Справа № 340/870/21
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2023-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 340/870/21

адміністративне провадження № К/990/23071/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кіровоградської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.04.2022 (у складі судді Кармазиної Т.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022 (у складі колегії суддів: головуючого - судді Щербака А.А. (доповідач), суддві: Баранник Н.П., Малиш Н.І.),-

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Кіровоградської обласної прокуратури, в якій просив:

- визнати бездіяльність Кіровоградської обласної прокуратури, яка відповідно до статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), є правонаступником прокуратури Кіровоградської області, щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому, керуючись положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, частини заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України №1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) за період з 01.07.2015 по 31.12.2020 протиправною;

- зобов`язати відповідача - Кіровоградську обласну прокуратуру сплатити на користь позивача - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , матеріальну шкоду у сумі 1 132619,22 грн.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що період з 01.07.2015 по 31.12.2020 посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури нараховувався та виплачувався позивачу у меншому розмірі, ніж встановлено частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII.

3. Позивач зазначав, що Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020 щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

4. Позивач наголошував, що розмір матеріальної шкоди, яку спричинено позивачу у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 31.12.2020 включно, складає 1 132619,22 грн., що зумовило звернення його до суду із даним позовом з огляду на протиправність дій відповідача.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.04.2022, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022, в задоволенні позову відмовлено.

6. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заробітну плату позивачу нараховано у розмірі не нижчому від визначеної Законом України № 1697-VII, враховуючи нарахування позивачу у період з 01.07.2015 по 25.03.2020 заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу, визначеного Постановою № 505, тобто, з урахуванням положень Закону України № 80-VIII від 28.12.2014 «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закону України № 79-VIII від 28.12.2014 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», у розмірі встановленому законом

7. Стосовно доводів позивача з приводу того, що даний спір подано в порядку частини 3 статті 152 Конституції України, та є спором про відшкодування шкоди, заподіяної актом, який визнано неконституційним, суд першої інстанції зазначав, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати.

8. Із посиланням на правові висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 11.02.2021 у справі №120/2112/19-а, від 12.04.2021 у справі №560/2065/19, від 14.05.2021 у справі №560/47/20, суд першої інстанції зазначав, що незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, розглядуваний спір є спором щодо проходження публічної служби, який виник у зв`язку з виплатою позивачу (прокурору) заробітної плати у розмірі, меншому ніж він сподівався; обране позивачем обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

9. Щодо доводів апеляційної скарги позивача стосовно прийнятого Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року №6-р/2020, суд апеляційної інстанції зазначав, що таке рішення на спірні правовідносини за період з 01.07.2015 по 26.03.2020 не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття указаного рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

10. Суд апеляційної інстанції додатково вказував, що позивач у спірний період з 27.03.2020 по 31.12.2020 не мав статусу прокурора, ані обласної, ані окружної прокуратури, тому на нього не поширювалося положення норм частини 3 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» щодо розмірів посадових окладів прокурора окружної чи обласної прокуратури.

11. На переконання суду апеляційної інстанції, дії відповідача щодо нарахування посадового окладу позивачу з 27.03.2020 по 31.12.2020 на підставі приписів постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», відповідали приписам чинного на той час законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги ОСОБА_1 та відзиву до неї.

12. Не погоджуючись з прийнятими рішеннями судів попередніх інстанцій, у серпні 2022 року позивачем подано касаційну скаргу на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.04.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.07. 2022 у справі №340/870/21.

13. У касаційний скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позову.

14. Касаційна скарга мотивована відсутністю висновку Верховного Суду стосовно питання застосування норми права у правовідносинах про стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII (зі змінами), застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

15. На переконання скаржника, відповідно до частини першої статті 81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

16. Скаржник зазначає, що відмовляючи в задоволенні позову, судами першої та апеляційної інстанції не наведено жодного доводу в спростування викладених позивачем обставин, наданих доказів та правового обґрунтування заявлених позовних вимог щодо завданої йому матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, яка завдана фізичній особі актом, що визначений неконституційним.

17. Позивач вказує, що спеціального закону, який визначав би порядок відшкодування шкоди, право на яке визначене частиною 3 статті 152 Конституції України, на законодавчому рівні не прийнято, у зв`язку з чим у спірних правовідносинах норми Конституції України повинні застосовуватись як норм прямої дії.

18. Касатор зазначає, що діями держави Україна порушено право власності позивача (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною 3 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи у органах прокуратури, які не були реалізовані державною Україна), чим завдано майнову шкоду ОСОБА_1 актом, що визнаний неконституційним.

19. У відзиві на касаційну скаргу Кіровоградська обласна прокуратура вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими. Зазначає, що органи прокуратури не мали правових підстав для виплати заробітної плати позивачу поза межами видатків державного бюджету на оплату праці в розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністром України.

20. Відповідач вважає, що рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020 на спірні правовідносини щодо стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акту за період з 01.07.2015 до 26.03.2020 не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

21. Також відповідач звертає увагу на те, що норми Закону №113-IX не визнано неконституційними, оплата праці прокурорів місцевих прокуратур з 26.03.2020 продовжує здійснюватися згідно з Постановою №505.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

22. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.08.2022 для розгляду справи №№340/870/21 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

23. Ухвалою Верховного Суду від 02.09.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

24. Ухвалою Верховного Суду від 29.03.2023 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

25. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Кіровоградської області з 2011 року, а саме: з 04.09.2013 працював на посаді прокурора прокуратури м. Кіровограда, з грудня 2015 року на посаді прокурора Кіровоградської місцевої прокуратури.

26. Наказом керівника Кіровоградської обласної прокуратури №397к від 23.12.2020 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Кіровоградської місцевої прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зв`язку з неуспішним проходженням атестації з 31.12.2020.

27. Листом Кіровоградської обласної прокуратури №27-29вих21 від 01.03.2021 надано позивачу інформацію про розмір посадового окладу, який був встановлений ОСОБА_1 за період з 01.07.2015 по 31.12.2020: з 01.07.2015 по 30.11.2015 розмір посадового окладу позивача становив 1395,00 грн.; з 01.12 по 14.12.2015 - 1865,00 грн., з 15.12.2015 по 05.09.2017 - 2048,00 грн., з 06.09.2017 по 31.12.2020 - 5660,00 грн.

ІІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).

30. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

31. Згідно з ухвалою Верховного Суду від 02.09.2022 касаційне провадження в справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги, яка подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

32. Як встановлено судами попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у позовній заяві просив суд стягнути з Кіровоградської обласної прокуратури на його користь матеріальну шкоду у сумі 1 132 619, 22 грн.

33. Підставою, що спонукала позивача звернутися до суду з цим позовом, було отримання ним заробітної плати в обмеженому розмірі, що, на його переконання, є майновою шкодою та порушенням права власності.

34. Позивач вважав, що ним обрано вірний спосіб захисту порушених прав - застосування до спірних правовідносин норми прямої дії - частини 3 статті 152 Конституції України і стягнення з держави України в особі Кіровоградської обласної прокуратури на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною 3 статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними за Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року, за період з 1 липня 2015 року по 27 січня 2020 року.

35. Отже, предметом спору, який визначив позивач, є стягнення збитків (матеріальної шкоди) у вигляді недоотриманої частини заробітної плати за період з 01 липня 2015 року по 27 січня 2020 року.

36. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

37. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

38. Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

39. Отже, поняття "збитки" включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.

40. Позивач, як зазначалось, просив суд відшкодувати завдану йому матеріальну шкоду у вигляді недоплаченої суми заробітної плати, що, на його думку, і є збитками у вигляді упущеної вигоди (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною 3 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи у органах прокуратури, які не були реалізовані державною Україна).

41. Саме на такому формулюванні позовних вимог і підстав цього позову наполягає позивач і у касаційній скарзі, вказуючи про те, що він звернувся до суду із позовом про відшкодування державою матеріальної шкоди, а не про перерахунок заробітної плати прокурора.

42. Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

43. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій в повній мірі не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника щодо порушення судами норм процесуального права є прийнятні, тобто доводи касаційної скарги частково знаходять своє підтвердження під час розгляду цієї справи в суді касаційної інстанції.

44. Так, на переконання Верховного Суду, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не враховано приписи статті 9 КАС України.

45. Закріплений у частині 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.

46. За правилами частини 3 статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

47. Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.

48. З позовної заяви ОСОБА_1 встановлено, що позовними вимогами позивача є відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави України внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на положення статті 1175 ЦК України.

49. Водночас, зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що судами здебільшого вирішувались правові питання, які не було заявлені позивачем як предмет спору. Зокрема, суди встановили фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосувавши положення інших нормативно-правових актів, які не регулюють питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави.

50. Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

51. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

52. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення судів попередніх інстанцій - скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

53. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, виходячи із заявлених ОСОБА_1 підстав та предмету позову та змісту спірних правовідносин.

54. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.04.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022 справі № 340/870/21 скасувати.

3. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Кіровоградського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Верховного Суду