Справа № 520/12358/22
Суддя: Калиновський В.А.
Дата ухвалення: 2023-05-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 травня 2023 р.Справа № 520/12358/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Калиновського В.А.,

Суддів: Макаренко Я.М. , Кононенко З.О. ,

за участю секретаря судового засідання Пукшин Л.Т

представник відповідача - Бабак О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Громадської організації "Мережа антикорупційних центрів" на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 30.01.2023, головуючий суддя І інстанції: Спірідонов М.О., м. Харків по справі № 520/12358/22

за позовом Громадської організації "Мережа антикорупційних центрів"

до Харківської міської ради

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Громадська організація "Мережа антикорупційних центрів", звернувся до суду з позовом до Харківської міської ради, в якому просив суд:

- визнати протиправним та нечинним рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання "Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання" від 11 травня 2022 №255/22.

- визнати протиправними та нечинними окремі норми Регламенту Харківської міської ради 8 скликання затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 № 16/20, а саме ч. 2, 3 ст. 3 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання.

- стягнути з Харківської міської ради () за рахунок бюджетних асигнувань на користь позивача сплачений судовий збір.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 30.01.2023 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Громадської організації "Мережа антикорупційних центрів" до Харківської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

Роз`яснено позивачу, що повторне звернення до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржувану ухвалу, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті ухвали, норм матеріального та процесуального права, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі. Зазначив, що ГО "Мережа антикорупційних центрів", як член територіальної громади м. Харкова, є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний регламент, в розумінні ст. 264 КАС України. Зауважив, що висновок суду першої інстанції щодо відсутності порушених прав позивача спірними нормами Регламенту, є необґрунтованим.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому він, наполягаючи на законності та обгрунтованості ухвали суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу без змін.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача, наполягаючи на законності та обгрунтованості ухвали суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу без змін.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, справа розглядається за відсутності представника позивача.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши ухвалу суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не наведено обставин, які б свідчили про його безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову; безпосереднього зв`язку з предметом спору та не зазначив інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту; яким чином оскаржений нормативно-правовий акт стосується саме ГО "Мережа антикорупційних центрів". Обґрунтування права на звернення до суду є абстрактним та не розкриває дійсних приводів, причин та підстав звернення до суду. З огляду на зазначене, суд дійшов висновку, що ГО "Мережа антикорупційних центрів" не довела, що має право на звернення до суду в інтересах суспільства, а отже не відповідає обов`язковим критеріям позивача визначеними ч.2 ст. 264 КАС України.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Як свідчать матеріали справи позивач звернувся до суду з позовом, якому просить суд визнати протиправним та нечинним рішення 11 сесії Харківської міської ради 8 скликання "Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради 8 скликання від 11 травня 2022 №255/22.

Зокрема ст. 12 Регламенту викладено в новій редакції :

«Ст. 12 Форми роботи міської ради.

1.Міська рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань міської ради, а також засідань постійних комісій міської ради.

2.У період дії воєнного стану пленарні засідання сесії міської ради можуть проводиться дистанційно в режимі відео конференції в порядку, визначеному розпорядженням міського голови».

Положення ст. 15 Регламенту доповнено ч. 3 такого змісту:

« 3. Уразі проведення пленарного засідання сесії міської ради в режимі відео конференції в період воєнного стану з метою забезпечення захисту життя та здоров`я осіб, які братимуть участь у засіданні, та /або забезпечуватимуть її проведення, місце проведення, дата і час у розпорядженні міського голови про скликання сесії можуть не зазначатися».

Положення ст. 76 доповнено ч. 6 такого змісту:

« 6. У період дії воєнного стану засідання постійних комісій міської ради (у тому числі спільні засідання) можуть проводитися дистанційно в режимі відео конференції в порядку, визначеному розпорядженням міського голови».

Також позивач просив визнати протиправними та нечинними окремі норми Регламенту Харківської міської ради 8 скликання затвердженого рішенням 2 сесії Харківської міської ради 8 скликання від 30.12.2020 № 16/20, а саме ч. 2, 3 ст. 3 Регламенту Харківської міської ради 8 скликання, а саме:

«ч.2, 3 ст. 3 Регламенту викладено у редакції:

2. У ході відкритого засідання міської ради в залі засідання мають право бути присутніми, крім міського голови, секретаря міської ради, депутатів, помічників-консультантів депутатів, посадові особи органів виконавчої влади, посадові особи виконавчих органів міської ради, представника засобів масової інформації, що здійснюють телевізійну та фотозйомку, члени делегацій, що знаходяться в міській раді з офіційним візитом, члени територіальної громади міста Харкова та запрошені особи. Порядок подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб визначено статтею 7 цього порядку.

3. Відкритість засідань міської ради забезпечується шляхом доступу до них членів територіальної громади міста Харкова, представників засобів масової інформації, у яких кожен громадянин України має можливість ознайомитися з питаннями, що розглядаються міською радою та з прийнятими нею рішеннями.

Оцінюючи встановлені обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право (ч. 3 ст. 5 КАС України).

Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно ч. 1 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Відповідно до частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Колегія суддів зазначає, що Регламент є нормативно-правовим актом, отже особливості провадження по даній справі регламентовано положеннями ст. 264 КАС України.

Так, для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.

Відповідно змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 28 листопада 2013 року № 12-рп/2013 громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Особливості правового статусу громадських організацій та їх право на звернення до адміністративного суду були також предметом дослідження Верховним Судом.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, що викладена в постановах від 14 березня 2018 року у справі № 815/219/19 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, громадські організації є організаційно-правовою формою діяльності людей, які об`єднуються для спільного здійснення та захисту своїх прав, свобод та інтересів, які відображаються у статуті громадської організації у вигляді мети та напрямів її діяльності. Таким чином, діяльність громадських організацій не можна розглядати абстрактно, без зв`язку з її метою та правами людей (її членів), що об`єдналися. Створюючи громадську організацію або вступаючи до неї, її члени об`єднуються на визначених статутом умовах для спільної реалізації своїх прав. Вирішуючи питання щодо права громадських організацій на звернення до суду в інтересах інших осіб, суди повинні з`ясувати:

- статус громадської організації та її засновників, їх безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову;

- мету громадської організації та її безпосередній зв`язок з предметом позову;

- інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту;

- чи зверталися ці особи за захистом своїх прав до громадської організації;

- добросовісність дій громадської організації, що звертається до суду.

Згідно з ч. 2 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Перевіряючи наявність у ГО «Мережа антикорупційних центрів» права на звернення до суду з даним позовом, колегія суддів враховує, що відповідно до пункту 1.1. Статуту ГО «Мережа антикорупційних центрів» вказана організація є добровільною громадською організацією, створеною внаслідок вільного волевиявлення громадян, що об`єдналися на основі спільних інтересів.

Згідно з пунктом 1.3 Статуту організація здійснює свою діяльність на підставі міжнародних угод прав людини, згідно Конституції України, цього Статуту, Закону України "Про громадські об`єднання", законодавчих актів, прийнятих відповідно до цих законів, на засадах добровільності, рівноправності її членів, самоврядування, законності та гласності. Організація є вільним у виборі напрямків своєї діяльності задля досягнення статутної мети.

Відповідно до пункту 2.1 Статуту мета діяльності Організації: забезпечення захисту прав і свобод осіб, задоволення суспільних, зокрема правових, економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів.

Пунктом 3.1, зокрема, передбачено право Організації на засадах неприбутковості безкоштовно організовувати представництво, представляти та захищати права й інтереси громадян в органах державної влади та місцевого самоврядування, підприємствах, установах, організаціях, незалежно від форм власності та підпорядкування, органах судової влади України усіх ланок та інстанцій.

Враховуючи викладене, позивач, ГО «Мережа антикорупційних центрів», як і будь-які інші громадські об`єднання, має право діяти в інтересах членів організації та суспільства в цілому для захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів. В даному випадку ГО «Мережа антикорупційних центрів» діє на захист інтересів своїх членів та інтересів територіальної громади м. Харкова. Саме про це позивачем було зазначено у позові.

Також, колегія суддів звертає увагу, що частина 17 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" не обмежує право представників цієї організації бути присутніми на засіданні сесії.

Таким чином, суд апеляційної інстанції зазначає, що позивач, ГО «Мережа антикорупційних центрів», як член територіальної громади м. Харкова, є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний регламент, в розумінні ст. 264 КАС України.

Згідно п. 10 ч. 5 ст. 160 КАС України в позовній заяві зазначаються: у справах щодо оскарження нормативно-правових актів - відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.

На виконання наведених вимог КАС України позивач в позовній заяві зазначив, що вказаним нормативно-правовим актом порушено права членів Громадської організації Мережа антикорупційних центрів» (далі - ГО «Мережа антикорупційних центрів») щодо доступу до засідань Харківської міської ради та інформації про їх проведення. Звернення ГО «Мережа антикорупційних центрів» до суду з метою усунення порушення норм національного законодавства, яке регулює діяльність органів місцевого самоврядування, відповідає меті захисту такого суспільного інтересу як право на доступ до засідань ради, на інформацію про час, дату та місце їх проведення, на ознайомлення з питаннями, що розглядаються міською радою, та з прийнятими нею рішеннями.

Однак, судом першої інстанції не було надано оцінки доводам позивача, які останнім наведені в обґрунтування обставин щодо належності позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано оскаржуваний акт.

Враховуючи, що судом першої інстанції не надано оцінки доводам позивача в обґрунтування обставин щодо належності позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано оскаржуваний акт, судова колегія вважає передчасним висновок суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у даній справі з підстав відсутності у позивача порушених прав та інтересів, пов`язаних з виданням спірного рішення відповідача та, як наслідок, відсутність права на судовий захист.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Положеннями ст. 320 КАС України визначено, що підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 30.01.2023 року по справі №520/12358/22 прийнята з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, а отже підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації "Мережа антикорупційних центрів" задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 30.01.2023 по справі № 520/12358/22 скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя В.А. Калиновський
Судді Я.М. Макаренко З.О. Кононенко
Повний текст постанови складено 25.05.2023 року