Справа № 140/17235/20
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2023-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 140/17235/20

адміністративне провадження № К/9901/34118/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Волинської обласної державної адміністрації до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Волинської обласної державної адміністрації на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 (суддя - Валюх В. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 (колегія суддів у складі: Глушка І. В., Довгої О. І., Запотічного І. І.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У грудні 2020 року Волинська обласна державна адміністрація звернулася до суду з адміністративним позовом до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках».

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що на офіційному веб-сайті Волинської обласної ради 16.06.2020 оприлюднено проект рішення обласної ради сьомого скликання «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках», суб`єктом подання якого на розгляд сесії Волинської обласної ради сьомого скликання був депутат обласної ради ОСОБА_1 , та саме цей проект рішення включено до порядку денного обласної ради восьмого скликання 10.12.2020. Подання (пропозицію) про внесення зазначеного проекту рішення обласної ради на розгляд обласної ради ОСОБА_1 було внесено на ім`я голови обласної ради сьомого скликання ОСОБА_2 , нове подання з цього питання на розгляд обласної ради восьмого скликання на ім`я голови обласної ради ОСОБА_3 не вносилося.

Позивач, з покликанням на статтю 141 Конституції України, частину першу статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частину другу статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» указує, що повноваження депутатів обласної ради сьомого скликання закінчилися 25.11.2020, тобто в день першої новообраної сесії обласної ради восьмого скликання після оголошення головою обласної територіальної виборчої комісії результатів місцевих виборів до обласної ради, які відбулися 25.10.2020. Тобто, повноваження депутата обласної ради сьомого скликання ОСОБА_1 та повноваження голови обласної ради сьомого скликання ОСОБА_2 закінчилися 25.11.2020, а нове подання депутатом обласної ради не вносилося. Крім того, відповідно до пункту 28 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень, а пунктом 29 частини першої статті 43 цього Закону - прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. При цьому, питання, зазначене в пункті 28 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» приймається депутатами обласної ради відкритим поіменним голосуванням, а зазначене у пункті 29 частини першої статті 43 цього Закону питання - виключно таємним голосуванням згідно із частиною третьою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». 16.06.2020 на офіційному веб-сайті обласної ради було оприлюднено проект рішення обласної ради сьомого скликання «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках», проте у цьому проекті не було обумовлено питання щодо висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації.

Позивач стверджує, що відповідач не дотримав вимог частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення проектів рішень при розгляді на сесії обласної ради питання про висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації. Крім того, в порушення вимог частини другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», обговорення звіту голови Волинської обласної державної адміністрації на пленарному засіданні 2-ї позачергової сесії обласної ради 10.12.2020 проведено не було.

Позивач також звертає увагу, що депутати обласної ради на пленарному засіданні ради 10.12.2020 не заслухали звіт голови Волинської обласної державної адміністрації та не мали на руках розданого письмового звіту голови облдержадміністрації. При цьому, 2020 рік ще не закінчився, проект рішення обласної ради «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» не був розглянутий на засіданні постійної комісії обласної ради з питань бюджету, фінансів та цінової політики, чим порушені вимоги частини четвертої статті 80 Бюджетного кодексу України, тому, на його думку, рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 прийнято з порушенням статей 19, 80, 116 Бюджетного кодексу України. Отже, на думку позивача, обласна рада прийняла рішення від 10.12.2020 № 2/3 з порушенням вимог чинного законодавства, не заслухавши звіт голови Волинської обласної державної адміністрації, не маючи його у письмовій формі, що призвело до грубого порушення прав та законних інтересів Волинської обласної державної адміністрації як місцевого органу виконавчої влади та юридичної особи публічного права, тобто, вказане рішення прийняте без звіту голови Волинської обласної державної адміністрації в незаконний спосіб.

Також позивач указує, що звітний 2020 бюджетний рік ще не закінчився, тому голова Волинської обласної державної адміністрації не мав правової можливості відзвітуватися перед депутатами обласної ради восьмого скликання з питань, зазначених в оприлюдненому 16.06.2020 проекті рішення обласної ради, суб`єктом подання якого на розгляд сесії обласної ради сьомого скликання був депутат обласної ради ОСОБА_1 . Проте саме цей проект рішення обласної ради було включено до порядку денного обласної ради восьмого скликання, яка відбулася 10.12.2020.

Відповідно до частини четвертої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

09.12.2020 питання «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» було розглянуто на засіданні постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією без голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М. та без наявності письмового звіту. Матеріали звіту зазначеною комісією згідно із частиною сьомою статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з Волинської обласної державної адміністрації не витребовувалися.

