Справа № 460/2778/23
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2023-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 460/2778/23 пров. № А/857/5897/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Обрізка І.М.,

розглянувши в письмовому провадженні в м.Львові апеляційну скаргу Рівненської міської ради на ухвалу судді Рівненського окружного адміністративного суду (суддя Зозуля Д.П.) про відмову у відкритті провадження у справі, постановлену в м.Рівне 16 березня 2023 року у справі № 460/2778/23 за позовом Рівненської міської ради до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії Вікторівни про визнання протиправною та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :

03.02.2023 Рівненська міська рада звернулась в суд з позовом до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії Вікторівни, просила визнати протиправною та скасувати вимогу Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії в листі від 08.11.2022 №29269.4/11-17021/3/22/45.3.

Ухвалою судді Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2023 року відмовлено у відкритті провадження у справі.

Відмовляючи у відкритті провадження, суддя суду першої інстанції виходив з того, що за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої. Суддя суду першої інстанції вказав, що для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду. Суддя суду першої інстанції зазначив, що приписами статей 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не визначена така компетенція органу місцевого самоврядування як реалізація повноважень щодо захисту конфіденційної інформації. Суддя суду першої інстанції дійшов висновку, що позивачем не доведено наявності права звертатися до суду з позовом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії Вікторівни, Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з приводу реалізації своєї компетенції у сфері управління, реалізації своїх повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, такий спір між суб`єктами владних повноважень не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погоджуючись з ухвалою судді суду першої інстанції, Рівненська міська рада подала апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу судді Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2023 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що Рівненська міська рада звернулась в суд для реалізації повноважень щодо захисту конфіденційної інформації. Скаржник зазначає, що Рівненська міська рада усунула недоліки позовної заяви відповідно до ухвали судді суду першої інстанції від 07.02.2023 у строк встановлений судом, а тому подана позовна заява підлягала прийняттю до розгляду.

Враховуючи положення статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваної ухвали судді суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала судді суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що листом Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 08.11.2022 на підставі статті 101 Конституції України, статтей 13, 17, 22 Закону України «Про Уповноваженого Верховної ради України з прав людини», статті 17 Закону України «Про доступ до публічної інформації» Рівненському міському голові висловлено вимогу: повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 31.08.2022 відповідно до вимог чинного законодавства та надати заявниці запитувані копії документів без обмеження доступу до відповідної інформації; надати Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини підтверджуючі документи (копію відповіді заявниці, копії реєстраційно-контрольної картки, документи з поштовою відміткою або інші поштові документи, скриншот), вжити заходи щодо недопущення аналогічних порушень вимог Закону у майбутньому.

Вважаючи вказану вимогу протиправною, необґрунтованою та такою, що не відповідає чинному законодавству, Рівненська міська рада звернулась з позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали судді суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина 4 статті 5 КАС України).

Статтею 4 КАС України визначено, що: адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Стаття 19 КАС України закріплює переліки публічно-правових спорів на які поширюється юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, а також спорів на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

За змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

За загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

Під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

При цьому, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

У справі, яка розглядається, спір виник у зв`язку із зобов`язанням позивача надати доступ до інформації та підтвердити надання такого відповідачу у справі.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (частина 1 статті 12 Закону №280/97-ВР).

Статтею 18-1 Закону №280/97-ВР закріплено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Конституційні гарантії існування місцевого самоврядування та його невід`ємної складової - права на звернення до адміністративного суду передбачені у статті 145 Основного Закону України, яка передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

В частині 5 статті 125 Конституції України закріплено положення, згідно з яким з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Отже, право органів та посадових осіб місцевого самоврядування на звернення до суду, у тому числі суду адміністративної юрисдикції, з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій гарантується Конституцією та законами України.

Виходячи з цих конституційних положень, у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

Згідно з статтею 74 Закону №280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Згідно з положеннями статті 13 Закону №2939-VI органи місцевого самоврядування є розпорядниками інформації для цілей цього Закону.

Розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини 1 статті 14 Закону №2939-VI).

