Справа № 340/3321/21
Суддя: Ясенова Т.І.
Дата ухвалення: 2023-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

13 квітня 2023 року м. Дніпросправа № 340/3321/21
Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),

суддів: Суховарова А.В., Головко О.В.,

за участю секретаря судового засідання Діденко Ю.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року (суддя Брегей Р.І.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, в якому позивач просив визнати дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо направлення позивачу повідомлення №47-02/31105/21 від 11 травня 2021 року про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, протиправним.

В обґрунтування позовних вимог зазначено про те, що дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо направлення позивачу вищевказаного повідомлення та покладення на нього обов`язку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що міститься у повідомленні Національного агентства з питань запобігання корупції, є такими, що суперечать ч.1 ст.3 Закону України «Про запобігання корупції». Позивач не вважає себе особою, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, а відтак на нього не поширюється дія вказаного закону.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач відноситься до осіб, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Приписами частини 1 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», що особи зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством. Однак, позивач не виконав такий обов`язок за 2020 рік.

ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, які суд першої інстанції вважає встановленими, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо направлення ОСОБА_1 повідомлення №47-02/31105/21 від 11 травня 2021 року про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а вказане повідомлення скасувати.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач, посилаючись на безпідставність доводів апеляційної скарги та законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду залишити без змін.

Під час апеляційного розгляду справи представником позивача подано клопотання про зупинення провадження у справі до набрання законної сили судовими рішеннями Верховного Суду у справах №260/2264/21, №260/2265/21.

Вказане клопотання обґрунтовано тим, що правовідносини, що становлять предмет розгляду у цій справі та у зазначених справах, що є на розгляді Верховного Суду є аналогічними, а тому є підстави для зупинення провадження у справі з метою формування єдиної судової практики з питання визнання протиправними дій Національного агентства з питань запобігання корупції щодо направлення позивачеві повідомлення про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та скасування вказаного повідомлення.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2022 року клопотання представника позивача задоволено. Зупинено апеляційне провадження в адміністративній справі №340/3321/21 до набрання законної сили рішеннями Верховного Суду по справам №260/2264/21, №260/2265/21.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2022 року поновлено апеляційне провадження у справі за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року у справі №340/3321/21 та призначено до розгляду в судовому засіданні.

Національне агентство з питань запобігання корупції подало до суду апеляційної інстанції клопотання про закриття провадження у справі, згідно якого просить задовольнити зазначене клопотання та, враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 02.02.2023 у справі №260/3380/21, закрити провадження в адміністративній справі.

В судовому засіданні представник позивача проти зазначеного клопотання заперечив. Просив апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати на прийняти нове рішення, яким задовольнити позов повністю.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів дійшла таких висновків.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність, що підтверджується свідоцтвом про право на зайняття адвокатською діяльністю №274/н, виданим 04.06.2007 Кіровоградською обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури та обліковується у Раді адвокатів Кіровоградської області.

Рішенням звітно-виборної конференції адвокатів Кіровоградської області від 23.09.2017 позивач був обраний до складу дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Кіровоградської області.

Як зазначає позивач, 09 червня 2021 року отримав від Національного агентства з питань запобігання корупції повідомлення №47-02/31105/21 від 11 травня 2021 року про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

У повідомленні міститься інформація, що відповідно до ч.2 ст.51-2 Закону України «Про запобігання корупції» за результатом контролю щодо своєчасності подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлено, що позивачем не подано щорічну декларацію за 2020 рік.

Також звертається увага на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення, позивач повинен подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку визначеним ч.1 ст.45 Закону України «Про запобігання корупції».

Вважаючи дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо направлення позивачу повідомлення №47-02/31105/21 від 11 травня 2021 року про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування протиправними, позивач звернувся до суду з позовною заявою.

Надаючи оцінку спірним відносинам, суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Кодекс адміністративного суду України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тобто, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією/рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними/скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

Таким чином, пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п.18 ч.1 ст.4 КАС України).

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1 ст.4 КАС України).

Отже, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 року №1700-VII (далі - Закон №1700-VII).

Відповідно до ст.1 Закон №1700-VII суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

Відповідно до пп.«в» п.2 ч.1 ст.3 Закону №1700-VII особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті а пункту 2 частини першої цієї статті.

Приписами ч.1 ст.45 Закону №1700-VII встановлено, що особи, зазначені у пункті 1, підпунктах а і в пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Відповідно до ст.4 Закону №1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Правову основу діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

Частиною 1 ст.51-1 Закону №1700-VII встановлено, що Національне агентство з питань запобігання корупції проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

Приписами ч.1 ст.51-2 Закону №1700-VII встановлено, що державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Відповідно до ч.2 ст.51-2 Закону №1700-VII, якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

Таким чином, відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивача про необхідність подачі декларації та роз`яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивача суб`єктом декларування. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700-VII.

Обов`язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення позивачу відповідачем повідомлення, а наявний/відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб`єктом декларування відповідно до приписів Закону №1700-VII.

Отже, направлене відповідачем позивачу повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує його до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків.

Таким чином, оскільки направлене позивачу повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачу не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

При цьому поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на викладене, заявлена позивачем вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.02.2023 по справі №260/3380/21.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Отже, приймаючи рішення у цій справі суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладених в вищевказаній постанові Великої Палати Верховного Суду.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково

Згідно ч.1 ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно з п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки у справі, що розглядається, суд першої інстанції помилково розглянув справу, яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, ухвалене в цій справі судове рішення підлягає скасуванню із закриттям провадження.

На підставі викладеного, керуючись статтями 238, 241-245, 250, 328, 329 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Заяву Національного агентства з питань запобігання корупції про закриття провадження у справі задовольнити.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій закрити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддя Т.І. Ясенова

суддя А.В. Суховаров

суддя О.В. Головко