Справа № 340/279/22
Суддя: Баранник Н.П.
Дата ухвалення: 2023-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

18 травня 2023 року справа № 340/279/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Баранник Н.П.,

суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.,

за участю секретаря судового засідання: Яковенко О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі № 340/279/22 (суддя Хилько Л.І.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, голови Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області Безпечного Олександра Івановича про визнання протиправними припису, розпорядження, їх скасування, поновлення на посаді,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

-скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції (далі відповідач-1) про усунення порушень Закону України "Про запобігання корупції" № 23-09/111-21 від 28.10.2021;

-скасувати розпорядження Олександрівського селищного голови (далі відповідач-2) від 10.12.2021 № 415-к про звільнення ОСОБА_1 ;

-поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів влади Олександрівської селищної ради.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що оскаржені припис та розпорядження про припинення повноважень позивача є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки прийняті з грубим порушенням процедури та норм чинного законодавства.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року адміністративний позов було задоволено. Так, суд:

-визнав протиправним та скасував припис Національного агентства з питань запобігання корупції про усунення порушень Закону України "Про запобігання корупції" № 23-09/111-21 від 28.10.2021;

-визнав протиправним та скасував розпорядження Олкксандрівського селищного голови від 10.12.2021 № 415-к про звільнення позивача;

-поновив позивача на посаді першого заступника Олександрівського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів Олександрівської селищної ради Кропивницького району у Кіровоградській області з 13 грудня 2021 року;

-зобов`язав Олександрівську селищну раду Кропивницького району Кіровоградської області нарахувати та виплатити на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, а саме з 13.12.2021 року по 25.10.2022 року, з врахуванням положень Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою КМУ від 8 лютого 1995 року № 100.

Із рішенням суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису не погодився відповідач-1, ним була подана апеляційна скарга. В скарзі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, відповідач-1 просить рішення суду першої інстанції в оскарженій частині скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні цієї частини позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що оскаржений позивачем припис внесено відповідачем-1 в рамках наданих повноважень та за наявності правових підстав, а отже він є законним, правомірним і скасуванню не підлягав. ОСОБА_1 мав надати згоду на проведення спеціальної перевірки протягом трьох робочих днів з дати його затвердження на посаду рішенням Олександрівської селищної ради №16, а саме з 18.12.2020 року, що ним зроблено не було. Також відповідач-1 звертає увагу, що суд першої інстанції протиправно скасував припис Національного агентства повністю, оскільки він поширює свою дію не лише на позивача, а й на ОСОБА_2 , який не є стороною у справі.

Позивач направив до суду заяву, в якій просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Відповідач-2 своїм правом подати письмовий відзив на апеляційну скаргу не скористався.

В судовому засіданні представник відповідача-1 підтримав доводи апеляційної скарги, наполягав на задоволенні скарги та скасуванні рішення суду першої інстанції в оскарженій частині, з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог позивача.

Представники позивача та відповідача-2 в судове засідання не з`явились, про день апеляційного розгляду справи були повідомлені у встановленому порядку. Позивач заявив клопотання розглядати справу у його відсутність.

Заслухавши представника відповідача-1, перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, суд приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи встановлено, що 28.10.2021 року Національне агентство з питань запобігання корупції внесло голові Олександрівської селищної ради припис №23-09/111-21 з вимогою усунути порушення вимог абз. 6 ч.2 ст. 58 Закону України «Про запобігання корупції» шляхом припинення повноважень ОСОБА_2 і ОСОБА_1 та звільнення їх з відповідних посад, без прийняття рішення ради (а.с. 4-5).

На підставі припису головою Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області видано розпорядження від 10.12.2021 №415-к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів (а.с.6).

Вважаючи припис незаконним та протиправним, як і розпорядження відповідача-2, позивач звернувся до суду з позовом про їх скасування та поновлення його на посаді.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги позивача, вказав, що проведення перевірки і внесення оскарженого припису відбулось з порушенням вимог діючого законодавства, що є підставою для його скасування. Оскаржене розпорядження прийняте відповідачем-2 з порушенням встановленої процедури, у зв`язку із чим, підлягає скасуванню з поновленням позивача на посаді першого заступника Олександрівського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів Олександрівської селищної ради Кропивницького району у Кіровоградській області. При цьому, позивачу має бути виплачено середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Колегія суддів частково погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування регулює Закон України від 7 червня 2001 року №2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі Закон №2493-III).

Згідно з абзацом 4 ст.10 Закону №2493-III, прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, старости здійснюється шляхом затвердження відповідною радою.

Згідно ст.12 вказаного Закону, на службу в органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи: 1) визнані судом недієздатними; 2) які мають судимість за вчинення умисного кримінального правопорушення, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку; 3) які за рішенням суду позбавлені права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого строку; 5) які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані близьким особам.

На посадових осіб місцевого самоврядування поширюються вимоги та обмеження, встановлені Законом України «Про запобігання корупції».

Згідно статті 3 Закону України від 14.10.2014 №1700-VII «Про запобігання корупції» (далі Закон №1700-VII) суб`єктами, на яких поширюються дія цього Закону, є, зокрема, державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування.

Абзацом 3 ст.5 Закону №2493-III визначено, що стосовно осіб, які обрані (затверджені) відповідною радою на посади, зазначені в абзаці третьому статті 3 цього Закону, а також стосовно осіб, які претендують на зайняття зазначених в абзаці четвертому статті 3 цього Закону посад в органах місцевого самоврядування, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції».

Відповідно до абз.1, 8 ч.1 ст.56 Закону №1700-VII, стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.

У разі якщо призначення, обрання чи затвердження на посади здійснюється місцевою радою, спеціальна перевірка проводиться у встановленому цим Законом порядку стосовно призначених, обраних чи затверджених на відповідні посади осіб.

Згідно з ч.2 ст.56 Закону №1700-VII, організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника), зокрема, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом. Для забезпечення організації проведення спеціальної перевірки керівник відповідного органу місцевого самоврядування або апарату може визначити відповідальний структурний підрозділ.

У відповідності до ч.1 ст.57 Закону №1700-VII спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою особи, яка претендує на зайняття посади, у строк, що не перевищує двадцяти п`яти календарних днів з дня надання згоди на проведення спеціальної перевірки.

Частиною 2 ст.57 Закону №1700-VII визначено, що для проведення спеціальної перевірки особа, яка претендує на зайняття посади, подає до відповідного органу: 1) письмову згоду на проведення спеціальної перевірки; 2) автобіографію; 3) копію паспорта громадянина України; 4) копії документів про освіту, вчені звання та наукові ступені; 5) медичну довідку про стан здоров`я за формою, затвердженою Міністерством охорони здоров`я України щодо перебування особи на обліку в психоневрологічних або наркологічних закладах охорони здоров`я; 6) копію військового квитка або посвідчення особи військовослужбовця (для військовослужбовців або військовозобов`язаних); 7) довідку про допуск до державної таємниці (у разі його наявності).

Особа, яка претендує на зайняття посади, також подає до Національного агентства в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону, декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Особи, зазначені в абзаці сьомому частини першої статті 56 цього Закону, подають передбачені цією частиною статті документи для проведення спеціальної перевірки протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання або затвердження.

На підставі ч.3 ст.57 Закону №1700-VII після одержання письмової згоди особи, яка претендує на зайняття посади, на проведення спеціальної перевірки орган, на посаду в якому претендує особа, не пізніше наступного дня надсилає до відповідних державних органів, до компетенції яких належить проведення спеціальної перевірки відомостей, передбачених у частині третій статті 56, або до їх територіальних органів (за наявності) запит про перевірку відомостей щодо особи, яка претендує на зайняття відповідної посади, за формою, яку затверджує Кабінет Міністрів України.

Статтею 20 Закону №2493-III передбачено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі: виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону).

Згідно з абз.6 ч.2 ст.58 Закону №1700-VII повноваження особи, зазначеної в абзаці восьмому частини першої статті 56 Закону, достроково припиняються без припинення повноважень депутата ради, а відповідна особа звільняється з відповідної посади без прийняття рішення відповідної ради у випадку, якщо вона не пройшла спеціальну перевірку або не надала у встановлений Законом строк згоди на проведення спеціальної перевірки.

Відповідно до п.21 Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №171 (далі Порядок №171), спеціальна перевірка стосовно претендентів на посади в органах місцевого самоврядування, призначення (обрання) чи затвердження на які здійснюється місцевою радою, проводиться відповідно до цього Порядку після їх призначення (обрання) чи затвердження на відповідні посади.

Для проведення спеціальної перевірки такі особи протягом трьох робочих днів з дня призначення (обрання) чи затвердження подають до органу місцевого самоврядування документи, зазначені у п.8 цього Порядку.

У разі ненадання такою особою у встановлений строк згоди на проведення спеціальної перевірки або встановлення за результатами її проведення обставин, які є підставою для відмови у призначенні (обранні) чи затвердженні на посаду, її повноваження за відповідною посадою достроково припиняються без припинення повноважень депутата ради. Така особа звільняється з посади без прийняття рішення відповідною радою.

З аналізу наведених законодавчих норм вбачається, що посадова особа місцевого самоврядування, яка призначається, обирається чи затверджується на посаду місцевою радою, може бути звільнена з посади у зв`язку з проведенням спеціальної перевірки лише за наявності двох підстав:

- у зв`язку з ненаданням у встановлений законом строк згоди на проведення спеціальної перевірки;

- встановлення за результатами спеціальної перевірки обставин, які є підставою для відмови у призначенні (обранні) чи затвердженні на посаду.

Як встановлено судом, розпорядженням Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області від 30.12.2020 №139-к позивача прийнято з 01.01.2021 року на посаду першого заступника Олександрівського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів Олександрівської селищної ради Кропивницького району (а.с.48).

31.12.2020 позивач надав згоду на проведення відносно нього спеціальної перевірки (а.с.7).

Відповідно до п.157 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року №55 (далі Інструкція №55), реєстрація документів проводиться централізовано службою діловодства. Структурні підрозділи установи реєструють створені ними доповідні та службові записки.

Суд врахував, що згідно з ч.2 ст.56 Закону №1700-VII організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника), зокрема, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом. Для забезпечення організації проведення спеціальної перевірки керівник відповідного органу місцевого самоврядування або апарату може визначити відповідальний структурний підрозділ.

Отже, питання організації проведення спеціальної перевірки, у т.ч. визначення структурного підрозділу, відповідального за прийняття документів для проведення спеціальної перевірки вищевказаною нормою покладено на голову Олександрівської селищної ради.

Відповідно до п.160 Інструкції №55, документи реєструються за групами залежно від назви виду, автора і змісту документів. Наприклад, окремо реєструються: акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та доручення вищих посадових осіб, запити, звернення, а також кореспонденція Верховної Ради України, що надійшла до установи; накази (розпорядження) з основних питань діяльності установи; накази (розпорядження) з адміністративно-господарських питань; накази (розпорядження) з кадрових питань (особового складу) (відповідно до їх видів та строків зберігання); рішення колегії; акти ревізій фінансово-господарської діяльності; бухгалтерські документи; заявки на матеріально-технічне постачання; службові листи; звернення громадян; запити на інформацію.

Тобто, реєстрації службою діловодства підлягають документи, запити, звернення, які надходять до установи від інших осіб та органів влади, а також документи (накази, розпорядження), які створені безпосередньо під час діяльності державного органу. Водночас, нормами вказаної інструкції не передбачено реєстрацію службою діловодства заяв працівників, у т.ч. з кадрових питань, що стосуються проходження ними служби.

Зі змісту долучених до матеріалів справи письмових пояснень працівника відділу кадрового забезпечення селищної ради встановлено, що ОСОБА_1 31.12.2020 року подав згоду на проведення спецперевірки. Від керуючого справами виконавчого комітету вона отримала усну вказівку підготувати та направити у відповідні інстанції запити для проведення спецперевірки, що доводить факт подання позивачем відповідної згоди (а.с.136).

Суд встановив, що НАЗК за власної ініціативи здійснено перевірку інформації щодо організації проведення спеціальної перевірки, зокрема, стосовно першого заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів влади Олександрівської селищної ради Осипенко В.В..

Перевірку було реалізовано шляхом направлення НАЗК до селищного голови- відповідача-2 письмового запиту від 29.04.2021 №23-04/28903/21 з метою отримання інформації, необхідної для здійснення перевірки (а.с.62-63).

У відповідь на запит, відповідач-2 в частині запитуваної інформації щодо позивача надав лише копію трудової книжки останнього та розпорядження про прийняття його на посаду.

При цьому, у направлених на запит матеріалах була відсутня згода позивача на проведення відносно нього спеціальної перевірки, датована 31.12.2020.

За результатом опрацювання отриманих документів НАЗК встановлено порушення вимог абз. 6 ч.2 та ч.3 ст.58 Закону, а тому 28.10.2021 року внесено припис №23-09/111-21 про усунення порушень абзацу 6 частини другої статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» шляхом припинення повноважень ОСОБА_2 і ОСОБА_1 та звільнення їх з відповідних посад без прийняття відповідного рішення Ради (а.с.75).

Частиною першою статті 12 Закону № 1700-VII передбачені права НАЗК під час виконання покладених повноважень, в тому числі щодо проведення спеціальних перевірок і винесення приписів у випадку виявлення порушень (пункти 5-1, 5-3 частини першої цієї статті).

Частиною шостою статті 12 Закону № 1700-VII встановлений порядок дій НАЗК у випадку виявлення порушень. Так, у випадках виявлення порушення вимог цього Закону щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, захисту викривачів або іншого порушення цього Закону, Національне агентство вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо усунення порушень законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності.

Припис Національного агентства є обов`язковим для виконання. Про результати виконання припису Національного агентства посадова особа, якій його адресовано, інформує Національне агентство упродовж десяти робочих днів з дня одержання припису.

Частиною третьою статті 65-1 Закону № 1700-VII передбачено, що з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог цього Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, де працює особа, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Долученими до матеріалів справи доказами підтверджено, що позивачем було оформлено та надано згоду на проведення спеціальної перевірки відносно нього. З яких причин на запит НАЗК не направлено таку згоду, відповідач-2 суду не пояснив.

Відповідно до копії трудової книжки позивача, до неї внесено запис № 18 від 01.01.2021 про прийняття ОСОБА_1 на посаду першого заступника голови селищної ради та складено Присягу посадової особи місцевого самоврядування (а.с.73). Розпорядженням №139-к від 30.12.2020 року позивача прийнято з 01.01.2021 року на посаду першого заступника голови селищної ради з питань діяльності виконавчих органів Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області (а.с. 48). Згода на проведення спеціальної перевірки подана ОСОБА_1 31.12.2020 до кадрової служби, що підтверджено поясненнями головного спеціаліста відділу управління персоналом Олександрівської селищної ради Здоровцової Г. (а.с.49).

Колегія суддів звертає увагу, що відповідач-1 в оскарженому приписі посилається на не дотримання вимог ч.2 ст. 57 Закону, відповідно до якої, особи, зазначені в абз.7 ч.1 ст. 56 Закону, подають необхідні документи для проведення спеціальної перевірки, у тому числі згоду особи на її проведення, протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання або затвердження. ОСОБА_1 згоду в порушення наведеної норми на проведення спеціальної перевірки не надав, та спеціальна перевірка стосовно нього не проводилась.

При цьому, абзац 7 ч.1 ст. 56 Закону України «Про запобігання корупції» стосується осіб при розгляді питання включення їх до списку народних засідателів або присяжних, тобто на позивача вимоги наведеної норми Закону не розповсюджуються.

За наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що спірний припис винесено з невірним застосуванням норм Закону України «Про запобігання корупції», проте саме в частині, що стосується позивача. Оскільки припис внесено також і відносно іншої особи ОСОБА_2 , який не оскаржує правомірність цього припису відносно себе, то спірний припис за встановлених судом обставин підлягає скасуванню лише в частині, що стосується позивача ОСОБА_1 .

Оскаржене позивачем розпорядження № 415-к від 10.12.2021р. про звільнення позивача прийнято на виконання спірного припису НАЗК, який судом визнано протиправним та скасовано, а отже і розпорядження відповідача-2 суд першої інстанції обгрунтовано скасував.

Відповідачем-2 рішення суду першої інстанції в частині скасування спірного розпорядження, поновлення позивача на посаді та зобов`язання виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу не оскаржується, не оскаржує рішення суду першої інстанції в цій частині і відповідач-1, тому суд апеляційної інстанції не перевіряє рішення в частині, що не оскаржується сторонами.

Оскільки суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги позивача, скасував спірний припис відповідача-1 повністю, навіть в частині, що стосується іншої особи, яка його не оскаржує, апеляційну скаргу відповідача-1 слід задовольнити частково та прийняти нове рішення в цій частині про часткове задоволення цієї частини позову. В решті рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

Керуючись п.2 ч.1 ст.315, п.4 ч.1 ст.317, ст.ст.322, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції - задовольнити частково.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі №340/279/22 - скасувати в частині задоволених позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування припису Національного агентства з питань запобігання корупції та прийняти нове рішення в цій частині про часткове задоволення цієї частини позову.

Визнати протиправним та скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції про усунення порушень Закону України «Про запобігання корупції» №23-09/111-21 від 28.10.2021р. в частині, що стосується ОСОБА_1 , в іншій частині цих позовних вимог відмовити.

В решті рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі №340/279/22 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у випадках та в строки, визначені статтями 328,329 КАС України.

Головуючий - суддя Н.П. Баранник

суддя Н.І. Малиш

суддя А.А. Щербак