З матеріалів справи вбачається, що оскаржувана у справі вимога Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Деркаченко Юлії в листі від 08.11.2022 №29269.4/11-17021/3/22/45.3 надіслана позивачу у зв`язку з скаргою ОСОБА_1 щодо стверджуваного порушення Рівненською міською радою вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації». Вказано, що листом Рівненської міської ради від 06.09.2022 ОСОБА_1 поінформовано про неможливість надати запитувану інформацію з огляду на наявність в постанові Адміністративної комісії персональних даних осіб, що притягуються до адміністративної відповідальності.

Вважаючи, що Рівненська міська рада листом від 06.09.2022 обмежила доступ до запитуваної інформації без дотримання вимог пункту 2 частини 1 статті 22 та частини 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідач скерував позивачу оскаржувану вимогу, зазначивши також, що відповідно до пункту 8-1 частини 1 статті 255 КУпАП уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини мають право складати протоколи про правопорушення передбачені, зокрема, статтею 212-3 (порушення права на інформацію та права на звернення) -(крім порушень права на інформацію відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).

Відповідно до частини 1 статті 17 Закону №2939-VI парламентський контроль за дотриманням права людини на доступ до інформації здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, тимчасовими слідчими комісіями Верховної Ради України, народними депутатами України.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 22 Закону України «ПроУповноваженого Верховної Ради України з прав людини» органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об`єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, посадові та службові особи, до яких звернувся Уповноважений, зобов`язані співпрацювати з ним і подавати йому необхідну допомогу, зокрема, розглядати пропозиції Уповноваженого щодо поліпшення їх діяльності у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина та у місячний строк з дня одержання пропозицій надавати вмотивовану письмову відповідь на них.

Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.

З матеріалів справи вбачається, що на виконання вимог ухвал судді суду першої інстанції щодо залишення позовної заяви без руху позивач надавав пояснення в яких вказував, що вимога надати заявниці запитувані документи без обмеження доступу до відповідної в них інформації (персональних даних) є необґрунтованою та не відповідає Конституції та законам України, а виконання такої вимоги порушить права осіб, щодо яких прийняті адміністративною комісією постанови та може бути підставою для Рівненської міської ради та її посадових осіб за розголошення інформації про осіб без їх згоди.

Суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі таким аргументам позивача належну правову оцінку не надав.

Системний аналіз вказаних законодавчих положень дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що в межах спірних правовідносинах, з огляду на предмет спору та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад учасників таких правовідносин висновок суду першої інстанції щодо відсутності підстав для розгляду даного спору за правилами адміністративного судочинства є помилковим.

Зокрема, на сьогодні Європейським судом з прав людини напрацьовано певну практику стосовно обов`язку суду здійснювати контроль за суб`єктами владних повноважень. ЄСПЛ виходить з того, що терміну «спір» необхідно надавати пріоритетного, а не формального значення (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium (Ле Комт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії), заяви № 6878/75 та 7238/75, п. 45); суд повинен враховувати реалії спору відповідно до обставин справи та не обмежуватися формальним підходом (Gorou v. Greece (no. 2) [GC] (Гору проти Греції №2) [ВП], заява № 12686/03, п. 29; Boulois v. Luxembourg (Boulois проти Люксембургу) [ВП], заява № 37575/04, п. 92); «спір» повинен мати справжній та серйозний характер (Sporrong and Lцnnroth v. Sweden (Спорронґ і Льоннрот проти Швеції), заяви № 7151/75 та 7152/75, п. 81) та стосуватися не лише існування права, а також сфери застосування чи порядку, у якому предмет спору може бути використано (Benthem v. The Netherlands (Бентем проти Нідерландів), заява № 8848/80, п. 32).

Відповідно до частини 1 статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Аналізуючи обставини справи в контексті поданого позову та доданих до нього документів а, також, аргументи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної порушено норми процесуального права, що має наслідком задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваної ухвали як такої, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 241, 243, 312, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Рівненської міської ради задовольнити.

Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 16 березня 2023 року про відмову у відкритті провадження у справі № 460/2778/23 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко