Справа № 260/4459/22
Суддя: Шевчук Світлана Михайлівна
Дата ухвалення: 2023-04-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/4459/22 пров. № А/857/3988/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді-доповідача -Шевчук С. М.
суддів -Кухтея Р. В.
Обрізка І.М.
за участю секретаря судового засідання Максим Х.Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 січня 2023 року у справі № 260/4459/22 за адміністративним позовом керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації до Косонської сільської ради Берегівського району Закарпатської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

місце ухвалення судового рішення м.Ужгород
Розгляд справи здійснено за правиламиспрощеного позовного провадження
суддя у І інстанціїРейті С.І.
дата складання повного тексту рішенняне зазначена

ВСТАНОВИВ:

І. ОПИСОВА ЧАСТИНА

Керівник Берегівської окружної прокуратури звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА до Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області, яким просить визнати протиправною бездіяльність Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області щодо неукладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам`ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області та зобов`язати Косоньську сільську раду Берегівського району Закарпатської області укласти з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам`ятку археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 176.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 січня 2023 року у справі № 260/4459/22 адміністративний позов керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області щодо не укладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам`ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області.

Зобов`язано Косоньську сільську раду Берегівського району Закарпатської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини - пам`ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області.

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Закарпатська обласна прокуратура звернулася з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині вимог у задоволенні яких було відмовлено та прийняти у вказаній частині постанову, якою вказані вимоги задовольнити. В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

На підтвердження доводів апеляційної скарги вказує, що за даними матеріалів справи Постановою КМ України №928 від 30.09.2009 року «Про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» пам`ятку археології національного значення «Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище «Ково Домб» включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Відповідно до Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого Постановою КМ України №1760 від 27.12.2021року занесення об`єкта культурної спадщини до реєстру без облікової документації не допускається. Як наслідок суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність облікової документації та необхідність її виготовлення, оскільки така документація долучена до позовних матеріалів. Як наслідок скаржник вказує, що обраний прокурором спосіб захисту порушеного права є ефективним та відповідає приведеним нормам закону.

Косонська сільська рада Берегівського району Закарпатської області своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалася, відповідно до частини 4 статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Про дату, час та місце розгляду справи Закарпатська обласна прокуратура повідомлена через електронний кабінет сервісу "Електронний суд" Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (ЄСІТС), підтвердженням чого є відповідні дані автоматизованої системи документообігу суду.

Керівник Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області та Косонська сільська ради Берегівського району Закарпатської області про дату, час та місце розгляду справи повідомлені засобами поштового зв`язку.

Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації повідомлений про дату, час та місце розгляду справи шляхом надіслання повідомлення на електронну адресу.

Уповноважені представники учасників справи в судове засідання сторони не прибули, про причини неприбуття не повідомили. Клопотань про відкладення слухання справи не направляли. В силу вимог ч.4 ст.229 КАС України якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

ІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалюючи судове рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції, виходи в з того, що відповідач не виконав свого обов`язку з укладення охоронного договору на об`єкт культурної спадщини "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області, з органом охорони культурної спадщини. Доказів на вчинення таких дій відповідачем суду не надано.

Однак, як уже було зазначено судом, укладенню охоронного договору передує процедура виготовлення необхідної облікової документації, яка, як встановлено в ході розгляду справи та не заперечується сторонами, відповідачем не виготовлена.

Зобов`язання судом відповідача укласти охоронний договір може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено виконання передбаченої законом процедури.

При цьому, суд дійшов висновку, що за відсутності необхідної облікової документації (до моменту її виготовлення), відсутні підстави для зобов`язання укласти охоронний договір, у зв`язку з чим позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що за інформацією Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, археологічна пам`ятка національного значення (тип споруда) "Поселення багатошарове с. Залеонь", що знаходиться у с. Запсонь (колишнє с. Заставне) Берегівського району Закарпатської області, охоронний № 070004-Н на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 року № 928 занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Поселення виявлено в 1973 році експедицією Ужгородської групи Інституту археології під керівництвом С.І. Пеняка. В 1974 році на поселенні провела невеликі розвідкові дослідження експедиція Інституту археології АН СРСР під керівництвом С. Тітова. В 1975 року поселення повторно обстежила експедиція Ужгородської групи Інституту археології АН УРСР.

Поселення займає площу біля 2 га. Розкопами досліджено біля 120 кв.м. Культурний шар залягає на глибині від 0,4 до 0,6 м. Розвідковими розкопками виявлено залишки землянок та наземних споруд, і господарських ям різного призначення.

Найбільш багату колекцію знахідок представляє кераміка, часто орнаментована прорізними лініями та мальованим орнаментом. Серед кам`яних знарядь праці є кам`яні шліфовані сокири, крем`яні і обсидіанові скребла, різці, ножевидні пластини.

Так, рішенням Закарпатської обласної ради народних депутатів трудящих № 191 від 06.07.1976 року "Про затвердження списку пам`ятників археології, історії і культури в Закарпатській області" до пам`ятників археології Закарпатської області включено Поселення с. Заставне, урочище "Ково домб".

Рішенням Верховної Ради України № 1592-XII від 21.09.1991 року село Заставне перейменовано на с. Запсонь.

Земельна ділянка, на якій знаходиться дана пам`ятка археології перебуває у комунальній власності Косоньської сільської ради, яка є правонаступником Запсонської сільської ради, яку згідно рішення Косоньської сільської ради № 688 від 19.09.2019 року реорганізовано та приєднано до Косоньської сільської ради.

Водночас, прокуратурою встановлено, що в порушення вимог ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 1768, Косоньською сільською радою не укладено охоронний договір з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, як органом охорони культурної спадщини.

Косоньська сільська рада до Департаменту з приводу укладення охоронного договору на виїде вказану пам`ятку архітектури не зверталась.

Поряд з цим, після повідомлення прокуратурою Косоньська сільська рада листом № 342 від 12.09.2022 року повідомила, що сільська рада протягом 2022-2024 років планує розробити облікову документацію та укласти охоронний договір з уповноваженим органом щодо об`єкту археології національного значення, а саме на "Поселення багатошарове, урочище "Ково домб" що розміщене в с. Запсонь Берегівського району".

З огляду на викладене, Берегівська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звернулася до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області щодо не укладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам`ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області та зобов`язання Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області укласти з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам`ятку археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 176.

ІV. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 в справі № 826/13768/16.

У цій справі керівник прокуратури в інтересах держави (Департаменту культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації ) звернувся до суду з позовом до Косонської сільської ради Берегівського району Закарпатської області у зв`язку з бездіяльністю такого відповідача щодо не укладення охоронного договору з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам`ятки археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області та зобов`язання Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області укласти з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам`ятку археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 176.

Обґрунтовуючи підстави звернення в інтересах держави з позовом до суду, прокурор в позовній заяві зазначив, що Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації тривалий час не здійснює жодних заходів направлених на охорону культурної спадщини та укладення охоронного договору на пам`ятку археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області.

10.08.2022 року окружною прокуратурою повідомлено Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації про вказані порушення та просили вказати які заходи вжиті вказаним органом на їх усунення.

На даний запит Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації надав відповідь №01-15/505/1 від 17.08.2022 року у якій зазначив, що Косоньська сільська рада Берегівського району Закарпатської області до Департаменту на предмет укладення охоронного договору не зверталась. Які заходи були вжиті або будуть вжиті Департаментом культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації для укладення охоронного договору вказаної пам`ятки та усунення порушень не зазначалось. Таким чином, прокурор стверджує, що Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації самоусунувся від виконання покладених на нього обов`язків.

Листом від 25.08.2022 року окружною прокуратурою письмово повідомлено Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації про необхідність звернення до суду з позовом з метою захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

Натомість, до дати звернення прокурора з цим позовом 25.10.2022року Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації жодних дій щодо захисту інтересів держави не вчинив.

Відповідно до Положення про Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації, Департамент є органом який здійснює заходи щодо охорони культурної спадщини; контроль за виконанням законів України «Про охорону культурної спадщини», «Про охорону археологічної спадщини» та інших нормативно-правових актів щодо охорони культурної та археологічної спадщини; сприяння збереженню культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування та пошкодження; укладає охоронні договори на об`єкти культурної спадщини та здійснює контроль за їх виконанням у встановленому порядку.

Тобто Департамент є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постанові КАС ВС від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21

З огляду на викладене, Суд вважає, що прокурор в повній мірі довів здійснення неналежним чином захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини Департаментом культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації що надавало йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

Стосовно ж суті спору, то колегія суддів зазначає наступне.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України "Про охорону культурної спадщини".

За приписами статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Відповідно до статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини видає власнику пам`ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини як пам`ятки.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам`яток, які розташовані на їхніх територіях.

Постановою КМ України №928 від 30.09.2009 року «Про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» пам`ятку археології національного значення «Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище «Ково Домб» включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини", власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Статтею 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Охоронний договір є актом за участю суб`єкта владних повноважень та співвласника пам`ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст. 23 Закону. Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини.

Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об`єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам`яток та відповідальність за порушення такого режиму.

Таким чином, законом передбачено обов`язкове укладення власником або уповноваженим ним органом, користувачем пам`ятки чи її частини, охоронного договору з відповідним органом культурної спадщини після переходу права власності.

Отже, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини", є адміністративним договором.

Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 1768 (далі - Порядок №1768) власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.

Отже, відповідач як власник пам`ятки архітектури протягом 1 місяця з моменту набуття права власності на пам`ятку культурної спадщини місцевого значення зобов`язаний був укласти з позивачем охоронний договір.

Обов`язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам`ятки, а не на орган охорони культурної спадщини, та саме від нього повинна виходити ініціатива щодо укладення охоронного договору.

Відповідно до пунктів 5 та 6 Порядку №1768 в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини. До охоронного договору додаються: 1) акт технічного стану пам`ятки (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об`єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам`ятки значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), - у п`ятиденний термін після його зміни; 2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам`ятки, знаходяться на її території чи пов`язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; 3) план поверхів пам`яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100); 4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності); 5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка (у масштабі 1:50, 1:100, 1:500, 1:1000 або 1:2000); 6) паспорт пам`ятки.

Таким чином, як убачається з вищевикладених норм чинного законодавства, юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка до якого мають бути додані документи, за переліком визначеним у 6 Порядку №1768.

Відповідно до листа Косоньської сільської ради від 12.09.2022 року № 342 на виконання запиту Берегівської окружної прокуратури від 08.09.2022 року щодо охорони культурної спадщини на території Косоньської сільської ради, земельна ділянка, на якій знаходиться пам`ятка археології, не забудована, перебуває в комунальній власності Косоньської сільської ради на території с. Запсонь, яка є правонаступником Запсоньської сільської ради, кадастровий номер на вказану земельну ділянку відсутній, буде розроблятися при інвентаризації земель територіальної громади. Охоронні договори на пам`ятку археології розроблялися у 1960-80 роках.

З огляду на приведені положення законодавства, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що Косоньська сільська рада, як власник об`єкта культурної спадщини, зобов`язаний був укласти охоронний договір з органом охорони культурної спадщини.

Натомість, як слідує з матеріалів справ, Косоньська сільська рада не виконала свого обов`язку з укладення охоронного договору на об`єкт культурної спадщини "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області, з органом охорони культурної спадщини.

Відповідно до Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого Постановою КМ України №1760 від 27.12.2021року (який був чинний до 01.06.2019року) занесення об`єкта культурної спадщини до реєстру без облікової документації не допускається.

Наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013 року, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 1 квітня 2013 р.за № 528/23060, затверджено Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, який є чинний і на даний час (надалі по тексту іменовано Порядок № 158).

Пунктами 1- 3 та 9 розділу ІІІ Порядку №158 передбачено, що облікова документація складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень (далі - облікова документація).

Розробником облікової документації є наукові установи, в тому числі заклади культури, одним із основних видів діяльності яких є проведення наукових досліджень у сфері охорони культурної спадщини, та які мають у своєму складі чи залучають для проведення досліджень особу, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам`яткознавство» або таких наук:

мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об`єктів монументального мистецтва;

архітектури - для об`єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних;

історії - для археологічних, історичних об`єктів та об`єктів науки і техніки.

Облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото інтер`єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акта стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.

Облікова документація подається Мінкультури у паперовій формі у двох примірниках та в електронному вигляді.

Згідно пункту 1 розділу 4 Порядку №158 для розгляду питання занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру Ініціатором подаються Мінкультури такі документи:

подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором;

облікова документація.

Розділом VII «Формування облікових справ» Порядку №158 установлено, що на кожну пам`ятку формується облікова справа у паперовій та електронній формах, виготовлена шляхом сканування документів.

Облікова справа містить такі документи (за наявності): копію рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку; облікову документацію; протоколи Експертної комісії; копію рішення про занесення пам`ятки до Реєстру; копію рішення про внесення змін до відомостей Реєстру, внесення змін до Реєстру; копію повідомлення власника про набуття статусу пам`ятки; копію рішення про визначення меж території пам`ятки; копію рішення про встановлення режиму використання пам`ятки, її території; охоронний договір; науково-проектну документацію про визначення меж та режимів зон охорони пам`ятки (оригінал або копію); копію рішення про затвердження науково-проектної документації про визначення меж та режимів зон охорони пам`ятки; матеріали наданих адміністративних послуг та документи, на підставі яких вони надані; матеріали інвентаризації; документи про застосування заходів реагування на порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Формування та зберігання облікової справи забезпечує: Мінкультури - щодо пам`яток національного значення; уповноважений орган - щодо пам`яток місцевого значення (п. 3 розділу VII Порядку №158).

Облікова справа на пам`ятку зберігається постійно (п. 4 розділу VII Порядку №158).

Відповідно до рішення виконавчого комітету Закарпатської обласної ради депутатів трудящих №191 від 06.07.1976 року до пам`ятників археології Закарпатської області включено поселення с. Заставне, урочище «Ково домб». Рішенням Верховної Ради України №1592 ХІІ від 21.09.1991 року село Заставне перейменовано на с. Запсонь.

Рішенням Косоньської сільської Ради №688 від 19.09.2019 року Запсоньську сільську раду реорганізовано шляхом приєднання до Косоньської сільської Ради.

Відповідно до п. 1 та п. 3 розділу ІХ Порядку №158 Мінкультури забезпечує включення до Реєстру об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом «Про охорону культурної спадщини»:

пам`яток всесоюзного, республіканського значення - за категорією національного значення шляхом підготовки проекту постанови Кабінету Міністрів України про занесення пам`ятки до Реєстру за категорією національного значення;

інших пам`яток - за категорією місцевого значення шляхом прийняття рішення про занесення таких пам`яток до Реєстру за категорією місцевого значення.

У разі відсутності облікової документації на об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, його включення до Реєстру здійснюється без облікової документації.

З матеріалів справи убачається, що до матеріалів справи долучено паспорт, схематичний план та перелік пам`яток культурної спадщини національного значення Закарпатської області, занесених до Державного реєстру нерухомих пам`яток України серед яких пам`ятка археології Закарпатської області «Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище «Ково домб». На підставі вказаної документації вказану пам`ятку культурної спадщини національного значення внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

За приведених обставин, суд апеляційної інстанції не вбачає наявних перешкод для укладення відповідачем охоронного договору на пам`ятку археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації. Відтак, апеляційна скарга в цій частині підлягає до задоволення.

Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Гарсія Руїз проти Іспанії» (рішення від 21 січня 1999 року), зокрема, зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини і зобов`язує суди викладати підстави для своїх рішень, це не можна розуміти як вимогу давати докладну відповідь на кожний аргумент.

За наведених вище підстав, якими суд обґрунтував своє рішення, суд не бачить необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, зазначені сторонами, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у цій справі.

Керуючись ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 317, ст. 321, ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 січня 2023 року у справі № 260/4459/22 скасувати у частині відмови у задоволенні позову.

Ухвалити у вказаній частині постанову, якою зобов`язати Косоньську сільську раду Берегівського району Закарпатської області (Код , адреса: вул. Бочкая,5 с. Косонь, Берегівського району, Закарпатської області) укласти з Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації (Код ЄДРПОУ 44361754, адреса: вул. Народна,4 м. Ужгород) охоронний договір на пам`ятку археології національного значення - "Поселення багатошарове, с. Залеонь, урочище "Ково домб", охоронний № 0700004-Н, яке розташоване в межах с. Запсонь Косоньської сільської ради Берегівського району Закарпатської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 176.

У решті рішення суду не є предметом апеляційного перегляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. М. Шевчук
судді Р. В. Кухтей
І. М. Обрізко
Повне судове рішення складено 27 квітня 2023 року