Справа № 640/10063/22
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2023-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

за участю секретаря судового засідання: Матвєєвої С.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2022 року (повний текст рішення складено 21 листопада 2022 року) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та нечинною постанови,

В С Т А Н О В И В:

У липні 2022 року позивач, Товариство з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ», звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 21.06.2022 № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2022 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права.

Зокрема, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що оскаржувана постанова НКРЕКП мала бути прийнята відповідно до процедури, визначеної Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Регламенту НКРЕКП, однак, остання прийнята без дотримання процедури підготовки проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акту та в порушення Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866.

Також апелянт вказує, що прийнявши оскаржувану постанову, НКРЕКП категорично не приймає до уваги проблемні питання постачальників щодо своєчасних розрахунків та натомість лише погіршує становище постачальників природного газу на період воєнного стану та за умов, коли ціна на природний газ має значні коливання на бік збільшення.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2023 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2022 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та нечинною постанови та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 10 травня 2023 року.

19 квітня 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому відповідач повністю підтримує правову позицію суду першої інстанції та просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги.

Відповідач наполягає, що оскаржувана постанова встановлює тимчасовий термін її дії, а отже з огляду на положення КАС України постанова від 21.06.2022 № 613 не має ознак регуляторного (нормативно-правового) акту.

У відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник апелянта повністю підтримала доводи апеляційної скарги та просила скасувати рішення суду першої інстанції, наполягаючи, що оскаржувана постанова є регуляторним актом, порядок прийняття якого порушено, а зміст якого суперечить чинному законодавству та погіршує становище постачальників природного газу.

Представник відповідача підтримував правову позицію суду першої інстанції та зазначив про відсутність підстав для скасування останнього. Представник НКРЕКП наполягав на тому, що оскаржувана постанова є індивідуальним актом, тому прийнята з дотриманням процедури, а зміст останньої спрямований на належне врегулювання правовідносин саме під час дії воєнного стану.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про ринок природного газу", "Про правовий режим воєнного стану", у зв`язку з введенням воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року, введеного відповідно до Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 та продовженого Указами Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022, від 18 квітня 2022 року № 259/2022 та від 18 травня 2022 року № 341/2022, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову від 21.06.2022 № 613 "Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану", відповідно до якої:

1. При здійсненні заходів із зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, у період дії в Україні воєнного стану, постачальники природного газу (крім постачальника "останньої надії") мають дотримуватись Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2496, та Кодексу газотранспортної? системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, з урахуванням таких особливостей:

1) у випадку укладення договору постачання природного газу між новим постачальником та споживачем, що не є побутовим, новий постачальник визначає дату початку постачання природного газу (дату закріплення споживача у Реєстрі споживачів нового постачальника на інформаційній платформі Оператора газотранспортної системи) згідно з укладеним договором постачання природного газу, у тому числі у випадку наявності такого споживача в Реєстрі споживачів інших постачальників.

Дата закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника на інформаційній платформі Оператора газотранспортної системи (далі - Інформаційна платформа) може визначатись не раніше ніж за 2 дні та не пізніше ніж 21 день з дня визначення дати такого закріплення.

Якщо на день закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника на Інформаційній платформі буде відображена інформація про припинення (обмеження) або подання заявки на припинення (обмеження) постачання природного газу такому споживачу, Інформаційна платформа автоматично відхиляє закріплення такого споживача в Реєстрі споживачів нового постачальника.

У разі закріплення споживача, що не є побутовим, у Реєстрі споживачів нового постачальника Інформаційна платформа виявляє цього споживача в Реєстрі іншого постачальника у визначеному новим постачальником періоді постачання природного газу, Інформаційна платформа автоматично відправляє повідомлення діючому постачальнику про зміну постачальника його споживачем із зазначенням дати початку постачання природного газу новим постачальником.

Споживач, що не є побутовим, автоматично виключається з Реєстру споживачів діючого постачальника на Інформаційній платформі з дня початку періоду постачання природного газу новим постачальником.

