Справа № 580/3162/22
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2023-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/3162/22 Головуючий у 1 інстанції - Руденко А.В.
Суддя-доповідач - Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 квітня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

за участю секретаря Шляги А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15.09.2022 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення № 26-11 від 23.06.2022 «Про недовіру директору Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1 ».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15.09.2022 позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Черкаська міська рада звернулася із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 працює на посаді директора Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради.

Судом першої інстанції встановлено, що на розгляд сесії Черкаської міської ради, яка відбулась 09.06.2022, був внесений проєкт рішення «Про утворення департаменту «Центр надання адміністративних послуг» Черкаської міської ради, припинення управління з питань державної реєстрації Черкаської міської ради та внесення змін до рішень Черкаської міської ради. Позивач доповідав по вказаному питанню та висловив свою позицію щодо недоцільності прийняття рішення. Після виступу позивача депутат Павло Карась вказав на непослідовність в діях позивача та запропонував рекомендувати секретарю Черкаської міської ради підготувати проєкт рішення про недовіру позивачу.

Згідно письмового доручення Черкаської міської ради від 09.06.2022 секретарю міської ради Тренкіну Ю. було доручено підготувати проєкт рішення про недовіру директору департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1 .

Судом першої інстанції встановлено, що вказане доручення на поіменне голосування поставлено не було.

На виконання доручення Черкаської міської ради від 09.06.2022 був підготовлений проєкт рішення Черкаської міської ради про висловлення недовіри позивачу та доручення міському голові Бондаренку А.В. в тижневий термін розглянути питання щодо доцільності перебування позивача на займаній посаді, який був розглянутий постійними комісіями Черкаської міської ради та запропонований до розгляду на сесії, крім комісії з прав людини, законності, депутатської діяльності, етики та регламенту, яка проєкт рішення не погодила та пропонувала зняти з розгляду.

Також, вказаний проєкт не був погоджений відділом загально-правових питань з посиланням на конфлікт інтересів.

На 26 сесії Черкаської міської ради, яка відбулась 23.06.2022, було прийнято рішення № 26-11, яким встановлено, що заслухавши доповідь на сесії міської ради директора Департаменту управління справами та юридичного забезпечення ОСОБА_1. з питання «Про утворення департаменту «Центр надання адміністративних послуг» Черкаської міської ради, припинення управління з питань державної реєстрації Черкаської міської ради та внесення змін до рішень Черкаської міської ради», враховуючи виявлену непослідовність в діях доповідача із зазначеного питання, що може свідчити про його непрофесіоналізм та невідповідність займаній посаді, відповідно до пропозицій депутатів та доручення сесії міської ради, на підставі ст.ст. 25, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п. 8 ч. 2 ст.19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», ст. 6 Регламенту міської ради, Черкаська міська рада висловила недовіру директору департаменту Управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1 ( пункт 1), та доручила міському голові Бондаренку А.В. в тижневий термін розглянути питання щодо доцільності перебування директора департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1 на займаній посаді та про прийняте рішення проінформувати міську раду.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся з даним позовом до суду першої інстанції.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що приймаючи рішення від 23.06.2022 № 26-11, Черкаська міська рада перевищила надані їй повноваження, а тому воно є протиправним та підлягає скасуванню.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що законодавством не виключається та не обмежується право депутата міської ради висловлювати пропозиції щодо недовіри. Також, апелянт зазначає про відсутність порушення прав, свобод та інтересів позивача оскаржуваним рішенням, оскільки воно не породжує для нього прав і не покладає жодних обов`язків і є виявом особистого ставлення депутатського корпусу до позивача як до суб`єкта владних повноважень, посадової особи місцевого самоврядування, виявленого шляхом особистого голосування депутатами.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Спірні відносини врегульовані Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-111 (далі - Закон № 2493-111), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 260/97-ВР), Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч. 1 ст. 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Згідно частини 1 статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Стаття 12 Закону № 280/97-ВР передбачає, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Статтею 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що: сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (частина перша); порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (частина 15).

Згідно частини 9 статті 49 Закону № 280/97-ВР пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов`язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

Аналогічні положення передбачені статтею 23 Закону №93-IV.

Згідно пункту 8 частини 2 статті 19 Закону № 93-IV депутат місцевої ради має право порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно частини 2 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск (пункт 3); прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові (пункт 10).

Згідно пункту 9 статті 6 Регламенту Черкаської міської ради, затвердженого рішенням від 10.12.2020 №1-2 (зі змінами), депутат має право порушувати питання про недовіру міському голові. Це право реалізується через внесення відповідного проєкту рішення в порядку, визначеному Регламентом.

Згідно пункту 10 статті 6 Регламенту Черкаської міської ради, затвердженого рішенням від 10.12.2020 № 1-2 (зі змінами), депутат має право порушувати питання про розпуск виконавчого комітету Ради та рекомендувати міському голові звільнення посадових осіб.

Стаття 1 Закону № 280/97-ВР передбачає, що посадова особа місцевого самоврядування - це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Згідно статті 1 Закону № 2493-111 служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Згідно статті 2 Закону №2493-111 посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Згідно статті 3 Закону №2493-111 посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Стаття 10 Закону №2493-111 передбачає, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється:

- на посаду сільського, селищного, міського голови в порядку, встановленому Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні";

- на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

За змістом вказаних приписів недовіра може бути оголошена лише одній посадовій особі органів місцевого самоврядування, а саме: сільському, селищному, міському голові.

Як вже було зазначено вище, позивач є посадовою особою Черкаської міської ради та займає посаду директора департаменту управління справами та юридичного забезпечення, а тому колегія суддів вважає, що рішення про оголошення позивачу недовіри прийнято за відсутності законних підстав.

Щодо рішення в частині доручення міському голові Бондаренку А.В. в тижневий термін розглянути питання щодо доцільності перебування позивача на займаній посаді та про прийняте рішення проінформувати міську раду, то колегія суддів звертає увагу, що згідно пункту 8 частини 2 статті 19 Закону №93-IV депутат місцевої ради має право порушувати питання про розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування, до виключних повноважень ради відноситься вирішення питання про розпуск ради, та, як наслідок, звільнення посадових осіб.

Таким чином, оскаржуване рішення в цій частині також прийнято за відсутності законних підстав.

Частиною 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Отже, зважаючи, що Черкаська міська рада перевищила надані їй повноваження, прийнявши оскаржуване рішення за відсутності законних підстав, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що рішення від 23.06.2022 № 26-11 є протиправним та підлягає скасуванню.

Стосовно доводів апелянта про відсутність порушеного права позивача, у зв`язку з чим відсутні підстави для його захисту, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Таким чином, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, належний захист прав та інтересів особи можливий лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Суд звертає увагу на те, що порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як вірно було встановлено судом першої інстанції, відповідачем визнається, що доручення міському голові Бондаренку А.В. в тижневий термін розглянути питання щодо доцільності перебування директора Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_1. на займаній посаді та про прийняте рішення проінформувати міську раду (пункт 2 оскаржуваного рішення) було надано саме у зв`язку з оголошенням недовіри позивачу.

Отже, оскаржуване рішення впливає на проходження позивачем публічної служби, а тому воно є таким, що порушує законний інтерес позивача.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про задоволення позову.

При цьому, доводи апеляційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом першої інстанції.

Також, надаючи оцінку всім доводам учасників справи, судова колегія враховує рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…»..

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Черкаської міської ради залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15.09.2022 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлений 17.04.2023.