Справа № 140/6185/22
Суддя: Кухтей Руслан Віталійович
Дата ухвалення: 2023-05-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2023 рокуЛьвівСправа № 140/6185/22 пров. № А/857/1359/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді: Кухтея Р.В.

суддів: Обрізка І.М., Шевчук С.М.,

з участю секретаря судового засідання: Кахнич Г.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Любомльської міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року (ухвалене головуючим-суддею Костюкевичем С.Ф. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Луцьку) у справі за адміністративним позовом керівника Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області, Ковельської районної військової адміністрації до відділу культури, туризму і охорони культурної спадщини Любомльської міської ради (за участю третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Любомльської міської ради) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в :

У вересні 2022 року керівник Ковельської окружної прокуратури звернувся в суд в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі ГУ ДСНС, позивач-1) та Ковельської районної військової адміністрації (далі Ковельська РВА, позивач-2) з адміністративним позовом до відділу культури, туризму і охорони культурної спадщини Любомльської міської ради (далі відповідач) (за участю третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Любомльської міської ради), в якому просив визнати протиправною бездіяльність відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Любомльської міської ради щодо приведення до стану готовності захисної споруди №07172, яка розташована за адресою : вул. Мічуріна, 81, с. Запілля, Волинська область (далі - Захисна споруда), з метою використання її за призначенням та зобов`язати привести її у стан готовності з метою використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 (далі - Наказ №579).

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 29.11.2022 позовні вимоги були задоволені повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги вказує на відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб`єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з адміністративним позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання привести у стан готовності Захисну споруду. Крім того, Захисна споруда підлягає виключенню з фонду захисних споруд, оскільки постійно затоплена ґрунтовими водами та її технічно неможливо привести у стан готовності. Вказує, що позивач не надав доказів щодо технічної можливості або економічної доцільності проведення заходів із водозниженням та відновлення гідроізоляції Захисної споруди. При цьому, судом першої інстанції не було встановлено та не досліджено чи технічно можливо усунути постійне затоплення Захисної споруди грунтовими водами або чи вартість робіт з її капітального ремонту не перевищуватиме вартість нового будівництва захисної споруди з відповідними технічними характеристиками або не перевищуватиме вартість пристосування під захисну споруду того самого класу існуючих об`єктів будівництва, що свідчить про неповне дослідження судом доказів по справі.

У відзиві на апеляційну скаргу Ковельська окружна прокуратура просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Відповідач та третя особа подали клопотання про розгляд справи за відсутності їхніх представників.

Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача Мельничука Ю.І., який заперечив проти задоволення апеляційної скарги, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що згідно інформації Ковельського РУ ГУ ДСНС у Волинській області від 05.08.2022 на території Любомльської об`єднаної територіальної громади наявна захисна споруда цивільного захисту укриття, пристосоване під протирадіаційне №07172, яке знаходиться в будинку культури філії с. Запілля Любомльської міської ради, стан готовності не готове.

Відповідно до наданого Любомльською міськрадою паспорту сховища № НОМЕР_1 , останнє знаходиться по АДРЕСА_1 та становить площу 69,9 м.кв. Введена в експлуатацію вказана споруда у 1989 році.

З облікової картки Захисної споруди вбачається, що обліковий номер укриття, яке пристосоване під протирадіаційне у с. Запілля Любомльської міської ради - 07172, форма власності - комунальна, дане сховище у разі наявної загрози розраховане на утримання в ньому 50 осіб, стан готовності - не готове.

Відповідно до технічного паспорту на Захисну споруду цивільного захисту (цивільної оборони) станом на 22.08.2012 встановлено, що укриття пристосоване під протирадіаційне (обліковий номер 07172) розташоване в підвальному приміщенні будинку культури с. Запілля, що фактично знаходиться по вул. Мічуріна, 81 А.

З інформації, яка міститься у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності вбачається, що право комунальної власності на будівлю, яка розташована по вул. Мічуріна, 81 в с. Запілля не зареєстровано, проте, відповідно до даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за адресою : с. Запілля, вул. Мічуріна, 81 зареєстровано право комунальної власності на земельну ділянку з кадастровим номером :01:001:0103, з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель закладів культурно-просвітницького обслуговування.

Згідно Положення про відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Любомльської міської ради майно відділу, до якого також належить захисна споруда цивільного захисту, закріплене за ним на праві оперативного управління (ст. 137 ГК України), що свідчить про перебування такого майна на балансі відділу.

Відповідно до розпорядження Любомльської міської ради №20-рр від 12.04.2018 Про передачу нерухомого майна з балансу міської ради передано приміщення будинку культури с. Запілля на баланс відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Любомльської міської ради.

Крім цього, п.3 рішення Любомльської міської ради №8/14 від 14.05.2021 затверджено базову мережу закладів культури, засновником яких є Любомльська міська рада.

Згідно п.6 Додатку до вказаного рішення, будинку культури - філії у с. Запілля присвоєно адресу : Волинська область, Ковельський район, с. Запілля, вул. Мічуріна, 81.

Водночас, з інформації, отриманої від Ковельського РУ ГУ ДСНС у Волинській області від 05.08.2022 вбачається, що укриття пристосоване під протирадіаційне (обліковий номер 07172) у с. Запілля Ковельського району, 1989 року введення в експлуатацію, оцінено як не готове до експлуатації.

Неготовність укриття пристосованого під протирадіаційне у с. Запілля Ковельського району підтверджується інформацією Любомльської міської ради від 15.08.2022 та долученими актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, що проведено 18.03.2019, 03.11.2020, 13.10.2021 та 10.02.2022 балансоутримувачем з участю працівників Ковельського РУ ГУ ДСНС України у Волинській області.

Вищевказаними актами встановлено відсутність спеціальної таблички, павільйонів, засобів для доступу осіб з інвалідністю. Крім цього, відсутні захисно-герметичні ворота (двері), противибухові пристрої, вентиляційна система (повітропроводи, припливної системи вентиляції, електроручних вентиляторів), протипилові фільтри, герметичні клапани, клапани надмірного тиску, а також прилади для виміру підпору повітря. Не створено систему регенерації повітря, систему водопостачання, каналізаційну систему, систему опалення. Також відсутня система електропостачання та електроосвітлення, система зв`язку та оповіщення, заземлення електрообладнання, гідроізоляція (захисна споруда підтоплюється ґрунтовими водами), автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації. Не обладнано протирадіаційне укриття дизельною електростанцією, відсутні захисні двері (ворота), ставні, механізми задраювання.

Також актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 18.03.2019 встановлено, що балансоутримувачу надано рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням, а саме : встановити на видимих місцях покажчики руху до ЗСЦЗ, укомплектувати приміщення місцями для сидіння та нарами, встановити та заповнити ємності питною водою, встановити та підключити телефони та гучномовці, забезпечити захисну споруду інструментом, приладами та необхідними матеріалами відповідно до табеля оснащення, провести капітальний ремонт.

Актами оцінки стану готовності споруди від 03.11.2020, 13.10.2021, 10.02.2022 рекомендації не надавались, проте зазначено пропозицію про підготовку документів щодо виключення споруди з фонду захисних.

Відповідно до інформації відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Любомльської міської ради №22/01.10 від 31.08.2022, після узгодження питання щодо іншої споруди в с. Запілля, яка пристосована під укриття, здійснюватиметься підготовка документів щодо виключення вказаної споруди з фонду захисних.

Поряд з цим, згідно інформації Ковельського РУ ГУ ДСНС у Волинській області №48-3-01-845/48-3.03 від 30.08.2022, документи щодо неможливості подальшого утримання та експлуатації протирадіаційного укриття №07172 балансоутримувачем не надавались, матеріали щодо виключення протирадіаційного укриття з фонду захисних споруд не погоджувались.

З урахуванням виявлених порушень, які унеможливлюють функціонування системи життєзабезпечення укриття пристосованого під протирадіаційне, комісією, яка була створена балансоутримувачем з метою забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням в ході здійснення щорічної оцінки стану готовності захисної споруди до використання, актами від 18.03.2019, 03.11.2020, 13.10.2021 та 10.02.2022 встановлено та підтверджено не готовність до експлуатації Захисної споруди.

Вищевказане свідчить про тривалість та систематичність порушень у сфері цивільного захисту, а саме : невжиття відповідних заходів балансоутримувачем з метою усунення зафіксованих порушень та приведення захисної споруди у стан придатний до готовності.

Також, Ковельська РВА (Ковельська районна державна адміністрація), реалізуючи повноваження, визначені ст.19 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), зокрема щодо здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, неодноразово проводила засідання колегії, районної комісії з питань техногенно - екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, де також розглядалися питання цивільного захисту району, а також питання щодо приведення захисних споруд у придатний для використання стан.