Постачання природного газу новим постачальником (алокація спожитих споживачем обсягів природного газу за новим постачальником) здійснюється з дня початку періоду постачання природного газу, який визначається новим постачальником на Інформаційній платформі згідно з умовами договору постачання природного газу;

2) зміні постачальника має передувати укладення договору постачання природного газу з новим постачальником та розірвання договору постачання природного газу з діючим постачальником або його призупинення в частині постачання природного газу в певному розрахунковому періоді. Наявність спору між діючим постачальником і споживачем, що не є побутовим, який заявив про намір змінити постачальника, не є підставою для затримки в укладенні та виконанні договору постачання природного газу з новим постачальником. Зміна постачальника може відбуватися без засвідчення відсутності простроченої заборгованості за поставлений природний газ перед діючим постачальником. Розірвання чи призупинення дії договору постачання природного газу не звільняє споживача, що не є побутовим, від обов`язку виконання фінансових зобов`язань за цим договором;

3) з метою забезпечення безперебійного постачання природного газу діючий постачальник постачає природний газ споживачу до останнього дня терміну дії чинного договору постачання природного газу відповідно до умов та положень, узгоджених у ньому.

2. Оператору газотранспортної системи здійснити необхідні заходи для забезпечення роботи Інформаційної платформи з урахуванням положень цієї постанови.

3. Ця постанова набирає чинності з 01 липня 2022 року та діє до дня припинення або скасування воєнного стану в Україні

Вважаючи постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг протиправною, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив та зазначив, що оскаржувана постанова НКРЕКП від 21.06.2022 № 613 не є регуляторним актом, оскільки положення даної постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а лиш на період дії військового стану встановлює особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, тому суд дійшов висновку, що при прийнятті спірної постанови відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та Законом № 1540-VIII.

Також суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість доводів позивача щодо невідповідності спірної постанови вимогам статті 14 Закону України «Про ринок природного газу».

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів з таким висновком суду першої інстанції не погоджується з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Згідно із частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:

1) у сфері енергетики:

діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;

діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за "зеленим" тарифом, трейдерської діяльності;

діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;

діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом;

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 1540-VIII основними завданнями Регулятора є:

1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів;

3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав;

4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами;

5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури;

6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг;

7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища;

8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг;

10) інші завдання, передбачені законом.

Для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них (пункт 3 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII).

Пункт 32 частини 1 статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) визначає, що Регулятором на ринку електричної енергії є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

За змістом частини 1 статті 4 Закону № 329-VIII державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

Згідно з пунктом 17 частини 3 статті 4 Закону № 329-VIIІ до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать, зокрема, затвердження правил постачання природного газу.

Частиною 1 статті 15 Закону № 1540-VIII установлено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

Відповідно до частини 2 статті 15 Закону № 1540-VIII кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.

Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити:

1) стислий виклад змісту проекту рішення;

2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції;

3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором);

4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб;

5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше 10 днів та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень. Обчислення такого строку розпочинається з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.

У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.

Як було встановлено судом першої інстанції, 15.06.2022 на веб-сайті НКРЕКП оприлюднено перелік питань порядку денного засідання 21.06.2022, зокрема, про прийняття постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

Також, на веб-сайті Регулятора були опубліковані проект постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану» та обґрунтування до питання про прийняття постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

В апеляційній скарзі апелянт вказує, що оскаржувана постанова є регуляторним актом, який протиправно прийнятий без застосування процедури, передбаченої статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», в той час як Регулятор наполягає на тому, що постанова від 21.06.2022 № 613 є індвідуальним актом, отже, її прийняття не потребує дотримання приписів, на які посилається позивач.

Відтак, першочерговим та визначальним при вирішенні спірних правовідносин є з`ясування, чи відноситься оскаржуване рішення відповідача до категорії регуляторних актів.

Як вже було зазначено вище, постановою відповідача від 21.06.2022 № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану», встановлено, що при здійсненні заходів із зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, у період дії в Україні воєнного стану, постачальники природного газу (крім постачальника «останньої надії») мають дотримуватись Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2496, та Кодексу газотранспортної? системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, з урахуванням особливостей, встановлених цією постановою.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Так, відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Апеляційний суд наголошує, що вищевказане визначення та характеристики поняття «регуляторний акт», наведене в Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», неодноразово використовувались Верховним Судом в постановах від 07 вересня 2022 року у справі № 640/20669/21, від 17 листопада 2022 року у справі № 640/2823/21 та інших при розгляді справ щодо оскарження рішень Регулятора, відтак доводи апелянта та висновки суду першої інстанції про те, що відповідно до приписів частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є помилковими.

