Справа № 420/21827/21
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2023-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 травня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/21827/21
Головуючий в 1 інстанції: Бойко О.Я.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,

суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.,

секретар - Цибульська Ю.М.,

за участю: представника позивача - Гавриленко Є.В.,

представника відповідача - Лех А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в місті Одесі апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.12.2022 по справі № 420/21827/21 за позовом Білгород-Дністровської міської ради до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), 3-тя особа Комунальне підприємство "Білгород-Дністровськводоканал" про визнання протиправною та скасування претензії, -

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог.

У листопаді 2021 року Білгород-Дністровська міська рада звернулась з вищевказаним адміністративним позовом у якому просила:

- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області), з розрахунку суми збитків у сумі 36 566 205,36 грн. та пред`явлення претензії № 100029 від 03.06.2019 на суму 36 566 205,36 грн.

- визнати протиправною та скасувати претензію № 100029 від 03.06.2019 на суму 36 566 205,36 грн., пред`явлену Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області).

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що відповідач при нарахуванні суми збитків не правильно застосував методику розрахунку, через хибне тлумачення норм права. Зокрема, відповідач помилково кваліфікував акваторію Дністровського лиману (щодо якої встановлений факт забруднення та нараховані збитки) як внутрішні морські води. Адже акваторія Дністровського лиману , на думку позивача, не відноситься до морських вод, що тягне за собою застосування іншого розрахунку збитків, внаслідок якого сума збитків є значно меншою.

Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якій зазначив, що проведення розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних Державі України не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його право чи інтереси.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 13 грудня 2022 року позов задовольнив.

Визнав протиправними дії Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області), з розрахунку суми збитків у сумі 36 566 205,36 грн. та пред`явлення претензії № 100029 від 03.06.2019 на суму 36 566 205,36 грн.

Визнав протиправною та скасував претензію № 100029 від 03.06.2019 на суму 36 566 205,36 грн., пред`явлену Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області).

Стягнув з Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) (, 65114, м.Одеса, Лінія 12, 6 ст.Люстдорфської дороги, 22) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Білгород-Дністровської міської ради (, 67701 Одеська обл.м.Білгород-Дністровський, вул. Михайлівська,56), судовий збір у сумі 24 970 (двадцять чотири тисячі дев`ятсот сімдесят), 00 грн.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:

- суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що виходячи зі структури поняття «внутрішні морські води», морські води та води лиманів об`єкт забруднення - акваторія Дністровського лиману не відноситься до морських вод;

- суд першої інстанції не врахував, що з огляду на правову природу претензії, остання не наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із даним позовом. Аналогічної позиції дотримується Верховний Суд у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 804/6165/16.

- інші доводи апеляційної скарги відтворюють зміст відзиву до позову.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що відповідач у 2019 році провів плановий захід державного нагляду (контролю) щодо додержання комунальним підприємством "Білгород-Дністровськводоканал" вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатами якого складено акт № 86/04.

На підставі вказаного акту відповідач видав припис № 31 від 25.04.2019 про усунення порушень Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та пред`явлено претензію про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

З огляду на зміст претензії № 100029 від 03.06.2019, очисні споруди, третьої особи, комунального підприємства "Білгород-Дністровськводоканал" за адресою пров. Водопровідний, 1 здійснили скид забруднюючих речовин до акваторії Дністровського лиману.

В період з 16.04.2019 по 22.04.2019 встановлений факт забруднення акваторії Дністровського лиману скидом недостатньо очищених стічних вод з перевищенням затверджених нормативів гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин, чим нанесені збитки державі на суму 36 566 205,36 грн.

Претензію відповідач пред`явив на підставі розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів.

Відповідно до статуту третьої особи, КП "Білгород-Дністровськводоканал", є комунальним унітарним комерційним підприємством, створеним відповідно до рішення Білгород-Дністровської міської ради від 11.10.2001 № 655-ХХІІІ на базі відокремленої частини комунальної власності територіальної громади м.Білгород-Дністровського. Власником Підприємства є територіальна громада міста Білгород-Дністровського, в особі Білгород-Дністровської міської ради. Власник майна на праві господарського відання здійснює контроль за належним використанням та збереженням майна безпосередньо або через уповноважений ним Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради та перебуває на балансовому обліку підприємства і закріплюється за підприємством на праві господарського відання на підставі відповідного рішення Власника.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що акваторія Дністровського лиману не відноситься до "морських вод", відповідно застосування відповідачем п. 7.2 Методики "Розрахунок розмірів відшкодування збитків, заподіяних водним об`єктам (морські води)" при нарахуванні суми збитків, завданих забрудненням акваторії Дністровського лиману скидом недостатньо очищених стічних вод комунальним підприємством "Білгород- Дністровськводоканал", суд вважав неправомірним, а відтак дійшов висновку, що відповідач безпідставно нарахував та пред`явив претензію на суму збитків у розмірі 36 566 205,36 грн.

Проте з таким висновком суду першої інстанції погодитись не можна з огляду на таке.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Переглядаючи рішення суду першої інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування судом норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої апеляційної скарги, колегія суддів виходить з того, що Верховний Суд неодноразово розглядав спори про визнання протиправними та скасування претензії з вимогою відшкодувати збитки, заподіяні державі в результаті порушення норм природоохоронного законодавства, винесеної територіальними органами Держекоінспекції України. Зокрема, справу № 816/2185/16, та у постанові від 23.07.2019 дійшов висновків, які можуть бути взяті до уваги під час вирішення цієї справи.

Згідно із частиною 1 статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема: г) пред`являти претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; л) здійснення інших повноважень, визначених законами України та покладених на нього Президентом України.

Відповідно до підпункту 12 пункту 6 Положення про Державну екологічну інспекцію України від 13.04.2011 № 454/2011, Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред`являти претензії.

Аналіз положень Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 454/2011 свідчить про те, що чинним законодавством відповідачу надано право та повноваження здійснювати розрахунок завданих збитків.

Водночас частиною 1 статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За змістом частини 1 статті 6 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

Оспорюваною претензією від № 100029 від 03.06.2019 Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу запропонувала Комунальному підприємству «Білгород-Дністровськводоканал» відшкодувати збитки, які заподіяно державі внаслідок забруднення акваторії Дністровського лиману скидом недостатньо очищених стічних вод з перевищенням затверджених нормативів гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин.

Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, претензія не створює жодних правових наслідків для Комунального підприємства «Білгород-Дністровськводоканал» та відповідно Білгород-Дністровської міської ради, тому не може порушувати їх права чи інтереси.

Спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправною та скасування претензії про відшкодування збитків, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

Претензія не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків, тому вони не можуть бути предметом спору.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду

Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 12.12.2018 у справі № 501/463/15, від 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а.

Водночас, колегія суддів відхиляє доводи позивача викладені у відзиві на апеляційну скаргу про те, що предметом спору є власне визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень щодо розрахунку суми збитків, з огляду на таке.

Матеріалами справи підтверджено, що за наслідками перевірки було складено не лише акт перевірки та претензію. На підставі акту складено припис від 25.04.2019 за № 31, яким зобов`язано комунальне підприємство зокрема: 4) привести скид Комунального підприємства «Білгород-Дністровськводоканал» у відповідність з встановленими нормативами гранично допустимого скидання забруднюючих речовин з 25.04.2019; 5) очистити споруди Комунального підприємства «Білгород-Дністровськводоканал» необхідними пристроями та вимірювальною апаратурою, що здійснюють облік об`ємів скидання води - з 25.04.2019 до 25.06.2019; 6) вжити заходи - щодо запобігання забрудненню водних об`єктів - з 25.04.2019 (а.с.20 об., т.1).

Відповідно до пункту ґ , е, й частини першої статті 202 Закона України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема: пред`являти претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин першої статті 4 КАС України).

Отже, саме припис є обов`язковою для виконання письмовою вимогою уповноваженого органу щодо усунення порушень вимог законодавства. Заходи в приписі, спрямовані на усунення порушень вимог закону, мають бути чітко сформульовані та конкретизовані. З огляду на правову природу припису, такий породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, наділений рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

В межах розгляду цієї справи позивач не оскаржував припис. В контексті цього саме по собі оскарження дій щодо здійснення розрахунку та винесення претензії не захистить його порушені права.

Ці ж правові висновки знайшли своє підтвердження у постанові Верховного Суду від 23.10.2019 по справі № 804/6165/16.

Принагідно слід зазначити, що шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Державною екологічною інспекцією Кримсько-Чорноморського округу, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу або його правонаступника. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання претензії протиправною.

Тотожний підхід був застосований Верховним Судом при розгляді справи № 0440/6907/18 (К/9901/5725/21) 17 червня 2021 року.

Частиною першою статті 319 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі не підлягають розгляду судами.

Аналогічна правова позиція висловлена в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 29.04.2020, справа № 817/66/16 (11-185апп19).

Щодо розподілу судових витрат колегія суддів акцентує, що положеннями статті 139 КАС України не регламентовано стягнення з позивача (у разі відмови у задоволенні позову) в порядку розподілу судових витрат сплаченого суб`єктом владних повноважень судового збору.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 319,321, 322, 325 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.12.2022 по справі № 420/21827/21- скасувати.

Провадження у справі за позовом Білгород-Дністровської міської ради до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), 3-тя особа Комунальне підприємство "Білгород-Дністровськводоканал" про визнання протиправною та скасування претензії - закрити.

Роз`яснити, що розгляд справи не віднесено до юрисдикції суду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення - 17 травня 2023 року.

Головуючий суддя Шляхтицький О.І.
Судді Домусчі С.Д. Семенюк Г.В.