Справа № 620/1948/23
Суддя: Скалозуб Ю.О.
Дата ухвалення: 2023-04-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 квітня 2023 року Чернігів Справа № 620/1948/23

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Скалозуба Ю.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників адміністративну справу

за позовомКерівника Новгород-Сіверської окружної прокуратури
доКоропської селищної ради
провизнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:

Керівник Новгород-Сіверської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Коропської селищної ради, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Коропської селищної ради щодо невжиття заходів зі створення місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища, затвердження положення про нього та зобов`язати Коропську селищну раду відповідно до вимог чинного законодавства вжити заходи з метою створення місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища та затвердження положення про нього.

В обґрунтування своїх вимог керівником Новгород-Сіверської окружної прокуратури зазначено, що згідно із ч. 1, 2 ст. 68 Закону України «Про місцеве самоврядування» органи місцевого самоврядування можуть утворювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету. Порядок формування та використання цільових фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною місцевою радою. Основною метою створення місцевого фонду охорони навколишнього природного є забезпечення належного фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища та цільового використання коштів фонду охорони навколишнього природного середовища, а також поліпшення екологічної ситуації в межах громади. Однак, органом місцевого самоврядування - Коропською селищною радою на виконання вимог ч. 1, 3-4 ст. 63, ч. 1-2 ст. 68 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 19, 42, 47 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», місцевий фонд охорони навколишнього природного середовища створено не було.

У відзиві представник відповідача зазначив, що з позовними вимогами не погоджується та у їх задоволенні просив відмовити, оскільки Рішенням «Про затвердження Положення про Фонд охорони навколишнього природного середовища Коропської селищної ради» від 05 грудня 2019 року №4431 затверджено Положення про Фонд охорони навколишнього природного середовища, в якому зазначається, що даний Фонд є складовою частиною спеціального фонду селищного бюджету Коропської селищної ради. А отже, прийняття окремого рішення про створення не потребує. Процес формування та використання спеціального фонду бюджету Коропської селищної територіальної громади, у тому числі фонду охорони навколишнього природного середовища є законодавчо врегульованим. Так як використання коштів Фонду охорони навколишнього природного середовища Коропської селищної ради проводиться відповідно до вимог Бюджетного Кодексу України, згідно із Положенням про Фонд охорони навколишнього природного середовища Коропської селищної ради, затвердженого Рішенням 42 сесії Коропської селищної ради 7 скликання № 4431 від 05 грудня 2019 року та Програми охорони навколишнього природного середовища Коропської селищної ради, яка затверджується рішенням сесії селищної ради на відповідні роки. Отже, мета створення місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища, а саме забезпечення належного фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища та цільового використання коштів фонду у Коропській селищній раді виконується.

У відповіді на відзив, позивач заперечуючи проти доводів відповідача, викладених у відзиві, просив позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.02.2023 відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Так, відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», Новгород - Сіверською окружною прокуратурою 09.01.2023 на адресу Коропської селищної ради направлено запит за №53-75-86вих-23 щодо надання інформації про вжиті заходи з метою створення фонду охорони навколишнього природного середовища (а.с. 11).

У відповідь на даний запит, листом № 106/01-31 від 12.01.2023 Коропською селищною радою повідомлено, що на території Коропської селищної територіальної громади затверджена та діє Програма охорони навколишнього природного середовища Коропської селищної ради на 2023-2025 роки. Вказаною програмою визначені джерела фінансування та заходи, які можуть бути профінансовані в рамках виконання Програми (а.с. 12).

Таким чином, позивач вважає, що не створення відповідачем фонд охорони навколишнього природного середовища свідчить про бездіяльність органу місцевого самоврядування в частині виконання вимог ч. 1, 3-4 ст. 63, ч. 1-2 ст. 68 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 19, 42, 47 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», що стало підставою для звернення останнього до суду з метою усунення вказаних порушень та забезпечення належного фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища.

Даючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на таке.

За приписами пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону №1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

В силу частини 5 статті 5 КАС України, ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

Відповідно до частин 3-4 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 5 статті 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття «інтереси держави» визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (частина четверта мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 березня 2020 року у справі № 240/3384/19, від 02 березня 2020 року у справі № 280/1933/19, від 06 листопада 2019 року у справі № 640/4747/19, від 08 серпня 2019 року у справі №352/286/17 зазначив наступне: «...за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Із змісту позовної заяви вбачається, що керівник Новгород-Сіверської окружної прокуратури звернувся до суду в даному випадку через відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Дослідивши повноваження Державної екологічної інспекції та її територіальних органів, судом встановлено відсутність у останнього обов`язку та прав здійснення контролю за створення органами місцевого самоврядування відповідних спеціальних фондів для належного фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища, а тому суд погоджується із твердженням керівника Новгород-Сіверської окружної прокуратури про відсутність компетентного органу в спірних правовідносинах.

Таким чином, суд дійшов висновку, що звернення прокурора з даним позовом зумовлено відсутністю захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97).

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частина 2 статті 2 Закону № 280/97).

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1 ст. 10 Закону № 280/97).

Відповідно до ч. 3, 6 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 3. матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

Пунктом 25 частини 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання утворення цільових фондів, затвердження положень про ці фонди.

Своєю чергою частини 1, 2 ст. 68 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачають, що органи місцевого самоврядування можуть утворювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету. Порядок формування та використання цільових фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною місцевою радою.

Крім того, відповідно до ст. 19 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції: формують і використовують місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища у складі місцевих бюджетів.

Стаття ст. 42 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачає, що в Україні фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища здійснюється за рахунок Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів.

Згідно зі статтею 46 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» кошти від екологічного податку зараховуються до державного і місцевих бюджетів згідно з Бюджетним кодексом України.

Статтею 47 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що для фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища утворюються Державний, Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища.

Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища утворюються у складі бюджету Автономної Республіки Крим та відповідного місцевого бюджету за місцем заподіяння екологічної шкоди за рахунок: частини екологічного податку згідно із законом; частини грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, згідно з чинним законодавством; цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян.

Кошти місцевих, Автономної Республіки Крим і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища можуть використовуватися тільки для фінансового забезпечення здійснення природоохоронних заходів, включаючи захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь, ресурсозберігаючих заходів, у тому числі наукових досліджень з цих питань, ведення державного кадастру територій та об`єктів природно-заповідного фонду, лісорозведення на землях державної та комунальної форм власності, здійснення лісовпорядкування, викуп земельних ділянок приватної форми власності з метою ведення лісового господарства або створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а також заходів для зниження забруднення навколишнього природного середовища та дотримання екологічних нормативів і нормативів екологічної безпеки, для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров`я населення.

Положення про місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища затверджуються місцевими радами.

Відповідно до ст. 13 Бюджетного кодексу України бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є:

1) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування;

2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ);

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету);

4) фінансування спеціального фонду бюджету.

Таким чином, із вказаного вбачається, що місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища утворюються у складі спеціального фонду бюджету.

Отже, основною метою створення місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища є забезпечення належного фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища та цільового використання коштів фонду охорони навколишнього природного середовища, а також поліпшення екологічної ситуації в межах громади.

Утворення відповідних фондів (в т.ч. фонду охорони навколишнього природного середовища) відповідно до вищенаведених законодавчих норм здійснюється рішенням органу місцевого самоврядування.

Верховний Суд у постанові від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17 вказав, що триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

Конституційний Суд України у рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України); для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

У постанові від 15.07.2019 у справі № 420/5625/18 Верховний Суд дійшов висновку, що під судовим захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права; обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом інтересів.

Зважаючи на те, що відповідачем не доведено створення фонду охорони навколишнього природного середовища, який за нормами вказаного вище законодавства утворюється в складі саме спеціального фонду бюджету, суд доходить висновку про триваючу бездіяльність органу місцевого самоврядування, а тому на ряду із визнанням такої бездіяльності протиправною, позовна вимога зобов`язального характеру є ефективним способом захисту інтересів держави, що спрямований на реалізацію державою примусу щодо виконання вимог Основного Закону.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

При розгляді даної справи судом враховано положення частин 1, 2 статті 77, частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Керуючись статтями 139, 241-243, 245, 246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позовні вимоги керівника Новгород-Сіверської окружної прокуратури в інтересах держави до Коропської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Коропської селищної ради щодо невжиття заходів зі створення місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища та затвердження положення про нього.

Зобов`язати Коропську селищну раду вжити заходи з метою створення місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища та затвердження положення про нього.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Позивач: Керівник Новгород-Сіверської окружної прокуратури, вул. Замкова, 9-А, м. Новгород-Сіверський, Чернігівська область, 16000, код ЄДРПОУ .

Відповідач: Коропська селищна рада, вул. Кибальчича, 1, смт. Короп, Чернігівська область, 16200, .

Дата складення повного рішення суду - 27.04.2023.

Суддя Ю. О. Скалозуб