Справа № 160/3064/22
Суддя: Юрко І.В.
Дата ухвалення: 2023-03-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

28 березня 2023 року м. Дніпросправа № 160/3064/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Юрко І.В., суддів: Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.,

секретарі судового засідання Боровській М.С.

за участі представників позивача Підлужного В.М., Селіна Д.В.,

представників відповідача Дикої Н.В., Гущиной М. С., Ярличенко І.В.,

представника третьої особи Дєлова В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року в адміністративній справі №160/3064/22 (головуючий суддя першої інстанції - Дєєв М.В.) за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради (третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ») про визнання протиправними та нечинними рішень, -

В С Т А Н О В И В :

Позивач 09.02.2022 року звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради (третя особа - ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ»), в якому просив визнати протиправними та нечинними рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради:

- від 13.04.2021 року №342 «Про затвердження Порядку визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі»;

- від 20.04.2021 року №410 «Про затвердження коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі»;

- від 03.06.2021 року №573 «Про затвердження тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у місті Дніпрі».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято оскаржувані рішення, які за своєю правовою природою є регуляторними актами, оскільки розраховані на неодноразове застосування та стосовно невизначеного кола осіб з метою встановлення тарифів вартості послуг з платного паркування транспортних засобів у м.Дніпрі. Фактично оскаржувані рішення відповідача №342, №410, №573 у своїй сукупності формують тарифи на паркування у місті Дніпро. В той же час відповідач рішення ВК ДМР №342, №410 розробляв, приймав та затверджував поза межами регуляторної процедури з метою позбавлення можливості позивача, а також інших брати участь у прийнятті відповідних рішень, а також з ціллю приховування інформації. Таким чином відповідачем з метою штучного виведення з під регуляторної процедури певних елементів, що впливають на розмір тарифу на паркування, було прийнято декілька рішень замість єдиного рішення про затвердження тарифів на паркування. Також позивач вказує, що рішення №342 унеможливлює здійснити розрахунок (або перевірити) розрахунок коефіцієнта. Позивач вважає спірні рішення протиправними та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства, а тому належать скасуванню.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року в здоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду скасувати та прийняти постанову про задоволення позовних вимог в повному обсязі з підстав, зазначених в позові.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції прийняте необґрунтоване рішення з порушенням норм матеріального і процесуального права. Скаржник вважає, що судом при прийнятті рішення не враховано ту обставину, що фактично оскаржувані рішення виконкому у своїй сукупності формують тариф на паркування у місті Дніпро, та суд беспідставно не врахував правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові №803/433/18 від 27.02.2020 року, згідно якої, якщо хоч і на виконання регуляторного акту приймається рішення, яке має ознаки регуляторного акту, то таке рішення також повинно проходити відповідну регуляторну процедуру. Посилаючись на правову позицію Верховного Суду в постанові від 12.05.2022 року у справі №1140/2017/18, апелянт вважає, що рішення відповідача №342 та №410 визначають кількісні показники, які є частиною процедури визначення тарифів на паркування. У випадку відсутності вказаних рішень виконкому, вартість паркування по зонам була б меньше в 1,3 - 3 рази.

Відповідач та третя особа подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких просили рішення суду першої інстанції залишити без змін.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представники позивача вимоги апеляційної скарги підтримали, просили їх задовольнити.

Представники відповідача та представник третьої особи в судовому засіданні апеляційної інстанції проти вимог апеляційної скарги заперечували, просили рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на апеляційну скаргу, встановила наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що 13.04.2021 року Виконавчий комітет Дніпровської міської ради прийняв рішення № 342 «Про затвердження Порядку визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» (а.с. 30 т.1).

20.04.2021 року Виконавчий комітет Дніпровської міської ради прийняв рішення №410 «Про затвердження коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» (а.с.410 т.1).

03.06.2021 року Виконавчий комітет Дніпровської міської ради прийняв рішення №573 «Про затвердження тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпрі» (а.с.38 т.1).

Позивач, вважаючи вказані рішення протиправними та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства, оскаржив їх до суду.

Відмовлючи в задоводенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржене рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради №342 являє собою затвердження порядку визначення коефіцієнтів (за формулами), в якому містяться приписи конкретним суб`єктам щодо їх реалізації. З аналізу Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Постанови КМУ від 02.03.2010 року №258 «Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів» (зі змінами), суд дійшов всиновку, що оскаржене рішення прийняте регуляторним органом - виконавчим комітетом Дніпровської міської ради, проте, стосується визначеного кола осіб (оскільки порядок визначення коефіцієнтів встановлює механізм, за яким діятиме уповноважений орган) та не встановлює, не змінює і не скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органом або іншим органом державної влади та суб`єктами господарювання. Суд зробив висновок, що рішення від 13.04.2021 року №342 «Про затвердження Порядку визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» містить лише розрахунки (формули та коефіцієнти), які в подальшому будуть застосовуватись при розрахунках коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожної мережі і конкретним суб`єктам щодо їх реалізації. Суд зазначив, що це рішення не має такої обов`язкової ознаки для віднесення його до регуляторного акта, як неодноразове застосовування, фактично вичерпує свою дію з моменту здійснення такого розрахунку, тобто таке рішення є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання.

Стосовно рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 20.04.2021 року № 410 «Про затвердження коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» суд зазначив, що вказане рішення без встановлення тарифу на паркування є лише розрахунками коефіцієнтів, з огляду на що це рішення не має таких обов`язкових ознак для віднесення його до регуляторного акту, як: розповсюдження на невизначене коло осіб; встановлення, змінена та скасування норми права; регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органом або іншим органом державної влади та суб`єктами господарювання; неодноразове застосовування, фактично оспорюване рішення вичерпує свою дію з моменту затвердження тарифів (в грошовому еквіваленті) на послуги з користуванням майданчиками для платного паркування транспортних засобів у м.Дніпрі. Тобто, зазначене рішення є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання. Суд погодився з доводами позивача, що оскаржене рішення прийняте регуляторним органом - Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради, однак зазначив, що вказане рішення застосовується одноразово, оскільки вичерпується після його виконання уповноваженим суб`єктом.

Щодо рішення відповідача від 03.06.2021 року №573 «Про затвердження тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у м.Дніпрі» суд зазначив, що вказане рішення офіційно оприлюднене 29.04.2021 року в місцевих засобах масової інформації - газеті «Наше місто» та 30.04.2021 року розміщено на офіційному веб-сайті міської ради. Термін обговорення складав 1 місяць до 30.05.2021 року. На адресу розробника від позивача надходили пропозиції та зауваження, зокрема, щодо необхідності в зазначенні в аналізі регуляторного впливу показників для кожного тарифу. За результатами розгляду вказаної пропозиції робочою групою було прийнято рішення про її відхилення, оскільки у пропозиції не зазначено на який саме розрахунок необхідно надати показники, надані ПП «КАДАК» та ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ» розрахунки повністю відповідають Порядку формування тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.03.2010 року №258 (зі змінами). Окрім цього, визначення даних розрахунків в аналізі регуляторного впливу є некоректним, оскільки такі розрахунки готувались суб`єктами господарювання, показники у розрахунках, які зазначені в пропозиції, для різних суб`єктів господарювання будуть різними, оскільки вони включають в себе планові поточні і капітальні видатки. У пропозиції до регуляторного акту не зазначено, якого суб`єкта господарювання саме необхідно вказати розрахунок в аналізі регуляторного впливу. В той же час, вимагати від усіх операторів ринку паркування розрахунки є неправомірним, оскільки розробник регуляторного акту не наділений повноваженнями щодо втручання у господарську діяльність суб`єктів господарювання. Виходячи з вищевикладеного, робоча група прийняла рішення про відхилення пропозиції позивача. При цьому, на сайті міської ради був опублікований розрахунок тарифу на паркування, складений суб`єктами господарювання (ПП «КАДАК» та ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ»), враховуючи особливості Порядку про встановлення тарифів на паркування.

В своєму рішенні суд першої інстанції також зазначив про не врахування правової позиціі Верховного Суду, викладеної в постанові від 08.08.2019 року по справі №500/2333/18, на яку посилався позивач. Суд вказав, що правова позиція не приймається до уваги, оскільки зазначена справа і справа, що розглядається, не є подібними ні за змістом обставин, ні за предметом спору.

Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, зазначає про таке.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За приписами статті 2 та частини четвертої статті 242 КАС України судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними (протиправними) та незаконними (нечинними) і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Отже, обов`язковою умовою надання судового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

У справі не є спірним питання наявності у позивача права на оскарження рішень виконкому Дніпровської міської ради, які є предметом спору у данній справі.

Апеляційний суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

З урахуванням наведеного, на думку колегії суддів, перевірка дотримання процедури прийняття відповідачем рішення передує перевірці такого рішення по суті.

В справі не є спірним питання віднесення належності рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 03.06.2021 року №573 «Про затвердження тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у місті Дніпрі» до регуляторних актів.

Доводом апеляційної скарги є твердження скаржника про належність спірних по справі рішень Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 13.04.2021 року №342 «Про затвердження Порядку визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі», від 20.04.2021 року №410 «Про затвердження коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» до регуляторних актів.

Позивач, вважає, що всі оскаржувані рішення є за своєю суттю одним регуляторним актом, який був штучно розділений на три нормативні акти з метою уникнення проведення процедур, що передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки всі оскаржувані рішення (нормативні акти) розраховані на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м.Дніпрі.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Повноваження виконавчого комітету місцевої ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі по тексту - Закон №1160).

Закон України від 21.05.1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі по тексту - Закон №280/97) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, за правилами пункту 2 частини першої Закону №280/97 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження, зокрема, щодо встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Правова позиція щодо віднесення актів, прийнятих з метою затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м.Дніпрі викладена у постанові Верховного Суду від 31.03.2021 року у справі №160/12303/19.

Закон №1160 визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Так, відповідно до статті 1 Закону №1160 регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представники відповідача пояснили, що рішенням виконкому Дніпровської міської ради від 13.04.2021 року №342 затверджений Порядок визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі, а рішенням від 20.04.2021 року №410 затверджені коефіцієнти для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі». Вказані коефіцієнти входять до структури тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у місті Дніпрі, які затверджені рішенням виконкому Дніпровської міської ради від 03.06.2021 року №573.

Далі представники відповідача пояснили, що рішення виконкому від 13.04.2021 року №342 містить лише розрахунки (формули та коефіцієнти), які в подальшому будуть застосовуватись при розрахунках коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожної мережі і конкретним суб`єктам щодо їх реалізації, а рішення від 20.04.2021 року №410 є лише розрахунок коефіцієнтів. Такі рішення не мають обов`язкової ознаки для віднесення їх до регуляторних актів, оскільки є актами одноразового застосування та вичерпують свою дію фактом їх виконання.

Колегія суддів зазначає, що законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

В даній справі оскаржувані рішення від 13.04.2021 року №342 «Про затвердження Порядку визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» та від 20.04.2021 року №410 «Про затвердження коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» було прийнято Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради, який є регуляторним органом в розумінні закону.

Вказані рішення встановлюють певні норми права (загальнообов`язкові правила поведінки).

Так, зокрема рішення від 13.04.2021 року №342 встановлює порядок, тобто правила, яким чином визначаються коефіцієнти для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі.

Як зазначено у листі Міністерства розвитку громад та територій України від 25.01.2021 року органи місцевого самоврядування можуть регулювати навантаження на транспортну інфраструктуру, через надання органам місцевого самоврядування повноважень впроваджувати до тарифу коефіцієнти, які дозволяють диференціювати тариф на паркування (а.с. 218 т.1).

Отже, з тексту рішення від 13.04.2021 року №342 вбачається, що його метою є встановлення порядку за яким будуть визначатись плани регулювання транспортної інфраструктури, в тому числі і формуватись відповідні паркувальні зони, розрахунок визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі.