Позивач також стверджує, що проект спірного рішення обласної ради з доповненнями (пропозиціями) щодо висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації не було оприлюднено на офіційному веб-сайті обласної ради, як це передбачено статтею 15 Регламенту обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 10.02.2016 № 2/3 (зі змінами), а ці пропозиції були внесені з голосу у сесійній залі під час розгляду зазначеного питання. Рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 було прийнято з порушенням статей 14, 15 цього Регламенту, частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Крім того, позивач звертає увагу, що в порушення вимог пункту 29 частини першої статті 43, частини третьої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту, після доведення депутатом ОСОБА_1 до відома обласної ради результатів таємного голосування відповідно до протоколу, голова обласної ради повторно поставив на відкрите поіменне голосування питання про висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації, що, на його думку, є грубим порушенням вимог законодавства у частині висловлення недовіри виключно таємним голосуванням.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Розпорядженням голови Волинської обласної ради від 08.12.2020 № 361 «Про скликання позачергової другої сесії обласної ради восьмого скликання» скликано на 10.12.2020 о 12 годині позачергову другу сесію обласної ради, на розгляд якої внесено 4 питання, у тому числі про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках.

09.12.2020 відбулося засідання постійної комісії Волинської обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією та з протоколу від 09.12.2020 № 2 засідання цієї комісії встановлено, що питанням № 3 розглянуто інформацію голови зазначеної постійної комісії про поданий на розгляд обласної ради депутатом ОСОБА_1 проект рішення «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках».

09.12.2020 постійна комісія Волинської обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією ухвалила рекомендації № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках», відповідно до яких вирішила: 1. Інформацію про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках, взяти до відома; 2. Рекомендувати обласній раді на сесії розглянути проект рішення, поданий на розгляд депутатом обласної ради Бондарем В. Н. «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» та дати оцінку роботи голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка; 3. Визнати роботу голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019-2020 роках незадовільною.

10.12.2020 Волинська обласна рада прийняла рішення № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» (оприлюднено на офіційному веб-сайті обласної ради 14.12.2020), з якого встановлено, що відповідно до пунктів 28, 29 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», заслухавши звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019-2020 роках, враховуючи рекомендації постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією від 09.12.2020 № 2/5, обласна рада вирішила:

1. Звіт голови обласної державної адміністрації Юрія Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019-2020 роках взяти до відома.

2. Визнати роботу голови обласної державної адміністрації Юрія Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019-2020 роках незадовільною.

Обрати лічильну комісію для проведення таємного голосування у такому складі: ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 .

4. Висловити недовіру голові Волинської обласної державної адміністрації Юрію Погуляйку.

5. Затвердити протокол засідання лічильної комісії Волинської обласної ради від 10.12.2020 про результати таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації Юрію Погуляйку.

6. Голові Волинської обласної ради ОСОБА_11 надіслати це рішення Президенту України та опублікувати у засобах масової інформації.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Суд першої інстанції задовольняючи позов частково виходив з того, що оскаржуване рішення від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» в частині пунктів 1, 2 прийняте з порушенням пункту 28 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини шостої статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», оскільки фактично ні письмового, ні усного звіту голови Волинської обласної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках на пленарному засіданні позачергової другої сесії Волинської обласної ради восьмого скликання 10.12.2020 заслухано не було, при цьому документ під назвою «Результати роботи на посаді голови обласної державної адміністрації» не можна розглядати саме як письмовий звіт голови обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М. з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках, а звіт голови Волинської обласної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень за 2020 рік не міг бути розглянутий у грудні 2020 року.

Водночас суд першої інстанції дійшов висновку, що пункти 3-6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 не стосуються питань реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а носять індивідуальний характер, тобто зачіпають права та інтереси виключно голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М. , який не є позивачем у цій справі, тому позовні вимоги Волинської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» в частині пунктів 3-6 задоволенню не підлягають. Додатково суд зазначив, що голова Волинської обласної державної адміністрації Погуляйко Ю. М. має право самостійно звернутися до суду з позовом щодо оскарження пунктів 3-6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3.

Окремо суд зазначив, що дану позовну заяву Погуляйко Ю. М. підписав саме як голова Волинської обласної державної адміністрації, проте у тексті позовної заяви Погуляйко Ю. М. як самостійний позивач не вказаний, судовий збір за подання цього позову ним особисто не сплачувався, тому суд виходив з того, що сторонами у даній справі є саме Волинська обласна державна адміністрація (позивач) та Волинська обласна рада (відповідач).

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 скасовано в частині визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині. В решті рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції приймаючи таке рішення виходив з того, що оскільки позивачем не доведено, що рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» порушують інтереси Волинської обласної державної адміністрації, а з огляду на характер спірних правовідносин стосуються прав та інтересів виключно голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М., суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про визнання спірного рішення протиправним та його скасування заявлені неналежною особою, що має наслідком відмову у задоволенні позовних вимог.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Волинська обласна державна адміністрація звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 в частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправними та скасування пунктів 3-6 (пунктів 3, 4, 5, 6) рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 та скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Так, скаржник зазначає, що судами не ураховано висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 18.04.2018 у справі № 815/445/16, від 24.07.2019 у справі № 384/654/16-а, від 04.08.2021 у справі № 821/1153/18, від 05.12.2019 у справі № 530/780/17, від 06.09.2019 у справі № 810/1126/18, від 04.04.2018 у справі № 237/1837/16-а, від 13.06.2018 у справі № 814/358/16.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 28, 29 частини першої статті 43, частини третьої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних правовідносинах, адже предметом розгляду цієї справи є оскарження в цілому рішення обласної ради, в якому поєднано одночасно заслуховування звіту голови обласної державної адміністрації, визнання роботи незадовільною та висловлення недовіри, щодо яких передбачено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Крім того, скаржник зазначає, що позов Волинської обласної державної адміністрації підписано та подано головою обласної державної адміністрації, як службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище. Проте суди попередніх інстанцій цього не врахували та неправомірно розглянули цю справу у спрощеному позовному провадженні. Вважає, що суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Також вважає, що Волинська обласна державна адміністрація в розумінні правових норм КАС України є належним позивачем у цій справі при оскарженні в цілому рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3, адже прийняттям цього рішення порушено права та законні інтереси обласної державної адміністрації як державного органу та як самостійної юридичної особи публічного права.

Скаржник наголошує, що висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації прямо пов`язане зі здійсненням повноважень Волинською обласною державною адміністрацією як місцевим органом виконавчої влади у відповідному звітному періоді, а не стосується особисто голови обласної державної адміністрації як суб`єкта владних повноважень.

Позиція інших учасників справи

Волинська обласна рада у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення.

Рух касаційної скарги

13.09.20212 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Волинської обласної державної адміністрації на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.09.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 140/17235/20.

Ухвалою Верховного Суду від 01.10.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Волинської обласної державної адміністрації на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021.

Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин и другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За змістом статті 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їхній захист, визначеним у цій статті шляхом.

Відповідно до частини другої статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Згідно з частиною першою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Статтею 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Пунктом 28 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень.

Згідно з пунктом 29 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Відповідно до частин першої, четвертої, десятої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Частинами першою, другою, третьою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Статтею 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

За змістом статті 1 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Пунктом 3 частини другої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Частинами третьою, шостою, сьомою та восьмою статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Водночас згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

За змістом частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Скаржник стверджує, що оскаржуване рішення, яким, на його думку, безпідставно та без належних правових аргументів оцінено незадовільно роботу голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках, тобто саме з тих питань, які стосуються безпосередніх повноважень Волинської обласної державної адміністрації згідно зі статтями 1 та 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», порушено права та законні інтереси Волинської обласної державної адміністрації як державного органу та як самостійної юридичної особи публічного права.

Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Отже, умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу місцевого самоврядування є заінтересованість позивача.

В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що оскаржуване рішення в частині пунктів 3-6 не порушує прав позивача.

Проте Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції, що оскаржуване рішення в цілому не порушує прав позивача.

Разом з тим, як вважає позивач, Волинська обласна рада прийняла в цілому рішення ради від 10.12.2020 № 2/3 з порушенням вимог чинного законодавства України, включаючи пункт щодо висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації, не дотримавшись процедури його розгляду, що призвело до порушення прав та законних інтересів Волинської обласної державної адміністрації як місцевого органу виконавчої влади та юридичної особи публічного права, а не лише голови обласної державної адміністрації.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: «Дозволено все, що передбачено у законі», а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: «Дозволено все, що не забороняється законом».

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду: а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

Спірним у цій справі є встановлення факту протиправності рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках», з огляду на його прийняття з порушенням статей 14, 15 Регламенту обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 10.02.2016 № 2/3, та частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відмовляючи у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» в частині пунктів 3-6 цього рішення, суд першої інстанції указав, що згадані пункти оскаржуваного позивачем рішення не стосуються питань реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а носять індивідуальний характер, тобто зачіпають права та інтереси виключно голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М. , який не є позивачем у цій справі.

Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що аналіз суб`єктного складу цього спору та природи спірних правовідносин свідчить також про відсутність порушеного права позивача, яке б потребувало судового захисту в частині визнання протиправними та скасування пунктів 1 та 2 оскаржуваного рішення.

Отже, оскільки позивачем не доведено, що рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках» порушують інтереси Волинської обласної державної адміністрації, а з огляду на характер спірних правовідносин стосуються прав та інтересів виключно голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М., суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про визнання оскаржуваного рішення протиправним та його скасування заявлені неналежною особою, що має наслідком відмову у задоволенні позовних вимог.

З урахуванням вище наведених загальних підходів, Верховний Суд з такими висновками судів попередніх інстанцій погоджується.

Обґрунтованих доказів того, що оскаржуваним рішення спричинено суттєвого негативного впливу саме на позивача і він зазнав реальної шкоди ним не наведено.

