Справа № 440/11249/22
Суддя: М.В. Довгопол
Дата ухвалення: 2023-04-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 квітня 2023 року м. ПолтаваСправа № 440/11249/22

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Довгопол М.В.,

за участю:

секретаря судового засідання Решетника В.І.,

представників позивача Малька А.П., Приймака В.Є.,

представників відповідачів - Хорішка А. М., Нестеренка С.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Департаменту агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області , Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги,

В С Т А Н О В И В:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Стислий зміст позовних вимог

Департамент агропромислового розвитку Полтавської обласної державної (військової) адміністрації (далі позивач, Департамент) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (далі відповідач -1, Управління), в якій просив:

- визнати протиправним та скасувати пункт 2) вимог Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 30.11.2022 №201620-15/3558-2022;

- визнати протиправним та скасувати пункт 5) вимог Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 30.11.2022 №201620-15/3558-2022;

- визнати протиправним та скасувати пункт 6) вимог Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 30.11.2022 №201620-15/3558-2022.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що пункт 2 вимог, яким зобов`язано забезпечити відшкодування шкоди (збитків) на загальну суму 7 102 499,04 грн шляхом вирішення питання відшкодування ТОВ «Продоптом» нанесених обласному бюджету Полтавської області матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму відповідно до норм статей 216 229 Господарського кодексу України, статей 22, 610 625 Цивільного кодексу України, є необґрунтованим, оскільки висновок Управління Держаудитслужби про «небезпечність» харчових продуктів суперечить документально засвідченим матеріалам випробувань, при цьому Управлінням не доведено, що решта харчових продуктів кожної з партій продуктів (консервів м`ясних «Свинина тушкована» виробництва ТОВ «Продоптом», номера партій 23.02.2022, 25.02.2022, 25.03.2022), які не підлягали проведеним лабораторним дослідженням (випробуванням) НДВЦХП ДП «Полтавастандартметрологія», також є неякісними. Також до акту ревізії не долучено матеріалів випробувань (висновків, протоколів випробувань), які підтверджують невідповідність товару вимогам ДСТУ), а матеріали випробувань, на які наявні посилання в акті ревізії, проведені установою, яка не є лабораторією, уповноваженою для здійснення державного контролю. Крім того, позивачем звернено увагу на те, що трактуючи харчові продукти, як небезпечні, Управління Держаудитслужби посилається виключно на Закон України «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» від 14.01.2000 № 1393-ХIV, не беручи до уваги положення Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», який має юридичну перевагу.

Щодо пункту 5 вимог про усунення виявлених порушень, яким зобов`язано забезпечити відшкодування шкоди (збитків) на загальну суму 1 924 998,60 грн, заподіяних внаслідок закупівлі зерна пшениці за цінами, вищими за ринкові за даними моніторингу ринкових цін на зернові культури Аграрної біржі, то позивач зазначав, що Управління Держаудитслужби не має законних підстав стверджувати, що дані проведеного Аграрною біржею моніторингу середніх ринкових цін повинні обов`язково використовуватись замовником при формуванні очікуваної вартості предмета закупівлі, зокрема, зерна пшениці. Також в акті ревізії ціна на базисі поставки EXW за даними моніторингу Аграрної біржі порівнюється з ціною за умовами трьохстороннього договору на постачання продовольчих товарів, згідно з яким здійснювалася закупівля зерна пшениці, всупереч тому, що ціна на базисі поставки EXW не відповідає вимогам як для договірної ціни, тому не може бути використана в якості порівняння. Крім того, посилання в акті ревізії на норми Закону України «Про публічні закупівлі» в частині недотримання принципів публічних закупівель та Бюджетного кодексу України в частині результативності та досягнення максимального результату, які порушені, не є конкретизованими, а є досить широкими у своєму розумінні, умовними за суттю та носять суб`єктивний характер.

Стосовно пункту 6 вимог, яким зобов`язано в межах компетенції забезпечити застосування до постачальників, які несвоєчасно поставили товар Замовнику, заходів відповідальності, передбачених пунктом 6.1. Договору сплати пені у розмірі подвійної облікової ставки Національного банку України від вартості непоставленого товару за кожний день затримки, в подальшому у разі внесення змін до Договорів забезпечити узгодження відповідних змін між сторонами у письмовій формі, згідно п. 1 ч. 1 ст. 208, ч. 1 ст. 654 Цивільного кодексу України, позивач вказував, що відповідно до пункту 5.4. договорів на постачання продовольчих товарів товар повинен бути поставлений замовнику протягом двох календарних днів з моменту отримання постачальником попередньої оплати, якщо інше не узгоджено сторонами додатково, при цьому договорами не обумовлено, яким саме чином має проводитися таке додаткове узгодження та не визначено, що це обов`язково має бути зроблено у письмовій формі. Фактично коригування термінів поставок, їх додаткове узгодження та відтермінування на пізніші дати здійснювалося сторонами у різні способи засобами телефонного зв`язку, через електронну пошту, месенджери, отже, терміни поставок були додатково узгоджені сторонами, в тому числі, постачальниками, тому висновок в акті ревізії щодо порушення термінів поставок є необґрунтованим. Винятком у випадку дотримання постачальниками строків поставки товару, є договірні відносини з ТОВ «МІТЕН» щодо поставки м`яса свинини тушкованого в жестяній банці 425 гр, однак у цьому випадку Полтавською ОВА підготовлено позовну заяву до Господарського суду Дніпропетровської області про розірвання договору із вказаним контрагентом та стягнення штрафних санкцій за несвоєчасне виконання зобов`язань.

2. Стислий зміст заперечень відповідача

У відзиві на позовну заяву /а.с. 197 222, т. 6/ представник відповідача-1 проти позову заперечував, просив відмовити у його задоволенні, посилаючись на те, що вимога про усунення виявлених порушень від 30.11.2022 №201620-15/3558-2022 відповідає вимогам чинного законодавства та є конкретизованою. При цьому представником акцентовано увагу на тому, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у низці постанов, наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною, тому позов щодо оскарження вимог органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень, які вказують на збитки, не підлягає задоволенню.

Стосовно спірного пункту 2 вимоги, представник відповідача-1 зауважував, що за результатами випробувань ДП «Полтавський регіональний науково-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації» встановлено, що консерви м`ясні «Свинина тушкована» виробництва ТОВ «Продоптом» (дата виготовлення/номер партії 23.02.2022, 25.02.2022, 25.03.2022) не відповідають вимогам ДСТУ 4450:2005 «Консерви м`ясні. М`ясо тушковане. Технічні умови», тому є неякісними та небезпечними відповідно до статті 1 Закону № 1393, а в силу вимог частини 6 статті 37 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» вважається, що всі харчові продукти цього найменування в даній партії або вантажі також є небезпечними і їх подальший обіг забороняється. Отже, постачальником ТОВ «Продоптом» здійснена поставка товару відповідно до виставленого рахунку, за яким АТ «Укрзалізниця» за рахунок коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану здійснено оплату в сумі 7 102 499,04 грн без отримання замовником товару, якість якого визначена п. 3.1. договору, внаслідок чого обласному бюджету Полтавської області нанесена матеріальна шкода (збитки) на загальну суму 7 102 499,04 грн. Щодо відсутності в додатках до акту ревізії матеріалів випробувань ДП «Полтавастандартметрологія», вказував, що останні отримано від УСБУ в Полтавській області і ці документи є матеріалами кримінального провадження, тому є інформацією з обмеженим доступом, у зв`язку з цим не включена до переліку додатків акту ревізії. При цьому ДП «Полтавастандартметрологія» є компетентним суб`єктом відповідно до вимог ДСТУ EN/IEC 17025:2019 у сфері, зокрема, випробування зразків харчової продукції та сировини, що підтверджується атестатом про акредитацію № 20289 від 01.12.2021, виданим Національним агентством з акредитації. Використання матеріалів випробувань продукції ДП «Полтавастандартметрологія» здійснено у відповідності до п.11 ст. 10 Закону України «Про основні засади державного фінансового контролю в Україні», п. 6 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 № 550.

Щодо пункту 5 вимоги, представник відповідача-1 зазначав, що його висунуто у зв`язку з виявленим порушенням, яке полягало в тому, що в ході укладення і виконання трьохстороннього договору між замовником в особі Департаменту, АТ «Укрзалізниця» та ТОВ «ДиканькаМлин» здійснено поставку 3500 т зерна пшениці 3 класу по ціні, вище за середньоринкові згідно даних Аграрної біржі по Полтавській області, чим порушено вимоги частини 1 статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі», п. 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) обласному бюджету Полтавської області на суму 1 924 998,6 грн. Вказував, що відомості Аграрної біржі є належним офіційним джерелом інформації про ринкові ціни на пшеницю, врахування якої забезпечило б дотримання наведених вище вимог законодавства. При цьому вартість за одиницю товару за договором і середні ринкові ціни на пшеницю на базисі поставки EXW не включають вартість за поставку, що свідчить про взяття до порівняння цін, відповідних один одному складових.

Відносно пункту 6 вимоги, звертав увагу на те, що ревізією встановлено, що 27-ми постачальниками порушено терміни поставки продовольчих товарів та пакувальних товарів для їх фасування за укладеними договорами (протягом 2 календарних днів з моменту отримання постачальником попередньої оплати), при цьому замовником претензійно-позовна робота щодо порушень постачальниками термінів поставки не проводилась, додаткові угоди та/або інші узгодження змін термінів поставки з постачальниками не укладались, а враховуючи, що договір укладено у письмовій формі, узгодження сторонами договору змін до нього в частині зміни термінів поставок товару мало відбуватись у виключно письмовій формі. Відповідно до статті 29 Бюджетного кодексу України кошти від санкцій (штрафи, пеня тощо) належать до доходів загального фонду Державного бюджету України, відтак внаслідок ненарахування та несплати пені за невиконання умов укладених договорів, державним бюджетом недоотримані кошти в сумі 2 853 279,32 грн.

01.02.2023 до суду другим відповідачем - Північно-Східним офісом Держаудитслужби (далі також відповідач-2) подано відзив на адміністративний позов /а.с. 1 25, т.7/, який містить доводи, аналогічні наведеним у відзиві відповідача-1.

3. Процесуальні дії по справі

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 04.01.2023 позов залишено без руху /а.с. 193, т.1/.

12.01.2023 позивачем подано до суду документи з метою усунення недоліків позовної заяви.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17.01.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, залучено до участі у справі в якості другого відповідача Північно-Східний офіс Держаудитслужби, справу вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження /а.с. 257 258, т.4/.

13.02.2023 позивачем подано до суду відповідь на відзив /а.с. 41 58, т.7/, в якій викладено заперечення проти доводів, наведених у відзиві відповідача-1.

20.02.2023 до суду надійшли заперечення відповідача -2 на відповідь на відзив /а.с. 61 71/ та заперечення відповідача-1 на відповідь на відзив /а.с. 73 83, т. 7/, в яких висловлено незгоду із позицією позивача, викладеною у відповіді на відзив.

Протокольною ухвалою суду від 30.03.2023 закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті /а.с. 120 121, т.7/.

У судовому засіданні представники позивача підтримали позовні вимоги, просили їх задовольнити, представники відповідачів проти позову заперечували, просили відмовити у його задоволенні.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Заслухавши вступне слово учасників справи, дослідивши письмові докази, суд встановив такі обставини справи та відповідні правовідносини.

Департамент агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації зареєстрований як юридична особа (ідентифікаційний код 00732619) /а.с. 28, т.7/ та відповідно до пунктів 1, 4 Положення, затвердженого розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 04.03.2021 № 155 /а.с. 218 223, т.7/, є структурним підрозділом Полтавської обласної державної адміністрації й у межах області забезпечує виконання покладених на нього завдань. Основним завданням Департаменту є забезпечення реалізації державної аграрної політики, спрямованої на розвиток агропромислового комплексу області та гарантування продовольчої безпеки області. Згідно з пунктом 14 Положення Департамент є неприбутковою бюджетною установою та утримується за рахунок коштів Державного бюджету України.

Наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 № 148 /а.с. 6, т.5/ затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року, згідно з додатком до якого до переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізій, включено Департамент агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації за період з 24.02.2022 по 30.06.2022 /а.с. 12 13, т.5/.

З урахуванням змін до Плану, погоджених листом Державної аудиторської служби України від 24.08.2022 /а.с. 14, т.5/, період, за який перевірятиметься Департамент, змінено на «з 24.02.2022 по 31.08.2022», а строк завершення ревізії на « 1 декада жовтня 2022 року».

Листом від 06.07.2022 № 201620-15/1723-2022 Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області повідомило Департамент агропромислового розвитку про проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності /а.с. 27 28, т.5/.

У період з 18.07.2022 по 07.10.2022 службовими особами Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області на підставі направлень /а.с. 30 36, т. 5/ проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.08.2022, за наслідками якої складено акт від 14.10.2022 № 201620-22/7 /а.с. 187 222, т.5/ (далі Акт ревізії).

В Акті ревізії зафіксовано, зокрема, такі порушення:

- постачальником ТОВ «Продоптом» здійснена поставка товару відповідно до виставленого рахунку, за яким АТ «Укрзалізниця» за рахунок коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану здійснено оплату в сумі 7 102 499,04 грн без отримання Замовником товару, якість якого визначена пунктом 3.1. Договору, що є порушенням пункту 3.1. Договору в частині невідповідності Товару, що поставляється, нормативним документам, діючим в Україні стандартам, частин першої та другої статті 193 Господарського кодексу України щодо невиконання зобов`язань за укладеним договором, частини першої статті 268 Господарського кодексу України щодо невідповідності поставленого товару стандартам, які встановлюють вимоги до їх якості, внаслідок чого обласному бюджету Полтавської області нанесена матеріальна шкода (збитки) на загальну суму 7 102 499,04 грн (картка порушення 2.1.20625 /а.с. 63а - 71, т.5/);

- враховуючи норми абз. 2 п.п. 1 п. 1, п.п. 2 п. 1 Постанови № 185, п.п. 3 п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану» від 28.02.2022 № 169 в ході укладення договорів між Замовником в особі Департаменту АПР, АТ «Укрзалізниця» та ТОВ «ДиканькаМлин» порушено вимоги ч. 1 ст. 5 Закону України «Про публічні закупівлі» в частині недотримання принципів максимальної економії, ефективності та пропорційності, а також п. 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України в частині недотримання принципів ефективності та результативності та досягнення максимального результату при використанні коштів внаслідок закупівлі 3500 т зерна пшениці (3 класу) по ціні вище за середньоринкові згідно даних Аграрної біржі по Полтавській області на загальну суму 1 924 998,60 грн, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) обласному бюджету Полтавської області на відповідну суму (картка порушення 2.6.20626 /а.с. 161 163, т.5/);

- постачальниками порушені терміни поставки продовольчих товарів та пакувальних товарів для їх фасування за укладеними договорами (протягом 2 календарних днів з моменту отримання Постачальником попередньої оплати). Через порушення Постачальниками вимог частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, статті 526 та 622 Цивільного кодексу України та умов п. 6.1. Договору на постачання продовольчих товарів ревізією встановлено факти ненарахування та не сплати пені за незабезпечення у визначені терміни поставки товарів Постачальниками продовольчих товарів та товарів для їх фасування, тому під час ревізії розраховано суму пені в загальній сумі 2 853 279,32 грн, яка мала бути сплачена 27-ма постачальниками на рахунок Платника, за порушення умов п. 5.4. Договору в частині недотримання термінів постачання продовольчих товарів та пакувальних товарів для їх фасування. Внаслідок не нарахування та не сплати пені за не виконання умов укладених договорів державним бюджетом недоотримані кошти в сумі 2 853 279,32 грн (картка порушення 2.3.10409 /а.с. 115 117, т.5/.

Департаментом агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації листом від 25.10.2022 № 01-24/216 направлено заперечення (зауваження) до акта ревізії /а.с. 223 232, т.5 а.с. 1 20, т.6/, за наслідками розгляду яких Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області складено висновки на заперечення /а.с. 25 64, т.6/, згідно з якими заперечення не прийнято.

30.11.2022 Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області складено вимогу про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 /а.с. 65 68, т.6/, згідно з пунктами 2, 5, 6 якої зобов`язано Департамент агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації:

- забезпечити відшкодування шкоди (збитків) на загальну суму 7 102 499,04 грн шляхом вирішення питання відшкодування ТОВ «Продоптом» нанесених обласному бюджету Полтавської області матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму відповідно до норм статей 216 229 Господарського кодексу України, статей 22, 610 625 Цивільного кодексу України (п. 2);

- забезпечити відшкодування шкоди (збитків) на загальну суму 1 924 998,60 грн, заподіяних внаслідок закупівлі зерна пшениці за цінами, вищими за ринкові за даними моніторингу ринкових цін на зернові культури Аграрної біржі відповідно до норм статей 216 229 Господарського кодексу України, статей 22, 610 625 Цивільного кодексу України (п. 5);

- в межах компетенції забезпечити застосування до постачальників, які несвоєчасно поставили товар Замовнику, заходів відповідальності, передбачених пунктом 6.1. Договору сплати пені у розмірі подвійної облікової ставки Національного банку України від вартості непоставленого товару за кожний день затримки; в подальшому у разі внесенні змін до Договорів забезпечити узгодження відповідних змін між сторонами у письмовій формі згідно п. 1 ч. 1 ст. 208, ч. 1 ст. 654 Цивільного кодексу України (п. 6).

Не погодившись із пунктами 2, 5, 6 вимоги Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 від 30.11.2022, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною 1 статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

За текстом частини 2 статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 Про утворення Державної аудиторської служби України, яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Згідно з пунктом 1 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби №23 від 02.06.2016, Північно-східний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Луганській, Полтавській, Сумській областях (далі - управління). Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно. На території Харківської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу. На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Підпунктом 2 пункту 4 зазначеного Положення передбачено, що Офіс відповідно до покладених на нього завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

ІV. ВИСНОВКИ СУДУ

Системний аналіз вищезазначених норм законодавства свідчить про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 29 березня 2023 року у справі № 160/17775/21.

У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Таким чином ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

За наведених обставин суд відхиляє доводи представника відповідачів про те, що наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною, а тому позов щодо оскарження вимог органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень, які вказують на збитки, не підлягає задоволенню.

Надаючи оцінку вимозі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 від 30.11.2022 в оскаржуваній частині (пункти 2, 5, 6), суд виходить з таких міркувань.

Пунктом 2 вимоги Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 від 30.11.2022 зобов`язано Департамент забезпечити відшкодування шкоди (збитків) на загальну суму 7 102 499,04 грн шляхом вирішення питання відшкодування ТОВ «Продоптом» нанесених обласному бюджету Полтавської області матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму відповідно до норм статей 216 229 Господарського кодексу України, статей 22, 610 625 Цивільного кодексу України.

В ході ревізії встановлено та підтверджується матеріалами справи, що між Полтавською ОВА в особі Департаменту АПР (Замовник), АТ «Українська залізниця» (Платник) та ТОВ «Продоптом» (Постачальник) укладено трьохсторонній договір на постачання продовольчих товарів тривалого зберігання та /або пакувальних товарів для їх фасування консерв м`ясних (свинина тушкована) за бюджетною програмою 31011710 (КЕКВ 2620).

Пунктом 11.2. Договору /а.с. 99 109, т. 1/ визначено, що відповідно до умов статті 634 Цивільного кодексу України цей Договір є договором приєднання і може бути укладений лише шляхом приєднання Замовника та Постачальника до всіх умов Договору в цілому. Доказом повного та беззаперечного прийняття Замовником усіх умов цього Договору (акцептом) є факт направлення Замовником на адресу Постачальника заявки, визначеної пунктом 1.1. цього Договору. Доказом повного та беззаперечного прийняття Постачальником всіх умов Договору (акцептом) є факт направлення Постачальником на адресу Замовника письмового повідомлення про прийняття заявки Замовника (рахунку на попередню оплату), визначеної пунктом 1.1. цього Договору.

Відповідно до заявки на закупівлю продовольчих товарів від 01.04.2022 за підписом уповноваженої особи Департаменту АПР визначено потребу Замовника - Полтавської ОВА, в закупівлі консерв м`ясних-свинини (0,5 кг) в кількості 40320,00 кг за кодом ДК 021:2015 (Єдиний закупівельний словник) 15130000-8 «М`ясопродукти» з вказаною адресою доставки м. Полтава, вул. Заводська, 3 /а.с. 69, т.6/.

Направлений Постачальником рахунок на оплату 01.04.2022 № 1 /а.с. 71, т.6/ , який відповідає Додатку 1 Договору, скріплений печаткою, підписаний з боку Постачальника в особі директора ТОВ «Продоптом» Хоменка В.М., погоджений з боку Замовника в особі Департаменту АПР, свідчить, що Постачальником ТОВ «Продоптом» прийнято умови договору та виставлено до оплати вартість товару - консерв м`ясних (свинина тушкована) в кількості 80 640 шт. за ціною 95,0 грн (з ПДВ) на загальну суму 7 661 122,56 грн, з яких 2 298 336,77 грн - сума попередньої оплати в розмірі 30,0 %.

Із відомостей програмного комплексу AT «Укрзалізниця» ревізорами встановлено, що відповідно до вказаного рахунку попередня оплата в сумі 2 298 336,77 грн (в розмірі 30,0 % вартості Товару) проведена AT «Укрзалізниця» 04.04.2022.

Відповідно до наданих до ревізії видаткових накладних від 13.04.2022 № ОП-0000383, від 18.04.2022 № ОП-0000422, від 22.04.2022 № ОП-0000464, від 25.04.2022 № ОП-0000475 /а.с. 72 73, т.6/, Постачальником ТОВ «Продоптом» поставлено Замовнику продовольчий товар - консерви м`ясні (свинина тушкована ж/б банка 0,525 кг) в кількості 80 640 шт. за ціною 95,0 грн (з ПДВ) на загальну суму 7 661 122,56 грн, який за даними бухгалтерського обліку Департаменту АПР оприбутковано в квітні 2022 року в повному обсязі по субрахунку 1511 «Продукти харчування» за КПКВК МБ 2417611 «Забезпечення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану», та в період квітня-травня 2022 року списано з обліку в загальній кількості 74 730 шт. на загальну суму 7 099 648,92 грн що підтверджується оборотною відомістю за квітень 2022 року /а.с. 74 75, т.6/.

В подальшому, Замовником в особі Департаменту АПР на підставі накладної на повернення від 08.06.2022 № ОП-0000001 /а.с. 76, т.6/ та акта приймання- передачі товару від 08.06.2022 /а.с. 78, т.6/ повернуто товар - свинина тушкована ж/б 525 г в кількості 5 880 шт. на загальну суму 558 623,52 грн до Постачальника ТОВ «Продоптом».

У свою чергу актом приймання-передачі товару від 08.06.2022 /а.с. 79, т.6/ засвідчено, що ТОВ «Продоптом» передав, а Департамент АПР прийняв консерви м`ясні (свинина тушкована ж/б 525 г) в кількості 74760 банок на суму 7 102 499,04 грн, обидві сторони щодо кількості та якості товару претензій не мають.

Також постачальником ТОВ «Продоптом» скориговано виставлений рахунок на оплату від 01.04.2022 № 1 в частині зменшення обсягу товару, та виставлено рахунок № 2 від 08.06.2022, відповідно до якого обсяги поставки зменшено до 74 760 кг /а.с. 77, т. 6/.

Остаточна оплата за виставленим рахунком в сумі 4 804 162,27 грн проведена АТ «Укрзалізниця» 27.07.2022, що встановлено в ході ревізії із відомостей програмного комплексу АТ «Укрзалізниця».

