Справа № 540/6/22
Суддя: Харченко Ю.В.
Дата ухвалення: 2023-05-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 540/6/22
У Х В А Л А

08 травня 2023 року м.Одеса

Суддя Одеського окружного адміністративного суду Харченко Ю.В., розглянувши матеріали справи Керівника Олешківської окружної прокуратури Херсонської області до Білозерської селищної ради Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Олешківської окружної прокуратури Херсонської області звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з вказаним позовом, у якому просить визнати протиправною бездіяльність Білозерської селищної ради, яка полягає у невжитті заходів щодо організації проведення робіт із винесення меж заповідного об`єкту гідрологічної пам`ятки природи місцевого значення Білозерські джерела, який розташований в адміністративних межах органу місцевого самоврядування, та зобов`язати Білозерську селищну раду закріпити його в натурі (на місцевості).

Ухвалою суду від 10.01.2022 відкрито провадження у даній справі, визначено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Згідно з розпорядженням Верховного Суду №11/0/9-22 від 18.03.2022, відповідно до частини сьомої статті 147 Закону України Про судоустрій і статус суддів, враховуючи неможливість судами здійснювати правосуддя під час воєнного стану, змінено територіальну підсудність судових справ Херсонського окружного адміністративного суду та визначено її Одеському окружному адміністративному суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справі між суддями від 20.03.2023 року справу №540/6/22 передано для розгляду головуючому судді Харченко Ю.В.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27.03.2023 року прийнято справу до свого провадження та відкрито спрощене позовне провадження у справі № 540/6/22 за позовом Керівника Олешківської окружної прокуратури Херсонської області до Білозерської селищної ради Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Відповідно до ч. 13 ст. 171 КАС України, суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.

Так, частиною 1 статті 160 КАС України передбачено, що у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.

Згідно з ч.7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право (ч.3 ст.5 КАС України).

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 1 статті 23 Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Абзацом частини 4 статті 23 Закону №1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Зокрема, суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захист або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен окреслити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Зокрема, у позовній заяві Керівником Олешківської окружної прокуратури Херсонської області наголошено, що відомості про те, що забезпечення додержання режиму охорони заповідного об`єкту гідрологічної пам`ятки природи місцевого значення «Білозерські джерела» покладено на Білозерську селищну раду, підтверджується Листом Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації №1784-01-9/0/21/013.2.2-882 від 15.04.2021. При цьому, за даними Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації Положення про вказаний об`єкт природно-заповідного фонду не розроблялось.

За даними Головного управління Держгеокадастру у Херсонської області №10-21-0.202-2053/2-21 від 14.04.2021 проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду гідрологічної пам`ятки природи «Білозерські джерела» щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру не надходив, а також відсутній у архіві Державного фонду документації із землеустрою у Білозерському районі ГУ Держгеодкадастру у Херсонській області.

Інформацію про винесення в натурі (на місцевість) меж гідрологічної пам`ятки природи «Білозерські джерела», а також про внесення відомостей до кадастрової карти про неї Білозерською селищною радою на запит прокурора не надано.

Отже, позивач зазначив, що за наявності правових підстав та відповідних необхідних повноважень, упродовж довготривалого періоду часу органом місцевого самоврядування не вжито заходів щодо винесення меж заповідного об`єкта гідрологічної пам`ятки природи місцевого значення «Білозерські джерела», та не закріплено його межі в натурі (на місцевості), що в свою чергу унеможливлює його належне використання та зберігання, створює передумови для використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки межі заповідного об`єкта відсутні, а земельна ділянка не внесена до Державного земельного кадастру.

Також, Керівником Олешківської окружної прокуратури Херсонської області, вказано, що бездіяльність органу місцевого самоврядування також підтверджується Актом перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства №01-50/535/19, складеного Державною екологічною інспекцією у Херсонській області за наслідками проведеного планового заходу державного нагляду (контролю).

Так, в ході перевірки органом контролю діяльності органу місцевого самоврядування у сфері дотримання вимог природоохоронного законодавства, встановлено, що межі природно-заповідного об`єкту - гідрологічної пам`ятки природи місцевого значення «Білозерські джерела» не встановлено в натурі (на місцевості).

Враховуючи викладене, бездіяльність органу місцевого самоврядування, яка виражається у не вжитті заходів по винесенню меж заповідного об`єкта гідрологічної пам`ятки природи місцевого значення «Білозерські джерела», та не закріплення його меж в натурі (на місцевості), є протиправною, а тому Білозерську селищну раду необхідно зобов`язати вжити заходів по винесенню меж заповідного об`єкта та закріпити його межі в натурі (на місцевості) з метою збереження національного надбання, щодо якого, на законодавчому рівні, встановлено особливий режим охорони, відтворення та використання.

Суд акцентує, що, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону № 1697, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Не вжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

На виконання ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд врахував висновки щодо застосування норм права, викладені, зокрема, у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18.

Так, варто зазначити, в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС.

Зокрема, як зясовано судом, прокурором у позовній заяві не окреслено належні підстави, які перешкоджають відповідному органу самостійно захистити інтереси, котрі збігаються з інтересами держави.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Зважаючи на те, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на відповідні законодавчі положення, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Натомість, звернення прокурора до суду без передбачених законом підстав, свідчить про перебирання на себе функцій відповідного державного органу.

Водночас, слід зауважити, що встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч. 13 ст. 171 КАС України, суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.

Таким чином, зважаючи на викладене, виявлені недоліки повинні бути усунені представником Олешківської окружної прокуратури Херсонської області протягом п`яти днів, шляхом надання до суду належних, достатніх, допустимих доказів на підтвердження наявності законодавчо передбачених підстав для представництва, у даному випадку, прокурором інтересів держави.

При цьому, суд вважає за доцільне зазначити, що у разі своєчасного виконання ухвали суду, та направлення необхідних документів засобами поштового зв`язку, позивачеві з метою попередження повернення судом позовної заяви з підстав не виконання вимог Ухвали суду про залишення адміністративного позову без руху, необхідно завчасно повідомити - суд відповідними засобами зв`язку (телефон, факс, електрона пошта, тощо) про надіслання матеріалів, оскільки згідно з п.1 розділу ІІ Нормативів і нормативних строків пересилання поштових відправлень, затверджених Наказом Міністерства інфраструктури України від 28 листопада 2013року №958, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 28.01.2014року за №173/24950, нормативні строки пересилання простої письмової кореспонденції операторами поштового зв`язку (без урахування вихідних днів об`єктів поштового зв`язку): місцевої - Д+2; у межах області та між обласними центрами України - Д+3, пріоритетної - Д+1, де Д день подання поштового відправлення до пересилання в об`єкті поштового зв`язку або опускання простого листа чи поштової картки до поштової скриньки до початку останнього виймання; 2, 3 кількість днів, протягом яких пересилається поштове відправлення.

Керуючись ст.ст.2, 4, 5, 19, 160, 171, 241-243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Адміністративний позов Керівника Олешківської окружної прокуратури Херсонської області до Білозерської селищної ради Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - залишити без руху.

Повідомити позивача про необхідність протягом п`яти днів з дня отримання копії ухвали про залишення позовної заяви без руху усунути, визначені даним судовим рішенням недоліки, та роз`яснити, що у разі не усунення у визначений судом термін недоліків, позов буде залишено без розгляду відповідно до приписів ч.15 ст.171 КАС України.

Ухвала окремо від рішення суду оскарженню не підлягає.

Суддя Ю.В. Харченко