтвердження наявності у Рівненського міського голови Третяка О.В. права звертатися до суду з даним позовом подано заяву, в якій зазначено, що його повноваження на звернення до суду підтверджені випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Також вказано, що запит на отримання публічної інформації був адресований Рівненській міській раді, керівником якої є Третяк Олександр Віталійович, а вимога представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії Вікторівни надати інформацію порушує права міського голови, бо суперечить обов`язку збереження інформації про громадян, що стала їм відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків, а також іншої інформації, яка згідно з законом не підлягає розголошенню, що визначений статтею 8 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування". Зауважено, що статтею 9 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено право посадової особи місцевого самоврядування (в тому числi мiського голови) захищати свої законні права та інтереси в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та в судовому порядку.

ІV. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

В свою чергу позивач згідно п. 8 частини першої ст. 3 КАС України - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно зі ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за виключенням спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Приведена судом першої та апеляційної інстанції позиція відповідає висновкам Верховного суду, відображеним у постанові від 14 листопада 2022 року у справі № 807/780/17, 30 листопада 2022 року у справі № 823/1001/18, 30 листопада 2022 року у справі № 823/1016/18, 01 листопада 2022 року у справі № П/811/1027/17.

Дослідивши зміст положень п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України та частини 1 статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Рівненський міський голова, в розумінні Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та КАС України є суб`єктом владних повноважень.

Статтею 9 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено право посадової особи місцевого самоврядування захищати свої законні права та інтереси в тому рахунку і в судовому порядку. Отож, приведена закону стосується захисту виключно власних прав та інтересів певної посадової особи місцевого самоврядування та не є застосованою у спірних правовідносинах.

Відповідно до п.15 ч.4 ст.42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Згідно з ч.4 ст.71 Закону №280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Отож, з приведених норм п.15 ч.4 ст.42 та ч.4 ст.71 Закону №280/97-ВР слідує, що міський голова має право звертатися до суду з позовом до таких суб`єктів:

1) органу місцевого самоврядування,

2) місцевого органу виконавчої влади;

3) підприємств, установ та організацій.

При цьому, предметом вказаного звернення з адміністративним позовом є виключно визнання незаконними актів приведених вище суб`єктів, якщо такі акти обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Відповідно до статей 1 та 4 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, цим та іншими законами України.

Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України (ст. 11. Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»).

Відповідно до Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (затвердженого наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини 26.07.2012 № 7/8-12) представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Представник) є посадовими особами, яким з метою здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина делегуються визначені повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений) та на яких розповсюджуються гарантії забезпечення діяльності Уповноваженого.

Згідно ст. 101 Конституцією України Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Отож, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його представники не відносяться до органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади та не є підприємством, установою та організацією, а відтак не підпадають під перелік суб`єктів, визначених п.15 ч.4 ст.42 та ч.4 ст.71 Закону №280/97-ВР до яких міський голова вправі звернутися з адміністративним позовом.

Окрім того, колегія суддів зазначає, що приведеними положеннями Закону №280/97-ВР передбачено звернення з позовом виключно щодо визнання незаконними акту, який обмежує права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Натомість, звертаючись з вказаним позовом міський голова не зазначив, які саме права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів обмежує, висловлене у листі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини №29269.4/11-17021/3/22/45.3 від 08.11.2022року прохання щодо повторного розгляду запиту ОСОБА_2 .

За приведених положень законодавства та фактичних обставин справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Закон України №280/97-ВР не передбачає підстав для звернення міського голови до суду з адміністративним позовом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представника, з приводу реалізації своєї компетенції у сфері управління, реалізації своїх повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Разом з тим, статтею 18-1 Закону №280/97-ВР визначено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені в статтями 25, 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відтак, саме Рівненська міська рада, як суб`єкт владних повноважень, може звертатися до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень з приводу реалізації своєї компетенції у сфері управління, реалізації своїх повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Як наслідок, колегія суддів вважає підставним висновок суду першої інстанції з приводу того, що позивачем не доведено наявності у ОСОБА_1 як Рівненського міського голови права звертатися до суду з позовом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії Вікторівни з приводу реалізації своєї компетенції у сфері управління, реалізації своїх повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Гарсія Руїз проти Іспанії» (рішення від 21 січня 1999 року), зокрема, зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини і зобов`язує суди викладати підстави для своїх рішень, це не можна розуміти як вимогу давати докладну відповідь на кожний аргумент.

Тому за наведених вище підстав, якими суд обґрунтував своє рішення, суд не убачає необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, зазначені сторонами, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у цій справі.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року про відмову у відкритті провадження у справі № 460/1416/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та підлягає касаційному оскарженню шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. М. Шевчук
судді Р. В. Кухтей
Т. В. Онишкевич
Повне судове рішення складено 25 травня 2023 року