Справа № 620/2206/20
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2023-04-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/2206/20 Головуючий у І інстанції - Бородавкіна С.В.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,

при секретарі: Черніченко К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Чернігівобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, -

В С Т А Н О В И Л А:

Акціонерне товариство «Чернігівобленерго» звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.05.2020 № 969 «Про накладення штрафу на Акціонерне товариство «Чернігівобленерго» за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії».

Обґрунтовуючи позовні вимоги Позивач вказав, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг застосовано до нього штрафну санкцію з порушенням правил застосування такої санкції та її меж. Вказував, що Відповідачем порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. На думку Позивача, Відповідачем не законно встановлено порушення підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата забезпечити присутність керівника, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, позов задоволено повністю.

Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.05.2020 № 969 «Про накладення штрафу на акціонерне товариство «Чернігівобленерго» за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії».

Постановою Верховного Суду від 29 листопада 2022 року касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг задоволено частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року скасовано.

Справу за позовом Акціонерного товариства «Чернігівобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року адміністративний позов задоволено в повному обсязі.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В апеляційній скарзі Відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Крім того, Відповідачем наголошено на тому, що спірна постанова прийнята у зв`язку із незабезпеченням Позивачем присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП перевірки, що є порушенням Ліцензійних умов. При цьому, сума штрафу у розмірі 1 700 000,00 грн була визначена Відповідачем у межах дискреційних повноважень та враховуючи принципи пропорційності порушення і покарання, ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а оскаржуване рішення суду першої інстанції від 16 лютого 2023 року залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.

У вказаному відзиві Позивачем зазначено, що наказами Голови Правління АТ «Чернігівобленерго», виданими в період з 03.04.2020 по 30.04.2020, працівникам Товариства (включно із заступником Голови Правління та Головою Правління) визначено дистанційний режим роботи, а деяким оголошено простій (а.с. т. 3, а.с. 162-250, т. 4, 1-69). При цьому, заступнику Голови Правління та Голові Правління в період з 22.04.2020 по 11.05.2020.

Відповідно до Витягу зі зведеного табелю обліку використання робочого часу за квітень 2020 року Голова Правління Ільницький М.В. 27.04.2020 перебував на робочому місці, визначеному в наказі від 21.04.2020 № 335-к, а саме: лівий берег річки Десна, водно-лижна база «Енергетик» АТ «Чернігівобленерго» (т. 4, а.с. 190).

Таким чином, недотримання Позивачем Ліцензійних умов щодо обов`язку забезпечення присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП 27.04.2020 позапланової перевірки пов`язано з тим, що на виконання рекомендацій працівники АТ «Чернігівобленерго», в тому числі і його керівник, були переведені на дистанційний режим роботи, та за адресою розташування адміністративної будівлі Товариства (вул. Гонча, 40, м. Чернігів) постійно не знаходились.

Крім того, ані постанова НКРЕКП від 22.04.2020 № 858 «Про проведення позапланової виїзної перевірки АТ «Чернігівобленерго» (т. 1, а.с. 17), ані чинне законодавство, що регулює спірні правовідносини, не містили термінів для призначення та проведення Відповідачем перевірки, тому керівництво Товариства не було обізнане про можливий час зазначеної перевірки, що також унеможливило належне виконання Позивачем Ліцензійних умов, у зв`язку із запровадженими карантинними заходами.

Також Позивачем наголошено на тому, що знаючи про факт можливості проведення перевірки, з метою дотримання Ліцензійних умов, ним заздалегідь неодноразово надавалась інформація та повідомлялось НКРЕКП про запровадження заходів, направлених на запобігання та протидію поширенню коронавірусу COVID-19, серед яких встановлення дистанційного графіку роботу Голові Правління, Заступнику Голови Правління та іншим працівникам AT «Чернігівобленерго».

Таким чином, AT «Чернігівобленерго» були здійснені усі можливі заходи для дотримання та виконання Ліцензійних умов в умовах установленого карантину, а доводи Відповідача є необґрунтованими, безпідставними та спростовуються наведеним вище.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представників Сторін, дослідивши доводи апеляційної скарги та, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга є необґрунтованою та не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що до Відповідача надійшло звернення Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 15 квітня 2020 року № 8/2/3-2758 щодо можливого подання «Чернігівобленерго» до НКРЕКП недостовірних даних, зазначених у звіті щодо виконання інвестиційної програми за 2019 рік, передбаченому розділом 5 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 04 вересня 2018 року № 955 (т. 1, а.с. 117-118).

22 квітня 2020 року Національною комісією, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 858 «Про проведення позапланової виїзної перевірки AT «Черігівобленерго» (т. 1, а.с. 119).

За результатами позапланової перевірки Відповідачем складено акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки, складений за результатами проведення позапланової виїзної перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та ліцензійних умом з розподілу електричної енергії від 27 квітня 2020 року № 106, у якому зазначено, що АТ «Черігівобленерго» порушено вимоги підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1470, щодо обов`язку ліцензіата забезпечити присутність керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП (в установленому законом порядку) перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов (т. 1, а.с. 21-26).

За результатами розгляду вказаного акта на засіданні Комісії, яке проводилось у формі відкритого слухання, прийнято постанову «Про накладення штрафу на АТ «Черігівобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії» від 20 травня 2020 року № 969, якою на АТ «Чернігівобленерго» накладено штраф в сумі 1 700 000,00 грн за порушення підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії (т. 1, а.с. 36-37).

Вважаючи вказану постанову протиправною, Позивач звернувся до адміністративного суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції в рішенні від 17 вересня 2020 року, з висновками якого погодилась колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у постанові від 16 грудня 2020 року, виходили з того, що 23 квітня 2020 року AT «Чернігівобленерго» листом № 31/2028/01-15 надало сектору НКРЕКП у Чернігівській області запитувану інформацію (в тому числі розпорядок роботи) та повідомило про те, що з метою запровадження обмежувальних заходів на період карантину, встановленого законодавством, працівники апарату управління AT «Чернігівобленерго» (м. Чернігів, вул. Гонча, 40) перебувають у щорічних відпустках або працюють дистанційно.

27 квітня 2020 року, коли представники Відповідача прибули за юридичною адресою AT «Чернігівобленерго», то вони були обізнані про розпорядок роботи Товариства та про те, що на виконання розпоряджень Кабінету Міністрів України та навіть рекомендацій самої НКРЕКП, направлених на запобігання та протидію поширенню на території України коронавірусу COVID-19, керівництво і працівники працюють дистанційно.

При цьому, керівництво AT «Чернігівобленерго» не відмовлялося приймати акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки від 27 квітня 2020 року № 106, про що свідчить і відсутність відповідного запису в акті. При складенні акта перевірки за відсутності уповноваженої особи АТ «Чернігівобленерго» Відповідачем було порушено вимоги пункту 7.2. Порядку № 428.

Так, судом першої інстанції в рішенні від 17 вересня 2020 року, з висновками якого погодилась колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у постанові від 16 грудня 2020 року, зазначено що листом від 19 травня 2020 року № 01/2399/01-15 AT «Чернігівобленерго» звернулось до Відповідача з проханням дозволити Голові Правління AT «Чернігівобленерго», відповідно до Регламенту НКРЕКП, взяти участь у засіданні НКРЕКП 20 травня 2020 року в режимі відеозв`язку. Проте, Відповідач, в порушення положень статті 2 Закону України «Про ринок електричної енергії», не надав Голові Правління Товариства можливості висловити свої заперечення на засіданні 20 травня 2020 року, а приймаючи оскаржувану постанову зазначив про те, що заперечень від AT «Чернігівобленерго» не надходило.

Скасовуючи рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року і направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд виходив з того, що роблячи висновок про те, що Відповідачем не було забезпечено можливості Позивачу, за його заявою, прийняти участь у засіданні НКРЕКП у режимі відеозв`язку, як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, не було спростовано доводи Відповідача про те, що ним було технічно забезпечено участь представника Позивача у засіданні НКРЕКП.

Також суди попередніх інстанцій не зазначили мотивів відхилення доводів Відповідача про те, що при прийнятті оспорюваної постанови, були враховані заперечення, викладені АТ «Чернігівобленерго» у листі від 06 травня 2020 року № 107.01/2147/01-15.

На запит Сектору НКРЕКП у Чернігівській області від 22 квітня 2020 року № 57-33/526 АТ «Чернігівобленерго» було надіслано лист від 23 квітня 2020 року № 31/2028/01-15 про режим роботи співробітників Товариства під час карантину, згідно якого на період карантину працівники апарату управління АТ «Чернігівобленерго» перебувають у щорічних відпустках або працюють дистанційно вдома, за місцем фактичного проживання чи в іншому місці за їх вибором. Відповідні накази видані по кожному працівнику окремо.

В матеріалах справи наявний лише наказ AT «Чернігівобленерго» від 21 квітня 2020 року № 335-к, яким Голові Правління AT «Чернігівобленерго» встановлено дистанційний режим роботи на період з 22 квітня 2020 року по 11 травня 2020 року, проте відсутні докази встановлення дистанційного режиму роботи заступнику Голові Правління AT «Чернігівобленерго» та іншим працівниками.

Судами попередніх інстанцій не зазначено на підставі яких доказів встановлено, що з боку AT «Чернігівобленерго» були здійснені усі можливі заходи для дотримання та виконання Ліцензійних умов в умовах установленого карантину.

Також судами попередніх інстанцій не було досліджено, чи не призначалась інша особа, уповноважена представляти Ліцензіата під час перевірки на об`єкті АТ «Чернігівобленерго», за умови того, що Голова правління АТ «Чернігівобленерго» достеменно знав про намір НКРЕКП провести позапланову перевірку.

З урахуванням викладеного Верховний Суд вважав, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про правомірність спірної постанови є передчасними та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи.

Згідно з частиною 6 ст. 353 Кодексу адміністративного судочинства України, висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

Відповідачем до суду першої інстанції було подано відзив з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 620/2206/20.

Також, Позивачем до суду першої інстанції було подано відповідь на відзив до якої додано копії наказів AT «Чернігівобленерго» з особового складу та про оголошення простою.

Проаналізувавши надані Сторонами пояснення та докази, судом першої інстанції в оскаржуваному судовому рішенні від 16 лютого 2023 року встановлено наступне.

Листом від 09.04.2020 Міністерство енергетики та захисту довкілля України довело до відома керівників електроенергетичних компаній з виробництва, передачі та розподілу електричної енергії, іншим учасникам ринку електричної енергії (за списком) рекомендації організації роботи з працівниками задля запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19, серед яких розробка заходів щодо максимального обмеження кількості задіяних працівників у робочому процесі (відпустка, робота на дому) (т. 1, а.с. 32).

Враховуючи наведені рекомендації, постанову Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню та території України коронавірусу COVID-19», Закон України від 17.03.2020 № 530-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», наказами Голови Правління АТ «Чернігівобленерго», виданими в період з 03.04.2020 по 30.04.2020, працівникам Товариства (включно із заступником Голови Правління та Головою Правління) визначено дистанційний режим роботи, а деяким оголошено простій (а.с. т. 3, а.с. 162-250, т. 4, 1-69). При цьому, заступнику Голови Правління та Голові Правління в період з 22.04.2020 по 11.05.2020.

Відповідно до Витягу зі зведеного табелю обліку використання робочого часу за квітень 2020 року Голова Правління Ільницький М.В. 27.04.2020 перебував на робочому місці, визначеному в наказі від 21.04.2020 № 335-к, а саме: лівий берег річки Десна, водно-лижна база «Енергетик» АТ «Чернігівобленерго» (т. 4, а.с. 100).

Таким чином, недотримання Позивачем Ліцензійних умов щодо обов`язку забезпечення присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП 27.04.2020 позапланової перевірки пов`язано з тим, що на виконання рекомендацій працівники АТ «Чернігівобленерго», в тому числі і його керівник, були переведені на дистанційний режим роботи, та за адресою розташування адміністративної будівлі Товариства (вул. Гонча, 40, м. Чернігів) постійно не знаходились.

Крім того, ані постанова НКРЕКП від 22.04.2020 № 858 «Про проведення позапланової виїзної перевірки АТ «Чернігівобленерго» (т. 1, а.с. 17), ані чинне законодавство, що регулює спірні правовідносини, не містили термінів для призначення та проведення Відповідачем перевірки, тому керівництво Товариства не було обізнане про можливий час зазначеної перевірки, що також унеможливило належне виконання Позивачем Ліцензійних умов, у зв`язку із запровадженими карантинними заходами.

Підпунктом «б» пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

Отже, чинним законодавством України Відповідачу надано право накладати на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, штрафу. Однак, його розмір не є сталим та залежить від пропорційності порушення і покарання (від 85 000,00 грн до 1 700 000,00 грн).

Так, спірною постановою від 20.05.2020 № 696 за порушення Ліцензійних умов на Позивача накладено штраф у максимальному розмірі - 1 700 000,00 грн.

Відповідач, визначаючи Позивачеві штрафні санкції на максимальному рівні, обмежився лише зазначенням вчиненого Товариством порушення, без жодного обґрунтування щодо ступеню його тяжкості та обраного розміру штрафу.

Проте, зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, орган державної влади має забезпечувати неухильне дотримання вимог закону. Відтак, виявлені порушення процедури притягнення до відповідальності є достатніми для визнання протиправної та скасування оскаржуваної постанови без врахування суті порушення.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, викладеним в оскаржуваному судовому рішенні від 16 лютого 2023 року, з огляду на наступне.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин 1-3 статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу (частина 1 статті 2 Закону № 1540-VIII).

Згідно зі ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Відповідно до ст. 19 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Згідно з частинами 2-4 статті 22 Закону № 1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Частиною 1, пунктом 1 частини 2 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.

Правопорушеннями на ринку електричної енергії є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

Підпунктом «б» пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

Постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1470 затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії (далі - Ліцензійні умови)

Підпунктом 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов передбачено, що при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог забезпечити присутність керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП (в установленому законом порядку) перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.

Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок № 428).

Відповідно до пунктів 2.5, 26 Порядку № 428 перевірки (планові та позапланові виїзні) проводяться в робочий час ліцензіата, установлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку, у присутності уповноваженої особи ліцензіата.

Уповноваженою особою ліцензіата є керівник або особа, уповноважена керівником представляти ліцензіата під час перевірки (далі - уповноважена особа ліцензіата).

Абзацом 11 пункту 7.2 Порядку № 428 визначено, що у разі відмови ліцензіата у проведенні перевірки у перший день перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки складається у перший день проведення перевірки, та один примірник такого акта передається уповноваженій особі ліцензіата, діяльність якого перевірялася. Другий примірник акта перевірки з відміткою дати та часу його отримання уповноваженою особою ліцензіата, що засвідчується підписом уповноваженої особи ліцензіата, зберігається в НКРЕКП. У разі відмови уповноваженої особи ліцензіата прийняти акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки такий акт надсилається ліцензіату рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки за місцезнаходженням ліцензіата. Перевірка при цьому вважається завершеною та акт перевірки за формою, наведеною в додатку 21 до цього Порядку, не складається.

Судом першої інстанції вірно встановлено та підтверджується матеріалами справи, що оскаржуваною постановою Відповідача на Позивача накладено штраф за порушення підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов, яке виразилось у незабезпеченні присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.

Так, листом від 09.04.2020 Міністерство енергетики та захисту довкілля України довело до відома керівників електроенергетичних компаній з виробництва, передачі та розподілу електричної енергії, іншим учасникам ринку електричної енергії (за списком) рекомендації організації роботи з працівниками задля запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19, серед яких розробка заходів щодо максимального обмеження кількості задіяних працівників у робочому процесі (відпустка, робота на дому).

Враховуючи наведені рекомендації, постанову Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню та території України коронавірусу COVID-19», Закон України від 17.03.2020 № 530-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», наказами Голови Правління АТ «Чернігівобленерго», виданими в період з 03.04.2020 по 30.04.2020, працівникам Товариства (включно із заступником Голови Правління та Головою Правління) визначено дистанційний режим роботи, а деяким оголошено простій (т. 3, а.с. 162-250, т. 4, а.с. 1-69). При цьому, заступнику Голови Правління та Голові Правління в період з 22.04.2020 по 11.05.2020.

Листом від 17.04.2020 (т. 1, а.с. 12), до прийняття постанови про проведення позапланової перевірки, Позивач повідомляв НКРЕКП про запровадження жорстких обмежувальних заходів, направлених на протидію та запобігання поширенню коронавірусу COVID-19, забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій працівникам АТ «Чернігівобленерго», що може позбавити Товариство можливості забезпечити належні умови для проведення майбутньої перевірки. Наведені обставини Товариство просило врахувати при розгляді питання про призначення перевірки.

Також, на запит Відповідача від 22.04.2020 листом від 23.04.2020 № 31/2028/01-15 (т. 1, а.с. 18-19) АТ «Чернігівобленерго» надало Сектору НКРЕКП у Чернігівській області інформацію щодо розпорядку роботи та повідомило про запровадження на Товаристві дистанційного режиму роботи, перебування працівників у відпустках.

Відповідно до Витягу зі зведеного табелю обліку використання робочого часу за квітень 2020 року (т. 4, а.с. 190) Голова Правління Ільницький М.В. 27.04.2020 перебував на робочому місці, визначеному в наказі від 21.04.2020 № 335-к, а саме: лівий берег річки Десна, водно-лижна база «Енергетик» АТ «Чернігівобленерго».

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що недотримання Позивачем Ліцензійних умов щодо обов`язку забезпечення присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП 27.04.2020 позапланової перевірки пов`язано з тим, що на виконання рекомендацій працівники АТ «Чернігівобленерго», в тому числі і його керівник, були переведені на дистанційний режим роботи, та за адресою розташування адміністративної будівлі товариства (вул. Гонча, 40, м. Чернігів) постійно не знаходились.

Крім того, ані постанова НКРЕКП від 22.04.2020 № 858 «Про проведення позапланової виїзної перевірки АТ «Чернігівобленерго» (т. 1, а.с. 17), ані чинне законодавство, що регулює спірні правовідносини, не містять термінів для призначення та проведення Відповідачем такої перевірки, тому керівництво Товариства не було обізнане про можливий час зазначеної перевірки, що також унеможливило належне виконання Позивачем Ліцензійних умов, у зв`язку із запровадженими карантинними заходами.

В матеріалах даної адміністративної справи відсутні докази призначення інших осіб, уповноважених представляти Ліцензіата під час перевірки на об`єкті АТ «Чернігівобленерго».

Проте, колегія суддів звертає увагу, що знаючи про факт можливості проведення перевірки, з метою дотримання Ліцензійних умов, Позивачем заздалегідь надавалась інформація (лист від 23.04.2020 № 31/2028/01-15) та повідомлялось НКРЕКП про запровадження заходів, направлених на запобігання та протидію поширенню коронавірусу COVID-19, серед яких встановлення дистанційного графіку роботу Голові Правління, Заступнику Голови Правління та іншим працівникам AT «Чернігівобленерго».

Таким чином, Голова Правління Ільницький М.В. під час перевірки (27.04.2020) перебував на роботі, проте у визначеному в наказі від 21.04.2020 № 335-к місці, а саме: лівий берег річки Десна, водно-лижна база «Енергетик» АТ «Чернігівобленерго», у зв`язку з чим були відсутні підстави для призначення інших осіб, уповноважених представляти Ліцензіата під час перевірки на об`єкті АТ «Чернігівобленерго».

Крім того, листом від 08.05.2020 № 107.01/2184/01-15 (т. 1, а.с. 27-28) AT «Чернігівобленерго» самостійно ініціювало перед НКРЕКП проведення позапланової перевірки Товариства з підстав, зазначених у постанові НКРЕКП від 22.04.2020 № 858.

Пунктом 1 частини 7 статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю.

На підставі зазначеної вище норми Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Відповідачем було прийнято постанову від 27.05.2020 № 1026 «Про проведення позапланової виїзної перевірки AT «Чернігівобленерго» в частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, а саме дотримання Акціонерним товариством «Чернігівобленерго» () Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1470.

Отже, наведене також свідчить про відсутність умисних дій Ліцензіата, які б могли свідчили про перешкоджання проведенню перевірки.

Таким чином, AT «Чернігівобленерго» були здійснені усі можливі заходи для дотримання та виконання Ліцензійних умов в умовах установленого карантину, а доводи Відповідача у вказаній частині є необґрунтованими, безпідставними та спростовуються наведеним вище.

Щодо доводів Відповідача про забезпечення ним можливості Товариству, за його заявою, прийняти участь у засіданні НКРЕКП у режимі відеозв`язку, та про врахування під час прийняття оскаржуваної постанови наданих АТ «Чернігівобленерго» заперечень, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до протоколу № 32 засідання НКРЕКП (т. 3, а.с. 137-144), яке проводилось 20.05.2020 у формі відкритого слухання, право Позивача на участь в засіданні було технічно забезпечено, оскільки Голова Правління АТ «Чернігівобленерго» Ільницький М.В. був зареєстрований для дистанційної участі (відеозв`язок).

Також при розробці проекту спірної постанови НКРЕКП враховані надані Позивачем у листі від 06.05.2020 №107.01/2147/01-15 заперечення, про що зазначено у відповідному обґрунтуванні (т. 3, а.с. 133-134).

Проте, колегія суддів звертає увагу, що оскаржуваною постановою Відповідача на Позивача накладено штраф за порушення підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов, яке виразилось у незабезпеченні присутності керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов, а не через незабезпечення можливості Товариству прийняти участь у засіданні НКРЕКП у режимі відеозв`язку під час прийняття оскаржуваної постанови.

Як вже було зазначено раніше, підпунктом «б» пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

Отже, чинним законодавством України Відповідачу надано право накладати на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, штрафу. Однак, його розмір не є сталим та залежить від пропорційності порушення і покарання (від 85 000,00 грн до 1 700 000,00 грн).

Відповідачем в апеляційній скарзі зазначено, що згідно з пунктом 7.2 Порядку № 428, відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки). Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.

Тобто, чинне законодавство при відмові Ліцензіата у проведенні перевірки передбачає можливість застосування найсуворішої санкції - анулювання ліцензії.

Проте, колегія суддів звертає увагу, що оскаржуваною постановою Відповідача на Позивача накладено штраф відповідно до статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», а не на підставі пункту 7.2 Порядку № 428.

Крім того, згідно з частиною 5 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Відповідно до частини 3 статті 22 Закону № 1540-VIII при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 29 січня 2021 року у справі № 520/10318/19, принцип «пропорційності порушення та покарання» полягає у відповідності (пропорційності) визначення міри покарання або величини штрафних санкцій за правопорушення ступеня тяжкості правопорушення.

В свою чергу, наявність вказаного принципу зумовлює обов`язок суб`єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.

Верховним Судом наголошено, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, орган державної влади має забезпечувати неухильне дотримання вимог закону. Відтак, виявлені порушення процедури притягнення до відповідальності є достатніми для визнання протиправною та скасування оскаржуваної постанови без врахування суті порушення.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом в постанові від 04 травня 2022 року у справі № 620/2718/20.

Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги вказує на імперативні приписи ч. 5 ст. 242 КАС України, якими передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи вищенаведене та перевіривши всі фактичні обставини справи, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про наявність підстав для скасування постанови Відповідача від 20.05.2020 № 969 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії», оскільки Відповідач не дотримався принципів пропорційності порушення і покарання та жодним чином не обґрунтував в оскаржуваній постанові Відповідача розмір штрафних санкцій, з чим погоджується колегія суддів.

Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: І.О. Лічевецький

О.М. Оксененко

Повний текст складено 28.04.2023 року.