Справа № 580/5882/22
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2023-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/5882/22 Суддя першої інстанції: Валентин ГАРАЩЕНКО
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства освіти і науки України на прийняте за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним і скасування наказу, -

В С Т А Н О В И Л А:

У листопаді 2022 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - Відповідач, МОН України) про:

- визнання протиправними дій МОН України щодо недопущення ОСОБА_1 до участі у конкурсі на заміщення посади ректора Черкаського державного технологічного університету, оголошеного наказом МОН України №213-к від 07.09.2022;

- зобов`язання МОН України подати до Черкаського державного технологічного університету перелік кандидатів на посаду керівника (ректора) Черкаського державного технологічного університету, в якому зазначити, що ОСОБА_1 відповідає зазначеним вимогам, та допустити ОСОБА_1 до участі у конкурсі на заміщення посади керівників закладів вищої освіти (на посаду ректора Черкаського державного технологічного університету), оголошеного згідно наказу №213-к від 07.09.2022;

- визнання протиправним та скасування наказу МОН України №305-к від 18.11.2022 «Про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора Черкаського державного технологічного університету».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13.02.2023 позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскільки Позивач не обіймав посаду ректора протягом двох повних строків підряд, то у Відповідача були відсутні підстави для недопущення ОСОБА_1 до участі у конкурсі. Крім того, підкреслив, що норми пп. 10 п. 2 розд. XV Закону України «Про вищу освіту» в частині, що встановлені обмеження перебування на посаді стосуються керівників незалежно від способу їх обрання чи призначення, не можуть поширюватися на спірні правовідносини з огляду на ч. 1 ст. 58 Конституції України. Окремо суд зауважив, що оскільки ОСОБА_1 було протиправно не допущено до участі у конкурсі, оголошеного наказом МОН України від 07.09.2022, то призначення нового конкурсу згідно наказу від 18.11.2022 перебуває поза межами правового поля.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що недопущення Позивача до участі у конкурсі відповідало вимогам Закону України «Про вищу освіту». Наголошує, що висновки суду про неможливість обіймання посади ректора саме два строки поспіль не відповідають приписам ст. 42 Закону України «Про вищу освіту», як і твердження суду про те, що такий строк має складати десять років. Підкреслює, що доповнення норм Закону України «Про вищу освіту» підпунктом 10 пункту 2 розділу XV лише деталізує положення статті 42 і може застосовуватися до спірних правовідносин, які виникли після внесення до Закону відповідних змін. Стверджує, що згідно судової практики статус виконуючого обов`язки не зумовлює припинення трудових правовідносин, а відтак ОСОБА_1 вважається таким, що обіймав два строки посаду ректора. Окремо звертає увагу, що за такого правового регулювання спірних правовідносин МОН України взагалі не порушило права ОСОБА_1 , оскільки діяло правомірно.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2023 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано справу з суду першої інстанції, яка надійшла 27.03.2023.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 просить відмовити в її задоволенні, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що із змісту апеляційної скарги неможливо встановити, у чому полягає незаконність рішення суду першої інстанції та його необґрунтованість. Підкреслює, що законодавчо закріплений термін перебування особи на посаді ректора складає п`ять років.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2023 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції - зміні, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 призначений наказом МОН України від 28.11.2016 №615-к на посаду ректора Черкаського державного технологічного університету (далі - ЧДТУ) на підставі протоколу виборчої комісії Черкаського державного технологічного університету за результатами підрахунку голосів від 26.10.2016 та контракту від 28.11.2016 № 1-110, строком на 5 років до 28.11.2021 (а.с. 45).

Наказом МОН України від 22.06.2017 № 294-к ОСОБА_1 звільнений з посади ректора ЧДТУ внаслідок дострокового розірвання контракту на підставі поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу, на виконання ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних кримінальних справ від 29.03.2017 у справі № 6-30757 св 16 (а.с. 46).

З 29.06.2017 по 28.09.2017 наказом МОН України від 27.06.2017 № 321-к на ОСОБА_1 покладено виконання обов`язків ректора ЧДТУ (а.с. 47).

З 29.09.2017 по 13.11.2017 наказом МОН України від 25.09.2017 № 539-к ОСОБА_1 продовжено термін виконання обов`язків ректора ЧДТУ (а.с. 48).

Наказом МОН України від 13.11.2017 № 669-к увільнено ОСОБА_1 від виконання обов`язків ректора ЧДТУ у зв`язку із проведенням виборів та обранням ректора в установленому законодавством порядку (а.с. 49).

У подальшому наказом МОН України від 13.11.2017 № 670-к ОСОБА_1 призначено на посаду ректора ЧДТУ строком на 5 років з 14.11.2017 по 13.11.2022, як обраного за конкурсом відповідно до статті 42 Закону України «Про вищу освіту» на умовах, викладених у контракті (а.с. 50). Підставами прийняття цього наказу визначено протокол виборчої комісії ЧДТУ від 28.09.2017 №1, довідка про результати спеціальної перевірки від 09.11.2017 №5/4-86, контракт від 14.11.2017 №ІІ-110 (а.с. 12-14).

Матеріали справи свідчать, що наказом МОН України №213-к від 07.09.2022 оголошено конкурс на заміщення посади керівника, зокрема, ЧДТУ, відповідно до частини третьої статті 42 та частини першої статті 79 Закону України «Про вищу освіту», Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, Указу Президента України від 12 серпня 2022 року № 573/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 15 серпня 2022 року № 2500-ІХ (п. 1; а.с. 52-53).

Пунктом 3 цього наказу приписано адміністраціям закладів вищої освіти, зазначених у пункті 1 цього наказу, забезпечити підготовку виборів керівників згідно з вимогами статті 42 Закону України «Про вищу освіту» та провести вибори протягом трьох місяців після завершення правового режиму воєнного стану в Україні.

Судом першої інстанції встановлено, що документи для участі в конкурсі на заміщення вакантної посади ректора Черкаського державного технологічного університету, оголошеного наказом від 07.09.2022 №213-к, подав тільки ОСОБА_1 .

За результатами поданої Позивачем заяви від 26.09.2022 (а.с. 54) та доданих документів для участі в конкурсі на заміщення посади керівника ЧДТУ Відповідач листом від 15.11.2022 №1/13904-22 повідомив заявника, що він був керівником ЧДТУ два строки. Відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 42 Закону України «Про вищу освіту» одна і та сама особа не може бути керівником відповідного закладу вищої освіти більше ніж два строки. У зв`язку з наведеним в листі повідомлено, що Позивачу відмовлено в участі у конкурсі на зайняття посади ректора ЧДТУ (а.с. 55).

Наказом МОН України від 11.11.2022 №297-к ОСОБА_1 звільнено з посади ректора ЧДТУ 13.11.2022 у зв`язку із закінченням строку дії контракту від 14.11.2017 №ІІ-110 (а.с. 51).

У подальшому наказом МОН України №305-к від 18.11.2022 оголошено конкурс на заміщення посади ректора ЧДТУ, відповідно до частини третьої статті 42 та частини першої статті 79 Закону України «Про вищу освіту», Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, Указу Президента України від 12 серпня 2022 року № 573/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 15 серпня 2022 року № 2500-ІХ (п. 1; а.с. 56-57).

Пунктом 3 цього наказу приписано Черкаському державному технологічному університету організувати проведення виборів ректора згідно з вимогами статті 42 Закону України «Про вищу освіту» та провести вибори протягом трьох місяців після завершення правового режиму воєнного стану в Україні.

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ч. 1 ст. 58 Конституції України, ст. 42 та пп. 10 п. 2 розд. XV Закону України «Про вищу освіту» (далі - Закон), Методичних рекомендацій щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2014 №726 (далі - Методичні рекомендації), суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог, оскільки наявними у матеріалах справи документами спростовується обіймання Позивачем посади ректора університету два строки підряд, а протилежний висновок Відповідача зумовлений неправильним застосуванням норм права.

З таким висновком суду першої інстанції не можна повністю погодитися з огляду на таке.

Порядок обрання, призначення та звільнення з посади керівника закладу вищої освіти регламентовано статтею 42 Закону, згідно якої кандидат на посаду керівника закладу вищої освіти повинен володіти державною мовою відповідно до рівня, визначеного Національною комісією зі стандартів державної мови, мати вчене звання та науковий ступінь (для закладів вищої освіти мистецького спрямування - вчене звання та науковий ступінь або ступінь доктора мистецтва) і стаж роботи на посадах науково-педагогічних працівників не менш як 10 років. Кандидат на посаду керівника закладу вищої освіти державної чи комунальної форми власності має бути громадянином України.

Одна і та сама особа не може бути керівником відповідного закладу вищої освіти більше ніж два строки (ч. 1).

Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) зобов`язаний оголосити конкурс на заміщення посади керівника закладу вищої освіти не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку контракту особи, яка займає цю посаду. У разі дострокового припинення повноважень керівника закладу вищої освіти конкурс оголошується протягом тижня з дня утворення вакансії.

Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) протягом двох місяців з дня оголошення конкурсу на посаду керівника закладу вищої освіти приймає (приймають) пропозиції щодо претендентів на посаду керівника закладу вищої освіти і протягом 10 днів з дня завершення терміну подання відповідних пропозицій вносить (вносять) кандидатури претендентів, які відповідають вимогам цього Закону, до закладу вищої освіти для голосування.

Керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п`ять років у порядку, передбаченому цим Законом і статутом закладу вищої освіти.

З особою (кандидатурою), обраною керівником закладу вищої освіти відповідно до вимог цього Закону, засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) укладає контракт строком на п`ять років не пізніше одного місяця з дня її обрання, визначаючи у контракті цільові показники діяльності закладу вищої освіти, досягнення яких повинна забезпечити особа (кандидатура) на посаді керівника закладу вищої освіти в разі підписання контракту, механізми перевірки досягнення таких цільових показників, а також терміни для досягнення таких цільових показників (ч. 3).

Методичні рекомендації щодо особливостей виборчої системи, порядку обрання керівника закладу вищої освіти та типова форма контракту з керівником державного закладу вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України (ч. 5).

Підпунктом 10 пункту 2 розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону встановлено, що дія статті 42 цього Закону в частині вимог щодо перебування керівника закладу вищої освіти на посаді не більше двох строків поширюється на керівників, які обіймали посаду керівника закладу вищої освіти, незалежно від способу їх обрання, призначення.

Отже, законодавцем прямо встановлено заборону одній і ті ж самій особі бути керівником відповідного закладу вищої освіти більше ніж два строки. При цьому, у розумінні статті 42 Закону одним строком є п`ять років, оскільки саме таку тривалість дії контракту безальтернативно встановлено як указаною нормою Закону, так і пунктом 2 Методичних рекомендацій. Уточнення у пп. 10 п. 2 розд. XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону щодо відсутності впливу способу обрання або призначення керівників на обчислення таких строків, на переконання судової колегії, не зумовлює можливість їх скорочення.

За правилами п. 4 Методичних рекомендацій забезпечення проведення виборів здійснюється засновником (засновниками) закладу вищої освіти або уповноваженим ним (ними) органом (особою) (далі - засновник).

Процедура обрання керівника складається з таких етапів: 1) оголошення конкурсу та прийом документів від претендентів на посаду керівника (далі - претенденти); 2) підготовка виборів; 3) проведення виборів (п. 5 Методичний рекомендацій).

Перелік необхідних для участі у конкурсі документів визначено у п. 10 Методичних рекомендацій, а строк їх прийому встановлено у п. 11 останніх.

Відповідно до п. 12 Методичних рекомендацій засновник проводить перевірку відповідності претендентів вимогам до керівника та відсутності обмежень (заборон), встановлених статтею 42 Закону України «Про вищу освіту», і протягом десяти календарних днів з дати завершення строку подання претендентами документів подає перелік кандидатів на посаду керівника (далі - кандидат), які відповідають зазначеним вимогам, до закладу вищої освіти для голосування.

Нормами пункту 13 Методичних рекомендацій передбачено, що усі претенденти, які своєчасно подали документи для участі в конкурсі, письмово повідомляються засновником про прийняте рішення щодо їх кандидатур не пізніше ніж протягом десяти календарних днів з дати закінчення строку подання претендентами документів.

Як правильно встановлено судом першої інстанції, підставою для відмови ОСОБА_1 в участі у конкурсі на зайняття посади ректора Черкаського державного технологічного університету МОН України у листі від 15.11.2022 №1/13904-22 визначено те, що Позивач був керівником указаного університету два строки.

Разом з тим, з огляду на викладене вище тлумачення норм ч. 1 ст. 42 Закону у взаємозв`язку з пп. 10 п. 2 розд. XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону, така позиція Відповідача є помилковою з огляду на таке.

Матеріали справи свідчать, що загальний строк перебування ОСОБА_1 на посаді ректора ЧДТУ складає менше 10 років, оскільки він працював на ній з 28.11.2016 по 23.06.2017 та з 14.11.2017 по 13.11.2022 за контрактами, а з 29.06.2017 по 13.11.2017 - виконував відповідні обов`язки.

При цьому суд звертає увагу, що контракт від 28.11.2016 №І-110 з ОСОБА_1 було розірвано достроково з 23.06.2017 з ініціативи засновника на підставі п. 6 ст. 40 КЗпП України (поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу). Викладене не дає можливості стверджувати, що за цим контрактом Позивач був ректором ЧДТУ один строк у розумінні приписів ст. 42 Закону. Виконання ж ОСОБА_1 обов`язків ректора Черкаського державного технологічного університету з 29.06.2017 по 13.11.2017 також не свідчить про те, що останній був керівником Університету один строк, оскільки зміст як ч. 1 ст. 42 Закону, так і пп. 10 п. 2 розд. XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону, вказує на те, що під поняттям «керівник навчального закладу» законодавець розуміє особу, обрану на відповідну посаду.

