Справа № 300/67/22
Суддя: Обрізко Ігор Михайлович
Дата ухвалення: 2023-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2023 рокуЛьвівСправа № 300/67/22 пров. № А/857/12939/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Обрізко І.М.,

суддів Іщук Л.П., Шинкар Т.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Львові апеляційну скаргу Болехівської міської ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 червня 2022 року, прийняте суддею Микитюком Р.В. у місті Івано - Франківську у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Болехівської міської ради Івано-Франківської області про визнання протиправним та скасування рішення,-

встановив:

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (надалі позивачі) звернулися з адміністративним позовом до Болехівської міської ради Івано-Франківської області (надалі міська рада, відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення міської ради від 27.10.2021 №12-13/21 «Про затвердження детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка у м. Болехові».

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 червня 2022 позов задоволено.

Суд виходив з того, що саме оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рiвнi є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику у строк, визначений замовником містобудівної документації.

Однак, відповідачем вищезазначеної норми щодо оприлюднення не дотримано.

Відтак, відповідачем не дотримано вимог щодо змісту повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації.

Через таке фактично обмежено право громадськості на участь, розроблення та подання пропозицій по вищезазначеному проекту.

Адвокатом подано запит, у відповідь на який отримано копію протоколу громадських слухань щодо розробки того плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка у м. Болехів №1 від 30.09.2021.

Проте, до протоколу не надано відомості про реєстрацію учасників громадських слухань. аудіо- та/або відеофіксація перебігу громадських слухань не проводилась.

Відповідачем як замовником не забезпечено проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, а саме, детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка у м. Болехові Івано-Франківської області у відповідності до вимог чинного законодавства.

З метою розгляду спірних питань, які виникли в ході громадського обговорення щодо затвердження детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка у м. Болехові Івано-Франківської області, Болехівською міською радою створено погоджувальну комісію у кількості 18 чоловік, що суперечить п. 12, п.13 Порядку, якими зазначено, що склад комісії встановлює замовник містобудівної документації у кількості не менш як 25 та не більше як 55 осіб.

Таким чином, комісія утворена з порушенням чинного законодавства і є неправомочною, та як наслідок, її рішення щодо врегулювання спірних питань між сторонами є неправомочним та не може бути підставою для внесення змін до проекту містобудівної документації.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Болехівська міська рада подала апеляційну скаргу. Вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення не було досліджено (та не встановлено наявність факу), якими діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень (в даному випадку - Болехівською міською радою) при прийнятті оскаржуваного рішення порушено права та свободи або законні інтереси позивачів.

Просить скасувати рішення суду та ухвалити постанову, якою відмовити в задоволенні позову.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, приходить до наступного.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд в повній мірі дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що рішенням Болехівської міської ради від 25.05.2021 №15-09/21 «Про надання дозволу на розробку детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка в м. Болехові» надано дозвіл Болехівській міській раді на виготовлення детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка в м. Болехові, доручено міському голові м. Болехів укласти договір з проектною організацією на виготовлення детального плану території, відділу містобудування та архітектури і землеустрою міськвиконкому провести громадські слухання (а.с.6).

Відповідачем підготовлено та опубліковано 30.08.2021 оголошення на офіційному веб-сайті Болехівської міської ради про те, що 30.09.2021 о 14.00 год проводитимуться громадські слухання містобудівної документації щодо затвердження детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні та додано схеми забудови земельної ділянки (а.с.19).

Даним оголошенням встановлено строк 1 місяць з дня оприлюднення детального плану території для встановлення громадської вбиральні на площі Івана Франка в м. Болехові, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань як в письмовому так і в електронному вигляді.

30.09.2021 Болехівською міською радою підготовлено за результатами проведених громадських слухань Протокол №1 громадських слухань щодо розробки детального плану території з цього приводу (а.с. 8-9).

За результатами засідання погоджувальної комісії складено Протокол засідання погоджувальної комісії від 05.10.2021, яким погоджено проект містобудівної документації щодо затвердження детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка у м. Болехові (а.с.10-15).

Болехівською міською радою 27.10.2021 прийнято рішення №12-13/21 «Про затвердження детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка у м. Болехові» (а.с.7).

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Частиною шостою статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

В пунктах 3 та 7 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Частиною першою статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Зміст наведених положень норм законодавства дає підстави стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).

Рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.

Зважаючи на викладене, оскаржуване рішення Болехівської міської ради від 27.10.2021 №12-13/21 «Про затвердження детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка у м. Болехові» є нормативно-правовим актом.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 25.05.2022 у справі №140/1192/19, від 14.07.2021 у справі № 260/20/19, від 06.10.2021 у справі №369/4091/15-а, та інших.

Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Згідно із положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Із матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є членами територіальної громади м. Болехова, відтак, рішення Болехівської міської ради від 27.10.2021 №12-13/21 «Про затвердження детального плану території для встановлення модульної громадської вбиральні на площі Івана Франка у м. Болехові» безпосереднього впливає на їхні права та інтереси.

Жодних інших обґрунтувань на спростування висновків суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову апелянт не наводить.

Відповідно до вимог ч.1 ст.380 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Отже, доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про правильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до правильного вирішення справи.

Судові витрати розподілу не підлягають з огляду на результат вирішення апеляційної скарги та виходячи з вимог ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

постановив:

Апеляційну скаргу Болехівської міської ради Івано-Франківської області залишити без задоволення, рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 червня 2022 року у справі № 300/67/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. М. Обрізко
судді Л. П. Іщук
Т. І. Шинкар