13.01.2022 на засіданні районної комісії з питань техногенно - екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій розглядалося питання проведення в готовність, проведення технічної інвентаризації та зняття з обліку захисних споруд цивільного захисту в районі, за наслідками якого протокольним рішенням №1 вирішено балансоутримувачам вжити заходів для приведення у належний стан захисних споруд цивільного захисту. Термін виконання даного заходу встановлено до 15.02.2022.

Однак, питання приведення укриття пристосованого під протирадіаційне за №07172 балансоутримувачем не вирішено до цього часу.

У подальшому розпорядженням Ковельської районної державної адміністрації №11 від 19.01.2022 Про підвищення рівня готовності захисних споруд цивільного захисту для укриття населення району на виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад району покладено обов`язок забезпечити виконання Плану заходів з підвищення рівня готовності захисних споруд цивільного захисту для укриття населення області, яке затверджене розпорядженням голови облдержадміністрації №9 від 14.01.2022 Про підвищення рівня готовності захисних споруд цивільного захисту для укриття населення області та інформувати до 25.05.2022 відділ з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами райдержадміністрації про стан його виконання.

26.01.2022 на колегії Ковельської районної державної адміністрації розглядалось питання готовності захисних споруд цивільного захисту для укриття населення району, щодо якого прийнято рішення №1/1 Про підвищення рівня готовності захисних споруд цивільного захисту для укриття населення району, проте незважаючи на прийняте Ковельською РВА (Ковельською районною державною адміністрацією) рішення відділом культури, туризму та охорони культурної спадщини Любомльської міської ради та Любомльською міською радою будь-які заходи, спрямовані на усунення допущених порушень у сфері цивільного захисту, не вжито.

Крім цього, Ковельською окружною прокуратурою 01.08.2022 внесено відомості до ЄРДР за №0000065 за ознаками злочину, передбаченого ч.1 ст.367 КК України, за фактом неналежного виконання своїх службових обов`язків через несумлінне ставлення до них службовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування Ковельського району, що призвело до неготовності ряду захисних споруд цивільного захисту, які знаходяться на території району до використання за призначенням.

У межах здійснення досудового розслідування даного кримінального провадження 18.08.2022 слідчим з участю спеціаліста - провідного фахівця цивільного захисту Ковельського РУ ГУ ДСНС у Волинській області Денисюка Б.Б. та представників органу місцевого самоврядування було проведено огляд місця події - укриття пристосованого під протирадіаційне №07172, в ході якого підтверджено наявність наступних порушень у сфері цивільного захисту населення, що допущено балансоутримувачем, а саме : необхідність встановлення піднавісу захисту від атмосферних опадів, таблички з вказанням захисної споруди та місця зберігання ключів, відсутність освітлення (зовнішнього та внутрішнього), відсутні захисні герметичні двері, відсутність гідроізоляції, місця для сидіння, питна вода, засоби медичної допомоги, продукти харчування, відсутня система опалення та зв`язку. Під час огляду наявне підтоплення грунтовими водами близько 15 см. Води.

На думку позивача, вищевказані порушення є підставою для зобов`язання відповідача вжити відповідних заходів задля приведення укриття пристосоване під протирадіаційне в стан готовності.

Задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, суд першої інстанції виходив з того, що станом на початок збройної агресії проти України Захисна споруда перебуває в стані неготовності до використання за призначенням, через що не здатне забезпечити захист цивільного населення. Систематичне невжиття відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення протирадіаційного укриття №07172, яке знаходиться в будинку культури філії с. Запілля Любомльської міської ради, до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини. Суд дійшов висновку, що відповідач не усунув обставини, які слугували підставою та предметом позову, не привів у стан готовності Захисну споруду, згідно акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 18.03.2019 з метою використання її за призначенням відповідно до Наказу №579 та не виконав пропозиції РУ ГУ ДСНС України у Волинській області за результатами перевірок від 03.11.2020, 13.10.2021, 10.02.2022 щодо виключення споруди з фонду захисних. Також, зазначив, що оскільки питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам держави, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, тому наявність підстав для його звернення в суд обґрунтована та підтверджена.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (п.8 ч.1 ст. 4 КАС України).

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч.4 ст.5 КАС України).