Колегія суддів зазначає, що законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Верховний Суд у постанові від 29 жовтня 2020 року у справі № 826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду виклала у постановах від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18 та від 18.12.2018 у справі № 9901/657/18.

Щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акту необхідно враховувати наступне.

Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб`єктів права.

Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:

Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).

Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб`єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).

Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).

З приводу спеціальної дії нормативно-правових актів за колом осіб окремо слід зазначити, що нормативно-правові акти можуть поширюватися не лише на невизначене коло осіб, а й на певну категорію осіб (спеціальних суб`єктів) унаслідок диференціації правового регулювання. Такий спеціальний характер можуть мати як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правовий статус окремих категорій осіб (наприклад фізичні чи юридичні особи, які мають ліцензію (дозвіл) на право здійснення господарської діяльності в окремо визначеній сфері).

Досліджуючи зміст оскаржуваної постанови, колегія суддів зазначає, що остання встановлює загальнообов`язкове правило поведінки для вказаних учасників ринку природного газу, а саме постачальників природного газу та споживачів, що не є побутовими в процесі їх господарської діяльності та, зокрема, здійснення заходів зі зміни постачальника природного газу.

Також, слід звернути увагу, що постанова від 21.06.2022 № 613 не містить прямої вказівки на особу чи чіткий перелік осіб, прав та інтересів яких вона стосується.

Натомість вказана постанова визначає лише видові ознаки суб`єктів господарювання, які підпадають під дію встановлених нею правил (споживачі, що не є побутовими та постачальники природного газу).

Відтак, перелік осіб, на яких поширює свою дію оскаржувана постанова, не є постійним та залежить від набуття суб`єктами господарювання статусу учасників ринку природного газу.

Враховуючи, що постановою від 21.06.2022 № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану» визначено лише коло осіб, які підпадають під дію відповідних правил, а не їх сталий перелік, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про індивідуальний характер такого акту.

Також оскаржувана постанова не містить положень, які б вказували на те, що вона вичерпує свою дію фактом виконання.

Зі змісту постанови від 21.06.2022 № 613 вбачається, що вона встановлює порядок здійснення заходів із зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, у період дії в Україні воєнного стану. В пункті 3 оскаржуваної постанови зазначено, що остання діє до дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.

В контексті вищевикладеного колегія суддів відхиляє доводи Регулятора про те, що постанова від 21.06.2022 № 613 має визначений строк, тому є індивідуальним актом в розумінні приписів КАС України, оскільки, по-перше, як вже було зазначено вище, оскаржувана постанова не володіє сукупністю всіх ознак, якими наділений індивідуальний акт, по-друге, остання розрахована на тривале та неодноразове застосування, що і притаманно саме регуляторному акту, позаяк період воєнного стану наразі не є чітко визначеним часовим періодом.

Колегія суддів наголошує, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 21.06.2022 № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану»: прийнята уповноваженим на це регуляторним органом; встановлює норми права (визначаючи, що зміна постачальника природного газу здійснюється відповідно до Правил, однак, з врахуванням особливостей цієї постанови); не містить прямої вказівки на особу чи чіткий перелік осіб, прав та інтересів яких вона стосується (навпаки, стосується невизначеного кола осіб, які є постачальника та непобутовими споживачами природного газу); не вичерпує свою дію фактом виконання, розрахована на неодноразове застосування,

Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що оскаржувана постанова повністю відповідає ознакам регуляторного акта, що визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а підготовка її проекту мала здійснюватися відповідно до статті 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», що не було встановлено судом першої інстанції внаслідок неправильного застосування норм матеріального права.

При цьому, відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови не було дотримано встановленого статтею 15 Закону № 1540-VIII порядку підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів.

Так, як вже було зазначено вище, 15.06.2022 на веб-сайті НКРЕКП оприлюднено перелік питань порядку денного засідання 21.06.2022, зокрема, про прийняття постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

В подальшому, вже 21.06.2022 відповідачем без дотримання порядку оприлюднення та без надання права на зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб відповідно до Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП, завтердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866, прийнято оскаржувану постанову.

Тобто, Регулятором не дотримано приписів частини третьої статті 15 Закону № 1540-VIII, яка передбачає, що строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше 10 днів та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень, в той час як оскаржуванатпостанова прийнята вже через шість днів після оприлюднення її проекту.

Також, матеріалами справи підтверджується, що Громадською спілкою «Асоціація постачальників енергоресурсів», учасником якої є позивач Товариство з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ», було направлено лист від 20.06.2022 року № 167-СЛ-03-0622 з зауваженнями та пропозиціями до проекту постанови НКРЕКП «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану», в якому також зазначили про бажання взяти участь та зареєструвати представника Асоціації для участі в засіданні Регулятора для можливості висловити позицію (а.с. 16).

Вищевказаний лист було зареєстровано Регулятором за № 8211/1-22 від 20.06.2022 року (а.с. 18), однак, відповідь на нього надійшла лише 20.07.2022 року (а.с. 41).

Вищевказане свідчить про грубе порушення відповідачем приписів частини четвертої статті 15 Закону № 1540-VIII, якими визначено, що зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором, а також що зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за три робочих дні до прийняття Регулятором рішення.

Таким чином, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про недотримання відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови встановленого статтею 15 Закону № 1540-VIII порядку підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів.

Частиною другою статті 6 та частиною 1 статті 7 КАС України встановлено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (метою цього Закону є впровадження в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини) суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Враховуючи зазначені положення Конституції та законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також правову природу спору у цій справі, колегія суддів з метою забезпечення дії в Україні принципу верховенства права враховано судову практику Європейського суду з прав людини.

В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

З аналізу матеріалів справи та норм права, колегія суддів доходить висновку, що під час прийняття оскаржуваної постанови відповідачем не було дотримано встановленого законодавством порядку, не було належним чином розглянуто та враховано пропозиції та зауваження позивача, без проведення обговорень, то в даному випадку оскаржувана постанова прийнята з порушенням вимог законодавства, а отже, підлягає скасуванню та визнанню нечинною, будучи регуляторним актом у розумінні статті 5 КАС України.

Принагідно, колегія суддів вважає необхідним звернути увагу на зміст оскаржуваної постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 21.06.2022 № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану», якою встановлено, зокрема, що зміна постачальника може відбуватися без засвідчення відсутності простроченої заборгованості за поставлений природний газ перед діючим постачальником.

В той же час, згідно з абзацом другим пункту 2 розділу IV Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2496, для зміни постачальника у споживача має бути відсутня прострочена заборгованість за поставлений природний газ перед діючим постачальником, що підтверджується письмовою довідкою діючого постачальника або складеним з ним актом звірки взаєморозрахунків, або наявний письмовий дозвіл діючого постачальника на перехід споживача до нового постачальника.

Тобто, зміст оскаржуваної постанови в частині скасування обов`язку засвідчити відсутність заборгованості у діючого постачальника не узгоджується та прямо суперечить приписам чинних Правил постачання природного газу.

У відкритому судовому засіданні представник Регулятора зазначав, що зазначені приписи оскаржуваної постанови прийняті з метою врегулювання ситуації в районах ведення бойових дій, де непобутовому споживачу необхідно змінити постачальника, а діючий постачальник не має можливості своєчасно надати відповідну довідку про наявність заборгованості, однак, апеляційний суд звертає увагу, що оскаржувана постанова не містить приписів про її застосування в районах активних бойових дій, а поширює свою дію на всю територію України.

Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови пр задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправною та нечинною постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 21.06.2022 № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та нечинною постанови.

Так, відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відповідно до частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відповідно до частини першої статті 132 КАС України, судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.

Згідно з частиною третьою статті 132 КАС України, при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Частиною сьомою статті 139 КАС України, розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

З матеріалів справи вбачається, що позивачем при поданні позовної заяви сплачено судовий збір згідно з платіжним дорученням № 9548 від 29 червня 2022 року у розмірі 2481,00 грн та за подання апеляційної скарги згідно з платіжним дорученням № 11173 від 29 листопада 2022 року у розмірі 3721,50 грн.

А тому, з огляду на задоволення позовних вимог, колегія суддів дійшла висновку, що понесені судові витрати у вигляді сплаченого судового збору підлягають відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у загальному розмірі 6202,50 грн.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог частини четвертої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2022 року - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2022 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та нечинною постанови - задовольнити.

Визнати протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 21.06.2022 № 613 «Про особливості зміни постачальника природного газу споживачем, що не є побутовим, в умовах воєнного стану».

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг () на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ ЕНЕРГІЯ» (), витрати, пов`язані зі сплатою судового збору в загальній сумі 6202 (шість тисяч двісті дві) грн 50 коп.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 15 травня 2023 року

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна