Справа № 160/20625/22
Суддя: Рищенко Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2023-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Рищенко А. Ю.
за участі секретаря судового засідання Бойко О.О.
представника позивача представника позивача представника відповідача Машталер Т.А. Циндра Р.А. Войчишиної А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою Університету митної справи та фінансів до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування індивідуальних актів, -
До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Університету митної справи та фінансів до Східного офісу Держаудитслужби, в якій позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №176;
- визнати протиправним та скасувати повідомлення про проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів за період із 01 січня 2019 року по 30 червня 2022 року від 07.07.2022 (лист Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №040403-15/4051-2022);
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимог Східного офісу Держаудитслужби про усунення порушень законодавства, надісланих Університету митної справи та фінансів листом Східного офісу Держаудитслужби від 31.10.2022 №040403-15/6275-2022, про забезпечення відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України відшкодування шкоди (збитків), заподіяних, як стверджується у Вимогах, Позивачеві внаслідок прийняття та оплати завищеної вартості виконаних проектних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпротехконсалт» (на суму 1 551 580,95 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 149 265,90 грн.), фізичної особи підприємця ОСОБА_1 (на суму 2 945 064,69 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 (на суму 1 731361,16 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 (на суму 1 401 759,31 грн.), прийняття та оплати завищеної вартості виконаних підрядних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельне підприємство «Грандпрестиж» (на суму 1 728 333,37 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 65 278,97 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Фарком Плюс» (на суму 815 132,10 грн.), фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 (на суму 403 021,68 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Максітрейд ДП» (на суму 419 200,37 грн.).
В обґрунтування позову представником позивача зазначено, що наказ Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №176 винесений з порушенням норм чинного законодавства, а дії контролюючого органу щодо прийняття такого наказу є безпідставними та необґрунтованими, оскільки відповідачем затверджено план проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2022 року з порушенням регламентованих строків. Повідомлення про проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів також підлягає скасуванню, оскільки всі дії, що спрямовані на реалізацію наказу Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №176 є незаконними, зважаючи на прийняття їх не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того представником позивача вказано, що оскаржувана вимога Східного офісу Держаудитслужби є незаконною, необґрунтованою, протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки була винесена з порушенням порядку складення та направлення вимоги, визначеного Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою КМУ від 20.04.2006 №550, а в частині пункту 2 вимоги - на підставі помилкових та безпідставних висновків Акту ревізії.
Цією ж ухвалою відповідачу було надано строк для подання письмового відзиву на позовну заяву - протягом 15 днів з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі.
01.02.2023 на адресу суду від відповідача надійшов письмовий відзив на позовну заяву, в якому останній проти задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що листом №002200-18/4258-2022 від 15.06.2022 Держаудитслужба доручила офісам переглянути проекти планів проведення заходів державного фінансового контролю на III квартал 2022 року, які були надіслані на розгляд до Держаудитслужби, та за результатами опрацювання Пріоритетних напрямів, надати Департаменту стратегічного планування, звітності та координації здійснення державного фінансового контролю встановивши термін до 22 червня 2022 року. Східним офісом Держаудитслужби було переглянуто проект плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2022 року та після отримання відповідного його погодження, про що офіс повідомлено листом Держаудитслужби №000200-18/4881-2022 від 06.07.2022, було видано наказ Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №176 «Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на Ш квартал 2022 року». Отже, Східним офісом Держаудитслужби не допущено порушень вимог Інструкції №319 при затвердженні Плану проведення заходів державного фінансового контролю на Ш квартал 2022 року. Також, відповідач не погоджується з доводами позивача щодо протиправності повідомлення від 07.07.2022 №040403-15/4051-2022, оскільки, після затвердження наказу Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №176 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року» відповідачем відповідно до п. 8 Порядку №550 повідомлено об`єкт контролю про дати її початку та закінчення. При цьому, відповідач вказує, що у Акті ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів за період з 01.01.2019 по 30.06.2022 відображено всю інформацію про порушення, яка складається зокрема з таких елементів: суть операції, розрахунки та сума порушення, учасники, номера договорів (у разі наявності), основні нормативно-правові акти, які порушено тощо. Також, відповідач зазначає, що Офісом було детально проаналізовано та розглянуто надані позивачем застереження (заперечення) від 29.09.2022 №10- 31/01/807 до акта планової ревізії фінансово-господарської діяльності Університету, та листом від 20.10.2022 №040403-15/6137-2022 направлено висновки за результатами їх розгляду, які також містять детальний опис порушень та основні нормативно-правові акти, які порушено. Відповідач наголошує, що надані Університетом застереження (заперечення) від 29.09.2022 №10-31/01/807 до акта планової ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, не спростовують допущені ним порушення. Відтак, на думку відповідача, твердження позивача про те, що в запереченнях було надано поверхневу та необ`єктивну оцінку є хибними, оскільки Офісом у висновках на заперечення (зауваження) до акта планової ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів за період з 01.01.2019 по 30.06.2022 у колонці «Висновки» наведено доводи, на підставі яких заперечення позивача не приймаються. Таким чином, на думку відповідача, твердження позивача щодо неправильно розрахованих відповідачем обсягів робіт або неправильно розрахованої вартості робіт та їх неналежного обґрунтування в Акті - є неспроможними та спростовуються вищенаведеним.
01.02.2023 на адресу суду від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій підтримано позицію, викладену в позовній заяві, та зазначено, що відзив Східного офісу Держаудитслужби є законодавчо необґрунтованим та таким, що не спростовують доводи, викладені в позовній заяві, як підстави для задоволення позову.
15.02.2023 на адресу суду від представника Східного офісу Держаудитслужби надійшли письмові заперечення, в яких останній проти задоволення позовних вимог заперечував, та підтримав позицію, викладену у письмовому відзиві на позовну заяву, та зазначено, що міркування позивача ґрунтуються виключно на формальних запереченнях щодо встановлених обставин справи.
Представники позивача в судовому засіданні, призначеному на 03.04.2023, позовні вимоги підтримали у повному обсязі, надали пояснення, аналогічні викладеним у позовній заяві та у відповіді на відзив, просили суд задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Представник відповідача в судовому засіданні, призначеному на 03.04.2023, проти задоволення позову заперечував, посилаючись на письмовий відзив та письмові заперечення, що містяться в матеріалах справи, у зв`язку з чим у задоволенні позовної заяви просив відмовити повністю.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини справи та надав їм правову оцінку.
На виконання п.1.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 року, на підставі направлення від 14.07.2022 року № 249, виданого начальником Східного офісу Держаудитслужби Васильєвим О.В., головним державним аудитором відділу Держаудитслужби Козерчук О.Г., проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Університет митної справи та фінансів за період з 01.01.2019 року по 30.06.2022 року.
Про початок проведення планового контрольного заходу Східним офісом Держаудитслужби повідомлено Університет митної справи та фінансів повідомленням від 07.07.2022 року №040403-15/4051-2022.
Ревізію проведено в термін з 18.07.2022 року по 22.09.2022 року, з перервами: з 08.08.2022 року по 24.08.2022 року, з 12.09.2022 по 19.09.2022.
Ревізію проведено у відповідності до питань програми ревізії та робочого плану з відома ректора універсітету Бочарова Дмита Олександровича в присутності головного бухгалтера ОСОБА_5 .
23.09.2022 року за результатами планової ревізії складено Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів № 040403-24-3, яким встановлено порушення Університету митної справи та фінансів під час здійснення фінансово-господарської діяльності.
29.09.2022 року позивач не погоджуючись із висновками викладеними в акті ревізії фінансово-господарської діяльності від 23.09.2022 року за № 040403-24-3 подав до відповідача заперечення (зауваження).
Розглянувши вказані зауваження, відповідачем прийнято висновок про відсутність підстав для задоволення заперечень позивача.
У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до п.7 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» позивачу направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 31.10.2022 № 040403-15/6275-2022.
Як встановлено судом, позивачем оскаржується тільки пункт 2 вимог Східного офісу Держаудитслужби про усунення порушень законодавства, надісланих Університету митної справи та фінансів листом Східного офісу Держаудитслужби від 31.10.2022 № 040403-15/6275-2022.
У спірному пункті 2 вимоги зазначено наступне:
- забезпечити відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 Господарського кодексу України та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України відшкодування шкоди (збитків), заподіяних позивачем, внаслідок прийняття та оплати завищеної вартості виконаних проектних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпротехконсалт» (на суму 1 551 580,95 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 149 265,90 грн.), фізичної особи підприємця ОСОБА_1 (на суму 2 945 064,69 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 (на суму 1 731361,16 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 (на суму 1 401 759,31 грн.), прийняття та оплати завищеної вартості виконаних підрядних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельне підприємство «Грандпрестиж» (на суму 1 728 333,37 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 65 278,97 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Фарком Плюс» (на суму 815 132,10 грн.), фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 (на суму 403 021,68 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Максітрейд ДП» (на суму 419 200,37 грн.).
Враховуючи встановлене та вважаючи дії відповідача щодо процедури проведення заходів державного фінансового контролю незаконними та протиправними, а спірний пункт вимоги необґрунтованим та безпідставним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до ст.2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення погреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Статтею 4 цього ж Закону передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.
Положеннями ч.1 ст.10 Закону №2939-XII визначені повноваження органу державного фінансового контролю під час проведення перевірки, а саме: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (п.1); одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю (п.6); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п.7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п.13).
Відповідно до п.1 «Положення про Державну аудиторську службу України» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів (пп.1 п.3 Положення №43).
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання, визначено «Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550).
Відповідно до п.2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Відповідно до п.16 Порядку №550 ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності.
Згідно з пп.9 п.4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів: застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до п.50 вказаного Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Водночас, відповідно до вимог пп.16 п.6 цього ж Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Наведені вище норми кореспондуються з приписами п.7 ст.10 Закону №2939-XII, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Частиною 2 ст.15 Закону №2939-XII встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Виходячи з аналізу наведених правових норм, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень, при цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган Держфінконтролю визначає їх розмір та звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. При цьому, на переконання суду, виявлені під час перевірки суми нецільового використання коштів державного або місцевих бюджетів, які підлягають поверненню до відповідного бюджету, є нічим іншим як збитками заподіяними такому бюджету. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (ст. 1 Бюджетного кодексу України).
Відповідно до п. 1 ч.1 ст. 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
Згідно з п.1 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.
За правилами ч.1 ст.118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Держуадитслужба як учасник бюджетного процесу уповноважена Бюджетним кодексом України на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства (у частині цільового і ефективного використання бюджетних коштів), наділена правомочностями з накладення санкції у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.
Закон визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте саме Бюджетний кодекс України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме вказаним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.
Крім того, відповідно до п. 24 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме - нецільове використання бюджетних коштів.
Згідно з п.п.1, 2 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 ч.1 ст. 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому ст.120 цього Кодексу.
Згідно з п.1 ст.119 Бюджетного кодексу України нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:
- бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);
- напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;
- бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
Наведені норми закріплюють право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Так, спірний пункт 2 вимоги стосується усунення виявлених ревізією порушень та забезпечення відшкодування шкоди (збитків), заподіяних, позивачем, внаслідок прийняття та оплати завищеної вартості виконаних проектних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпротехконсалт» (на суму 1 551 580,95 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 149 265,90 грн.), фізичної особи підприємця ОСОБА_1 (на суму 2 945 064,69 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 (на суму 1 731361,16 грн.), фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 (на суму 1 401 759,31 грн.), прийняття та оплати завищеної вартості виконаних підрядних робіт від Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельне підприємство «Грандпрестиж» (на суму 1 728 333,37 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарантстройгруп» (на суму 65 278,97 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Фарком Плюс» (на суму 815 132,10 грн.), фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 (на суму 403 021,68 грн.), Товариства з обмеженою відповідальністю «Максітрейд ДП» (на суму 419 200,37 грн.).
Оскаржуване попередження (вимога) хоча і є заходом впливу, проте у цьому випадку носить інформаційний характер та не впливає на права, обов`язки або законні інтереси позивача.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17.09.2019 у справі №821/3929/14.
Враховуючи, що виявлені під час перевірки фінансові порушення, які призвели до нецільового витрачання коштів, є нічим іншим як заподіяними збитками, суд приходить до висновку, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, натомість такі збитки можуть бути відшкодовані у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного, суд дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Разом з тим, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
З матеріалів справи вбачається, що позовні вимоги стосуються виключно визнання неправомірною вимоги щодо усунення порушень, складеної за наслідками перевірки, які не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків для позивача, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі (попередженні), проте вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою, зокрема, в постанові від 26.02.2020 у справі №520/2759/19.
Тобто, суд вказує, що відповідачем у цій спірному пункті вимоги вказано на факт заподіяння діями посадових осіб позивача збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку. Однак позивачем такі факти не спростовано у поданих запереченнях відповідачу.
Втім, суд, виходячи із завдань адміністративного судочинства, вказує на передчасність необхідності захисту прав позивача у заявлений ним спосіб.
Суд вказує, що оспорюваний позивачем пункт вимоги сам по собі не створює для позивача юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом формування вимоги та її надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Позивач має право усунути вказані в вимозі та акті ревізії порушення будь-яким способом, а у разі незгоди з викладеними у вимозі порушеннями та відповідно невиконанні вимоги, така бездіяльність не буде мати негативні наслідки для позивача.
Враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем вимога про скасування визначеного вище пункту вимоги є передчасною.
Відтак, щодо доводів позивача про незгоду із наявністю збитків, а також з їх розміром, про що йдеться в оскаржуваному пункті 2 вимоги, суд зазначає, що наявність чи відсутність складу фінансових правопорушень, обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, завданих місцевому бюджету, або ж безпосередньо об`єкту контролю, може бути предметом окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення.
Також, суд зазначає, що за змістом норм Закону № 2939-XII, Положення № 43 «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
Таким чином, на думку суду, позивачем не доведено невідповідність спірної вимоги будь-якому із перелічених вище критеріїв, які ставляться до її форми та змісту.
При цьому, щодо доводів позивача про визнання протиправним та скасування пункту 1.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 №176 та визнання протиправним та скасування повідомлення про проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів за період із 01 січня 2019 року по 30 червня 2022 року від 07.07.2022 (лист Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 № 040403-15/4051-2022), суд зазначає про таке.
07.07.2022 Державною аудиторською службою України винесено наказ №176 «План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року».
Відповідно до п. 1.2.1.1 наказу, до плану включено проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів за період з 01.01.2019 року по 30.06.2022 року.
Водночас, в ході розгляду справи судом встановлено та підтверджується самим позивачем, що останнім було допущено посадових осіб відповідача до проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності. Отже, відповідачем фактично реалізована його компетенція на проведення перевірки.
У разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.
Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
Вказана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.09.2021 у справі № 816/228/17.
При цьому, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права позивача, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.
За вказаних обставин, позовні вимоги про визнання протиправним та скасування пункту 1.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 № 176 та визнання протиправним та скасування повідомлення про проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Університету митної справи та фінансів за період із 01 січня 2019 року по 30 червня 2022 року від 07.07.2022 (лист Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2022 № 040403-15/4051-2022) є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
Поряд з цим, при вирішенні справи суд враховує позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення…Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи ( справа «Проніна проти України», рішення ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
Очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод зобов`язує суди умотивовувати свої рішення. Але дану вимогу не слід розуміти як таку, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент.
Отже, суд вказує, що інші аргументи та підстави, зазначені позивачем, не спростовують висновків суду, викладених вище, оскільки судом надано правову оцінку основним аргументам, на яких ґрунтувалися доводи та заперечення учасників справи та оцінено їх в розрізі норм чинного законодавства та встановлених обставин справи.
Відповідно до ч.1 ст.72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно з ст.73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування (ч.1 ст.76 КАС України).
Згідно з ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч.2 ст.77 КАС України).
Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Враховуючи сукупність викладених вище обставин, суд приходить до висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Відповідно до ст.139 КАС України у зв`язку із відмовою позивачу у задоволенні позову у повному обсязі, понесені ним судові витрати зі сплати судового збору, пов`язані зі зверненням до суду, не відшкодовуються.
Керуючись ст. ст. 242-246 КАС України, суд,-
В задоволенні позовної заяви Університету митної справи та фінансів до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування індивідуальних актів - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 КАС України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 КАС України.

Повний текст рішення суду складений 13 квітня 2023 року.

Суддя А. Ю. Рищенко