З наведеного слідує, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Статтею 1311 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно ч.3 ст.5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною четвертою статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до ч.1 ст.23 Закону України Про прокуратуру №1697-VII від 14.10.2014 (далі - Закон №1697), представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно ч.3 ст.23 Закону №1697, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону №1697, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Колегія суддів зазначає, що Конституція України, КАС України та Закон №1697 визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді та встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Колегія суддів враховує, що Конституційний суд України у рішенні №3-рп/99 від 08.04.1999 зазначив, що для вирішення справи суттєвим вбачається з`ясування поняття інтереси держави. У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Існування інтересу та необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені), а також переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави в суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва в суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 18.10.2019 по справі №320/1724/19, від 09.10.2019 по справі №0440/4892/18, від 04.10.2019 по справі №804/4728/18, від 27.04.2020 по справі №826/10807/16, від 20.05.2020 по справі №580/17/20, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути враховані при розгляді цієї справи.

Згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 по справі №912/2385/18, прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону №1697, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону №1697 і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного суду від 02.09.2021 по справі №280/3319/20, від 13.04.2022 по справі №815/1484/18.

З матеріалів справи видно, що відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Любомльської міської ради посилається на те, що Захисна споруда підлягає виключенню з фонду захисних споруд, оскільки вона постійно затоплена ґрунтовими водами та її технічно не можливо привести в стан готовності. При цьому зазначає, що відділом культури, туризму та охорони культурної спадщини, враховуючи неможливість експлуатації захисної споруди на даний час, після узгодження питання щодо визначення іншої споруди в с. Запілля під укриття, буде проводитись підготовка документів щодо її виключення з фонду захисних, про що листом було повідомлено Любомльську міську раду.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що на виконання пропозицій РУ ГУ ДСНС України у Волинській області за результатами проведених перевірок від 03.11.2020, 13.10.2021, 10.02.2022 щодо виключення Захисної споруди з фонду захисних, як слідує з дослідженого судом листа Ковельського РУ ГУ ДСНС у Волинській області №48-3-01-845/48-3.03 від 30.08.2022, відповідачем документи щодо неможливості подальшого утримання та експлуатації протирадіаційного укриття №07172 балансоутримувачем не надавались, матеріали щодо виключення протирадіаційного укриття з фонду захисних споруд не погоджувались і доказів протилежного відповідачем не надано.

При цьому, питання приведення укриття пристосованого під протирадіаційне за №07172 балансоутримувачем не вирішено до цього часу.

Таким чином, укриття №07172 є непридатним до використання за призначенням як протирадіаційне укриття та такий стан укриття створює реальні ризики для життя і здоров`я жителів міста в умовах військової агресії проти України державою (рф).

Відтак, відповідач не привів у стан готовності Захисну споруду, згідно акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 18.03.2019 з метою використання її за призначенням відповідно до Наказу №579 та не виконав пропозиції РУ ГУ ДСНС України у Волинській області за результатами перевірок від 03.11.2020, 13.10.2021, 10.02.2022 щодо виключення споруди №07172 з фонду захисних.

Колегія суддів також зазначає, що питання належного технічного стану та готовності до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття відповідає інтересам держави, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд).

Отже, невиконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, незабезпечення контролю за їх виконанням та невжиття повних та достатніх заходів для приведення захисної споруди цивільного захисту у належний до використання стан є порушенням державних інтересів та призводить до порушення встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії Російської Федерації проти України.

Відповідно, у даному випадку прокурор звертається з позовом на захист інтересів держави в інтересах ГУ ДСНС у зв`язку з невиконанням та порушенням відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії проти України

Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №303 від 13.03.2022 Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану на період воєнного стану, введеного Указом Президента України №64 від 24.02.2022 Про введення воєнного стану в Україні, державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не здійснюється.

Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту з КЦЗ України виключено ст.67 Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Таким чином, колегія суддів вважає, що керівником Ковельської окружної прокуратури обґрунтовано наявність права та підстав для подання цього позову, спрямованого на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, на забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я у разі активних військових дій на території с. Запілля.

На думку колегії суддів, подання прокурором даного позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави, відтак доводи скаржника про відсутність підстав для звернення саме прокурора до адміністративного суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС є помилковими та не відповідають фактичним обставинам справи.

Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією.

Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

В даній справі відповідачем не було здійснено необхідних передбачених законодавством заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення Захисної споруди.

У свою чергу, невжиття відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення протирадіаційного укриття до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя населення.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини, суди застосовують Конвенцію та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі Проніна проти України (рішення від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі Гірвісаарі проти Фінляндії (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.10 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.

Керуючись ст.ст. 12, 308, 310, 315, 316, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Любомльської міської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року по справі №140/6185/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді І. М. Обрізко
С. М. Шевчук
Повне судове рішення складено 18.05.2023