Справа № 280/6589/22
Суддя: Новікова Інна Вячеславівна
Дата ухвалення: 2023-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2023 року о 12 год. 25 хв.Справа № 280/6589/22 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Новікової І.В.,

за участю секретаря судового засідання Михайлової К.І.

позивача ОСОБА_1

представника позивача Севастьянова Р.Ю.

представника відповідача Букіна С.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Запорізької міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

22 листопада 2022 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі позивач) до Запорізької міської ради (далі відповідач), в якому позивач просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 22.12.2021 №40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», прийняте на 11 сесії Запорізької міської ради 22.12.2021.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що спірне рішення прийнято в супереч вимог чинного законодавства України та порушує право позивача на працю. Позивач зазначає, що під час прийняття рішення відповідачем порушено положення статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» та статей 1, 2, 4, 5, 11, 26, 32 Закону України «Про місцеве самоврядування», оскільки саме на Виконавчий комітет міської ради та Департамент охорони здоров`я, як виконавчі органи Запорізької міської ради чинним законодавством покладено виконання повноважень щодо реалізації у м.Запоріжжі державної політики у сфері охорони здоров`я, організації їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону. Також, позивач вказував на те, що ані в рішенні, ані в пояснювальній записці, не визначено, у чому полягає створення системи стримувань і противаг (її суспільно-корисна мета і правовий механізм) та оптимізація управління закладами охорони здоров`я, тим більше, що законодавством України про охорону здоров`я створення такої системи не передбачено.

Крім того, позивач вказував на те, що чинне законодавство України не наділяють органи місцевого самоврядування повноваженнями на проведення «реформування в галузі охорони здоров`я», як це зазначено у спірному рішенні.

Також, позивач посилалась на те, що відповідачем порушено порядок прийняття спірного рішення. Зокрема, на думку позивача, відповідачем не було надано фінансово-економічне обґрунтування проекту оскаржуваного рішення, яке є обов`язковим додатком до проекту відповідно до імперативних вимог Регламенту; недотримано процедури погодження проекту оскаржуваного рішення; порушено встановлену Регламентом процедуру попереднього розгляду проекту оскаржуваного рішення; у плані роботи Запорізької міської ради було відсутнє питання порушене в оскаржуваному рішенні, а саме питання «реформування галузі охорони здоров`я». З урахуванням викладеного у поясненнях, позивач та представник позивача просили задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечив. У відзиві на позовну заяву зазначено, що спірне рішення прийнято обґрунтовано, у межах повноважень та відповідно до встановленої процедури. Відповідач вважає, що позивачем до суду не надано жодного доказу неправомірності та незаконності оскаржуваного рішення, а також факту спричинення оскаржуваним рішенням порушення прав, свобод та інтересів позивача.

Відповідач вказував на те, що до повноважень відповідної ради належать прийняття рішень щодо затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, утворення інших виконавчих органів ради, підприємств та установ, а також внесення змін до цих рішень. Відповідач зазначає, що спірним рішенням відповідач реалізував свої владні управлінські функції та організаційно-розпорядчі повноваження власника (засновника), а відповідно діяв правомірно, в межах повноважень та з урахуванням інтересів територіальної громади.

Також, представник відповідача вказував на те, що Департамент охорони здоров`я та новоутворена Адміністрація є кардинально різними за метою їх створення, що виключає можливість будь-якого правонаступництва від виконавчого органу Запорізької міської ради до комунальної установи. Зазначає, що передача функції управління закладами (установами) охорони здоров`я та підприємствами від Департаменту до виконавчого комітету Запорізької міської ради (Орган управління майном) відповідає приписам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Крім того, представник відповідача вказував на те, що ним не було порушено адміністративну процедуру, оскільки ч.6, 7 ст.14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» та ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» фактично наділяють органи місцевого самоврядування здійснювати реформування галузі охорони здоров`я в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

З урахуванням викладеного у відзиві на позовну заяву та у додатково наданих поясненнях, представник відповідача просив відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Суд, дослідивши матеріали справи, повно та всебічно встановивши обставини справи, оцінивши надані докази, їх достатність і взаємний зв`язок у сукупності, встановив наступне.