Щодо посилання скаржника на те, що висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації прямо пов`язано зі здійсненням повноважень Волинською обласною державною адміністрацією як місцевим органом виконавчої влади у відповідному звітному періоді, а не стосується особисто голови обласної державної адміністрації як суб`єкта владних повноважень, Верховний Суд зазначає таке.

За змістом статті 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Частинами третьою, шостою статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Разом з тим, частинами сьомою та восьмою статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Таким чином, питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов`язане з припиненням його публічної служби на цій посаді.

Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові районної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, то спірні правовідносини стосуються прав та інтересів саме голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М.

Проте, як встановлено судом першої інстанції, дану позовну заяву Погуляйко Ю. М. підписав саме як голова Волинської обласної державної адміністрації, однак у тексті позовної заяви Погуляйко Ю. М. як самостійний позивач не вказаний, судовий збір за подання цього позову ним особисто не сплачувався, тому суд правильно виходив з того, що сторонами у даній справі є саме Волинська обласна державна адміністрація (позивач) та Волинська обласна рада (відповідач).

Щодо посилання скаржника на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 28, 29 частини першої статті 43, частини третьої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних правовідносинах, Верховний Суд зазначає таке.

Суд апеляційної інстанції при перевірці правильності рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг правильно урахував правові висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені в постанові від 27.03.2019 у справі № 688/3487/16-а, за якими висловлено правову позицію щодо необхідності проведення попереднього обговорення питання про недовіру голові райдержадміністрації (облдержадміністрації) за наслідками звіту такої адміністрації, та з-поміж іншого, зазначила, що право райради на висловлення недовіри голові райдержадміністрації не пов`язується з будь-яким юридичним фактом та не передбачає попереднього заслуховування звіту голови щодо його роботи на посаді.

Заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень і висловлення недовіри голові державної адміністрації є різними законодавчо визначеними процедурами, які не мають між собою причинно-наслідкового зв`язку.

При цьому ані в Конституції України, ані в законах «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» не міститься посилань на підстави для висловлення недовіри голові райдержадміністрації або на необхідність створення будь-яких обов`язкових передумов для прийняття цього рішення, у тому числі щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови місцевої адміністрації або інших факторів.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що такі повноваження райради є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам райради, з яких вона виходила, висловлюючи недовіру голові райдержадміністрації. Тобто, спірне рішення райради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

З огляду на висловлену правову позицію Великої Палати Верховного Суду спірне рішення відповідача може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

З огляду на висловлену правову позицію Великої Палати Верховного Суду, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації Юрію Погуляйку не ставиться у залежність від обговорення його звіту (голови райдержадміністрації).

Посилання скаржника на висновки Верховного Суду викладені у постановах від 18.04.2018 у справі № 815/445/16, від 24.07.2019 у справі № 384/654/16-а, від 04.08.2021 у справі № 821/1153/18, від 05.12.2019 у справі № 530/780/17, від 06.09.2019 у справі № 810/1126/18, від 04.04.2018 у справі № 237/1837/16-а, від 13.06.2018 у справі № 814/358/16 колегія суддів відхиляє, оскільки правовідносини в цих справах та у справі, яка розглядається, не є подібними, адже у цих справах правовідносини стосувались рішень районних рад про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації; позивачами у цих справах були голови районних державних адміністрацій, а відповідачами районні ради. Крім того, у справі № 821/1153/18 позов було подано районною державною адміністрацією, але протокольною ухвалою суду першої інстанції була здійснена заміна неналежного позивача - районної державної адміністрації на належного - голову районної державної адміністрації.

Стосовно доводів касаційної скарги, що суд першої інстанції помилково відніс справу до категорії справ незначної складності та неправомірно розглянув цю справу у спрощеному позовному провадженні потрібно зауважити таке. Ця справа у розумінні частини шостої статті 12 КАС України не належить до справ незначної складності. Водночас така її характеристика автоматично не відносить її до тієї категорії справ, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження.

Відповідно до частини першої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.

За частиною другою статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Згідно з частиною третьою статті 257 КАС України при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Отож, за загальним правилом, будь-яка справа може розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, окрім тих, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження (їх визначено частиною четвертою статті 12, частиною четвертою статті 257 КАС України).

Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 03.03.2021 у справі № 340/1916/20.

Резюмуючи зазначимо, що розгляд цієї справи за правилами спрощеного провадження не вплинув на остаточний результат касаційного перегляду оскаржуваного судового рішення.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, що стосуються предмету спору, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції виконано всі вимоги процесуального законодавства, всебічно перевірено обставини справи, вирішено справу відповідно до норм матеріального права, постановлено обґрунтоване рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи, внаслідок чого касаційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції в частині залишеній без змін та рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Волинської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 в частині залишеній без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк