Справа № 440/9468/22
Суддя: Бегунц А.О.
Дата ухвалення: 2023-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 квітня 2023 р.Справа № 440/9468/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бегунца А.О.,

Суддів: Курило Л.В. , Рєзнікової С.С. ,

за участю секретаря судового засідання Реброва А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника керівника окружної прокуратури Полтавської області на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.11.2022, головуючий суддя І інстанції: С.С. Сич, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 07.11.22 року по справі № 440/9468/22

за позовом Заступника керівника окружної прокуратури Полтавської області

до Новоселівської сільської ради Полтавського району Полтавської області

про зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач Заступник керівника окружної прокуратури Полтавської області звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Новоселівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, у якій проситьсуд:

- зобов`язати Новоселівську сільську раду Полтавського району Полтавської області розглянути у відповідності до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання щодо забезпечення безкоштовним харчуванням дітей з числа внутрішньо переміщених осіб та які мають статус постраждалих внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, які навчаються у закладах дошкільної та загальної середньої освіти на території Новоселівської територіальної громади Полтавського району Полтавської області.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 07.11.2022 відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом заступника керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області до Новоселівської сільської ради Полтавського району Полтавської області про зобов`язання вчинити певні дії.

Не погодившись з вказаною ухвалою, заступником керівника окружної прокуратури Полтавської області подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.11.2022 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що спори про поновлення порушених прав юридичних та фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку. Таким чином законодавець не передбачає іншої процедури оскарження бездіяльності органу місцевого самоврядування як лише шляхом звернення до суду. Посилання суду першої інстанції, що прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу є помилковим, оскільки предметом спору є питання реалізації державної політики у сфері охорони дитинства шляхом забезпечення дотримання соціальних гарантій державної підтримки дітей та сімей з дітьми, які постраждали внаслідок воєнних дій.

Відповідно до відзиву на апеляційну скаргу, Новоселіська сільська рада Полтавського району Полтавської області зазначає, що відповідач, маючи законодавчо встановлені повноваження щодо організації харчування в закладах освіти, не ігнорує вимоги чинного законодавства. Також просив апеляційну скаргу заступника керівника окружної прокуратури Полтавської області залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

Відповідно до положень ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що у даному спорі прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки предметом спору є організація харчування у закладах освіти, які належать територіальній громаді або передані їй, відтак - органом, уповноваженим на реалізацію цього питання є відповідач.

Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно ст. 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Відповідно до частин 3, 5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Позивач зазначає, що звернувся до суду з вказаними позовними вимогами з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав дітей, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

Так, статею 53 Конституції України передбачено, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах, розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання, надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Відповідно ст. 35 Закону України "Про дошкільну освіту" організація та відповідальність за харчування дітей у державних і комунальних закладах дошкільної освіти покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, районні державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади дошкільної освіти, органи місцевого самоврядування, а також на керівників закладів дошкільної освіти.

Відповідно до ч. 7 ст. 20 Закону України "Про повну загальну середню освіту" харчування учнів у закладах освіти здійснюється відповідно до Закону України "Про освіту" та інших актів законодавства.

Частиною 3 ст. 56 Закону України "Про освіту" передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, у підпорядкуванні яких перебувають державні і комунальні заклади освіти, забезпечують безоплатним гарячим харчуванням: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних та інклюзивних класах (групах), дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", дітей з числа осіб, визначених у статтях 10 та 10-1 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", які навчаються в закладах дошкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної) чи фахової передвищої освіти; інших категорій, визначених законодавством та/або рішенням органу місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 10 ст. 7 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" діти з числа внутрішньо переміщених осіб які навчаються у дошкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах незалежно від підпорядкування, типів і форми власності, забезпечуються безкоштовним харчуванням у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Позивач зазначає, що рішення Новоселівської сільської ради, яким затверджено Програму організації харчування учнів закладів загальної середньої освіти і вихованців закладів дошкільної освіти, які перебувають у власності Новоселівської сільської ради Полтавського району Полтавської області на 2022 рік, не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки не передбачає безоплатного харчування для окремих категорій дітей, яким державою надані додаткові гарантії соціального захисту.

Конституційний Суд України у рішенні від 04.03.2004 у справі № 5- рп/2004 за конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень ч. 3 ст. 53 Конституції України "держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних, комунальних навчальних закладах" (справа про доступність і безоплатність освіти) зазначив, що освіта визначається однією з пріоритетних сфер соціально-економічного, духовного та культурного розвитку суспільства. Фінансування загальної середньої освіти залежить від форми власності навчального закладу, обов`язок фінансування якого покладається на власника (засновника). За результатами розгляду конституційного подання Конституційний суд України вирішив, що доступність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності, визначених ст. 24 Конституції України, означає, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості для реалізації цього права.

Держава, в даному випадку в особі органу місцевого самоврядування, забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, загальної середньої освіти в державних і комунальних закладах дошкільної, загальної середньої освіти у межах державних вимог до змісту, рівня й обсягу дошкільної, загальної середньої освіти, піклується про збереження та зміцнення здоров`я, психологічний і фізичний розвиток дітей.

З метою забезпечення прав дітей на доступність та безоплатність дошкільної, загальної середньої освіти, законодавчо встановлені вимоги щодо безкоштовного харчування окремих категорії дітей у закладах загальної середньої освіти. Забезпечення реалізації державної політики з цих питань покладена на органи місцевого самоврядування.

Водночас, невжиття заходів відповідачем щодо встановлення безкоштовного харчування для дітей з числа внутрішньо переміщених осіб у закладах загальної середньої освіти і вихованців закладів дошкільної освіти не сприяє належній організації державної політики в галузі дошкільної, загальної середньої освіти в даному регіоні, спрямовану на підвищений соціальний захист дітей даної категорії, забезпечення їх права на доступність та безоплатність дошкільної, загальної

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону України "Про охорону дитинства" місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують проведення державної політики у сфері охорони дитинства.

У висновках постанови Верховного Суду від 16.04.2019 по справі № 910/3486/18 зазначено, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється в разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган.

Пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин 1, 3 цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Законодавство України не дає переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлює оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно із ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Аналогічні висновки містить постанова Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 по справі №826/13768/16.

В межах спірних правовідносин предметом спору є захист інтересів держави, які полягають у реалізації державної політики у сфері охорони дитинства шляхом забезпечення дотримання соціальних гарантій державної підтримки дітей та сімей з дітьми, які постраждали внаслідок воєнних дій.

Також, статтею 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

В постанові від 01.12.2022 по справі №340/5914/21 Верховний Суд зазначив, що позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Позов, поданий прокурором, який має на меті "захист інтересів держави", підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, про що зазначив Верховний Суд у постанові від 13.07.2022 по справі №120/1460/21-а.

З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що в межах спірних правовідносин прокурор звернувся до суду з позовом про захист прав певної категорії дітей щодо безоплатного харчування у державних та комунальних навчальних закладах, тобто має суспільний та загальнодержавний інтерес, який має захищати саме прокурор.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження в ході апеляційного перегляду справи, а тому є підстави вважати, що висновок суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України є помилковим.

Статтею 320 КАС України передбачено право суду апеляційної інстанції за наслідками скасування ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На підставі викладеного колегія суддів доходить висновку про задоволення апеляційної скарги Заступник керівника окружної прокуратури Полтавської області, скасування ухвали суду першої інстанції від 07.11.2022 та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника окружної прокуратури Полтавської області задовольнити.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.11.2022 по справі № 440/9468/22 скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя А.О. Бегунц
Судді Л.В. Курило С.С. Рєзнікова
Повний текст постанови складено 17.04.2023 року