Справа № 9901/454/21
Суддя: Желєзний Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2023-04-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2023 року

м. Київ

Справа № 9901/454/21

Провадження № 11-137заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів Власова Ю.Л., Григор`євої І.В., Гриціва М.І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О.С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л.М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Чумаченко Т. А.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (судді Шишов О. О., Гімон М. М., Дашутін І. В., Усенко Є. А., Яковенко М. М.) у справі № 9901/454/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ВРП про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним і скасування наказу в частині та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив (з урахуванням додаткових пояснень від 04 лютого 2022 року):

- визнати протиправним надання відповідачем неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року (в тексті рішення описка - помилково неодноразово зазначено 28 серпня 2021 року) та зобов`язати його негайно надати один із запитуваних документів, а саме аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання»;

- визнати протиправним і скасувати наказ Голови ВРП від 29 січня 2020 року № 7/0/1-20 «Про затвердження Розміру фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є Вища рада правосуддя» (далі - наказ № 7/0/1-20) у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що у статті 21 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2939-VI) указано, у яких випадках запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк документів, які надаються на публічний запит. На переконання позивача, у цьому Законі йдеться саме про копіювання та друк паперових копій документів, а не їх сканування. Таким чином, у ВРП немає повноважень установлювати плату за сканування документів, оскільки це не визначено законодавством та суперечить положенням Закону № 2939-VI, який не передбачає можливості відшкодування фактичних витрат за таку послугу. Наказ № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині визначає плату без обчислення реальних (фактичних) витрат на сканування, що, на думку позивача, також суперечить Закону № 2939-VI. Позивач звертає увагу, що дії відповідача щодо ненадання повної інформації порушують його право на доступ до публічної інформації, передбачене статтею 23 Закону № 2939-VI.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 25 жовтня 2022 року позов ОСОБА_1 задовольнив: визнав протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року; зобов`язав ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання»; визнав протиправним та нечинним наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.

4. Судове рішення мотивовано тим, що:

- запитувана позивачем інформація (яку ВРП не надала позивачу) підпадає під визначення, яке міститься у статті 1 Закону № 2939-VI, а саме: інформація, отримана або створена в процесі виконання ВРП своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у володінні цього органу;

- з огляду на частину третю статті 21 Закону № 2939-VI, постанову Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 року № 740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» (далі - постанова № 740), наказ № 7/0/1-20 вказані правові норми регулюють питання відшкодування витрат саме на копіювання та друк (виготовлення паперових копій документів) та не передбачають обмеження права на отримання інформації в електронному вигляді, зокрема встановлення плати за сканування копій документів. Крім того, аналіз частини другої статті 34 Конституції України та частини другої статті 7 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) свідчить, що особа має право вибирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме паперову чи електронну;

- відповідач не довів, що надсилання в електронному вигляді копій запитуваних аналітичних звітів, складених за результатами експертного моніторингу дисциплінарної практики, на електронну пошту позивача є технічно неможливим або покладає на ВРП надмірний тягар, а тому відповідач був зобов`язаний задовольнити запит ОСОБА_1 та надати копії запитуваних ним документів в електронному (сканованому) вигляді безкоштовно в повному обсязі. При цьому суд першої інстанції послався на правові позиції, викладені в постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2020 року в справі № 818/1043/17 (пункти 30, 31), від 31 січня 2019 року в справі № 820/4258/17 (пункти 28-30) та Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21 (пункт 57);

- вимога щодо встановлення оплати за сканування документа суперечить вимогам статті 21 Закону № 2939-VI, що визначає, у яких випадках запитувач інформації зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати саме на копіювання та друк документів, які надаються на публічний запит, а не їх сканування (в пунктах 51, 54 рішення описка: помилково зазначено статтю 20 Закону № 2939-VI - строк розгляду запитів на інформацію). Відтак хоч наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення оплати за виготовлення цифрових копій документів і виданий на виконання постанови № 740, це не змінює того факту, що оскаржуваний акт ВРП суперечить вимогам частини другої статті 21 Закону № 2939-VI;

- з огляду на пункт 1 частини четвертої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) наказ № 7/0/1-20 слід визнати протиправним та нечинним у частині відшкодування витрат за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

5. Не погодившись із таким судовим рішенням, ВРП подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини у справі, а також порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення ним незаконного судового рішення.

6. Скаржник зазначив, що запит ОСОБА_1 від 28 серпня 2021 року на адресу ВРП не надходив, а відтак у ВРП не виникало обов`язку надати на нього відповідь. Позивач у додаткових поясненнях вказав, що в позовній заяві допустив описку щодо дати запиту на доступ до публічної інформації до ВРП, а саме зазначив 28 серпня 2021 року, а насправді запит надіслано 28 вересня 2021 року. Однак КАС України не містить жодної норми, яка б дозволяла позивачу виправляти описки. На переконання відповідача, у такий спосіб позивач просив суд змінити предмет позову у спосіб, не передбачений КАС України. Суд першої інстанції не постановив ухвали щодо виправлення описки та не зазначив про це в судовому рішенні, що, на думку відповідача, свідчить, що позовних вимог ОСОБА_1 не змінював. Відтак суд першої інстанції, неправильно встановивши обставини справи, дійшов помилкового висновку про задоволення позовних вимог про визнання протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року та зобов`язання ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання».

7. Скаржник також вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування суперечить вимогам частини другої статті 21 Закону № 2939-VI. На переконання ВРП, ця норма передбачає відшкодування запитувачем інформації фактичних витрат на копіювання і друк документів обсягом більше 10 сторінок. Водночас таке відшкодування не можна пов`язувати тільки з паперовими носіями. Виготовлення електронних копій документів, яких розпорядник інформації не має і не зобов`язаний мати у своєму розпорядженні, теж вимагає залучення додаткового ресурсу й матеріально-технічних затрат, а відтак потребує їх відшкодування. Умовою відшкодування витрат є не те, на якому носії відображена / збережена інформація (папір), а саме необхідність понесення витрат на задоволення запиту на інформацію.

8. Відповідач звернув увагу на те, що постанова № 740 (зі змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 15 січня 2020 року № 4 «Про внесення змін до граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» (далі - постанова № 4)) видана на підставі частини третьої статті 21 Закону № 2939-VI та передбачає, окрім граничних норм витрат на копіювання або друк документів на паперових носіях, граничні норми витрат на виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування, що підтверджує те, що плата за інформацію в розумінні вказаної норми Закону № 2939-VI не обмежується копіюванням і друком документів на паперових носіях. Отже, наказом № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі шляхом виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування), що надаються за запитами на інформацію, розпорядником якої є ВРП, що не суперечить положенням Закону № 2939-VI.

9. Скаржник зазначив про необхідність урахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21. Водночас послався на помилковість висновку суду першої інстанції про застосування правових позицій, викладених у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2020 року у справі № 818/1043/17, від 31 січня 2019 року у справі № 820/4258/17 та Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, оскільки в межах зазначених справ суд не досліджував наказу № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині та не робив висновків про його невідповідність постанові № 740 або Закону № 2939-VI.

10. Крім цього, відповідач звернув увагу на те, що позивач не обґрунтував, у чому саме полягає порушення його прав та інтересів, оскільки він не заявляв вимог щодо оскарження дій ВРП про ненадання відповіді на запит на публічну інформацію. При цьому аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання» вже направлявся позивачу листом ВРП від 27 травня 2022 року № 2597/0/9-22 на виконання рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року у справі № 9901/119/21. На переконання скаржника, відсутність спору унеможливлює звернення до суду, оскільки відсутнє право, яке підлягає судовому захисту. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного суду.

11. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.

Позиція інших учасників справи

12. У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 зазначив, що дійсно допустив у позовній заяві описку щодо дати запиту на доступ до публічної інформації. Позивач звернув увагу на те, що до позову долучив копію запиту, де вказано правильну дату його подання - 28 вересня 2021 року. Щодо вказаних обставин він надавав суду першої інстанції додаткові пояснення, після отримання яких суд продовжив розгляд справи.

13. На думку позивача, оскільки частина друга статті 21 Закону № 2939-VI у чинній редакції не передбачає права розпорядників стягувати із запитувачів інформації відшкодування витрат за сканування документів, то постанова № 704 (з урахуванням змін, якими додано до переліку послуг виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування та встановлено для цієї послуги граничну норму витрат) суперечить положенням зазначеного Закону, який має вищу юридичну силу.

14. ОСОБА_1 також указав на необхідність урахування висновку щодо незаконності плати за сканування документів, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, оскільки правовідносини у справі, що розглядається, виникли між тими ж учасниками та за аналогічних фактичних обставин. До того ж у вказаній постанові є посилання на наказ № 7/0/1-20, який був підставою для дій ВРП, які були визнані протиправними. На переконання позивача, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21, на яку посилається відповідач в апеляційній скарзі, за відсутності об`єктивних причин та без будь-якого пояснення відійшла від правового висновку, викладеного в її постанові від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21, що призвело до обмеження права на доступ до публічної інформації та уможливило стягнення з громадян оплати, не передбаченої чинним законодавством.

15. Позивач не заперечує тієї обставини, що для сканування документів ВРП докладає зусиль та несе певні витрати. Розпорядники інформації мають право вимагати відшкодування своїх фактичних витрат, а не плати за надання інформації. Розмір відшкодування повинен базуватися на певному розрахунку, що провів розпорядник інформації. Розрахунок вартості витрат має бути обґрунтованим і залежати від реальних потреб та витрат розпорядника. Натомість установлений наказом № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині розмір відшкодування за сканування однієї сторінки - 0,1 відсотка від прожиткового мінімуму для працездатних осіб не обґрунтований належним розрахунком фактичних витрат. Установлення ВРП у такий спосіб плати за надання інформації у сканованому вигляді суперечить положенням Закону № 2939-VI, який передбачає відшкодування фактичних витрат, а не плату за інформацію.

16. Позивач також зазначив про помилковість доводів відповідача щодо відсутності порушеного права позивача та наявності підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки таке порушення існувало на час подання позову і стало підставою для визнання протиправним та нечинним наказу № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.

17. У зв`язку з викладеним ОСОБА_1 просить залишити апеляційну скаргу ВРП без задоволення, а оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року - без змін.

Рух апеляційної скарги

18. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 листопада 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ВРП на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та витребувала з цього касаційного суду адміністративну справу № 9901/454/21.

19. Ухвалою від 11 січня 2023 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції

20. 28 вересня 2021 року засобами електронного зв`язку ОСОБА_1 звернувся до ВРП із запитом про доступ до публічної інформації, у якому просив надати в електронній формі: 1) звіт за результатами моніторингу дисциплінарної практики ВРП щодо суддів за 2017 рік (автори ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , підготовлено в рамках проєкту Ради Європи «Підтримка впровадженню судової реформи в Україні»); 2) звіт за результатами моніторингу рішень ВРП та її Дисциплінарних палат, ухвалених протягом 2018 року і першого півріччя 2019 року, у контексті стандартів та рекомендацій Ради Європи (підготовлено в рамках проєкту «Підтримка виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини»); 3) аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання» (автор - Громадська організація «Інститут прикладних гуманітарних досліджень», підготовлено в рамках програми USAID «Нове правосуддя»).

21. ВРП направила на електронну адресу позивача лист від 06 жовтня 2021 року № 26921/0/9-21, до якого додала в електронній формі перші два із трьох запитуваних документів. Водночас ВРП зазначила, що аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання» (підготовлений у рамках програми USAID «Нове правосуддя») зберігається у ВРП у паперовій формі. При цьому відповідач, посилаючись на частину другу статті 21 Закону № 2939-VI, надав перших 10 сторінок указаного звіту та виставив рахунок за сканування інших сторінок документа. Сума рахунку відповідала розміру, встановленому в оскаржуваному в частині наказі № 7/0/1-20, яким затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі шляхом виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування), що надаються за запитами на інформацію, розпорядником якої є ВРП.

22. 06 жовтня 2021 року засобами електронного зв`язку ОСОБА_1 звернувся до ВРП з іншим запитом, у якому просив надати документ, на підставі якого було розраховано, встановлено та/або обґрунтовано вартість сканування документів.

23. ВРП електронним листом від 18 жовтня 2021 року № 27154/0/9-21 повідомила позивача про те, що: розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП, зокрема щодо виготовлення цифрових копій документів шляхом їх сканування, встановлено на рівні граничних норм, визначених постановою № 740; окремого документа, на підставі якого було розраховано, встановлено та/або обґрунтовано вартість сканування документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП, у відповідача не створено.

24. Вважаючи, що дії відповідача щодо ненадання повної інформації порушують його право на доступ до публічної інформації, передбачене статтею 23 Закону № 2939-VI, а наказ № 7/0/1-20 в оскаржуваній частині протиправно обмежує його право на доступ до публічної інформації в електронній формі та визначає плату без обчислення реальних (фактичних) витрат на сканування, що суперечить Закону № 2939-VI, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

25. Відповідно до частин другої та третьої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

26. Статтею 5 Закону № 2657-XII визначено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

27. Частиною другою статті 7 Закону № 2657-ХІІ установлено, що ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб`єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.

28. Таким чином, системний аналіз частини другої статті 34 Конституції України та частини другої статті 7 Закону № 2657-XII свідчить, що особа має право вибирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме паперову чи електронну.

29. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено Законом № 2939-VI.

30. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

31. Положеннями частини четвертої статті 13 зазначеного Закону передбачено, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

32. Частиною першою статті 3 Закону № 2939-VI установлено, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

33. Згідно зі статтею 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах у мережі «Інтернет», на єдиному державному вебпорталі відкритих даних, на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; надання інформації за запитами на інформацію.

34. Згідно із частинами першою, другою статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

35. За пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

36. Згідно із частиною першою статті 1 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

37. Таким чином, відповідач є органом державної влади, який здійснює у визначених Конституцією України сферах владні управлінські функції та рішення якого є обов`язковими для виконання, а відтак він є розпорядником інформації у розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI.

38. Згідно з положеннями статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

39. Частиною першою статті 22 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

40. Частиною другою цієї статті встановлено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

41. Відповідно до приписів частини першої статті 16 Закону № 2939-VI розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом. Запит, що пройшов реєстрацію в установленому розпорядником інформації порядку, обробляється відповідальними особами з питань доступу до публічної інформації.

42. Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що кожна особа має право скористатися своїм правом на подання інформаційного запиту у встановленому законодавством порядку, якому кореспондує обов`язок розпорядника інформації надати на нього відповідь.

43. Згідно із частинами першою та другою статті 23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

44. Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 28 вересня 2021 року звернувся до ВРП із запитом відповідно до Закону № 2939-VI, у якому просив, зокрема, надати йому публічну інформацію - аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання» в електронному вигляді на його електронну пошту.

45. Однак відповідач, надаючи відповідь на цей запит листом від 06 жовтня 2021 року № 26921/0/9-21, зазначив, що інформація, яку запитує позивач, а саме аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання», зберігається у ВРП у паперовій формі. Посилаючись на частину другу статті 21 Закону № 2939-VI, відповідач указав, що в разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Також відповідач послався на положення оспорюваного в частині наказу № 7/0/1-20, вказавши, що цим наказом затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі шляхом виготовлення цифрових копій документів за допомогою сканування), що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП. З урахуванням наведеного відповідач надав позивачу 10 сторінок аналітичного звіту та рахунок для здійснення оплати витрат на виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування, що надаються за запитом на інформацію.

46. Тобто відповідач не надав позивачу запитувану інформацію в повному обсязі безкоштовно з підстав її відсутності в електронному вигляді.

47. Приписами частин першої - четвертої статті 21 Закону № 2939-VI установлено, що інформація на запит надається безкоштовно.

У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк.

Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк у межах граничних норм, установлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно.

При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.

48. Таким чином, частиною третьою статті 21 Закону № 2939-VI Кабінету Міністрів України делеговані повноваження для встановлення граничних норм розміру витрат на копіювання та друк документів, що узгоджується з приписами статей 19, 113, 116, 117 Конституції України.

49. Кабінет Міністрів України відповідно до частини третьої статті 21 Закону № 2939-VI видав постанову № 740, якою затвердив граничні норми витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію.

50. Постанова № 740 діє зі змінами, внесеними згідно з постановою № 4, якою, зокрема, встановлено граничну норму витрат за надання такої послуги, як «виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування», у розмірі «не більше ніж 0,1 відсотка розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб за сканування однієї сторінки».

51. При цьому у законодавстві України не закріплено визначення термінів «копіювання», «друк», «сканування».

52. Пунктом 2 розділу І Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5, установлено, що копія документа - це документ, що містить точне знакове відтворення змісту чи документної інформації іншого документа і в окремих випадках - деяких його зовнішніх ознак.

53. Згідно з підпунктом 8 пункту 6 Типової інструкції з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55, електронна копія оригіналу паперового документа (фотокопія) - візуальне подання паперового документа в електронній формі, отримане шляхом сканування (фотографування) паперового документа, відповідність оригіналу та правовий статус якого засвідчено кваліфікованою електронною печаткою установи.

54. При цьому за загальним визначенням сканування документа - це процес створення цифрової копії документа, який передбачає використання відповідного пристрою, що фіксує зображення документа та перетворює його в цифровий формат. Отримана цифрова копія є точною копією оригінального документа, включаючи весь його текст і зображення. Таким чином, сканування є різновидом копіювання (цифровим еквівалентом фотокопіювання), оскільки створюється ідентична версія оригінального документа на іншому носії.

55. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21 дійшла висновку, що положення статті 21 Закону № 2939-VI, особливо частина перша та кореспондуюча їй частина друга цієї статті, фокусують увагу на праві отримати інформацію безкоштовно в дозволеному законом обсязі чи поза цим обсягом, якщо вона існує в запитуваному вигляді і її можна надати без витрат на виготовлення копій або коли розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк. Закон не обмежує в доступі до інформації в більшому обсязі, ніж визначений законом, але покладає на запитувача інформації обов`язок відшкодувати саме фактичні витрати розпорядника інформації за надання інформації обсягом більше 10 сторінок. Тобто умовою відшкодування зазначених витрат є не те, на якому носії відображена / збережена інформація (папір), а саме необхідність понесення витрат на задоволення запиту на інформацію.

56. У цій же постанові Велика Палата Верховного Суду зауважила, що Закон № 2939-VI не розрізняє паперових та цифрових копій документа, принаймні у ньому немає формулювань, за якими відшкодування фактичних витрат за копіювання / друк документа треба тлумачити вузько й пов`язувати тільки з паперовими носіями. За контекстними законодавчими приписами терміни «копіювання» та «друк» позначають насамперед будь-який процес виготовлення (множення) відповідних оригіналу документальних відомостей з використанням будь-яких засобів продукування (друку). Виготовлення електронних копій документа (якщо розпорядник їх не має і не зобов`язаний мати у своєму розпорядженні) є одним із таких способів; він теж вимагає залучення додаткового ресурсу й матеріально-технічних затрат, а отже, потребує їх відшкодування.

57. Велика Палата Верховного Суду враховує зазначені висновки щодо застосування норм права, оскільки вони є релевантними до правовідносин, що виникли у справі, яка розглядається, а відтак вважає помилковим висновок суду першої інстанції, згідно з яким вказані вище правові норми регулюють питання відшкодування витрат саме на копіювання та друк (що передбачає виготовлення паперових копій документів) та не обмежують право на отримання інформації в електронному вигляді, зокрема не передбачають встановлення плати за сканування копій документів.

58. При цьому згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду суди під час вирішення тотожних спорів повинні враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду (яка у цьому випадку викладена в постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21), а відтак доводи позивача щодо необхідності врахування висновків, викладених у постанові від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/119/21 під час розгляду цієї справи, є помилковими.

59. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року та зобов`язання ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання».

60. При цьому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи відповідача, викладені в апеляційній скарзі, щодо помилкового встановлення судом першої інстанції обставин справи з посиланням на те, що до ВРП від ОСОБА_1 запиту від 28 серпня 2021 року не надходило, а відтак у ВРП не виникало обов`язку надати на нього відповідь, з огляду на таке.

61. Як указує сам відповідач в апеляційній скарзі, позивач під час розгляду справи в суді першої інстанції надав додаткові пояснення, в яких зазначив, що в позовній заяві допустив описку щодо дати запиту на доступ до публічної інформації до ВРП, а саме зазначив 28 серпня 2021 року замість 28 вересня 2021 року.

62. Таким чином, станом на час розгляду справи у суді першої інстанції представнику відповідача було відомо, щодо яких правовідносин у справі виник спір. Крім цього, сторона відповідача отримала позовну заяву з додатками, зокрема копією відповідного запиту позивача від 28 вересня 2021 року та листа ВРП від 06 жовтня 2021 року № 26921/0/9-21 з відповіддю на вказаний запит.

63. Як убачається з матеріалів справи, представник відповідача брав участь у судових засіданнях, йому було відомо про надані позивачем додаткові пояснення щодо описки, зазначеної у даті направлення запиту на доступ до інформації до ВРП. Крім того, згідно з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2022 року у судовому засіданні сторони зазначили про можливість зупинення провадження для примирення сторін, що, у свою чергу, свідчить про обізнаність учасників справи, зокрема відповідача, щодо предмета спору, а відтак і щодо правильної дати направлення позивачем запиту відповідачеві.

64. Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що суд першої інстанції також допустив описку, зазначивши помилкову дату направлення запиту позивачем до ВРП 28 серпня 2021 року замість правильної дати 28 вересня 2021 року. Така описка не може бути самостійною підставою для скасування судового рішення, ухваленого з дотриманням норм матеріального та процесуального права. При цьому згідно з положеннями частини першої статті 253 КАС України саме суд, який постановив судове рішення, може з власної ініціативи або за заявою учасника справи чи іншої заінтересованої особи виправити допущені в судовому рішенні цього суду описки незалежно від того, набрало судове рішення законної сили чи ні.

65. Безпідставними є доводи відповідача, викладені в апеляційній скарзі, про те, що позивач не обґрунтував, у чому саме полягає порушення його прав та інтересів, з посиланням на те, що він не заявляє вимог щодо оскарження дій ВРП про ненадання відповіді на запит на публічну інформацію, а аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання» вже направлявся позивачу листом ВРП від 27 травня 2022 року № 2597/0/9-22 на виконання рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року у справі № 9901/119/21, оскільки направлення такого звіту на виконання рішення суду в іншій справі відбулося після звернення позивача до суду із цим позовом, а відтак відповідні доводи відповідача не могли бути і не були підставою для відмови у його наданні.

66. В іншій частині позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про їх задоволення шляхом визнання протиправним та нечинним наказу № 7/0/1-20 у частині відшкодування витрат за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.

67. Велика Палата Верховного Суду не погоджується із цим висновком суду з таких міркувань.

68. За змістом наказу № 7/0/1-20 Голова ВРП Овсієнко А. А. згідно із частиною третьою статті 21 Закону № 2939-VI, керуючись постановою № 740 зі змінами, затвердив розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП, відповідно до якого розмір фактичних витрат за виготовлення, зокрема, цифрових копій документів шляхом сканування становить 0,1 відсотка розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб за сканування однієї сторінки.

69. Таким чином, відповідно до наданого частиною третьою статті 21 Закону № 2939-VI права розпорядник інформації (відповідач) визначив розмір фактичних витрат на сканування документа в межах граничних норм, установлених постановою № 740 у редакції постанови № 4. У зв`язку із цим слід зауважити, що виключно розпоряднику інформації відомо, які саме матеріально-технічні затрати та затрати на залучення додаткового ресурсу він понесе у зв?язку з оцифруванням документа. При цьому законодавством не передбачено обов?язку ВРП як розпорядника інформації створювати окремий документ з розрахунком вартості виготовлення цифрових копій шляхом сканування. Отже, приймаючи наказ № 7/0/1-2 в частині, що оскаржується, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

70. З огляду на вказане вище Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржуваний у частині наказ відповідає критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України. При цьому встановлення відповідачем як розпорядником інформації плати за понесені ним фактичні витрати на сканування запитуваного документа в порядку та розмірі, передбачених законодавством, у жодному разі не обмежує право позивача на доступ до публічної інформації.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

71. За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині (пункт 2 частини першої статті 315 КАС України).

72. Підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (пункт 4 частини першої статті 317 КАС України).

73. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина друга статті 317 КАС України).

74. Оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне апеляційну скаргу відповідача задовольнити: рішення суду першої інстанції скасувати й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя задовольнити.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддяпро визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним і скасування наказу в частині відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний
Судді: Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко
І. В. Григор`єва К. М. Пільков
М. І. Гриців О. Б. Прокопенко
Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік
О. С. Золотніков І. В. Ткач
Л. Й. Катеринчук О. С. Ткачук
Г. Р. Крет Т. А. Чумаченко