Справа № 160/20826/22
Суддя: Мельник В.В.
Дата ухвалення: 2023-05-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

24 травня 2023 року м. Дніпросправа № 160/20826/22

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Мельника В.В. (доповідач),

суддів: Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.,

за участю секретаря судового засідання Ліненко А.О.,

розглянувши у відкритому

судовому засіданні в м. Дніпрі

апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року (головуючий суддя Захарчук-Борисенко Н.В.) в адміністративній справі

за позовом Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації

до Східного офісу Держаудитслужби

про скасування повідомлення, наказів та визнання протиправними дій, -

ВСТАНОВИВ:

Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до Східного офісу Держаудитслужби (далі - Відповідач), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 №283 з урахуванням змін, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 №308 та від 15.12.2022 №358.

- визнати протиправним та скасувати повідомлення Східного офісу Держаудитслужби №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 про проведення ревізії.

- визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва облдержадміністрації за період з 01.07.2020 по 30.09.2022.

В обґрунтування адміністративного позову, зокрема, зазначено про те, що оскаржувані накази винесені з порушенням норм чинного законодавства, оскільки Відповідачем затверджено план проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року з порушенням регламентованих строків, а саме 23.09.2022 (проте строк на затвердження такого плану на IV квартал до 25 серпня кожного року). Повідомлення від 15.12.2022 року №040406-15/7176 також підлягає скасуванню, так як всі дії, що спрямовані на реалізацію оскаржуваного наказу є незаконними, зважаючи на прийняття їх не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Окрім того, у вказаному повідомленні не вказано підстави включення департаменту оскаржуваними наказами до планів перевірки на IV квартал 2022 року; зазначено лише дату початку проведення ревізії; порядком №550 не передбачено, що Відповідач наділений повноваженнями зобов`язувати директора об`єкта контролю підготувати документи для ревізії.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року у справі №160/20826/22 адміністративний позов Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби про скасування повідомлення, наказів та визнання протиправними дій задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 року №283 з урахуванням змін, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 року № 308 та від 15.12.2022 року № 358 в частині включення та проведення заходів державного фінансового контролю щодо Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації.

Визнано протиправним та скасовано повідомлення Східного офісу Держаудитслужби №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 року про проведення ревізії.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.

В апеляційній скарзі Відповідач, із посиланням на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права та неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та прийняте нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги мотивовано, зокрема, тим, що судом першої інстанції не надано належної оцінки тому, що відповідно до п. 6 Порядку №955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою. Так, Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 №319 затверджена Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю, яка визначає строки підготовки та порядок затвердження планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також планів проведення заходів державного фінансового контрою Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби і планів проведення перевірок витрат, здійснених бенефеціарами (партнерами) під час реалізації проєктів у рамках виконання Угоди про фінансування Дунайської транснаціональної програми. Відповідно до п. 5 розділу V Інструкції №319 проєкт плану державного фінансового контрою офісу Держаудитслужби, сформований за формами, визначеними додатками 7 та 8 до цієї Інструкції та попередньо узгоджений з контролюючими структурними підрозділами Держаудитслужби відповідно до встановлених меж їх компетенції, строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року, або в інші строки, визначні Держаудитслужбою, надсилається для погодження до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування. Офісом на виконання згаданої норми листом від №040402-12/5004-2022 від 25.08.2022 було направлено на адресу Держаудитслужби проєкт плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року. Листом №000200-18/1260-2022 від 16.09.2022 Держаудитслужба повідомила про розгляд проєктів розділів планів проведення заходів держаного фінансового контролю офісів Державної аудиторської служби України та їх управлінь в областях на IV квартал 2022 року та про погодження їх відповідного переліку. Вказаним листом Держаудитслужбі надано доручення затвердити плани наказом та надіслати до Держаудитслужби не пізніше 26 вересня 2022 року. 23.09.2022 у визначені Держаудитслужбою строки затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року наказом №283. Враховуючи наведене, Відповідач вважає, що План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року затверджено у порядку та строках, визначених Держаудитслужбою та Порядком №955. Водночас Відповідач звернув увагу на те, що Інструкція №319 є документом, що регулює виключно діяльність Держаудитслужби, її структурних підрозділів та міжрегіональних територіальних органів Держаудитслужби в частині організації та планування заходів державного фінансового контролю відповідно завдань, визначених Законом №2939 та згадана Інструкція жодним чином не спрямована на встановлення, зміну або скасування норм права та не зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян та не має міжвідомчий характер. Відповідач також зазначив, що право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольної установи пов`язується не з датою затвердження відповідного плану, а з включенням такої ревізії до плану та своєчасним направленням повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення проведення ревізії, що у повній мірі було дотримано Відповідачем. Відповідач вважає, що суд першої інстанції не надав належної оцінки доводам останнього стосовно того, що позовні вимоги Позивача щодо скасування наказів та повідомлення про проведення ревізії не узгоджуються з вимогами ст. 5 КАС України, адже Позивач не довів яким чином було порушено його права та законні інтереси при складанні Східним офісом Держаудитслужби наказу №283 від 23.09.2022 та змін до нього, а також у чому виразилось порушення прав Позивача при направленні повідомлення про проведення ревізії №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що з положень п. 9 Інструкції №319 не вбачається можливості затвердження Офісом плану у встановлені Держаудитслужбою у пізніші строки, ніж до 15 вересня відповідного року. Однак у порушення вищенаведених вимог, відповідних план заходів було затверджено оскаржуваним наказом після спливу 8 діб з регламентованого строку, а саме 23.09.2022. Позивач зазначає, що на обґрунтування доводів апеляційної інстанції Відповідачем зазначено хибне посилання на п. 5 Розділу V Інструкції №319 щодо погодження проєкту плану, разом з тим, Інструкція №319 встановлює різні строки та порядок погодження проєкту планів, та відповідно затвердження вже погодженого проєкту плану державного фінансового контролю офісу Держаудитслужби. Наведене Відповідачем положення п. 5 Розділу V Інструкції №319 з відображеною можливістю погодження в строки визначені Держаудитслужбою, стосується саме строків надсилання на погодження проєкту плану до підрозділу Держаудитслужби. При цьому, посилання на лист Держаудитслужби про розгляд та погодження проєктів розділів планів №000200-18/7260-2022, що датований 16.09.2022, додаткового підтверджує наявність порушення, оскільки навіть при погодженні проєкту плану державного фінансового контролю Офісу вже мало місце порушення строку, регламентованого для затвердження відповідного плану.

В судовому засіданні представник Відповідача вимоги апеляційної скарги підтримав у повному обсязі.

Представник Позивача проти вимог апеляційної скарги заперечив.

Заслухавши пояснення представників учасників справи, кожного окремо, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Східний офіс Держаудитслужби листом №040402-12/5004-2022 року від 25.08.2022 направив для погодження з Державною аудиторською службою України проект плану проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року та відповідні картки планування об`єктів контролю (а.с. 67).

Державною аудиторською службою України розглянуто проекти розділів планів проведення заходів державного фінансового контролю офісів Державної аудиторської служби України та їх управлінь в областях на IV квартал 2022 року і погоджено їх відповідно до переліку, зазначеного в Додатку 1 (лист №000200-18/7260-2022 від 16.09.2022 року) (а.с. 68-72).

Наказом №283 від 23.09.2022 Східним офісом Держаудитслужби затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року. Відповідно до п. 1.2.4.1 Наказу темою державного фінансового контролю є ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації (зміни внесено наказами №308 від 24.10.2022 року, №358 від 15.12.2022 року). Підстава проведення державного фінансового контролю «власна ініціатива» (а.с. 73-78).

У матеріалах справи також наявний Додаток №2 до Плану, яким затверджено Перелік підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізій за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року. До вказаного переліку включено Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної адміністрації (далі Департамент) за період з 01.07.2020 по 30.09.2022 (а.с.79).

Листом №040406-15/5669-2022 від 26.09.2022 року Східний офіс Держаудитслужби повідомив директора Департаменту про початок ревізії з 07.10.2022 окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.07.2020 по 30.09.2022. Орієнтований термін завершення заходу державного фінансового контролю 17.11.2022. З огляду на вищевикладене, Східний офіс Держаудитслужби просить вжити вичерпних заходів щодо повного забезпечення реалізації прав і обов`язків, визначених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», зокрема надання у встановлені терміни та у повному обсязі відповідних фінансових, бухгалтерських і господарських документів, робочих місць, можливості користуватися зв`язком, копіювальною технікою та іншими послугами для забезпечення нормальних умов праці посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби для якісного проведення ревізії у визначені терміни (а.с. 21).

14.10.2022 службовими особами Східного офісу Держаудитслужби складено Акт про неможливість проведення ревізії, відповідно до якого під час виходу для проведення ревізії 07.10.2022, 10.10.2022, 11.10.2022 заступником директора Департаменту Гривою В.Л. в телефонному режимі повідомлено про дистанційний режим роботи у зв`язку з загрозою ракетних обстрілів. 13.10.2022 посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби здійснено вихід для проведення ревізії до Департаменту за фактичним місцезнаходженням: пр. О. Поля, 2, м. Дніпро, 49004, однак кабінет заступника Директора Департаменту №241 та інші кабінети були зачинені. На адресу Східного офісу Держаудитслужби надійшов лист від Департаменту від 05.10.2022 №1798/0/112-22, в якому повідомлено, що орендодавець (Дніпропетровська обласна рада) приміщення, яке перебуває у користуванні Департаменту, тимчасово обмежив доступ до будівлі через загострення збройної агресії російської федерації та неможливості створення безпечних умов перебування працівників у приміщенні. Також у цьому ж листі Департамент просить розглянути питання щодо відтермінування строків проведення ревізії до зміни виниклих обставин, обумовлених воєнним станом. Таким чином, направлення від 06.10.2022 №516, №517, №518, №519 керівництвом Департаменту не підписані, ревізія не проведена (а.с. 93-94).

У відповідь на розгляд листа Департаменту від 05.10.2022 року №1798/0/112-22, Офіс у листі про надання інформації №040406-15/6130-2022 від 20.10.2022 року вказав, що вимагає вжити заходів задля забезпечення виконання посадовими особами органу державного фінансового контролю своїх службових обов`язків та повноважень, а саме: організувати роботу працівників Департаменту, які будуть задіяні у наданні документів та інформації для проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Департаменті (а.с. 23-26).

Також, у матеріалах справи наявний лист Східного офісу Держаудитслужби №040402-12/6093-2022 від 17.10.2022 Про надання пропозицій щодо внесення змін щодо плану роботи, яким просить внести зміни до п. 1.2.4.1 Плану та замінити «початок 1 декада жовтня 2022 року, звершення 2 декада грудня 2022 року» на «початок 1 декада листопада 2022 року, звершення 3 декада січня 2023» (а.с. 80-82).

Державна аудиторська служба України розглянула лист Східного офісу Держаудитслужби від 17.10.2022 №040402-12/6093-2022 та погодила внесення змін до Плану (лист №000200-18/8382-2022 від 20.10.2022 (а.с. 83).

Наказом №308 від 24.10.2022 затверджено зміни до Плану, а саме: стосовно ревізії Департаменту: «початок 1 декада листопада 2022 року, завершення 3 декада січня 2023» (а.с. 84-86).

Також, листом №040406-15/6197-2022 від 25.10.2022 Східний офіс Держаудитслужби зазначив про початок ревізії з 08.11.2022, орієнтовний термін завершення заходу державного фінансового контролю 13.12.2022.

Східний офіс Держаудитслужби у листі №040406-15/6334-2022 від 02.11.2022 повідомив Департамент в особі директора про перенесення з 08.11.2022 терміну початку ревізії через узгодження окремих виробничих питань з організації заходу державного фінансового контролю, про початок буде повідомлено додатково (а.с. 29).

Листом №040402-12/6970-2022 від 06.12.2022 Про надання пропозицій щодо внесення змін щодо плану роботи, Східний офіс Держаудитслужби, у зв`язку з письмовим зверненням Департаменту щодо перенесення строків проведення ревізії, просив внести зміни Плану та замінити «початок 1 декада листопада 2022 року, звершення 3 декада січня 2023 року» на «початок 3 декада грудня 2022 року, звершення 3 декада березня 2023» (а.с. 87-88).

Державною аудиторською службою України листом від 15.12.2022 №000200-18/10247-2022 погоджено внесення змін до Плану в частині строків проведення ревізії Департаменту, а саме: «із 3 декади грудня 2022 року по 3 декаду березня 2023 року» (а.с. 89), які у подальшому були затверджені Наказом Східного офісу Держаудитслужби №358 від 15.12.2022 (а.с. 90-92).

Повідомленням Східного офісу Держаудитслужби №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 повідомлено директора Департаменту про початок ревізії 26.12.2022, закінчення 03.02.2023. У зв`язку з цим директору необхідно визначити місце для роботи посадових осіб Східного Офісу Держаудитслужби, забезпечити можливість користування зв`язком, комп`ютерною, розмножувальною технікою та іншими послугами для забезпечення відповідних умов праці. Для проведення ревізії підготувати накази по установі; кошториси та звіти про їх виконання, іншу фінансову звітність; договори з підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами-підприємцями; бухгалтерські регістри, книгу Журнал-головна та первинні документи, що підтверджують надходження та витрачання бюджетних коштів і матеріальних цінностей, за період з 01.07.2020 по 30.09.2022. Крім того, в день початку ревізії забезпечити присутність на робочих місцях директора, як керівника установи, головного бухгалтера, інших посадових та матеріально-відповідальних осіб (а.с. 95-96).

Східний офіс Держаудитслужби 23.12.2022 видав направлення №686 на ім`я ОСОБА_1 для проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації з метою дотримання законодавства у період з 23.12.2022 по 03.02.2023. Підстава п. 1.2.4.2 Плану (а.с. 97).

26.12.2022 року складено Акт про неможливість проведення ревізії (а.с. 100-101).

29.12.2022 Східний офіс Держаудитслужби листом №040406-15/7436-2022 повідомив Директора Департаменту про неможливість проведення ревізії, так як працівниками охорони ТОВ «Агенція» ДЖЕБ» не допущено посадову особу Офісу до будівлі Дніпропетровської обласної ради (а.с. 102-103).

У відповідь на вказане повідомлення Позивач надіслав Східному офісу Держаудитслужби лист, де зазначив, що «Відповідно до наказу Департаменту №58-к працівників Департаменту з 06.10.2022 переведено на дистанційну роботу, що триває і дотепер. Крім того, до Дніпропетровського окружного адміністративного суду Департаментом подано заяву №2410/0/112-22 від 21.12.2022 про визнання протиправними та скасування наказів, повідомлення №040406-15/7176/2022 від 15.12.2022 та визнання протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва облдержадміністрації за період з 01.07.2020 по 30.09.2022. Вказане унеможливлює вирішення питання, в період дії воєнного стану, з організації роботи відповідних працівників на робочих місцях та із забезпечення виконання п. 15 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550» (а.с. 104).

Правомірність наказів Відповідача від 23.09.2022 №283 від 24.10.2022 №308 та від 15.12.2022 №358, повідомлення №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 та дій щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва облдержадміністрації за період з 01.07.2020 по 30.09.2022 є предметом судового розгляду у даній справі.

Приймаючи рішення по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Відповідачем затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю з порушенням строків, передбачених чинним законодавством, оскільки 15.09.2022 був останнім днем затвердження проекту Плану Держаудитслужбою. Зважаючи на вказане, суд першої інстанції вважав, що ефективним способом захисту прав Позивача буде визнання протиправним та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 року №283 з урахуванням змін, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 року №308 та від 15.12.2022 року №358 в частині включення та проведення заходів державного фінансового контролю щодо Департамента житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26січня 1993 року №2939-XII(далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XIIдержавний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно статті 4 Закону № 2939-ХП, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у: - документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, - яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Частиною першою статті 11 Закону №2939-ХІІ визначено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації а період з 01.01.2020 року по 30.09.2022 року включена до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року.

Механізм складання і затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю органів державного фінансового контролю визначається Порядком планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2001 р. №955(далі - Порядок №955).

Згідно пункту 6 Порядку № 955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).

Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпунктів 23-1, 27 пункту 11 Положення № 43 голова Держаудитслужби, зокрема, забезпечує виконання наказів Мінфіну та доручень Міністра фінансів з питань, що належать до компетенції Держаудитслужби та дає в межах повноважень, передбачених законом, доручення, обов`язкові для виконання державними службовцями і працівниками апарату Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів.

Згідно пункту 1 розділу V Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затвердженої наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 р. № 319 (далі Інструкція № 319), до плану державного фінансового контролю офісу Держаудитслужби включаються: централізовані завдання Держаудитслужби щодо проведення ревізій; ревізії відповідно до підстав, визначених Порядком № 955; ревізії місцевих бюджетів.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 561 від 07.05.2022 року «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану» Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування виконують свої повноваження з урахуванням таких особливостей, зокрема: здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану.

Східний офіс Держаудитслужби листом №040402-12/5004-2022 року від 25.08.2022 направив для погодження з Державною аудиторською службою України проект плану проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року та відповідні картки планування об`єктів контролю (а.с. 67).

Державною аудиторською службою України розглянуто проекти розділів планів проведення заходів державного фінансового контролю офісів Державної аудиторської служби України та їх управлінь в областях на IV квартал 2022 року і погоджено їх відповідно до переліку, зазначеного в Додатку 1 (лист №000200-18/7260-2022 від 16.09.2022 року) (а.с. 68-72).

Вказаним листом Держаудитслужби надано доручення затвердити плани наказом та надіслати до Держаудитслужби не пізніше 26.09.2022.

23.09.2022 у визначені Держаудитслужбою строки затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року наказом № 283.

Щодо доводів Позивача про порушенням Відповідачем строків затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю як підстави для скасування наказу Східного офісу Держаудитслужби №283 від 23.09.2022 суд зазначає наступне.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Інструкція № 319 визначає строки підготовки та порядок затвердження планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також планів проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, тобто порядок взаємодії Держаудитслужби та її структурних підрозділів під час здійснення відповідних заходів. А тому недодержання дисципліни під час вчинення відповідних дій (допущення бездіяльності) може бути підставою для притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, проте не призводить до відсутності правових підстав для затвердження плану роботи відповідної установи.

При цьому, право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольної установи пов`язується не з датою затвердження відповідного плану, а з включенням такої ревізії до плану та своєчасним направленням повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення проведення ревізії.

Таким чином, посилання Позивача на порушенням Відповідачем строків затвердження плану не свідчить про протиправність наказу Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 № 283 та відповідно не є підставою для його скасування.

Щодо змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 № 308 та від 15.12.2022 № 358, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до 8 Порядку №955 внесення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження.

Пунктом 4 розділу VI Інструкції №319 визначено, що пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань).

Відповідно до пункту 5 розділу VI Інструкції №319 за потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу. Держаудитслужба також може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби планових періодів, які завершилися, за умови, що проведення відповідного заходу державного фінансового контролю вже розпочато та триває, а саме в частині зміни періоду, що перевіряється, виконавців та строків проведення заходів державного фінансового контролю.

З матеріалів справи встановлено, що підставою для внесення змін наказом Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 № 308 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, в частині строків проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Позивача, відповідно до листа №040402-12/6093-2022 від 17.10.2022 «Про надання пропозицій щодо внесення змін щодо плану роботи», слугувало те, що: «Східним офісом Держаудитслужби листом від 26.09.2022 на адресу Департаменту направлено повідомлення про початок ревізії з 07.10.2022. Фахівці відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ протягом 07.10.2022 та 10.10.2022 у телефонному режимі зв`язувалися з керівництвом Департаменту з метою уточнення організаційних питань щодо наявності керівництва Департаменту на робочому місці та відповідної години для коли працівники Східного офісц можуть прибути для проведення ревізії. Заступник Департаменту Грива В.Л. повідомляв, що у зв`язку із численними ракетними обстрілами, фахівці Департаменту перебувають на дистанційному режимі роботи, та враховуючи зазначене та можливі ракетні обстріли 11.10.2022 запропонував прибути працівникам Східного офісу до Департаменту 12.10.2022 в каб. 241 в будівлі Дніпропетровської обласної ради. Проте, на неодноразові телефонні дзвінки 12.10.2022 заступник директора Департаменту Грива В.Л. не відповів. Посадовими особами Східного офісу 13.10.2022 здійснено вихід для проведення ревізії до Департаменту, однак каб. 241 та інші кабінети, які знаходяться поруч були зачинені. 14.10.2022 фахівцями Східного офісу складено акт про неможливість проведення контрольного заходу.» (а.с. 81-82).

Державна аудиторська служба України розглянула лист Східного офісу Держаудитслужби від 17.10.2022 №040402-12/6093-2022 та погодила внесення змін до Плану (лист №000200-18/8382-2022 від 20.10.2022 (а.с. 83).

Внаслідок чого наказом №308 від 24.10.2022 затверджено зміни до Плану, а саме в частині строків проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Позивача, де визначено: «початок 1 декада листопада 2022 року, завершення 3 декада січня 2023» (а.с. 84-86).

Підставою для внесення змін наказом Східного офісу Держаудитслужби №358 від 15.12.2022 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, в частині строків проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Позивача, відповідно до листа №040402-12/6970-2022 від 06.12.2022 «Про надання пропозицій щодо внесення змін щодо плану роботи», слугувало те, що «У зв`язку з письмовим зверненням Департаменту до Східного офісу щодо перенесення строків проведення ревізії на період припинення (скасування) воєнного стану, через неможливість створення безпечних умов перебування посадових осіб органу державного фінансового контролю у державній будівлі, із-за наявної загрози їх життю та здоров`ю, Східний офіс листом від 07.11.2022 №040402-12/6395-2022 звернувся до Держаудитслужби з пропозицією виключити з Плану проведення заходів ревізію Департаменту та включити ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства та капітального будівництва Новомосковської міської ради за період з 01.01.2020 по 30.09.2022 та початком у 1 декаді грудня 2022 року. Держаудитслужба листом №000200-18/9496-2022 від 28.11.2022 погодила внесення до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу на IV квартал 2022 року ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства та капітального будівництва Новомосковської міської ради та не погодила виключення з Плану ревізії Департаменту.» (а.с. 87-88).

Із аналізу наведеного слідує, що вдруге Відповідач звернувся до Держаудитслужби із питанням внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, в частині строків проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Позивача, у зв`язку з непогодженням Держаудитслужбою питання виключення Позивача із Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року.

При цьому, в межах спірних правовідносин Позивач дії Держаудитслужби щодо непогодження виключення Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації із Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року не оскаржує.

За результатами розгляду листа Відповідача №040402-12/6970-2022 від 06.12.2022 «Про надання пропозицій щодо внесення змін щодо плану роботи» Державною аудиторською службою України листом від 15.12.2022 №000200-18/10247-2022 погоджено внесення змін до Плану в частині строків проведення ревізії Департаменту, а саме: «із 3 декади грудня 2022 року по 3 декаду березня 2023 року» (а.с. 89), які у подальшому були затверджені Наказом Східного офісу Держаудитслужби №358 від 15.12.2022 (а.с. 90-92).

Таким чином, внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року були обумовлені неможливістю проведення перевірки Позивача у визначений наказом наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 №283 термін та у зв`язку з непогодженням Держаудитслужбою питання виключення Позивача з Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року.

Зазначені обставини свідчать про те, що Східним офісом Держаудитслужби не допущено порушень Інструкції №319 та Порядку №955 при затвердженні змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року.

Стосовно доводів Позивача про не зазначення Відповідачем критерію власної ініціативи та відсутність належного обґрунтування для включення Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізію за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що Відповідачем з урахуванням положень пункту 7 Порядку №995 в оскаржуваному наказі зазначено підставу для включення Позивача до Плану, а саме «власна ініціатива».

Водночас суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що з урахуванням положень Порядку №995 у Відповідача відсутній обов`язок із зазначення розширеного обґрунтування у наказі про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю причин, які зумовили наявність власної ініціативи такого органу на включення відповідного суб`єкта до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізію, у тому числі із зазначенням конкретних критеріїв, перелічених у пп. г) п. 7 Порядку №995, що свідчить про безпідставність посилань Позивача на порушення Відповідачем положень Порядку №995 у вказаній частині.

Посилання Позивача на неправомірність повідомлення Східного офісу Держаудитслужби № 040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 року про проведення ревізії, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими, оскільки з урахуванням положень п. 10, п. 12 ст. 11 Закону №2939 передбачено, що тривалість планової ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів, тому Відповідачем в оскаржуваному повідомленні було правильно зазначено дати початку та звершення ревізії, які не суперечать інформації, зазначеній в наказі від 15.12.2022 №358 про завершення ревізії у третій декаді березня 2023 року, позаяк визначений у наказі від 15.12.2022 №358 строк для завершення ревізії включає в себе й можливість для зупинення ревізії на підставі абз. 1 та 2 п. 22 Порядку №550.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За даних обставин суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи не повно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини, однак зроблені судом першої інстанції висновки не відповідають фактичним обставинам справи, рішення суду першої інстанції у даній справі про часткове задоволення адміністративного позову підлягає скасуванню в частині задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 243, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року у справі №160/20826/22 скасувати в частині задоволення позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову.

В задоволенні адміністративного позову Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказу Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 №283 з урахуванням змін, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 №308 та від 15.12.2022 №358, та повідомлення Східного офісу Держаудитслужби №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 про проведення ревізії відмовити.

В решті рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року у справі №160/20826/22 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її проголошення.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складання повного судового рішення.

В повному обсязі постанова складена 25 травня 2023 року.

Головуючий - суддя В.В. Мельник

суддя Д.В. Чепурнов

суддя С.В. Сафронова