В свою чергу рішення від 20.04.2021 року №410 безпосередньо регулює відносини в сфері паркування, оскільки встановлює підвищуючи коефіцієнти для тарифів на паркування, як для операторів паркувальних майданчиків, що розміщені у певній зоні так і для фізичних та юридичних осіб, які є споживачами послуг з паркування. Так, визначені вказаним рішенням коефіцієнти обов`язкові для застосування, як органом місцевого самоврядування, так і операторами, а також мають безпосередній вплив на споживачів паркувальних послуг, відповідно до Порядку формування тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 02.03.2010 року №258.

Вищезазначене підтверджується тим, що вартість паркування у випадку відсутності рішень від 13.04.2021 року №342 та від 20.04.2021 року №410 була б для зони «А» менше в 1,9 раза, для зони «В» менше в 1,6 раза, для зони «С» менше в 1,3 раза, а для зони «г» - менше в 3 раза, тобто, зазначені рішення суттєво впливають на кількісні значення тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у місті Дніпрі, які затверджені рішенням виконкому Дніпровської міської ради від 03.06.2021 року №573.

Крім того, згідно Аналізу аналізу регуляторного впливу до рішення виконкому ДМР №573 від 03.06.3021 року вбачається наступне: «Встановлення диференційованої вартості паркування економічно обгрунтовано використанням при розрахунках вартості паркування коефіцієнтів, що враховують місце розташування майданчика для паркування транспортних засобів. Зазначений коефіцієнт було впроваджено до формули розрахунку тарифу вартості послуг з паркування постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2020 року №1019. Листом департаменту житлової політики та благоустрою Міністерства розвитку громад та територій України від 25.01.2021 року №8/11.3/300-21 було повідомлено Дніпровську міську раду про те, що основною метою постанови Кабінету Міністрів України від 28.10.2020 року №1019 є вирішення проблеми хронічного дефіциту паркувальних місць в населених пунктах, а саме надання органам місцевого самоврядування повноважень проваджувати до тарифу коефіцієнти, які дають можливість диференціювати тариф (запроваджувати високі тарифи в центральних частинах, історичних місцях, в різних зонах, на окремих вулицях, в різні дні тижня та час). У зв`язку з цим, виконавчим комітетом Дніпровської міської ради було прийнято рішення від 20.04.2021 року №410 «Про затвердження коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі», яким було затверджено коефіцієнти, що враховують місце розташування майданчика для паркування. Зазначені коефіцієнти дозволяють встановити різний тариф вартості послуг з платного паркування транспортних засобів на окремих паркувальних зонах» (а.с. 86 т. 1).

Таким чином, посилання відповідача, з яким погодився суд першої інстанції, про відсутність впливу вищезазначених рішень від 13.04.2021 року №342 та від 20.04.2021 року №410 на формування тарифів, є помилковим.

Вказані рішення (норми права) застосовуються неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, такі рішення містять правила, а не індивідуально визначені розпорядження певним суб`єктам.

Апеляційний суд дійшов висновку, що оскільки всі три оспорювані рішення у своїй сукупності регулюють питання визначення тарифів надання послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів, спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також застосовується неодноразово, що рішення відповідача від 13.04.2021 року №342 «Про затвердження Порядку визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі», від 20.04.2021 року №410 «Про затвердження коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі», є регуляторними актами, як і прийняте 03.06.2021 року рішення №573 «Про затвердження тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у місті Дніпрі».

Колегія суддів погоджується із доводами апеляційної скарги, що всі три оскаржувані рішення відповідача є за своєю суттю одним регуляторним актом, який був штучно розділений на три нормативні акти з метою уникнення проведення процедур, що передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки всі оскаржувані рішення (нормативні акти) розраховані на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м.Дніпрі.

Частиною дванадцятою статті 59 Закону №280/97 визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована статтею 8 Закону №1160, згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Частинами першою - четвертою статті 9 Закону №1160 визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

При цьому, згідно зі статтею 36 Закону №1160 регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Отже, чинним законодавством передбачено порядок підготовки, опрацювання, оцінки та оприлюднення регуляторного акту, забезпечення виконання зазначеного порядку є зазвичай обов`язковою передумовою прийняття всіх регуляторних актів.

Недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Судом апеляційної інстанції оскаржувані рішення виконкому ДМР від 13.04.2021 року №342 «Про затвердження Порядку визначення коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» та від 20.04.2021 року №410 «Про затвердження коефіцієнтів для досягнення оптимального завантаження вулично-дорожньої мережі у місті Дніпрі» визнані регуляторними актами.

Проте, вказані рішення не проходили визначеної Законами №280/97 та №1160 процедури їх прийняття як регуляторних актів ( їх проекти не оприлюднивались у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», по ним не розроблявся аналіз регуляторного впливу), що є підставою для визнання вказаних рішень протиправними.

Рішення виконкому Дніпровської міської ради від 03.06.2021 року №573 прийняте з урахуванням рішень від 13.04.2021 року №342 та від 20.04.2021 року №410, а тому також є протиправним.

Встановлення судом апеляційної інстанції недотримання процедури прийняття оскаржуваних рішень відповідача є достатньою підставою для визнання їх протиправними та нечинними.

Проте, зважаючи на приписи статті 2 та частини четвертої статті 242 КАС України щодо завдань адміністративного судочинства, враховуючи неодноразовість прийняття Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради рішень про затвердження тарифів на послуги з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів у місті Дніпрі, які згодом судами визнавались протиправними (повністю або частково), апеляційний суд вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

Пунктом 6 Постанови Кабінету Міністрів України від 02.03.2010 року №258 встановлено, що вартість послуг визначається відповідно до тарифу на послугу, встановленого органом місцевого самоврядування. Тариф на послугу розраховується, виходячи з розміру повної планованої собівартості послуг, планованого прибутку, розміру податків та зборів (обов`язкових платежів).

Отже розрахунок тарифу здійснюється органом місцевого самоврядування, який на підставі відповідних розрахунків здійснює затвердження тарифу.

В той же час відповідно до частини 2 статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» державні регульовані ціни повинні бути економічно обгрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

Так, суд першої інстанції в рішенні зазначив, що ТОВ «А+С Україна» проведено наукове дослідження, за результатами якого надано науково-дослідну роботу щодо методології визначення коефіцієнтів Кр1, Кр2, Кр3, Кр4, Кзф та зон паркування. Зазначене наукове дослідження є складовою оскаржуваних рішень №342 та №410.

Колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції вказаний документ не досліджувався та йому взагалі не надавалась будь-яка оцінка.

Дійсно, в матеріалах справи наявна науково-дослідна робота ТОВ «А+С України» по розрахунку тарифоутворюючих коефіцієнтів, що враховують місце розташування майданчиків для паркування у м.Дніпро (а.с.232-зворот 250 т.1, а.с. 1-10 т.3).

Як зазначено на титульному листі вказана робот виконана згідно з договором №01/20.01-2021 від 20.01.2021 року.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представники відповідача пояснили, що замовником вказаної роботи був Виконавчий комітет ДМР, проте представники не змогли пояснити чому саме з ТОВ «А+С України» укладався такий договір, чи є представники підприємства фахівцями в цій області знань і т.і.

Відповідачем ані суду першої, ані суду апеляційної інстанції не надано договору №01/20.01-2021 від 20.01.2021 року, на підставі якого ТОВ «А+С України» проводив науково-дослідну роботу з вказаних вище питань, як і не надано акту виконаних робіт за вказаним договором, рахунку вартості робіт та документів про оплату, та в матеріалах справи такі докази відсутні.

При цьому, в самій роботі використовується термін «Замовник», а також зазначено, що в ході роботи використовувались та аналізувались дані «Замовника», проте визначення хто є «Замовником» вказана робота не містить (а.с.235-зворот, а.с.242 т. 1).

Таким чином, відповідачем не доведено джерело походження вказаної науково-дослідної роботи ТОВ «А+С України», а відтак і можливість застосування такої роботи при прийнятті оскаржуваних рішень.

Крім того, як вбачається з оскаржуваних рішень відповідача №342 від 13.04.2021 року та №410 від 20.04.2021 року, жодне з цих рішень не містить посилання на науково-дослідну роботу ТОВ «А+С України» по розрахунку тарифоутворюючих коефіцієнтів, що враховують місце розташування майданчиків для паркування у м. Дніпро.

Враховуючи наведене, апеляційний суд дійшов висновку, що за відсутності підтвердження джерела походження у відповідача вказаної науково-дослідної роботи ТОВ «А+С України», судом першої інстанції безпідставно враховано вказаний документ в якості доказу по вказаній справі.

Судом першої інстанції взагалі не досліджено та не надано оцінки у який спосіб відповідачем здійснено розрахунок тарифу, а фактично суд обмежився лише згадкою в своєму рішенні, що відповідно до Порядку про встановлення тарифів на паркування на сайті міської ради був опубліковуваний розрахунок тарифу на паркування, складений суб`єктами господарювання (ПП «КАДАК» та ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ»).

Так, в матеріалах справи наявні Розрахунки тарифів вартості послуг з користування майданчикамми для платного паркування транспортних засобів, які складені Представником ПП «КАДАК» В.М.Личманюк (без дати та вих.номеру) та Представником ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ» В.В.Горшковим від 30.04.2021 року вих. №872 (а.с.116, 116-зворот т.2).

Апеляційний суд звертає увагу, що ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ» є зацікавленою особою, яка саме і надає платні послуги з користування майданчиками на паркування у м.Дніпро, а відтак зацікавлена у встановленні підвищених тарифів.

Вказані вище розрахунки тарифів ПП «КАДАК» та ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ» значно різняться один від одного, як застосованими в них цифровими значеннями повної планованої собівартості послуг, планованого прибутку, розміру податків та зборів, так і відповідно кінцевими результатами.

При цьому, згідно протоколу засідання робочої наради з питань встановлення тарифів на послуги від 29.04.2021 року схвалено надані ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ» та ПП «КАДАК» розрахунки тарифів вартості послуг» (а.с.51-54 т.1).

Не зрозуміло, яким чином на засіданні робочої наради 29.04.2021 року могли розглядатись та бути схваленими розрахунки ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ», датовані 30.04.2021 року (вих.№872).

В судовому засіданні апеляційної інстанції представники відповідача не змогли пояснити: на підстаі чого (яких договорів) та чому саме ПП «КАДАК» та ТОВ «ПАРКТ СЕРВІС ГРУППЕ» проводили розрахунки тарифів, який вид господарської діяльності вказаних підприємств, чи мають їх представники, які проводили відповідні розрахунки, спеціальні знання, освіту для проведення розрахунків, яку посаду вони займають.

Також представники відповідача не змогли пояснити походження цифрових значень, які застосовані у наведених в розрахунках формулах, чому одні і тіж самі складові формул відрізняються числовими значеннями в розрахунках і т.і., та яким чином все це перевірено на засіданні робочої наради 29.04.2021 року.

Відповідачем не надано ані суду першої, ані суду апеляційної інстанції доказів на підтвердження вказаних вище обставин, та в матеріалах справи такі доказі відсутні.

Таким чином, відповідачами не надано взагалі будь-якого обгрунтування визначених спірними рішеннями коефіцієнтів, які є складовими тарифу, так і обгрунтування розрахунку самих тарифів.

Враховуючи викладені вище обставини в їх сукупності, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції не повно з`ясовано обставини, що мають значення для справи; не доведено обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленними; неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, що у відповідності до вимог статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду з прийняттям нового рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 12, 77, 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року в адміністративній справі №160/3064/22 скасувати.

Позов Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» задовольнити.

Визнати протиправними та нечинними рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 13.04.2021 року №342, від 20.04.2021 року №410, від 03.06.2021 року №573.

Стягнути на користь Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» судові витрати у вигляді судового збору за подання позову та апеляційної скарги в загальному розмірі 18607 (вісімнадцять тисяч шістсот сім) гривень 50 копійок за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Дніпровської міської ради.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 07 квітня 2023 року.

Головуючий - суддя І.В. Юрко

суддя С.В. Чабаненко

суддя С.Ю. Чумак