Справа № 826/20158/14
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2023-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.,

за участю секретаря Ольховської М.Г.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Вишнякова М.І.,

представника відповідача Стрільчук Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просив:

- скасувати наказ Генерального прокурора України №2728-ц від 01.12.2014 про його звільнення з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України;

- поновити його на посаді заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України;

- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 02.12.2014 і до моменту фактичного поновлення на публічній службі.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що його звільнення здійснено із порушенням Конституції України, всупереч міжнародно-правовим актам та практиці Європейського суду з прав людини. Зазначає, що звільнення відбулося лише за формальними ознаками, в силу зайняття ним посади у певний проміжок часу. Водночас, його вина у сприянні узурпації влади, підриві основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенні прав і свобод людини не встановлена, а отже, застосування індивідуальної відповідальності до нього неможливе. Позивач вважає, що оскільки спірний наказ прийнято не в умовах воєнного чи надзвичайного стану, то у зв`язку з його прийняттям було допущено протиправне обмеження його права на працю та доступу до державної служби.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року адміністративний позов задоволено.

При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ Генерального прокурора України від 01.12.2014 №2728ц про звільнення ОСОБА_1 з посади не відповідає критеріям правомірності, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Не погоджуючись з судовим рішенням, Офіс Генерального прокурора подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Свої доводи обґрунтовує тим, що Закон України «Про очищення влади» встановлює заборону окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. При цьому, Закон України «Про очищення влади» не встановлює жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, передбачені ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади». Для вирішення питання про їх звільнення Закон України «Про очищення влади» не передбачає обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно таких осіб, у тому числі їх належності до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. В частині стягнення середнього заробітку, відповідач зазначає, що для обрахунку суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу не підлягає застосуванню п. 10 Постанови № 100, оскільки цей пункт був виключений на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 №1213.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якому він просить залишити скаргу без задоволення через безпідставність викладених в ній доводів.

В судовому засіданні представник відповідача вимоги апеляційної скарги підтримала, наполягала на їх задоволенні, в той час, як позивач та його представник проти цього заперечували, просили залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Так, судом установлено і підтверджується матеріалами справи, що наказом Генерального прокурора України від 17.04.2014 №722ц ОСОБА_1 призначено заступником начальника управління - начальником відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України, звільнивши його в порядку переведення з посади заступника прокурора міста Севастополя та увільнено від обов`язків члена колегії цієї прокуратури.

Наказом Генерального прокурора України від 08.07.2014 №1339ц ОСОБА_1 призначено заступником начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України, звільнивши його з посади заступника начальника управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту - начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України.

В подальшому, наказом Генерального прокурора України від 01.12.2014 №2728-ц на підставі ст. 15 Закону України «Про прокуратуру», ч. 2 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України, у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п. 7-2 ст. 36 КЗпП України.

Підставою для видачі зазначеного наказу стала довідка про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 , копія заяви про незастосування заборон та про згоду на проходження перевірки.

Не погоджуючись з вказаним наказом та вважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем під час розгляду даної справи не надано належних та допустимих доказів щодо здійснення позивачем будь-якими діями чи бездіяльністю заходів (та/або які сприяли їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини, а тому оскаржуваний наказ про звільнення є протиправним та підлягає скасуванню.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Так, відповідно до ч.ч. 1 та 2 ст. 1 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII) очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Згідно п. 10 ч. 1 ст. 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади.

Відповідно до ч. 3 ст.1 Закону № 1682-VII протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у ч.ч. 1, 2, 4 та 8 ст. 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені ч. 1 ст. 4 цього Закону.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України.

Заборона, передбачена частиною 3 статті 1 Закону № 1682-VII, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону № 1682-VII).

Частиною 1 статті 4 Закону № 1682-VII визначено, що особи, які перебувають на посадах, визначених у п.п. 1-10 ч. 1 ст. 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у ч. 4 ст. 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені ч. 3 або 4 ст. 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 1682-VII органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом є Міністерство юстиції України.

Згідно ч. 4 ст. 5 Закону № 1682-VII організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абз. 3 цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.

Частиною 5 статті 5 Закону №1682-VII визначено, що перевірці підлягають:

1) достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених ч.ч. 3 та 4 ст. 1 цього Закону;

2) достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у п.п. 1-10 ч. 1 ст. 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.

Відповідно до ч. 11, 12 ст. 5 Закону № 1682-VII орган, який проводив перевірку, надсилає висновок про результати перевірки, підписаний керівником такого органу (або особою, яка виконує його обов`язки), керівнику органу, передбаченому ч. 4 цієї статті, не пізніше ніж на шістдесятий день з дня початку проходження перевірки.

Такий висновок може бути оскаржений особою в судовому порядку.

У разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених п. 1 та/або 2 ч. 5 цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.

Частиною 14 статті 5 Закону № 1682-VII визначено, що керівник органу, передбачений ч. 4 цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених п.п. 1 та/або 2 ч. 5 цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями ч.ч. 3 або 4 ст. 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.

Відповідно до п. 2 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону № 1682-VII впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в ч. 3 ст. 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених ч. 1 ст. 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:

1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», у порядку та строки, визначені цим Законом.

При цьому, відповідно до п. 7-2 ч. 1 ст. 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом № 1682-VII.

Судом установлено, що у зв`язку з набранням чинності 16.10.2014 Законом № 1682-VII 24.11.2014 позивачем подано до Генеральної прокуратури України заяву в порядку ст. 4 цього Закону, якою останній надав згоду на перевірку відомостей щодо нього та їх оприлюднення відповідно до Закону № 1682-VII.

При цьому, ОСОБА_1 повідомив, що, працюючи на посадах в органах прокуратури, не приймав жодних рішень, дій (бездіяльності), які були б направлені (спрямовані) на узурпацію влади, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Як вбачається з оскаржуваного наказу від 01.12.2014 №2728-ц позивача звільнено на підставі довідки про результати вивчення його особової справи .

Відповідно до довідки про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 , останній у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 обіймав посаду, передбачену п. 4 ч. 2 ст. 3 Закону № 1682-VII та не був звільнений з неї у цей період за власним бажанням, а саме обіймав посаду заступника прокурора міста Севастополя.

Отже, підставою для звільнення позивача є виключно відомості про перебування його на зазначеній посаді у період з 25.02.2010 по 22.02.2014, а не висновок про результати перевірки.

Колегія суддів зауважує, що будь-яких доказів щодо вчинення ОСОБА_1 дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, матеріали справи не містять.

Згідно ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Відповідно до ст. 38, ч.ч. 1, 2 ст. 43 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування; кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності.

У ч. 2 ст. 61 Конституції України встановлено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Відповідно до ч. 1 ст. 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

Згідно ст. 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Статтею 58 Конституції України встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Відповідно до ст. 8 Конституції України, ст. 6 КАС України, ч. 1 ст. 17 Закону № 1682-VII та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Підстави, порядок, мета та сутність люстрації в національному та міжнародному правопорядках свідчить, що люстрація є видом юридичної відповідальності, а отже, при її проведенні має бути дотриманий індивідуальний характер такої відповідальності, тобто вина працівника має бути доведена в кожному конкретному випадку.

З урахуванням норм міжнародного права та положень національного законодавства є підстави вважати, що приписами Закону № 1682-VII створюються передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та в управлінні державними справами, яку має забезпечити держава відповідно до ч. 2 ст. 38 Конституції України, адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення керівника, заступника керівника структурного підрозділу органу державної влади, місцевого самоврядування чи іншого державного органу тільки з тієї підстави, що він обіймає відповідну керівну посаду в самостійному структурному підрозділі протягом не менше визначеного Законом № 1682-VII строку.

Заборона перебування на посадах керівників самостійних структурних підрозділів та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, визначеної як один із принципів очищення влади (ч. 2 ст. 1 Закону № 1682-VII), що вказує на ігнорування принципу індивідуального підходу при притягненні особи до юридичної відповідальності та порушує ч. 2 ст. 61 Конституції України.