Актом ревізії зафіксовано, що закупівля консерв м`ясних здійснювалася Департаментом АПР за кошти субвенції для формування та видачі продовольчих наборів, які в подальшому на виконання Постанови КМУ № 328 на підставі актів- приймання передачі передавались до Сумської обласної військової адміністрації, а також на виконання наказів начальника обласної військової адміністрації «Про організацію роботи із забезпечення продуктовими наборами внутрішньо переміщених осіб у м. Полтава» від 04.04.2022 № 17 та «Про організацію роботи щодо забезпечення продуктовими наборами внутрішньо переміщених осіб у Полтавській області» від 25.04.2022 № 20 передавались 4 районним військовим адміністраціям Полтавської області, територіальним центрам соціального обслуговування та управлінням соціального захисту населення у м. Полтаві для подальшої безоплатної видачі населенню; залишок вказаного товару, який підтверджено інвентаризацією 30 шт. загальною вартістю 2850,12 грн.

Необхідно врахувати, що згідно з пунктом 3.1 Договору на постачання продовольчих товарів тривалого зберігання та /або пакувальних товарів для їх фасування постачальник гарантує якість Товару в цілому. Якість Товару, що поставляється, повинна відповідати нормативним документам, діючим в Україні стандартам і підтверджуватися супроводжуючими Товари документами, передбаченими законодавством України.

На підтвердження якості поставленого товару Постачальником ТОВ «Продоптом» надано такі документи: декларація виробника/посвідчення про якість № 10 від 13.04.2022 щодо партії товару з датою виготовлення - 25.02.2022; кількість продукції в партії - 26880 шт.; декларація виробника/посвідчення про якість № 11 від 18.04.2022 щодо партії товару з датою виготовлення - 25.02.2022, кількість продукції в партії - 26880 шт.; декларація виробника/посвідчення про якість № 14 від 22.04.2022 щодо партії товару з датою виготовлення 25.03.2022, кількість продукції в партії - 21000 шт.; декларація виробника/посвідчення про якість № 16 від 25.04.2022 - щодо партії товару з датою виготовлення 25.03.2022, кількість продукції в партії - 5880 шт. /а.с. 83 86, т.6/, якими засвідчено відповідність продукції власного виробництва ДСТУ 4450:2005.

Суд зазначає, що Національний стандарт України ДСТУ 4450:2005 «Консерви м`ясні. М`ясо тушковане. Технічні умови» затверджений з наданням чинності з 01.07.2006 наказом Держспоживстандарту України від 16 вересня 2005 року № 265 та поширюється на консерви м`ясні - м`ясо тушковане, які виготовляють з яловичини, баранини, конини або свинини, розфасовані в банки, герметично закупорені та простерилізовані, що призначені для реалізації через торговельну мережу та для вживання в їжу.

Із отриманих на запит від Управління Служби безпеки України в Полтавській області матеріалів випробувань продукції, що проведені органом з оцінки відповідності - Науково-дослідним випробувальним центром харчової продукції Державного підприємства «Полтавський регіональний науково-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації», а саме консерв м`ясних (свинина тушкована ж/б банка 0,525 кг) (виробництва ТОВ «Продоптом» (дати виготовлення 25.02.2022. 25.03.2022), ревізією встановлено та підтверджено матеріалами справи наступне:

1) за Висновком від 26.05.2022 № 11-08/876, підтвердженого протоколами випробувань, зокрема, № 0767 від 25.05.2022 (виробник - ТОВ «Продоптом», дата виготовлення продукції - 23.02.2022, 25.02.2022) /а.с. 110 112, т.6/ - за результатами проведених випробувань встановлено, що Консерви м`ясні «Свинина тушкована» не відповідають вимогам ДСТУ 4450:2005 «Консерви м`ясні. М`ясо тушковане. Технічні умови» за органолептичними показниками, та є неякісними відповідно до статті 1 Закону України «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції», зокрема: запах та смак - фактично не властиві тушкованому м`ясу із стороннім кислуватим запахом при допустимому нормативному рівні вказаного органолептичного показника - «Властиві тушкованому м`ясу з ароматом прянощів, без стороннього запаху та присмаку»; зовнішній вигляд - фактично м`ясо тушковане шматочками, в основному, масою не менше ніж 30 г, без хрящів, але із сполучною тканиною та шматками шкури при допустимому нормативному рівні вказаного органолептичного показника - «М`ясо тушковане шматочками, в основному, масою не менше ніж 30 г, без хрящів, судинних пучків і грубої сполучної тканини», консистенція - фактично м`ясо переварене, яке розпадається під час обережного виймання з банки при допустимому нормативному рівні вказаного показника «М`ясо соковите, не переварене, не розпадається під час обережного виймання з банки. Можливе часткове розпадання шматочків».

2) за Висновком від 09.05.2022 № 11-08/758, підтвердженого протоколами випробувань № 0641, 0643, 0645, 0647, 0649, 0651, 0653, 0655, 0657 від 05.05.2022 /а.с. 113 123, т.6/ (виробник - ТОВ «Продоптом», дата виготовлення - 25.02.2022, 25.03.2022 - за результатами проведених випробувань встановлено, що Консерви м`ясні «Свинина тушкована», виготовлені ТОВ «Продоптом», не відповідають вимогам ДСТУ 4450:2005 «Консерви м`ясні. М`ясо тушковане. Технічні умови» за органолептичними показниками, та є неякісними відповідно до статті 1 Закону України «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» від 14.01.2000 № 1393-XIV (далі - Закон № 1393-XIV), а саме: запах та смак (дата виробництва 25.02.2022 - фактично не властиві тушкованому м`ясу із стороннім запахом та присмаком, дата виробництва 25.03.2022 - фактично властиві тушкованому м`ясу з ароматом прянощів, без стороннього запаху та присмаку при допустимому нормативному рівні вказаного органолептичного показника - «Властиві тушкованому м`ясу з ароматом прянощів, без стороннього запаху та присмаку»); зовнішній вигляд (дата виробництва 25.02.2022 - фактично м`ясо тушковане шматочками, в основному, масою не менше ніж 30 г, без хрящів, але із сполучною тканиною, дата виробництва 25.03.2022 - фактично м`ясо тушковане шматочками, в основному, масою не менше ніж 30 г, в якому присутня сполучна тканина при допустимому нормативному рівні вказаного органолептичного показника - «М`ясо тушковане шматочками, в основному, масою не менше ніж 30 г, без хрящів, судинних пучків і грубої сполучної тканини»), консистенція (дата виробництва 25.02.2022 - фактично м`ясо переварене, яке розпадається під час обережного виймання з банки, дата виробництва 25.03.2022 - фактично м`ясо переварене, яке розпадається під час обережного виймання з банки при допустимому нормативному рівні вказаного органолептичного показника - «М`ясо соковите, не переварене, не розпадається під час обережного виймання з банки. Можливе часткове розпадання шматочків»).

Отже, враховуючи висновки Державного підприємства «Полтавський регіональний науково-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації», консерви м ясні «Свинина тушкована» виробництва ТОВ «Продоптом» (дата виготовлення/номер партії - 23.02.2022, 25.02.2022, 25.03.2022) не відповідають вимогам ДСТУ 4450:2005 «Консерви м ясні. М`ясо тушковане. Технічні умови».

Правові та організаційні засади вилучення з обігу, переробки, утилізації, знищення або подальшого використання неякісної та небезпечної продукції з метою недопущення негативного впливу такої продукції на життя, здоров`я людини, майно і довкілля визначені Законом України «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» від 14 січня 2000 року № 1393-XIV (далі Закон № 1393-XIV).

Відповідно до абзаців 2, 3 статті 1 вказаного Закону у цьому Законі до неякісної та небезпечної продукції відноситься:

продукція, яка не відповідає вимогам чинних в Україні нормативно-правових актів стосовно відповідних видів продукції щодо її споживчих властивостей;

продукція, яка не відповідає обов`язковим вимогам чинних в Україні нормативно-правових актів щодо її безпеки для життя і здоров`я людини, майна і довкілля.

Статтею 5 Закону № 1393-XIV визначено, що неякісна та небезпечна продукція підлягає обов`язковому вилученню з обігу. Вилучення неякісної та небезпечної продукції з обігу здійснюється власником цієї продукції за його рішенням або за рішенням спеціально уповноважених органів виконавчої влади відповідно до їх повноважень.

При цьому частиною 6 статті 37 «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР (далі Закон № 771/97-ВР) передбачено, що у разі якщо будь-які небезпечні харчові продукти є частиною партії або вантажу харчових продуктів одного найменування, вважається, що всі харчові продукти цього найменування в даній партії або вантажі також є небезпечними і їх подальший обіг забороняється, якщо тільки після проведення подальшої детальної оцінки не буде доведено, що решта партії або вантажу є безпечною.

Зважаючи на те, що висновками Державного підприємства «Полтавський регіональний науково-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації» підтверджено, що консерви м`ясні «Свинина тушкована» виробництва ТОВ «Продоптом» (дата виготовлення/номер партії - 23.02.2022, 25.02.2022, 25.03.2022) не відповідають вимогам ДСТУ 4450:2005, тобто належать до неякісної та небезпечної продукції у розумінні Закону № 1393-XIV, вважається, що всі харчові продукти цього найменування в даній партії також є небезпечними, тому орган державного фінансового контролю обґрунтовано дійшов висновку про невідповідність партій товару, поставлених ТОВ «Продоптом» із датою виробництва 23.02.2022, 25.02.2022, 25.03.2022, вимогам чинних в Україні нормативно-правових актів та належність їх до небезпечної продукції.

Відтак суд відхиляє доводи позивача про те, що відповідачем не доведено, що решта харчових продуктів кожної з партій продуктів (консервів м`ясних «Свинина тушкована» виробництва ТОВ «Продоптом», номера партій 23.02.2022, 25.02.2022, 25.03.2022), які не підлягали проведеним лабораторним дослідженням (випробуванням) НДВЦХП ДП «Полтавастандартметрологія», також є неякісними, оскільки вказані обставини презюмуються в силу вимог частини 6 статті 37 Закону № 771/97-ВР.

Суд також критично оцінює твердження позивача про те, що під час трактування харчових продуктів, як небезпечних, Управління Держаудитслужби посилається виключно на Закон України «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» від 14.01.2000 № 1393-ХIV, не беручи до уваги положення Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», який має юридичну перевагу.

Суд зазначає, що Закони № 1393-ХIV та № 771/97-ВР мають різний предмет регулювання, що не виключає можливості їх одночасного застосування у спірних правовідносинах, що й зроблено відповідачем-1.

Суд звертає увагу на те, що у висновках Державного підприємства «Полтавський регіональний науково-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації» щодо відповідності встановленим вимогам зафіксовано, що продукція не відповідає вимогам ДСТУ 4450:2005, відтак у розумінні статті 1 Закону № 1393-ХIV належить до неякісної та небезпечної.

Суд наголошує, що Закон № 1393-ХIV не визначає окремо поняття неякісної або небезпечної продукції, натомість дає визначення одного поняття «неякісна та небезпечна продукція», для констатації якої достатньо невідповідності останньої вимогам чинних в Україні нормативно-правових актів стосовно відповідних видів продукції щодо її споживчих властивостей.

У свою чергу частина 6 статті 37 Закону № 771/97-ВР передбачає, що у разі якщо будь-які небезпечні харчові продукти є частиною партії або вантажу харчових продуктів одного найменування, вважається, що всі харчові продукти цього найменування в даній партії або вантажі також є небезпечними і їх подальший обіг забороняється, що й враховано органом державного фінансового контролю.

Суд зазначає, що за визначенням пункту 44 частини 1 статті 1 Закону № 771/97-ВР небезпечний харчовий продукт - харчовий продукт, що є шкідливим для здоров`я та/або непридатним для споживання. У свою чергу згідно з пунктом 48 частини 1 статті 1 Закону № 771/97-ВР непридатний харчовий продукт - харчовий продукт, який містить сторонні речовини та/або предмети, пошкоджений в інший спосіб та/або зіпсований у результаті механічних, та/або хімічних, та/або мікробних факторів. Непридатний продукт, у разі споживання за призначенням за звичайних умов такого споживання, не має шкідливого впливу на здоров`я людини.

Із змісту висновків Державного підприємства «Полтавський регіональний науково-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації» щодо відповідності встановленим вимогам, згідно з якими невідповідність продукції ТОВ «Продоптом» встановлена за запахом та смаком (наявність стороннього запаху та присмаку), зовнішнім виглядом (наявність сполучної тканини, що є не допустимим), консистенцією (м`ясо розпадається), слідує непридатність такої продукції до споживання, а відтак і її небезпечність.

Відповідно до частини 2 статті 37 Закону № 771/97-ВР забороняється також обіг об`єктів санітарних заходів, якщо ці об`єкти: 1) небезпечні; 2) непридатні до споживання; 3) неправильно марковані; 4) незареєстровані відповідно до вимог цього Закону; 5) ввезені (переслані) на територію України контрабандно.

Харчові продукти, зазначені у пунктах 2 і 3 цієї частини, підлягають вилученню з обігу та/або відкликанню відповідно до вимог цього Закону.

Отже, положення Закону № 1393-ХIV узгоджуються із нормами Закону № 771/97-ВР, що спростовує доводи позивача про необхідність застосування лише Закону № 771/97-ВР.

Стосовно тверджень позивача про те, що матеріали випробувань, на які наявні посилання в акті ревізії, проведені установою, яка не є лабораторією, уповноваженою для здійснення державного контролю, суд зауважує, що ДП «Полтавастандартметрологія» є компетентним суб`єктом відповідно до вимог ДСТУ EN/IEC 17025:2019 у сфері, зокрема, випробування зразків харчової продукції та сировини, що підтверджується атестатом про акредитацію № 20289 від 30.11.2022 (дата первинної акредитації 30.11.2006), виданим Національним агентством з акредитації /а.с. 231 235, т.7/, а використання матеріалів випробувань продукції ДП «Полтавастандартметрологія» відповідає вимогам пункту 11 статті 10 Закону України «Про основні засади державного фінансового контролю в Україні», згідно з яким органу державного фінансового контролю надається право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань. Відтак суд відхиляє посилання позивача на обов`язковість проведення випробувань, лабораторією, уповноваженою для здійснення державного контролю.

Щодо не долучення до акту ревізії матеріалів випробувань (висновків, протоколів випробувань), які підтверджують невідповідність товару вимогам ДСТУ, суд зауважує, що ані Законом України «Про основні засади державного фінансового контролю в Україні», ані Порядком № 550 не встановлено вимог щодо обов`язкового долучення в якості додатків до акту ревізії усіх документів, на які наявні посилання в акті. При цьому суд враховує, що згідно з поясненнями представника відповідачів матеріали випробувань ДП «Полтавастандартметрологія» отримано від УСБУ в Полтавській області і ці документи є матеріалами кримінального провадження, тому є інформацією з обмеженим доступом, яка у зв`язку з цим не включена до переліку додатків акту ревізії.

За приписами частини 1 статті 193 Господарського кодексу України суб`єкти господарювання та інші учасники господарських відносин повинні виконувати господарські зобов`язання належним чином відповідно до закону, інших правових актів, договору, а за відсутності конкретних вимог щодо виконання зобов`язання - відповідно до вимог, що у певних умовах звичайно ставляться.

Відповідно до частин 1, 5 статті 268 Господарського кодексу України якість товарів, що поставляються, повинна відповідати стандартам, технічним умовам (у разі наявності), іншій технічній документації, яка встановлює вимоги до їх якості, або зразкам (еталонам), якщо сторони не визначать у договорі більш високі вимоги до якості товарів.

У разі поставки товарів більш низької якості, ніж вимагається стандартом, технічними умовами (у разі наявності) чи зразком (еталоном), покупець має право відмовитися від прийняття і оплати товарів, а якщо товари уже оплачені покупцем, - вимагати повернення сплаченої суми.

Доказів вжиття заходів, спрямованих на реалізацію правових наслідків поставки ТОВ «Продоптом» товару, якість якого не відповідала стандартам, як на час проведення ревізії, так і під час розгляду справи позивачем не надано.

Беручи до уваги наведене, висновок ревізії про заподіяння обласному бюджету Полтавської області матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 7 102 499,04 гривень внаслідок поставки ТОВ «Продоптом» товару відповідно до виставленого рахунку, за яким AT «Укрзалізниця» за рахунок коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану здійснено оплату в сумі 7 102 499,04 грн без отримання Замовником товару, якість якого визначена пунктом 3.1 Договору, з порушенням нормативних документів, діючих в Україні стандартів, частин першої та другої статті 193 Господарського кодексу України, частини першої статті 268 Господарського кодексу України, є обгрунтованим.

За таких обставин суд констатує, що пункт 2 вимоги Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 від 30.11.2022, яким зобов`язано Департамент АПР забезпечити відшкодування шкоди (збитків) на загальну суму 7 102 499,04 грн шляхом вирішення питання відшкодування ТОВ «Продоптом» нанесених обласному бюджету Полтавської області матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму відповідно до норм статей 216 229 Господарського кодексу України, статей 22, 610 625 Цивільного кодексу України, прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством, з урахуванням обставин, що мали значення для прийняття такого рішення, а тому не підлягає визнанню протиправним та скасуванню, а позовні вимоги в цій частині відповідно не підлягають задоволенню.

Надаючи правову оцінку пункту 5 вимоги про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 від 30.11.2022, яким зобов`язано Департамент АПР забезпечити відшкодування шкоди (збитків) на загальну суму 1 924 998,60 грн, заподіяних внаслідок закупівлі зерна пшениці за цінами, вищими за ринкові за даними моніторингу ринкових цін на зернові культури Аграрної біржі відповідно до норм статей 216 229 Господарського кодексу України, статей 22, 610 625 Цивільного кодексу України, суд виходить з такого.

В ході ревізії встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Полтавською ОВА в особі Департаменту АПР (Замовник), AT «Українська залізниця» (Платник) та ТОВ «Диканькамлин» (Постачальник) укладено трьохсторонній договір на постачання продовольчих товарів - зерна пшениці за бюджетною програмою 3101710 (КЕКВ 2620).

Згідно заявки на закупівлю продовольчих товарів від 31.03.2022 за підписом уповноваженої особи Департаменту АПР визначено потребу Замовника - Полтавської ОВА, в закупівлі зерна пшениці в кількості 3500 т за кодом ДК 021:2015 (Єдиний закупівельний словник) 03210000-6 «Зернові культури та картопля» /а.с. 264, т.6/.

Відповідно до направленого Постачальником рахунку на оплату від 31.03.2022 № 2, який відповідає Додатку 1 Договору, скріпленому печаткою, підписаного з боку Постачальника ТОВ «Диканькамлин», погодженого з боку Замовника в особі Департаменту АПР Постачальником ТОВ «Диканькамлин» прийнято умови Договору та виставлено до оплати вартість товару - зерна пшениці в кількості 3 500 т за ціною 8 500,00 грн (з ПДВ) на загальну суму 29 749 998,60 гривень /а.с. 245, т.4/.

Згідно із видатковою накладною від 04.04.2022 № 769 Постачальником ТОВ «Диканькамлин» поставлено Замовнику продовольчі товари - зерно пшениці в кількості 3 500 т за ціною 8 500,00 грн (з ПДВ) на загальну суму 29 749 998,60 гривень /а.с. 246, т.4/.

Департаментом АПР відповідно до договору від 04.04.2022 №047-1/2022 /а.с. 248 250, т.4/, зерно пшениці в кількості 3 500 т на загальну суму 29 749 998,60 грн передано до ТОВ «ДиканькаМлин» на платне відповідальне зберігання терміном до 31.12.2022.

Під час ревізії встановлено, що по договору на постачання продовольчих товарів ТОВ «Диканькамлин» поставлено зерна пшениці на загальну суму 29 749 998,60 грн з ПДВ, які оплачені у повному обсязі /а.с. 155, 5/.

За наслідками зустрічної звірки в ТОВ «Диканькамлин» встановлено, що Комісією Товариства під час інвентаризації підтверджено наявність зерна пшениці в ємності для зберігання зерна № 11 в кількості 3500 т як зерна, що належить Департаменту та перебуває в ТОВ «Диканькамлин» на відповідальному зберіганні за договором від 04.04.2022 № 047-1/2022.

В ході ревізії взято до уваги, що за даними проведеного Аграрною біржею моніторингу середніх ринкових цін пшениці другого класу на базисі поставки (EXW) середня ціна на зерно пшениці (з урахуванням дати та регіону поставки, якісних характеристик зерна) складала для зерна 3 класу 7 950 грн /а.с. 179 190, т.6/.

Посилаючись на те, що закупівлю 3500 т зерна пшениці (3 класу) здійснено по ціні вище за середньоринкові згідно даних Аграрної біржі по Полтавській області на загальну суму 1 924 998,60 грн, орган державного фінансового контролю дійшов висновку, що обласному бюджету Полтавської області завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму. При цьому зазначив, що в ході укладення і виконання трьохсторонніх договорів між Замовником в особі Департаменту АПР, АТ «Укрзалізниця» та ТОВ «ДиканькаМлин» порушено вимоги ч. 1 ст. 5 Закону України «Про публічні закупівлі» в частині недотримання принципів максимальної економії, ефективності та пропорційності, а також п. 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України в частині недотримання принципів ефективності і результативності та досягнення максимального результату при використанні коштів.

Суд бере до уваги, що згідно з пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (в редакції, чинній на час спірних правовідносин) закупівлі здійснюються за такими принципами, зокрема, максимальна економія, ефективність та пропорційність.

Пунктом 6 частини 1 статті 7 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджетна система України ґрунтується на таких принципах, зокрема, принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану» від 28 лютого 2022 р. № 169 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, втратила чинність 15.11.2022) було установлено, що в умовах воєнного стану: оборонні та публічні закупівлі товарів, робіт і послуг здійснюються без застосування процедур закупівель та спрощених закупівель, визначених Законами України Про публічні закупівлі та Про оборонні закупівлі; переліки та обсяги закупівель товарів, робіт і послуг визначаються рішеннями замовників/державних замовників, що здійснюють такі закупівлі; під час здійснення передбачених цією постановою закупівель: замовники повинні відповідно до Закону України Про публічні закупівлі дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель (пп. 1 3 п.1).

Отже, на час укладення договору з ТОВ «Диканькамлин» щодо поставки пшениці процедура закупівлі, визначена Законами України Про публічні закупівлі, не застосовувалася, водночас на замовника покладався обов`язок дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель відповідно до Закону України Про публічні закупівлі, одним з яких є принцип максимальної економії, ефективності та пропорційності.

Суд зауважує, що поняття максимальної економії є оціночним, тому з`ясування дотримання такого принципу вимагає дослідження багатьох факторів, які стосуються умов укладення відповідного договору та ситуації на ринку.

Наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 № 275 затверджено Примірну методику визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, яка застосовується для визначення замовником очікуваної вартості предмета закупівлі товарів, робіт та послуг, закупівля яких здійснюється відповідно до положень Закону України "Про публічні закупівлі" (зі змінами) (далі - Закон) та має рекомендаційний характер (далі Примірна методика).

Вказаною Примірною методикою передбачено етапи визначення очікуваної вартості, до яких віднесено, зокрема, аналіз ринку. На цьому етапі рекомендовано використовувати як загальнодоступну інформацію щодо цін та асортименту товарів, робіт і послуг, яка міститься у відкритих джерелах (у тому числі на сайтах виробників та/або постачальників відповідної продукції, спеціалізованих торгівельних майданчиках, в електронних каталогах, рекламі, прайс-листах, в електронній системі закупівель "Prozorro" та на аналогічних торгівельних електронних майданчиках, дані спеціалізованих інформаційно-аналітичних видань, офіційних статистичних видань, в тому числі іноземних, тощо), так і інформацію, отриману шляхом проведення ринкових консультацій. Використання такого інструменту, як ринкові консультації, дозволяє визначити структуру ринку, ступінь конкуренції та можливі варіанти предмету закупівлі з урахуванням інновацій та нових технічних рішень.

Під час проведення ринкових консультацій замовники можуть направляти учасникам ринку повідомлення (анкети, запити, запрошення до обговорення тощо) з описом необхідних та бажаних вимог до предмета закупівлі, в яких, крім іншого, слід зазначати, що надсилання таких повідомлень (анкет, запитів, запрошень) не тягне за собою виникнення зобов`язань з боку замовника щодо надання переваг учасникам ринку, що брали участь в ринкових консультаціях. Зацікавлені учасники ринку надсилають свої пропозиції із зазначенням можливих варіантів, замовники опрацьовують та аналізують отримані пропозиції. За потреби замовники можуть організовувати зустрічі з зацікавленими постачальниками/підрядниками для консультацій та обговорення. Отримана замовниками під час ринкових консультацій інформація дозволить визначити оптимальні вимоги до предмета закупівлі з урахуванням актуальних пропозицій ринку та визначити обґрунтовану очікувану вартість.

Отже, незважаючи на те, що Примірна методика має рекомендаційний характер, вона дозволяє визначити можливі дії замовника, доцільні під час визначення очікуваної вартості закупівлі.

Суд звертає увагу на те, що Примірна методика не обмежує одним певним джерелом інформації Замовника, передбачаючи можливість використовувати як загальнодоступну інформацію щодо цін та асортименту товарів, робіт і послуг, яка міститься у відкритих джерелах, так і інформацію, отриману шляхом проведення ринкових консультацій.

За таких обставин твердження органу державного фінансового контролю про необхідність обов`язкового врахування позивачем моніторингу ринкових цін Аграрної біржі не ґрунтується на вимогах законодавства.

Суд враховує також, що позивачем надано до суду витяги з електронної зернової біржі Grain Trade /а.с. 239 240, т.7/, які свідчать, що середньозважена закупівельна ціна пшениці 3 класу за умовами поставки EXW станом на 09.03.2023 складала 8393 грн, станом на 24.03.2023 8377 грн, тоді як за даними Аграрної біржі станом на 16.03.2022, 17.03.2023, 18.03.2023 по Полтавській області середня ринкова ціна пшениці 3 класу за умовами поставки EXW становила 7950 грн /а.с. 187, т. 6/. Наведене свідчить про існування різних джерел інформації щодо ринкових цін на зерно, а також про коливання ціни в залежності від різних факторів.

Суд зазначає, що заявку про закупівлю продовольчих товарів у ТОВ «Диканькамлин» та рахунок на оплату складено 31.03.2022, однак середні ринкові ціни у листі Аграрної біржі, який взято до уваги Управлінням Держаудитслужби, визначені станом на 16.03.2022, 17.03.2023, 18.03.2023, у зв`язку з чим порівняння закупівельної цін із такими середніми ринковими цінами не є обгрунтованим.

Крім того, суд враховує, що відповідно до статті 224 Господарського кодексу України учасник господарських відносин, який порушив господарське зобов`язання або установлені вимоги щодо здійснення господарської діяльності, повинен відшкодувати завдані цим збитки суб`єкту, права або законні інтереси якого порушено.

Під збитками розуміються витрати, зроблені управненою стороною, втрата або пошкодження її майна, а також не одержані нею доходи, які управнена сторона одержала б у разі належного виконання зобов`язання або додержання правил здійснення господарської діяльності другою стороною.

Суд зауважує, що органом державного фінансового контролю не встановлено факту порушення суб`єктами господарських відносин під час укладення та виконання договору закупівлі зерна господарських зобов`язань або установлених вимог щодо здійснення господарської діяльності, тому висновок про наявність збитків є безпідставним. При цьому порушення принципу публічної закупівлі не є тотожним порушенню установлених вимог щодо здійснення господарської діяльності, оскільки принцип є основною, загальною засадою регулювання відносин, тоді як конкретні вимоги до здійснення господарської діяльності викладаються у нормах, які встановлюють відповідні правила поведінки.

Окремо суд акцентує увагу на неможливість визначення розміру збитків шляхом порівняння між ціною, щодо якої домовилися сторони договору, і середньою ринковою ціною, яка є лише середньоарифметичною цифрою, тобто, обчислюється шляхом додавання групи чисел, а потім ділення на кількість цих чисел. Середня ринкова ціна не дозволяє у будь-якому випадку встановити надмірні витрати, зроблені управненою стороною або втрату її майна, або не одержані нею доходи.

Підсумовуючи викладене, суд констатує, що висновок ревізії про те, що в ході укладення і виконання трьохсторонніх договорів між Замовником в особі Департаменту АПР, АТ «Укрзалізниця» та ТОВ «ДиканькаМлин» порушено вимоги ч. 1 ст. 5 Закону України «Про публічні закупівлі», п. 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України при використанні коштів внаслідок закупівлі 3 500 т зерна пшениці (3 класу) по ціні вище за середньоринкові згідно даних Аграрної біржі по Полтавській області на загальну суму 1 924 998,60 грн, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) обласному бюджету Полтавської області на відповідну суму, є необґрунтованим та безпідставним.

За наведених обставин пункт 5 вимоги про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 від 30.11.2022, яким зобов`язано Департамент АПР забезпечити відшкодування шкоди (збитків) на загальну суму 1 924 998,60 грн, заподіяних внаслідок закупівлі зерна пшениці за цінами, вищими за ринкові за даними моніторингу ринкових цін на зернові культури Аграрної біржі відповідно до норм статей 216 229 Господарського кодексу України, статей 22, 610 625 Цивільного кодексу України, підлягає визнанню протиправним та скасуванню, а позовні вимоги у цій частині задоволенню.

Надаючи правову оцінку пункту 6 вимоги про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 від 30.11.2022, яким зобов`язано Департамент агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації в межах компетенції забезпечити застосування до постачальників, які несвоєчасно поставили товар Замовнику, заходів відповідальності, передбачених пунктом 6.1. Договору сплати пені у розмірі подвійної облікової ставки Національного банку України від вартості непоставленого товару за кожний день затримки; в подальшому у разі внесенні змін до Договорів забезпечити узгодження відповідних змін між сторонами у письмовій формі згідно п. 1 ч. 1 ст. 208, ч. 1 ст. 654 Цивільного кодексу України, суд виходить з такого.

В ході ревізії встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Департаментом АПР укладено з 27 постачальниками (ТОВ «Диканькамлин», ПрАТ «Кобеляцький завод продовольчих товарів «Мрія», ПрАТ «Ічнянський молочно-консервний комбінат», ТОВ «Віденська кава», ТОВ «Бізнес Міт Продукт», ТОВ «Демар Плюс», ТОВ «Капітал Рітейл», ТОВ «Кернел-Трейд», ТОВ «Компанія «Фуд Пак», ТОВ фірма «Леомі-Оригінал», ТОВ «Миргородський комбінат хлібопродуктів», ТОВ «М`ясокомбінат «Миргородський», ТОВ «Лубним`ясо», ТОВ «Мітен», ТОВ «Продоптом», ТОВ «Рибтрейд», ТОВ «Санеко Трейд», ТОВ «Світ ласощів», ТОВ «Спринтер Центр», ТОВ «Територіальне міжгалузеве об`єднання», ТОВ «Укролія», ТОВ «Фес Укр», ТОВ «Фіто Україна», ТОВ «Цукорагропром», ТОВ «Кременчуцький хлібокомбінат», ТОВ «Виробничо-комерційна фірма «Суворов», ТОВ «МХП» ) договори на постачання продовольчих товарів (договори на постачання продовольчих товарів тривалого зберігання та /або пакувальних товарів для їх фасування) шляхом приєднання Замовника та Постачальника до умов Договору в цілому, про що свідчать наявні у справі заявки та виставлені Постачальниками рахунки /а.с. 22, т. 2, т. 3, а.с. 1 214, т.4/.

Відповідно до пункту п. 5.4. договорів приєднання Товар повинен бути поставлений Замовнику протягом 2 (двох) календарних днів з моменту отримання Постачальником попередньої оплати, якщо інше не узгоджено сторонами додатково /а.с. 21, 35, 41 т.2/.

Ревізією встановлено, що під час виконання вказаних договорів порушені терміни поставки продовольчих товарів та пакувальних товарів для їх фасування за укладеними договорами - протягом 2 календарних днів з моменту отримання Постачальником попередньої оплати.

Факт поставки товару поза межами вказаного строку позивачем не заперечується. Разом з тим, позивач вказує, що договорами не обумовлено, яким саме чином має проводитися таке додаткове узгодження та не визначено, що це обов`язково має бути зроблено у письмовій формі, натомість коригування термінів поставок, їх додаткове узгодження та відтермінування на пізніші дати здійснювалося сторонами у різні способи засобами телефонного зв`язку, через електронну пошту, месенджери, у зв`язку з чим, на думку позивача, терміни поставок були додатково узгоджені сторонами, в тому числі, постачальниками, тому висновок в акті ревізії щодо порушення термінів поставок є необґрунтованим.

Суд зазначає, що на підтвердження факту узгодження коригування термінів поставок позивачем під час ревізії надано листування лише з окремим постачальниками, зокрема, ТОВ «Миргородський КХП», ТОВ «Експо-Юкрейн», ТОВ «Вінсайд Лайт», ТОВ «Інверт». Доказів узгодження перенесення термінів виконання зобов`язань з іншими постачальниками позивачем не надано.

Відповідно до положень частин 1, 2 статті 634 Цивільного кодексу України договором приєднання є договір, умови якого встановлені однією із сторін у формулярах або інших стандартних формах, який може бути укладений лише шляхом приєднання другої сторони до запропонованого договору в цілому. Друга сторона не може запропонувати свої умови договору.

Договір приєднання може бути змінений або розірваний на вимогу сторони, яка приєдналася, якщо вона позбавляється прав, які звичайно мала, а також якщо договір виключає чи обмежує відповідальність другої сторони за порушення зобов`язання або містить інші умови, явно обтяжливі для сторони, яка приєдналася. Сторона, яка приєдналася, має довести, що вона, виходячи зі своїх інтересів, не прийняла б цих умов за наявності у неї можливості брати участь у визначенні умов договору.

В силу приписів частини 1 статті 651 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.

Згідно з частиною 1 статті 653 ЦК України у разі зміни договору зобов`язання сторін змінюються відповідно до змінених умов щодо предмета, місця, строків виконання тощо.

Статтею 654 ЦК України визначено, що зміна або розірвання договору вчиняється в такій самій формі, що й договір, що змінюється або розривається, якщо інше не встановлено договором або законом чи не випливає із звичаїв ділового обороту.

Суд бере до уваги, що пункт 5.4. договорів на постачання продовольчих товарів (договорів на постачання продовольчих товарів тривалого зберігання та /або пакувальних товарів для їх фасування) передбачав строк поставки Товару Замовнику - протягом 2 (двох) календарних днів з моменту отримання Постачальником попередньої оплати, якщо інше не узгоджено сторонами додатково.

Договори приєднання із 27 постачальниками були укладені письмово, а відтак зміни до таких договорів підлягали оформленню у письмовій формі.

Суд наголошує, що позивачем не надано доказів внесення змін до договорів в частині коригування термінів поставки або хоча б письмового узгодження із усіма сторонами договорів. Листування позивача з окремими постачальниками не є належним доказом узгодження змін до договору, оскільки не передбачає узгодження із третьою стороною АТ «Укрзалізниця». Суд відхиляє посилання позивача на те, що про узгодження АТ «Укрзалізниця» коригування строків поставки свідчить наступна оплата по факту поставки договору, оскільки узгодження мало передувати відповідним поставкам.

Відповідно до пункту 11.4. договорів Замовник має право вносити зміни у цей Договір за погодженням з Платником. Погодження Платника не вимагається у випадках, коли такі зміни здійснюються у зв`язку зі зміною законодавства України. Зміни (доповнення, уточнення) набувають чинності для Сторін з дня, наступного за днем їх оприлюднення (публікації) на вказаному веб-сайті.

У свою чергу згідно з частиною 1 статті 526 ЦК України зобов`язання має виконуватися належним чином відповідно до умов договору та вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, а за відсутності таких умов та вимог - відповідно до звичаїв ділового обороту або інших вимог, що звичайно ставляться.

Боржник, який сплатив неустойку і відшкодував збитки, завдані порушенням зобов`язання, не звільняється від обов`язку виконати зобов`язання в натурі, якщо інше не встановлено договором або законом (ч. 1 ст. 622 ЦК).

Пунктом 6.1. договорів передбачено, що у разі затримки поставки Товару або поставки не в повному обсязі, заявленому Замовником, Постачальник сплачує на зазначений у цьому Договорі рахунок Платника пеню у розмірі подвійної облікової ставки Національного банку України від вартості непоставленого Товару за кожний день затримки.

Беручи до уваги наведене, під час ревізії через порушення Постачальниками вимог частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, статті 526 та 622 Цивільного кодексу України та умов п. 6.1. Договору на постачання продовольчих товарів обґрунтовано встановлено факти ненарахування та не сплати пені за незабезпечення у визначені терміни поставки товарів Постачальниками продовольчих товарів та товарів для їх фасування, розраховано суму пені в загальній сумі 2 853 279,32 грн, яка мала бути сплачена 27-ма постачальниками на рахунок Платника, за порушення умов п. 5.4. Договору в частині недотримання термінів постачання продовольчих товарів та пакувальних товарів для їх фасування.

Позивачем заперечень щодо правильності розрахунку не наведено.

Отже, висновок ревізії про те, що внаслідок не нарахування та не сплати пені за не виконання умов укладених договорів державним бюджетом недоотримані кошти в сумі 2 853 279,32 грн є законним та обгрунтованим, як і пункт 6 вимоги про усунення виявлених порушень № 201620-15/3558-2022 від 30.11.2022, яким зобов`язано Департамент агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації в межах компетенції забезпечити застосування до постачальників, які несвоєчасно поставили товар Замовнику, заходів відповідальності, передбачених пунктом 6.1. Договору сплати пені у розмірі подвійної облікової ставки Національного банку України від вартості непоставленого товару за кожний день затримки; в подальшому у разі внесенні змін до Договорів забезпечити узгодження відповідних змін між сторонами у письмовій формі згідно п. 1 ч. 1 ст. 208, ч. 1 ст. 654 Цивільного кодексу України. Відтак позовні вимоги у частині визнання протиправним та скасування пункту 6 вимоги задоволенню не підлягають.

Таким чином позов підлягає частковому задоволенню.

V. РОЗПОДІЛ СУДОВИХ ВИТРАТ

Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно з частиною 3 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

При зверненні до суду позивачем сплачено судовий збір у розмірі 2481,00 грн, що підтверджується платіжним дорученням № 43908 від 16.12.2022 /а.с. 33, т.1/.

Зважаючи на те, що суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог, суд вважає за необхідне відповідно до частини 3 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача - Північно-східного офісу Держаудитслужби судові витрати пропорційно до розміру задоволених позовних вимог у сумі 827,00 грн.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Департаменту агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації (вул. В. Міщенка, 2, м. Полтава, 36011, ) до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (вул. Шевченка, 1, м. Полтава, 36011), Північно-східного офісу Держаудитслужби (Майдан Свободи, 5, Держпром, 4 під`їзд, 10 поверх, м. Харків, 61022, ) про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 5 вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області від 30.11.2022 № 201620-15/3558-2022.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби на користь Департаменту агропромислового розвитку Полтавської обласної державної адміністрації витрати зі сплати судового збору у розмірі 827,00 грн (вісімсот двадцять сім гривень).

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 01 травня 2023 року.

Головуючий суддя М.В. Довгопол