Справа № 240/14828/22
Суддя: Британчук Володимир Васильович
Дата ухвалення: 2023-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

1. 16 липня 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - ГУ ПФУ, відповідач) щодо ненарахування та невиплати їй із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 грудня 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII); зобов`язати ГУ ПФУ здійснити їй із 16 січня 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 03 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, позовні вимоги задовольнив частково: визнав протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо непроведення нарахування та виплати ОСОБА_1 із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року; зобов`язав ГУ ПФУ провести нарахування та виплату ОСОБА_1 з 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, визначене статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року; у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.
3. Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог з підстави, визначеної пунктом 1 частини п`ятої статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На думку позивачки, суд апеляційної інстанції під час вирішення цієї справи не визнав її типовою та не врахував висновків Великої Палати, викладених у постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, щодо визначення розміру щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 січня 2023 року відкрив касаційне провадження в цій справі; ухвалою від 13 березня 2023 року закінчив підготовку справи до касаційного розгляду, постановив провести попередній розгляд справи.
Ухвалою від 14 березня 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_1 до ГУ ПФУ про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії передав на розгляд Великої Палати на підставі частини четвертої статті 346 КАС України.
6. З наведеною ухвалою Великої Палати не погоджуємося, тож, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, передаючи справу на розгляд Великої Палати, керувався положеннями статей 346, 347 КАС України, оскільки вважав за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати, а саме в постанові від 18 березня 2020 року, ухваленій за результатами розгляду зразкової справи № 240/4937/18 (Пз/9901/55/18), у якій Велика Палата визначила обставини, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права: а) позивач проживає на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; б) позивач є непрацюючим пенсіонером; в) відповідачем є відповідне управління Пенсійного фонду України; г) предметом спору є нарахування та виплата із 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному частиною другою статті 39 Закону № 796-ХІІ.
Велика Палата в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 дійшла висновку про те, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 та статті 39 Закону № 796-ХІІ із 17 липня 2018 року (з моменту визнання неконституційними змін до вказаної статті) позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ.
З метою економного та раціонального використання державних коштів та приведення у відповідність із фінансовими можливостями положень окремих законів України Верховна Рада України 06 грудня 2016 року прийняла Закон України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 1774-VIII), який набрав чинності 01 січня 2017 року, пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» якого установлено, що після набрання чинності цим Законом мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат.
Згідно з висновками, викладеними в постанові від 11 грудня 2019 року у зразковій справі № 240/4946/18, у правовідносинах щодо нарахування та виплати щомісячної грошової допомоги у зв`язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства, встановленої статтею 37 Закону № 796-XII, щодо застосування норм права, а саме пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VІІІ, Велика Палата вказала, що після набрання чинності цим Законом положення нормативно-правових актів щодо обчислення виплат у процентному співвідношенні до мінімальної заробітної плати застосуванню не підлягають.
Отже, після набрання чинності Законом № 1774-VIII мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина, у тому числі для обчислення підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке в таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796?ХІІ у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року, в частині, яка не змінена Законом України від 04 лютого 2016 року № 987-VIII «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
При цьому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду наголосив, що згідно зі статтею 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду з посиланням на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 12 березня 2019 року у справі № 913/204/18, від 10 березня 2020 року у справі № 160/1088/19, зауважив, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в установленому законом порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними.
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII). Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 указав, що обмеження чи скасування Законом № 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

Оскільки вказані зміни до статті 39 Закону № 796-ХІІ суперечать Конституції України, на думку суду касаційної інстанції, непрацюючі пенсіонери, які проживають на території радіоактивного забруднення, мають право на доплату в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом розмірам прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 01 січня відповідного календарного року, за весь період існування такого права, а не лише із 17 липня 2018 року, адже судовий захист не може бути побудовано на неправовому законі.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду звернув увагу на те, що таке право на доплату в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, для непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, не є абсолютним і може бути обмежене строком звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це насамперед обумовлено специфікою соціальних спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків - досягненням юридичної визначеності в публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Реалізація позивачем права на звернення до суду з позовною заявою в межах строку звернення до суду залежить виключно від нього самого, а не від дій чи бездіяльності посадових осіб відповідача. Позивач, необґрунтовано не дотримуючись такого порядку, позбавляє себе можливості реалізовувати своє право на звернення до суду в межах строків звернення до суду, нереалізація цього права зумовлена його власною пасивною поведінкою.

З урахуванням наведеного Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про необхідність вирішення питання про відступ від висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року в зразковій справі № 240/4937/18, щодо обчислення підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке у таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796?ХІІ, з розрахунку двох мінімальних заробітних плат та щодо дати, з якої в непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, виникло право на отримання відповідної допомоги.

З огляду на наведене, оскільки Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норм права в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Великої Палати від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, Велика Палата дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.

8. Вважаємо, що підстав для прийняття цієї справи до розгляду Великою Палатою немає.

Відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

Відповідно у постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати має міститися висновок про те, як саме має застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд Великої Палати (частина друга статті 356 КАС України).

Згідно із частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).

9. Інститут зразкової справи полягає у вирішенні Верховним Судом як судом першої інстанції за поданням місцевого суду однієї з типових адміністративних справ як зразкової з подальшим впливом остаточного рішення в цій зразковій справі на вирішення інших подібних справ судами нижчих інстанцій. Процесуальний механізм цього інституту закріплений у пунктах 21, 22 частини першої статті 4, пункті 9 частини другої статті 236, статтях 290, 291 КАС України і полягає в такому. Якщо в провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, відповідачем у яких є один той самий суб`єкт владних повноважень або його відокремлені структурні підрозділи; спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який розглядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них як судом першої інстанції.

Ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відкриття провадження у зразковій справі публікується на офіційному вебпорталі судової влади України, а також в одному із загальнодержавних друкованих засобів масової інформації. Суди уповноважені (але не зобов`язані) зупинити провадження в інших типових справах - до набрання чинності рішенням Верховного Суду в зразковій справі.

Зразкова справа вирішується за правилами спрощеного позовного провадження. Рішення у зразковій справі може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду в апеляційному порядку.

За частиною третьою статті 291 КАС України при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.

За положеннями частини п`ятої цієї статті у касаційному порядку типову справу може бути оскаржено тільки в деяких випадках: якщо справу не визнано типовою згідно з ознаками такої справи; якщо судом розглянуто як типову справу, яка не відповідає його ознакам; якщо судом не враховано рішення по зразковій справі.

10. У цій справі касаційна скарга позивачки обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи не визнав її типовою справою та не врахував висновків Великої Палати, викладених у постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, щодо визначення розміру щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають в зоні гарантованого добровільного відселення, який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 240/14828/22 на розгляд Великої Палати, оскільки колегія суддів Верховного Суду позбавлена процесуальної можливості усунути розбіжності у правозастосуванні в частині обрахунку підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають в зоні гарантованого добровільного відселення (на території радіоактивного забруднення), право на яке у таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796?ХІІ у розмірі двох мінімальних заробітних плат, та щодо дати, з якої у таких осіб виникло право на отримання відповідної допомоги, та відступити від висновку Великої Палати, викладеного в постанові від 18 березня 2020 року за наслідками розгляду зразкової справи № 240/4937/18 в частині спірних питань.

На переконання цього суду, можливість та механізм відступу від попередніх висновків Верховного Суду, серед них і Великої Палати, і в тому числі у зразкових справах, визначені положеннями статей 346 та 347 КАС України, які, однак, не регулюють порядку провадження у зразкових справах, особливості якого, як відомо, врегульовані статтями 290, 291 КАС України.

У цій справі суди не застосували правового висновку Великої Палати у зразковій справі № 240/4937/18, натомість врахували висновки в іншій зразковій справі № 240/4946/18.

11. Зразкові справи, як було зазначено вище, розглядаються Верховним Судом як судом першої інстанції та Великою Палатою в апеляційному порядку. Провадження в зразкових справах характеризуються притаманною виключно їм специфікою цієї процедури. Після цього рішення Верховного Суду набуває ознак прецеденту - йому слідують суди нижчих інстанцій, що дає змогу забезпечити ефективність, передбачуваність та однаковість судової практики в однотипних спорах.

12. На наше переконання, в контексті обставин, що стали підставами для передання справи на розгляд Великої Палати, в аспекті розуміння наведених процесуальних положень у Великої Палати не було правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду в касаційному порядку для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати як суду апеляційної інстанції у зразковій справі, оскільки це рішення не є тим рішенням, від якого можливий відступ.

Це рішення (рішення у зразковій справі) є остаточним, за своєю юридичною силою, призначенням та спрямуванням воно має орієнтувальний характер, покликане забезпечувати однакове та правильне застосування норм матеріального права в типових правничих ситуаціях.

На нашу думку, позаяк рішення у зразковій справі набирає законної сили за наслідками апеляційного перегляду і за законом не може переглядатися в касаційному порядку, воно водночас не може однаковою мірою слугувати підставою для формулювання правового висновку в іншій (інших) прирівнюваній (зіставлюваних з нею) справі (справах), яка (які) відповідно до закону переглядається за правилами касаційного провадження й у межах перегляду якої дозволяється відступ від правового висновку, який сформулював власне суд касаційної інстанції.

Судді В. В. Британчук

Ю. Л. Власов

М. І. Гриців

Г. Р. Крет

О. Б. Прокопенко

О. М. Ситнік

О. С. Ткачук