З матеріалів справи судом встановлено, що 22.12.2021 на 11 сесії восьмого скликання Запорізької міської ради, з метою проведення реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради, створення системи стримувань та противаг, оптимізації системи управління закладами охорони здоров`я, керуючись частиною першою статті 143 Конституції України, статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнято Рішення №40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», відповідно до якого вирішено:

1. Створити комунальну установу «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради, як бюджетну установу. Місцезнаходження комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради: 69001, м.Запоріжжя, вул.Патріотична, 20-А.

2. Затвердити Статут комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради (додається).

3. Секретарю міської ради Куртєву А.В. невідкладно вирішити питання щодо призначення в установленому порядку Начальника комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради.

У разі неможливості негайного призначення Начальника комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради в установленому порядку, вирішити питання щодо призначення виконуючого обов`язки Начальника комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради до моменту призначення Начальника.

4. Ліквідувати департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради (далі Департамент) та централізовану бухгалтерію при департаменті, а також інші структурні підрозділи.

5. Затвердити персональний склад ліквідаційної комісії Департаменту (Додається), далі за текстом «Ліквідаційна комісія».

6. Порядок пред`явлення кредиторами своїх вимог до вищезазначеної юридичної особи, що ліквідується, визначається згідно чинного законодавства.

7. Встановити строк для задоволення вимог кредиторів у два місяці з дати опублікування повідомлення про дане рішення.

8. Ліквідаційній комісії забезпечити здійснення усіх організаційно-правових заходів, пов`язаних з ліквідацією департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради відповідно до вимог законодавства.

9. Уповноважити секретаря Запорізької міської ради Куртєва А.В. своїм розпорядженням:

1. затвердити проміжний ліквідаційний баланс департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради;

2. затвердити ліквідаційний баланс департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради.

10. Встановити, що:

1. майно, яке знаходиться в оперативному управлінні та/або господарському віданні Департаменту, а також, будь-яке інше майно, яким користується Департамент, підлягає передачі в установленому порядку до комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради.

2. питання, які пов`язані із забезпеченням реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя, виконання актів законодавства у сфері охорони здоров`я, державних стандартів, критерій та вимог, спрямованих на збереження здоров`я і санітарно епідеміологічного благополуччя населення (функції контролю) покладаються спільно на виконавчий комітет Запорізької міської ради та профільного заступника міського голови.

11. Комунальній установі «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради, Ліквідаційній комісії, заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Васюку А.Г. спільно з департаментом правового забезпечення Запорізької міської ради протягом десяти робочих днів з моменту прийняття цього рішення розробити та подати секретарю міської ради ОСОБА_2 на затвердження план поступового реформування галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради. План має передбачати, зокрема, приведення відповідних статутних, нормативних та розпорядчих актів у відповідність до цього рішення.

Період реалізації Плану заходів, визначений абзацом першим цього пункту рішення не може перевищувати строк у 3 місяці з дня набрання чинності цього рішення.

Пункт 4 цього рішення набуває чинності з дня, наступного за днем повного виконання Плану заходів, затверджених міським головою відповідно до цього пункту, але не пізніше ніж через 3 місяці з дня набрання чинності цього рішення.

12. Виконавчим органам Запорізької міської ради, підприємствам, установам, організаціям Запорізької міської ради забезпечити вчасне і якісне виконання цього рішення, а також привести у відповідність рішення Запорізької міської ради від 27.04.2016 №36 «Про структуру виконавчих органів Запорізької міської ради, загальну чисельність апарату Запорізької міської ради та її виконавчих органів» та рішення Запорізької міської ради від 29.10.2021 № 8 «Про затвердження розподілу обов`язків між секретарем Запорізької міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючим справами виконавчого комітету Запорізької міської ради».

13. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Васюка А.Г. та постійну комісію з питань охорони здоров`я та соціального захисту населення Запорізької міської ради (Кулєш І.О.).

Позивач, не погодившись з зазначеним рішенням, звернулася з даним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з приписів ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), відповідно до яких у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» реалізація державної політики охорони здоров`я покладається на органи виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління комунальними закладами охорони здоров`я, організацію їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.

Згідно ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ч.1, 2 ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно пп.1, 6 п.«а» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: 1) управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; 6) організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм.

Відповідно до пп.1, 2 п.«б» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження: 1) забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою; 2) забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів.

Отже, саме Департаменту охорони здоров`я як виконавчому органу Запорізької міської ради законами України делеговано повноваження щодо реалізації державної політики у сфері охорони здоров`я, а також здійснення управління комунальними закладами охорони здоров`я, організації їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.

Водночас, спірним рішенням відповідачем було утворено Комунальну установу «Адміністрація з питань охорони здоров`я», яку наділено повноваженнями, які раніше виконувались Департаментом охорони здоров`я.

Суд зазначає, що реалізація державної політики охорони здоров`я, відповідно до частин 1 і 6 статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», провадиться через делегування повноважень на органи місцевого самоврядування, до яких, згідно зі статтею 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відноситься Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради.

В свою чергу, комунальні установи не є органами місцевого самоврядування, а тому у своїй діяльності не можуть підміняти функції та повноваження, які можуть реалізовуватись виключно відповідними радами та їх виконавчими органами.

Зі створенням КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Запорізької міської ради як бюджетної установи та затвердженням її статуту, яким передбачені завдання, функції, права та обов`язки новоствореної комунальної установи, що збігаються з певним функціоналом ліквідованого Департаменту, відповідач фактично передав організаційно-управлінські повноваження виконавчого органу місцевого самоврядування у галузі охорони здоров`я суб`єкту господарювання, який не відноситься як до системи місцевого самоврядування, вичерпний перелік суб`єктів якої наведено у статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», так, відповідно, і до виконавчих органів рад (стаття 11 зазначеного Закону).

За таких обставин, суд дійшов висновку, що передача відповідачем із прийняттям спірного рішення функцій державного управління суб`єкту господарювання комунальної власності, не відповідає положенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я».

Щодо посилань відповідача на те, що права позивача із прийняттям спірного рішення не порушені, а відповідно не потребують судового захисту, суд зазначає таке.

Відповідно до статті 49 Конституції України, кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування.

Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм.

Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Суд зазначає, що не зважаючи на те, що позивач до прийняття спірного рішення обіймала посаду керівника Департаментом охорони здоров`я Запорізької міської ради, позивач також є мешканцем територіального громади міста Запоріжжя, а оскільки спірним рішенням безумовно зачіпається питання устрою охорони здоров`я, то відповідно таке рішення міської ради впливає на інтереси мешканців територіальної громади, які мають право на забезпечення системи охорони здоров`я на належному рівні та у встановленому порядку.

Більш того, у зазначеній справі позивач не ставить питання про її поновлення на посаді, судом правомірність звільнення позивача з займаної посади не досліджується, а тому дана справа не є спором між позивачем, як колишнім керівником ліквідованого Департаменту, та Запорізькою міською радою.

За таких обставин, доводи представника відповідача про відсутність порушеного права є помилковими та такими, що не відповідають фактичним обставинам.

Стосовно доводів про те, що Запорізькою міською радою не було дотримано Регламенту та процедури прийняття на пленарному засіданні відповідного рішення, суд зазначає, що зазначені обставини можуть досліджуватися судом лише у тому випадку коли рішення прийнято в межах наданої компетенції.

В даному випадку, як зазначено судом вище, встановлено не дотримання відповідачем під час прийняття спірного рішення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», оскільки відповідачем перевищено надані йому повноваження та покладено виключні функції виконавчого органу місцевого самоврядування на комунальну установу, що не передбачено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Основи законодавства України про охорону здоров`я».

За таких обставин, питання дотримання процедури прийняття рішення не має правового значення для вирішення адміністративної справи.

Стосовно інших посилань доводів наведених сторонами у письмових поясненнях, то суд критично оцінює такі з огляду на їх необґрунтованість, та зазначає, що згідно п.30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Крім того, судом враховується, що згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ч.1 ст.9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За результатами розгляду адміністративної справи суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Позовні вимоги ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ІПН НОМЕР_1 ) до Запорізької міської ради (69105, м.Запоріжжя, пр.Соборний, 206, ) про визнання протиправним та скасування рішення задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 22.12.2021 №40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», прийняте на 11 сесії Запорізької міської ради 22.12.2021.

Стягнути на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 992,40 грн (дев`ятсот дев`яносто дві гривні 40 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду шляхом подачі в 30-денний строк з дня його проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Рішення у повному обсязі виготовлено та підписано 18.04.2023.

Суддя І.В. Новікова