При цьому, приписами Закону № 1682-VII встановлюється зворотна дія закону всупереч вимогам ст. 58 Конституції України, так як вступаючи на публічну службу, особа не знала і не могла знати, що лише перебування на конкретній посаді у певний проміжок часу в майбутньому становитиме підставу для юридичної відповідальності у вигляді заборони обіймати певні посади в органах державної влади та місцевого самоврядування протягом 10 років.

Наведене свідчить про встановлення додаткових обмежень для реалізації прав і свобод державного службовця (особи, яка перебуває на публічній службі) як людини і громадянина, що в жодному разі не відповідає ч. 3 ст. 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів, зокрема Закону № 1682-VII не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, зокрема, осіб, які перебувають на публічній службі та ст. 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Відповідно до п. 12 резолюції Парламентської Асамблеї ради Європи № 1096 (1996), люстрація або інші адміністративні заходи, які запроваджує держава, будуть сумісними з принципами демократичної та правової держави лише якщо дотримано критеріїв стосовного того, щоб принцип вини був індивідуальним, а не колективним, і мав бути встановлений у кожному конкретному випадку. Відповідно до п. 8 вказаних принципів, дискваліфікація може стосуватися лише тих осіб, які наказували вчиняти, або вчиняли серйозні порушення прав людини, або серйозно допомагали в їх вчиненні. Відтак, вказаний конституційний принцип презумпції невинуватості підлягає застосуванню також і при здійсненні очищення влади (люстрації).

Колегія суддів зауважує, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (п. 18) висновках № 788/2014 щодо Закону № 1682-VII, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

У Проміжному висновку від 16.12.2014 № 788/2014 СDL-АD (2014)044 щодо Закону № 1682-VII Венеціанська комісія констатувала, крім іншого, що «Відповідно до Керівних принципів люстрація має стосуватися осіб, які відіграли важливу роль у вчиненні серйозних порушень прав людини або які обіймали керівну посаду в організації, відповідальній за серйозні порушення прав людини; ніхто не може бути предметом люстрації виключно через особисті думки і переконання; свідомі співробітники можуть бути люстровані тільки якщо їх дії насправді завдали шкоди іншим і вони знали або повинні були знати про це» (п. 62).

Аналогічний висновок Венеціанська комісія зробила і щодо люстрації в Албанії: «Особи, які наказували, вчиняли чи суттєво сприяли вчиненню серйозних порушень прав людини, можуть бути дискваліфіковані для зайняття певних посад; якщо організація вчиняла серйозні порушення прав людини, член, працівник чи агент вважатимуться такими, що брали участь у цих порушеннях, якщо вони були високопоставленими працівниками такої організації, крім випадків, коли вони покажуть, що не брали участі у плануванні, керівництві чи виконанні таких заходів, методів чи дій» (пп. «h» п. 20 розділу 3 Висновку Венеціанської комісії щодо Закону про чистоту високопосадовців державних органів та виборних осіб Албанії № 524/2009 від 13.10.2009).

Отже, люстрація застосовується до осіб, які, перебуваючи на конкретній публічній посаді, відігравали важливу роль у вчиненні серйозних порушень прав людини, обіймали керівну посаду в організації, відповідальній за серйозні порушення прав людини, вчинили певні правопорушення у наведеному контексті.

При цьому, суд враховує позицію Європейського Суду з прав людини, викладену у рішенні від 19.10.2019 у справі «Полях та інші проти України», в якій Суд зазначив, що заявники працювали над тим, що в принципі було державою, заснованою на демократичних конституційних засадах. Натомість заходи, вжиті на підставі Закону № 1682-VII ґрунтувалися на тому, що здавалося своєрідною колективною відповідальністю за працю за часів ОСОБА_2 , не враховуючи жодної індивідуальної ролі чи зв`язку з будь-якими антидемократичними подіями. Існувала ймовірність того, що закон було прийнято проти тих, хто працював на державній службі за попередніх урядів, що передбачало політизацію державної служби, що само по собі суперечило проголошеній цілі законодавства. Це був усталений принцип судової практики Суду, що люстрація не може служити покаранню, відплаті чи помстою, і це стосується також українського Закону про люстрацію.

Суд вказав, що заходи за Законом № 1682-VII були ширшими, ніж аналогічні заходи в інших країнах, які стосувалися лише людей, які активно працювали на колишню комуністичну владу. Крім того, Суд зазначив, що Уряд України висунув різні аргументи на підтримку закону, такі як практика розміщення корумпованих чиновників на державній службі за пана ОСОБА_2 , рішення Конституційного Суду 2010 року, яке збільшило його повноваження та передбачуване політично мотивоване переслідування протестуючих Євромайдану. Однак ці питання не мали жодної актуальності у рішенні про застосування Закону № 1682-VII до заявників. Не було виявлено зв`язку між ними та тими негативними подіями.

Ключовим у позиції Європейського Суду з прав людини у рішенні по справі «Полях та інші проти України» є висновок про те, що у цій справі поведінка заявників, щодо якої до них було застосовано заходи відповідно до Закону № 1682-VII, не була класифікована як «кримінальна» в національному законодавстві і не була схожа на якусь злочинну поведінку: вона полягала в тому, щоб залишатися на своїх постах, поки при владі перебував президент ОСОБА_2 .

Відтак, не було доведено, що втручання у відношенні будь-якого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві, у зв`язку із чим, Суд у згаданому рішенні визнав порушення ст. 8 Конвенції щодо заявників.

Таким чином, Європейський Суд з прав людини дійшов висновку, що безумовне застосування люстраційної процедури на підставі Закону № 1682-VII до осіб, які у певний період перебували на окремих посадах державної служби без встановлення причетності вказаних осіб до негативних і антидемократичних подій в Україні, що мали місце за часів ОСОБА_2 суперечить проголошеній цілі законодавства і свідчить про наявність своєрідної колективної відповідальності без врахування жодної індивідуальної ролі чи зв`язку відповідних осіб з такими подіями.

Законом № 1682-VII визначено правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:

верховенства права та законності;

відкритості, прозорості та публічності;

презумпції невинуватості;

індивідуальної відповідальності;

гарантування права на захист.

У даному випадку, проведення перевірки насамперед має за мету виявити осіб, що брали участь в управлінні державними справами, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини та результати такої перевірки підлягають викладенню у висновку, який, в даному випадку, є обов`язковим, як і ознайомлення з ним особи, щодо якої проводилась перевірка. Такий висновок може бути оскаржений до суду, як це передбачено у ст. 5 Закону № 1682-VII.

Однак, як правильно наголосив суд першої інстанції, під час розгляду справи в порядку виконання обов`язку, з боку відповідача не надано належних, достовірних, достатніх та допустимих доказів належності позивача до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

При цьому, на час перебування позивача на посаді, в силу зайняття якої його звільнено з роботи з органів прокуратури, не існувало законів, які визначали б правопорушенням зайняття займаної ним посади, а відтак згідно положень ст. 58 Конституції України позивач не може бути притягнутий до відповідальності лише в силу одного факту зайняття посади, що не визнавалося правопорушенням на час її зайняття ним.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуваний наказ Генерального прокурора України від 01.12.2014 №2728ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника відділу нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні управління правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України не відповідає критеріям правомірності, наведеним у ч. 2 ст. 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Наведена позиція узгоджується з викладеною Верховним Судом у постановах від 09.12.2021 у справі № 826/20109/14 та від 15.12.2021 у справі № 826/17202/14.

Відповідно до ч. 1 ст. 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

При цьому, у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка ратифікована Законом від 17.07.1997 № 475/97-ВР кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні ст. 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Згідно ч. 2 ст. 235 КЗпП України при винесені рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

З аналізу наведених норм вбачається, що суд виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу у разі якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника.

Середній заробіток працівника визначається відповідно до ст. 27 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 № 108/95-ВР за правилами, передбаченими Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100 (далі - Порядок № 100).

Відповідно до п. 2 Порядку № 100 середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата. Якщо протягом останніх двох календарних місяців працівник не працював, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за попередні два місяці роботи. Якщо і протягом цих місяців працівник не відпрацював жодного робочого дня, середня заробітна плата обчислюється відповідно до останнього абзацу п. 4 цього Порядку.

Згідно п. 5 Порядку № 100 нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.

Пунктом 8 Порядку № 100 встановлено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Відтак, при обчисленні розміру середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу обрахуванню підлягає сума заробітку за робочі дні, виходячи із середньоденного заробітку, обчисленого відповідно до положень Порядку № 100.

Оскільки позивача звільнено 01.12.2014 (останній робочий день), відповідно, сума виплат за два календарні місяці роботи, для розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу повинна обчислюватись виходячи з виплат за жовтень та листопад 2014 року.

Згідно довідки Генеральної прокуратури України від 04.12.2019 №18-1093зп заробітна плата позивача за жовтень 2014 року складає 10 326, 52 грн, за листопад 2014 року - 18 270, 00 грн; середньоденна заробітна плата складає 866, 56 грн.

Виходячи із поняття вимушеного прогулу, кількість днів вимушеного прогулу визначається з дня звільнення та до винесення судом рішення про поновлення на роботі незаконного звільненого працівника, в даному випадку з 02.12.2014 по 25.08.2022.

При цьому, пунктом 10 Порядку (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення.

Таким чином, середній заробіток за час вимушеного прогулу необхідно обчислювати із врахуванням підвищених тарифних ставок і посадових окладів шляхом коригування на коефіцієнт їх підвищення.

При цьому, Верховний Суд у своїх постановах неодноразово висловлював позицію щодо необхідності застосування положень п.10 Порядку №100 в тому випадку, коли у розрахунковому періоді відбулося підвищення посадових окладів згідно з актами законодавства.

Так, постановою Кабінету міністрів України «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» від 09.12.2015 №1013 установлено, що у межах видатків на оплату праці, затверджених у кошторисах органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, прокуратури та інших органів, за рахунок виплат, пов`язаних з індексацією, надбавок, доплат, премій підвищуються на 25 відсотків посадові оклади керівних працівників, спеціалістів і службовців, розміри яких затверджено, у тому числі постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Згідно п. 6 цієї Постанови, остання набирає чинності з дня її опублікування та застосовується з 01.12.2015. Тобто саме з цієї дати розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу має проводитись із застосуванням п. 10 Порядку №100.

Відповідно до довідки Генеральної прокуратури України від 04.12.2019 №18-1093зп коефіцієнт підвищення посадового окладу посади, яку обіймав позивач до звільнення (заступник начальника відділу) з 01.12.2015 складає 1,43.

В подальшому постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505, яка вступила в силу 06.09.2017.

Відповідно до довідки Генеральної прокуратури України від 04.12.2019 №18-1093зп коефіцієнт підвищення посадового окладу посади, яку обіймав позивач до звільнення (заступник начальника відділу) з 06.09.2017 складає 2,28.

Крім того, судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 № 1213 внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 №100, зокрема, виключено п. 10 розділу ІV Порядку № 100.

Зазначена постанова набрала чинності 12.12.2020.

Отже, із вказаної дати правові підстави для застосування коефіцієнта підвищення відсутні.

При цьому, колегія суддів зауважує, що на момент ухвалення Окружним адміністративним судом міста Києва рішення від 25.08.2022 про поновлення ОСОБА_1 на посаді п. 10 Порядку №100 втратив чинність. Проте така норма законодавства діяла у розрахунковому періоді, а тому суд першої інстанції при розрахунку позивачеві середнього заробітку за час вимушеного прогулу правильно застосовував положення п. 10 Порядку №100.

Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 22.02.2023 у справі №826/17709/14 та від 13.04.2023 у справі 826/85/15.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу становить 2 753 017, 79 грн:

1) з 02.12.2014 по 30.11.2015 - 216 640, 00 грн (250 робочих днів х 866,56 грн.);

2) з 01.12.2015 по 05.09.2017, з урахуванням коефіцієнту підвищення - 546 478, 73 грн (441 робочий день х 866, 56 грн х 1,43);

3) 06.09.2017 по 11.12.2020, з урахуванням коефіцієнту підвищення - 1 618 144, 82 грн (819 робочих днів х 866, 56 грн х 2,28);

4) 12.12.2020 по 25.08.2022 - 371 754, 24 грн (429 робочий день х 866, 56 грн).

Таким чином, доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена і підписана 15.05.2023.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

О.В. Карпушова