З урахуванням наведеного суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що на час подання ОСОБА_1 документів на участь у конкурсі на заміщення посади ректора Черкаського державного технологічного університету, оголошеного наказом МОН України від 07.09.2022 №213-к, Позивач не міг вважатися таким, що був керівником ЧДТУ більше ніж два строки. Відтак висновки суду першої інстанції про протиправність дій МОН України щодо недопущення ОСОБА_1 до участі у конкурсі на заміщення посади ректора ЧДТУ, оголошеного наказом МОН України від 07.09.2022 №213-к, - є обґрунтованими.

Як було правильно встановлено судом першої інстанції, будь-яких інших підстав для недопущення Позивача до участі у конкурсі Відповідачем не зазначено. МОН України не заперечується відповідність в іншій частині ОСОБА_1 вимогам щодо посади ректора Черкаського державного технологічного університету. Ці обставини також підтверджуються й тим, що з ним до цього укладалися контракти, Позивач був виконуючим обов`язки ректора Університету та згідно наказу МОН України від 11.11.2022 №298-к є ним і на час розгляду цієї справи.

Таким чином, у площині спірних правовідносин і обранні належності способу захисту порушених прав ОСОБА_1 судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог в частині покладення на Відповідача обов`язку з подання до Черкаського державного технологічного університету переліку кандидатів на посаду керівника (ректора) Черкаського державного технологічного університету із зазначенням того, що ОСОБА_1 відповідає зазначеним вимогам, та допустити ОСОБА_1 до участі у конкурсі на заміщення посади керівників закладів вищої освіти (на посаду ректора Черкаського державного технологічного університету), оголошеного згідно наказу №213-к від 07.09.2022.

Судова колегія вважає помилковими висновки суду першої інстанції про те, що норми ч. 1 ст. 42 Закону встановлюють обмеження щодо можливості бути керівником відповідного закладу вищої освіти за умови обіймання цієї посади більш ніж два строки підряд, оскільки відповідних застережень положення указаного нормативно-правового акту не містять.

Крім іншого колегія суддів вважає неправильним застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин норм ч. 1 ст. 58 Конституції України при вирішенні питання щодо поширення на них норм пп. 10 п. 2 розд. XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону, оскільки останні виключно деталізують положення абз. 1 ч. 1 ст. 42 Закону, не погіршуючи при цьому попереднє становище особи.

У зв`язку з наведеним рішення Черкаського окружного адміністративного суду у мотивувальній частині підлягає зміні.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції в частині наявності правових підстав для визнання протиправним та скасування наказу МОН України від 18.11.2022 №305-к «Про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора Черкаського державного технологічного університету», судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Із змісту ч. 3 ст. 42 Закону випливає, що новий конкурс на заміщення посади керівника закладу вищої освіти оголошується:

- не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку контракту особи, яка займає цю посаду;

- у разі дострокового припинення повноважень керівника закладу вищої освіти - протягом тижня з дня утворення вакансії;

- у разі якщо особа (кандидатура), обрана відповідно до цього Закону керівником закладу вищої освіти, не пройшла спеціальної перевірки - протягом семи календарних днів після закінчення спеціальної перевірки;

- у разі якщо вибори визнані такими, що не відбулися, або якщо жодна з осіб (кандидатур) не набрала необхідної кількості голосів, - протягом тижня з дня встановлення результатів виборів.

Матеріали справи свідчать, що будь-якої з передбачених ч. 3 ст. 42 Закону підстав для прийняття МОН України наказу від 18.11.2022 №305-к не виникло. Відтак, зважаючи на викладене та з огляду на встановлену неправомірність відмови МОН України в участі ОСОБА_1 у конкурсі на зайняття посади ректора Черкаського державного технологічного університету, оголошеного наказом від 07.09.2022 №213-к, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог про визнання протиправним і скасування наказу МОН України від 18.11.2022 №305-к.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов до правильного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, однак обґрунтував його з неправильним застосуванням норм матеріального права. Наведене вище є підставою для зміни судового рішення.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу - задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції - змінити у мотивувальній частині.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства освіти і науки України - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року - змінити у мотивувальній частині.

В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Н.П. Бужак

М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено та підписано 19 квітня 2023 року.