Справа № 480/3227/21
Суддя: Перцова Т.С.
Дата ухвалення: 2023-04-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2023 р.Справа № 480/3227/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Русанової В.Б. , Жигилія С.П. ,

за участю секретаря судового засідання Пукшин Л.Т.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної екологічної інспекції у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.08.2022, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Шевченко, м. Суми, повний текст складено 05.09.2022 по справі № 480/3227/21

за позовом Охтирського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Охтирський агролісгосп"

до Державної екологічної інспекції у Сумській області

про визнання протиправним та скасування припису,

ВСТАНОВИВ

Охтирське дочірнє агролісогосподарське підприємство «Охтирський агролісгосп» (далі ОДАП «Охтирський агролісгосп», позивач) звернулось до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Сумській області (далі - Держекоінспекція в Сумській області, відповідач), в якому просило суд:

- визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції у Сумській області від 18.02.2021 року № 28/06;

- стягнути з Держекоінспекції у Сумській області на користь ОДАП «Охтирський агролісгосп» 2270,00 грн судового збору.

В обґрунтування позовних вимог зазначено про протиправність оскаржуваного припису відповідача, як такого, що прийнятий на підставі акту від 18.02.2021 № 71/06, складеного за результатами незаконно проведеної перевірки позивача (порушено процедуру її проведення, кількість та склад посадових осіб, уповноважених на проведення перевірки, не відповідає розпорядчим документам). Так, згідно з направленням від 11.02.2021 №74/06 на проведення планової перевірки було уповноважено ОСОБА_1 , Приходька І. О., ОСОБА_2 , Шимка О. І. Натомість, планову перевірку було проведено лише ОСОБА_1 та ОСОБА_3 , а фактично вищевказані документи підписано виключно ОСОБА_3 . Наведене в сукупності, на думку позивача, свідчить про порушення Держекоінспекцією в Сумській області вимог законодавства, якими встановлено процедуру проведення перевірки.

Крім того, прийняття Державною регуляторною службою України наказу № 114 від 16.11.2020, яким затверджено План здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2021 рік, вже після 15 листопада року, що передує плановому, суперечить вимогам абзацу 11 частини 1 статті 5 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та свідчить про порушення відповідачем при проведенні перевірки принципу здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Також наголосив, що акт від 18.02.2021 № 71/06 не містить ані нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), ані посилань на докази щодо вчинення позивачем відповідних правопорушень.

Окремо відмітив, що перевірка проведена відповідачем по діяльності ОДАП «Охтирський агролісгосп» за КВЕД 02.40, який не передбачає здійснення заходів, пов`язаних з утворенням відходів та операцій поводження з ними. Крім того, станом на дату проведення перевірки цех по обробці деревини був відключений від електропостачання та не експлуатувався, про що ОДАП «Охтирський агролісгосп» повідомляло Охтирський міськрайонний відділ Управління Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Сумській області листом від 15.02.2021 № 381 та Державну екологічну інспекцію у Сумській області під час проведення планової перевірки. Враховуючи вищевикладене та те, що ОДАП «Охтирський агролісгосп» не є суб`єктом господарської діяльності у сфері поводження з відходами, адже господарська діяльність із надання допоміжних послуг лісовому господарстві не передбачає діяльність, пов`язану з утворенням відходів здійсненням операцій поводження з ними, пункти 1-6 припису Держекоінспекції у Сумській області від 18.02.2021 № 28/06 вважає протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 у справі № 480/3227/21 позовну заяву Охтирського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Охтирський агролісгосп" (42744, Сумська область, Охтирський район, с. Чернеччина, вул. Готеляка, 67, ) до Державної екологічної інспекції у Сумській області (40009, Сумська область, м. Суми, вул. Першотравнева, 29, ) про визнання протиправним та скасування припису задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис Державної екологічної інспекції у Сумській області від 18.02.2021 року № 28/06.

Стягнуто з Державної екологічної інспекції у Сумській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь Охтирського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Охтирський агролісгосп" в рахунок повернення сплачений при подачі позову судовий збір в розмірі 2270 (дві тисячі двісті сімдесят) грн. 00коп.

Відповідач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 4, 5, 7 припису Державної екологічної інспекції у Сумській області від 18.02.2021 №28/06, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, неврахування всіх обставин та доказів, просив суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 у справі №480/3227/21 в частині визнання протиправними та скасування пунктів 2, 4, 5, 7 припису від 18.02.2021 №28/06 та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОДАП «Охтирський агролісгосп» в цій частині.

Апеляційна скарга мотивована твердженнями про передчасність висновків суду першої інстанції щодо відсутності у відповідача повноважень по здійсненню заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства в частині встановлення фактів наявності чи відсутності правовстановлюючих документів на земельні ділянки, оскільки Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 275 від 19.04.2017, статтею 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статтею 17-1 Закону України «Про охорону земель» передбачено такі повноваження за дотриманням вимог законодавства у галузі охорони землі, зокрема по дотриманню вимог законодавства при наданні у власність і користування, у тому числі в оренду, земельних ділянок, що в свою чергу узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 09.06.2021 у справі № 815/546/17, від 03.12.2021 у справі № 820/7180/16, від 31.05.2021 у справі № 816/1440/16, від 17.02.2021 у справі № 820/10376/15.

Щодо правомірності пункту 7 оскаржуваного припису зазначив, що загальна площа земель для ведення лісового господарства, яка надана позивачу відповідно до рішення Сумської обласної ради від 19.10.2000 «Про вилучення і надання земельних ділянок для несільськогосподарських потреб», складає 5682,0 га, однак відповідно до наданої ОДАП «Охтирський агролісгосп» довідки № 28 від 15.02.2022 державні акти отримано лише на 14,5 га, при цьому площа на яку виготовлено правовстановлюючі документи, але не оформлено право постійного користування, складає 1551,7 га, а площа на яку необхідно оформити правовстановлюючі документи - 4115,8 га, що в свою чергу підтверджує порушення позивачем вимог природоохоронного законодавства, зафіксованого в акті перевірки № 71/06 від 18.02.2021, чому не було надано належної оцінки судом першої інстанції.

З посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 01.04.2020 у справі № 610/1030/18, зазначив, що речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними за наявності однієї з таких умов: 1) реєстрація таких прав була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) на момент виникнення таких прав діяло законодавство, що не передбачало їх обов`язкової реєстрації. Разом з цим, позивач не здійснив державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою, а відповідно і лісом, ані згідно з вимогами законодавства, яке діяло на час виникнення права постійного користування, ані згідно з вимогами чинного земельного законодавства.

Також виразив критичне ставлення до тверджень позивача щодо відсутності факту утворення в процесі його господарської діяльності будь-якого виду відходів, оскільки процес життєдіяльності людини так само як і процес здійснення виробничої діяльності юридичної особи, не можливий без утворення побутових та твердих відходів, і ця обставина є загальновідомою та відповідно до частини 3 статті 78 КАС України не потребує додаткового підтвердження.

Звернув увагу суду, що позивачем в обґрунтування протиправності пунктів 2, 4, 5 припису № 28/06 від 18.02.2021 в якості доказів не було надано наказів про призначення відповідальних осіб у сфері поводження з відходами, копій розроблених та затверджених паспортів для місць тимчасового розміщення відходів, копій укладених договорів про передачу відходів в тому числі і для твердих побутових відходів, що додатково підтверджує факт виявлених порушень у сфері поводженнями з відходами, а саме статтей 17, 33, 34 Закону України «Про відходи».

Крім того, на думку апелянта, факт порушення позивачем вимог поводження з відходами є доведеним постановою про накладення адміністративного стягнення № 013841 від 18.02.2021, відповідно до якої посадовою особою позивача не здійснюється первинний облік утворюваних відходів, показник утворення відходів не розрахований, договори на утилізацію відходів не укладені, що є порушенням вимог статтей 12, 26, 27 Закону України «Про відходи».

Вказує на помилковість висновків суду першої інстанції щодо відсутності в акті планової перевірки за №71/06 від 18.02.2021 посилань на докази, якими підтверджуються виявлені порушення, оскільки положення частини 6 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачають такої вимоги. При цьому, зауважив, що вказаний акт дійсно у своєму змісті не має переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), однак, з урахуванням того, що останній складений за відповідною уніфікованою формою, а предмет перевірки і питання які перевірялись посадовими особами є ідентичними, вважає, що права позивача в цій частині жодним чином порушені не були.

Пославшись на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 01.02.2022 у справі № 806/3810/17, відмітив, що процедурні порушення в залежності від їх характеру можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Сторони у судове засідання не прибули, були повідомлені належним чином про дату, час та місце розгляду справи.

У відповідності до частини 2 статті 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Згідно з частиною 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що ДП "Охтирський агролісгосп" зареєстроване як юридична особа (а.с.8).

На підставі пункту 1 наказу Державної регуляторної служби України від 16.11.2020 №114 Про затвердження Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2021 рік затверджено План здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2021 рік (а.с.10-16), до якого Державною регуляторною службою України за № 28957 внесено питання проведення планової перевірки ДП "Охтирський агролісгосп" на предмет дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (дата початку здійснення заходу - 15.02.2021 року, строк здійснення заходу - 10, найменування органу державного нагляду (контролю) - Державна екологічна інспекція України).

З урахуванням вказаного Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2021 рік, затвердженого наказом Державної регуляторної служби України від 16.11.2020 № 114, Державною екологічною інспекцією України прийнято наказ від 27.11.2020 № 454 Про затвердження Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2021 рік, відповідно до пункту 1 якого затверджено План здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2021 рік (а.с.17-19), до якого Державною екологічною інспекцією України за № 2289 було включено проведення планової перевірки позивача на предмет дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (дата початку здійснення заходу - 15.02.2021 року, строк здійснення заходу - 10, ступінь ризику - високий, найменування органу державного нагляду (контролю) - Державна екологічна інспекція у Сумській області).

Відповідно до вказаного Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2021 рік, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 27.11.2020 № 454, відповідачем прийнято наказ від 11.02.2021 № 79-П (а.с.20) та направлення на проведення планової перевірки додержання природоохоронного законодавства від 11.02.2021 №74/06 (а.с.21), якими Держекоінспекцією у Сумській області було уповноважено старших державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Сумської області: Сугоняка Я. В., Приходька І.О. та державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Сумської області: Деуленко Т. В., Шимка О. І. для проведення у термін з 15.02.2021 по 26.02.2021 планової перевірки додержання ОДАП Охтирський агролісгосп вимог природоохоронного законодавства.

Так, з 15.02.2021 по 18.02.2021 Держекоінспекцією у Сумській області було проведено планову перевірку ОДАП Охтирський агролісгосп на предмет дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатами якої складено акт проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів від 18.02.2021 №71/06 (а.с.22-37), який був підписаний старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Приходьком І. О., а також директором ОДАП "Охтирський агролісгосп" Матвієнко О.О. із зауваженнями.

Зокрема, у пунктах 2-8 у розділі "Опис виявлених порушень законодавства" встановлено наступні порушення позивачем вимог природоохоронного законодавства:

2) право постійного користування лісами не посвідчено державним актом на право постійного користування земельною ділянкою - чим порушено частину 4 статті 17 Лісового кодексу України, статті 125, 126 Земельного кодексу України;

3) не ведеться облік утворювальних відходів за формою 1-ВТ Облік відходів та пакувальної тари - чим порушено статті 17, 26 Закону України Про відходи, наказ Мінприроди від 07.07.2008 №342;

4) не розраховано Показник загально-утворення відходів (Пзув) за результатами роботи підприємства за минулий рік, не складено декларацію про утворення відходів - чим порушено статті 17, 26, 27 Закону України Про відходи, постанови Кабінету Міністрів України № 1360 від 31.08.1998, постанови Кабінету Міністрів України № 118 від 18.02.2016;

5) не визначено склад та властивості відходів, які утворюються на підприємстві, не призначено відповідальних осіб у сфері поводження з відходами на підприємстві - чим порушено статтю 17 Закону України Про відходи;

6) не визначено місця тимчасового розміщення відходів. Відсутні паспорти місць тимчасового розміщення відходів на підприємстві - чим порушено статтю 17 Закону України Про відходи, постанови Кабінету Міністрів України № 2034 від 01.11.199;

7) відсутні договори на передачі відходів 1-4 класу небезпеки в т.ч на вивезення ТПВ - чим порушено статтю 17 Закону України Про відходи;

8) не подається до Інспекції звітність щодо утворення та поводження з відпрацьованими мастилами - чим порушено статтю 17 Закону України Про відходи, постанову Кабінету Міністрів України №1221 від 17.12.2021.

18.02.2021 старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Державної екологічної інспекції у Сумській області Приходько І.О. було складено припис № 28/06 з вимогою усунення позивачем порушень природоохоронного законодавства (а.с.38), зокрема:

пунктом 1 у строк до 03.05.2021 та постійно зобов`язано позивача завести та забезпечити постійне ведення первинного обліку відходів, які утворюються на підприємстві за формою 1-ВТ Облік відходів, пакувальних матеріалів та тари (порушення, викладене у пункті 3 Акта від 18.02.021);

пунктом 2 у строк 01.04.2021 зобов`язано позивача призначити відповідальних осіб у сфері поводження з відходами на підприємстві (порушення, викладене у пункті 5 Акта від 18.02.021);

пунктом 3 зобов`язано позивача у термін, визначений постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.2016 №118, розрахувати Пзув за результатами роботи підприємства за минулий рік та подати у встановленому порядку декларацію про утворення відходів (порушення, викладене у пункті 4 Акта від 18.02.021);

пунктом 4 у строк 03.05.2021 зобов`язати позивача визначити місця тимчасового розміщення відходів на підприємстві; розробити відповідні паспорти (порушення, викладене у пункті 6 Акта від 18.02.021);

пунктом 5 у строк 03.05.2021 зобов`язано позивача укласти договори на передачу відходів спеціалізованим підприємствам для подальшої утилізації (порушення, викладене у пункті 7 Акта від 18.02.021);

пунктом 6 зобов`язано позивача до 5 числа місяця наступного за звітним та щокварталу, забезпечити подання до Державної екологічної інспекції у Сумській області звітності щодо утворення та поводження з відходами (порушення, викладене у пункті 6 Акта від 18.02.021);

пунктом 7 у строк 03.08.2021 зобов`язано позивача отримати дозвільні документи на право постійного користування земельною ділянкою (порушення, викладене у пункті 2 Акта від 18.02.021).

Не погодившись із вказаним приписом відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з їх обґрунтованості та відсутності у Держекоінспекції в Сумській області законних підстав для складення пунктів 1-6 припису № 28/06 від 18.02.2021, оскільки відповідно до листа від 15.02.2021 № 381 цех по переробці деревини ОДАП «Охтирський агролісгосп» відключено від електропостачання, не експлуатується, господарська діяльність не проводиться, отже і відходи не утворюються, однак відповідачем жодної оцінки вказаному документу в акті перевірки не надано, не викладено жодних обставин з посиланням на відповідні докази, за яких посадові особи відповідача дійшли висновку, що у діяльності позивача утворюються відходи та використовуються пакувальні матеріали й тара або здійснюються операції поводження з ними.

За висновками суду, ані акт від 18.02.2021, ані оскаржуваний припис, зокрема пункт 6, не містять доказів на спростування повідомлення позивача щодо не здійснення ним господарської діяльності внаслідок якої утворюються відходи з відпрацьованих мастил, що зумовило б виникнення обов`язку з подання відповідної звітності. Крім того, відсутність в акті детального опису виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства суперечить вимогам частини 6 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а не зазначення нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), свідчить про невідповідність акту встановленій законом формі.

Разом з цим, судом не встановлено порушення відповідачем адміністративних процедур під час проведення перевірки, які б вплинули чи перешкодили представнику позивача у реалізації його прав, зокрема, враховано, що представник ОДАП «Охтирський агролісгосп» був обізнаний про проведення перевірки, правом недопущення посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки не скористався, був присутній під час проведення планового заходу та мав можливість реалізувати право на надання заперечень та додаткових документів. Також, під час судового розгляду справи в суді першої інстанції не знайшли свого підтвердження доводи позивача щодо порушень посадовими особами Держекоінспекції в Сумській області вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині складання та підписання акта та припису.

Визнаючи протиправним та скасовуючи пункт 7 припису № 28/06 від 18.02.2021 судом взято до уваги, що обставини, які перевірялися у межах спірної перевірки, та обов`язок позивача оформити дозвільні документи на право постійного користування земельною ділянкою, встановлений в оскаржуваному приписі, виходять за межі повноважень відповідача

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України (перегляду підлягає рішення суду в частині задоволення позовних вимог), колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон № 877-V, в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин), дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Згідно з частиною 4 статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Положеннями статті 1 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Відповідно до частини 1 статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю), має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону; надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; накладати штрафні санкції та вживати заходи, передбачені законом.

Пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 № 275 (далі Положення № 275) передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

В силу пункту 7 Положення № 275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Зі змісту частин 1, 2, 6-8 статті 7 Закону № 877 убачається, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Відповідно до частини 9 статті 4 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб`єкта господарювання згідно із законом.

Отже, зі змісту зазначених норм слідує, що за результатами перевірки контролюючим органом окрім акту перевірки складається припис, який є розпорядчим документом та в якому, з урахуванням характеру спірних правовідносин, мають бути наведені конкретні порушення суб`єктом господарювання норм законодавства про охорону навколишнього природного середовища, які вже мали місце на момент проведення перевірки, та встановлені строки усунення цих порушень, оскільки метою видання приписів є саме усунення таких виявлених порушень.

Така спрямованість припису на усунення виявлених перевіркою порушень у встановлені органом державного нагляду (контролю) строки узгоджується і з положеннями абзацу 4 частини 1 статті 6 Закону № 877-V, згідно з якими підставами для здійснення позапланових заходів є: перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю).

Колегія суддів зазначає, що під час апеляційного перегляду справи оцінці підлягає правомірність пунктів 2, 4, 5, 7 припису № 28/06 від 18.02.2021, який складено Державною екологічною інспекцією у Сумській області за результатами проведеної перевірки.

Так, відповідно до пункту 2 припису від 18.02.2021 № 28/06 позивача зобов`язано у термін до 01.04.2021 усунути порушення частини 17 Закону України «Про відходи» в частині призначення відповідальних осіб у сфері поводження з відходами на підприємстві; пунктом 4 зобов`язано до 03.05.2021 усунути порушення статті 17 Закону України «Про відходи» та постанови Кабінету Міністрів України від 01.11.1999 № 2034 «Про затвердження Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів» в частині визначення місця тимчасового розміщення відходів на підприємстві та розроблення відповідних паспортів; пунктом 5 зобов`язано до 03.05.2021 усунути порушення вимог статтей 17, 33, 34 Закону України «Про відходи» в частині укладення договорів на передачу відходів спеціалізованим підприємствам для подальшої утилізації.

Відносини, пов`язані з утворенням, збиранням і заготівлею, сортуванням, перевезенням, зберіганням, обробленням (переробленням), утилізацією, видаленням, знешкодженням та захороненням відходів, що утворюються в Україні, перевозяться через її територію, вивозяться з неї, а також з перевезенням, обробленням та утилізацією відходів, що ввозяться в Україну як вторинна сировина, врегульовані Законом України «Про відходи».

Згідно з частиною 1 статті 17 Закону України «Про відходи» суб`єкти господарської діяльності у сфері поводження з відходами зобов`язані, серед іншого, призначати відповідальних осіб у сфері поводження з відходами.

Суб`єкти господарської діяльності у сфері поводження з відходами укладають договори з юридичною особою, яка в установленому порядку визначена виконавцем послуг на вивезення побутових відходів на певній території, на якій знаходиться об`єкт утворення відходів (частина 4 статті 17 Закону України «Про відходи»).

Положеннями статті 26 Закону України "Про відходи" передбачено, що державному обліку та паспортизації підлягають в обов`язковому порядку всі відходи, що утворюються на території України. Державний облік та паспортизація відходів здійснюються у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до положень частин 1-4 статті 33 Закону України «Про відходи» зберігання та видалення відходів здійснюються відповідно до вимог екологічної безпеки та способами, що забезпечують максимальне використання відходів чи передачу їх іншим споживачам (за винятком захоронення).

На кожне місце чи об`єкт зберігання або видалення відходів складається спеціальний паспорт, в якому зазначаються найменування та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад, походження, а також технічні характеристики місць чи об`єктів зберігання чи видалення і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць чи об`єктів.

Видалення відходів здійснюється відповідно до встановлених законодавством вимог екологічної безпеки з обов`язковим забезпеченням можливості утилізації чи захоронення залишкових продуктів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Зберігання та видалення відходів здійснюються в місцях, визначених органами місцевого самоврядування з врахуванням вимог земельного та природоохоронного законодавства, за наявності дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, в якому визначені види та кількість відходів, загальні технічні вимоги, заходи безпеки, відомості щодо утворення, призначення, методів оброблення відходів відповідно до встановлених умов їх зберігання.

Порядок, який встановлює єдині правила ведення державного обліку та паспортизації відходів, дія яких поширюється на підприємства, установи, організації всіх форм власності, громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, діяльність яких пов`язана з утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 01.11.99 № 2034 (далі Порядок № 2034).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 2034 паспортизація відходів - процес послідовного збирання, узагальнення та зберігання відомостей про кожний конкретний вид відходів, їх походження, технічні, фізико-хімічні, технологічні, екологічні, санітарні, економічні та інші показники, методи їх вимірювання і контролю, а також про технології їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення.

Положеннями пунктів 9, 10 Порядку № 2034 передбачено, що паспортизація відходів ведеться підприємствами з метою їх вичерпної ідентифікації та визначення оптимальних шляхів поводження з ними.

Паспортизація відходів передбачає складення і ведення паспортів відходів, паспортів місць видалення відходів, реєстрових карт об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів відповідно до державного класифікатора ДК 005-96 "Класифікатор відходів" та номенклатури відходів.

Форми паспортів відходів та інструкції щодо їх ведення розробляються Міндовкіллям за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади і затверджуються ним за погодженням з МОЗ.

Контроль за веденням підприємствами первинного обліку відходів та за їх паспортизацією здійснюється Держекоінспекцією та її територіальними органами, а також іншими спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами відповідно до їх компетенції.

З наведеного слідує, що всі суб`єкти підприємницької діяльності, діяльність яких пов`язана з утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними зобов`язані розробити паспорти відходів та визначити місця тимчасового розміщення відходів на підприємстві, а також призначати відповідальних осіб у сфері поводження з відходами та укласти договори з юридичною особою, яка в установленому порядку визначена виконавцем послуг на вивезення побутових відходів на певній території, на якій знаходиться об`єкт утворення відходів.

Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправними пунктів 2, 4, 5 спірного припису з посиланням на лист ОДАП «Охтирський агролісгосп» № 321 від 15.02.2021 дійшов висновку, що позивач не здійснює господарську діяльність, пов`язану з утворенням відходів.

Проте, відповідно до листа ОДАП «Охтирський агролісгосп» № 321 від 15.02.2021 цех по переробці деревини відключено від електропостачання та не експлуатується; господарська діяльність не проводиться. Тобто вказаний лист підтверджує не функціонування лише одного цеху, що задіяний в господарській діяльності позивача.

Відповідно до статті 13 Закону України «Про відходи» суб`єктами у сфері поводження з відходами є громадяни України, іноземці та особи без громадянства, а також підприємства, установи та організації усіх форм власності, діяльність яких пов`язана із поводженням з відходами.

Слід зазначити, що за визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про відходи» відходи - будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення;

виробник відходів - фізична або юридична особа, діяльність якої призводить до утворення відходів;

побутові відходи - відходи, що утворюються в процесі життя і діяльності людини в житлових та нежитлових будинках (тверді, великогабаритні, ремонтні, рідкі, крім відходів, пов`язаних з виробничою діяльністю підприємств) і не використовуються за місцем їх накопичення;

тверді відходи - залишки речовин, матеріалів, предметів, виробів, товарів, продукції, що не можуть у подальшому використовуватися за призначенням.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до акту від 18022021 №71/06 відповідачем здійснено планову перевірку ОДАП «Охтирський агролісгосп» за видом господарської діяльності згідно з кодом КВЕД 02.40 надання допоміжних послуг у лісовому господарстві.

Так, відповідно до Методологічних основ та пояснень до позицій національного класифікатора ДК 009:2010 Класифікація видів економічної діяльності, затверджених наказом Держкомстату від 23.11.2011 року № 396, КВЕД 02.40 включає в себе виконання частини діяльності в лісовому господарстві за винагороду або на основі контракту, а саме: надання послуг у лісовому господарстві: таксацію лісу, консультування з питань ведення лісового господарства, оцінку будівельного лісу, гасіння пожеж і протипожежний захист лісів, боротьбу зі шкідниками лісу, надання послуг у лісозаготівлі: транспортування необробленої деревини у межах лісу.

З наведено слідує, що дійсно, послуги з таксації лісу, консультування та оцінки допустимо вважати такими видами господарської діяльності під час провадження яких не утворюються відходи. Натомість, здійснення протипожежного захисту лісів, боротьба зі шкідниками лісу та транспортування деревини передбачає вчинення суб`єктом господарювання заходів під час яких утворюються відходи.

Колегія суддів зазначає, що на спростування факту здійснення позивачем діяльності з переробки деревини, під час якої утворюються відходи, останнім надано до суду копію наказу директора ОДАП «Охтирський агролісгосп» від 13.12.2019 №100, яким доручено головному економісту ОСОБА_4 підготувати економічне обґрунтування скорочення чисельності працівників ДП «Охтирський агролісгосп» та проект наказу про внесення змін до штатного розпису підприємства з виведенням з нього посади : верстатник деревообробних верстатів 3-го розряду в кількості 3 штатних одиниці, наказ від 31.12.2019 №108 про закриття цеху з переробки деревини, а також наказ №1к від 20.01.2020 «Про скорочення штату ДП «Охтирський агролісгосп» та економічне обґрунтування.

Разом з цим, суд апеляційної інстанції вважає, що надані позивачем документи жодним чином не унеможливлює здійснення ним іншої господарської діяльності, крім переробки деревини, пов`язаної з утворенням відходів. Крім того, послуги з переробки деревини взагалі не входять до того виду діяльності (КВЕД 02.40), яка підлягала перевірці.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що закриття одного цеху з переробки деревини у 2019 році, за умови продовження подальшого функціонування ОДАП «Охтирський агролісгосп», не спростовує ведення позивачем господарської діяльності, яка пов`язана з утворенням побутових та/або твердих відходів. Доказів повного припинення діяльності позивача станом на момент проведення перевірки матеріали справи не містять.

Колегія суддів також не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності в акті перевірки посилань на відповідні докази, за яких посадові особи відповідача дійшли висновку, що у діяльності позивача утворюються відходи, оскільки частина 6 статті 7 Закону № 877-V не передбачає такої вимоги. Крім того, за приписами цієї норми виявлені під час перевірки порушення фіксуються саме в акті перевірки.

Колегія суддів зауважує, що позивачем ані до суду першої, ані до суду апеляційної інстанції не надано доказів на підтвердження дотримання ОДАП «Охтирський агролісгосп» вимог статті 17 та статті 33 Закону України «Про відходи», зокрема, наказів про призначення відповідальних осіб у сфері поводження з відходами, копій розроблених та затверджених паспортів для місць тимчасового розміщення відходів, копій укладених договорів про передачу відходів в тому числі і для твердих побутових відходів. При цьому, позивач не заперечує недотримання ним вищевказаних вимог законодавства, а лише наполягає на тому, що ним не провадиться діяльність, під час якої утворюються відходи.

Висновок суду першої інстанції про не підтвердження актом від 18.02.2021 факту виявлення порушень вимог законодавства з боку позивача через відсутність в розділі «Опис виявлених порушень вимог законодавства» конкретних доказів та обставин, а також не розкриття змісту відповідних норм, колегія суддів вважає хибним, оскільки зі змісту вказаного акту чітко вбачається внаслідок яких дій позивачем було порушено конкретну норму законодавства.

За встановлених обставин, колегія суддів вважає, що відповідачем під час апеляційного перегляду справи доведено недотримання ОДАП «Охтирський агролісгосп» вимог статтей 17, 33 Закону України «Про відходи» та Порядку № 2034, що свідчить про правомірність пунктів 2, 4, 5 припису Держекоінспекції в Сумській області від 18.02.2021 № 28/06 та зумовлює відмову у задоволенні позовних вимог в цій частині.

Колегія суддів зазначає, що підставою для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування пункту 7 оскаржуваного припису слугував висновок суду першої інстанції про відсутність у відповідача повноважень з перевірки дотримання позивачем обов`язку щодо оформлення дозвільних документів на право постійного користування земельною ділянкою.

Так, відповідно до підпункту «б» пункту 2 розділу 4 Положення № 275, Державна екологічна інспекція України відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо виконання екологічних вимог під час надання у власність і користування, зокрема в оренду, земельних ділянок.

Відповідно до пункту «а» частини 1 статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природнього середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема про використання та охорону земель.

Частиною 1 статті 17-1 Закону України «Про охорону земель» передбачається, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, у галузі охорони земель, належать здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про використання та охорону земель щодо виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, у тому числі в оренду, земельних ділянок.

З огляду на викладене, Державна екологічна інспекція України, яка реалізує свої повноваження через територіальні органи, зокрема Держекоінспекцію в Сумській області, наділена повноваженнями на перевірку питання використання земель, а саме здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства у галузі охорони землі, зокрема по дотриманню вимог законодавства при наданні у власність і користування, у тому числі в оренду, земельних ділянок, що в свою чергу спростовує висновок суду першої інстанції про винесення пункту 7 оскаржуваного припису за межами повноважень відповідача.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 09.06.2021 у справі №815/546/17.

Слід зазначити, що відповідно до статтей 20-2, 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», частини 2 статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, з метою приведення нормативно-правових актів у відповідність до вимог чинного законодавства Міністерством енергетики та захисту довкілля України прийнято наказ № 450 від 26.11.2019, яким затверджено уніфіковану форму акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів з затвердженими переліками питань, які підлягатимуть перевірці по різним природним ресурсам, що зазначені у додатках до вказаного акту.

Дослідивши уніфіковану форму вищевказного акту, колегія суддів встановила, що Додатком 6 до нього передбачено Перелік питань щодо проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів, згідно з яким, серед іншого визначено, що перевірці підлягає питання наявності або відсутності державного акту, що підтверджує право постійного користування лісами, а також наявність планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування (пункт 3).

З вищенаведеного слідує, що територіальні органи Держекоінспекції під час проведення заходів державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, зокрема щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів, уповноважені на перевірку наявності у останнього дозвільних документів на право постійного користування лісами, що нерозривно пов`язано з правом постійного відповідними земельними ділянками.

У спірних правовідносинах відповідачем перевірялось питання саме наявності у ОДАП «Охтирський лісгосп» права постійного користування лісами, а не окремими земельними ділянками, що наявні у користуванні позивача.

Колегія суддів зауважує, що суд першої інстанції, дійшовши висновку про відсутність у відповідача повноважень на перевірку наявності у позивача дозвільних документів на право постійного користування земельною ділянкою, послався на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 29.04.2020 у справі № 816/1976/16, від 13.04.2022 у справі № 804/2529/16, від 14.08.2020 у справі № 820/432/17.

Проте, слід зауважити, що у постанові від 29.04.2020 у справі № 816/1976/16 предметом розгляду було зобов`язання позивача оформити правовстановлюючі документи на конкретні земельні ділянки, що знаходяться під об`єктами нерухомого майна належного позивачу на праві власності, в той час, як у справі, що розглядаються - зобов`язання отримати дозвільні документи на право користування земельними ділянками лісогосподарського призначення, що посвідчують право постійного користування лісами, що вказує на відмінність спірних правовідносин.

У постанові від 13.04.2022 у справі № 804/2529/16 Верховний Суд зазначив, що повноваженнями щодо перевірки наявності дозвільних документів наділено Державну інспекцію сільського господарства України, однак, вказаний висновок не спростовує наявності у відповідача у цій справі перевіряти дозвільні документи на право користування земельними ділянками лісогосподарського призначення.

Висновків, які викладені Верховним Судом у постанові від 14.08.2020 у справі № 820/432/17, щодо не поширення вимог Закону № 877-V на перевірки, які проводяться територіальними органами Держекоінспекції України, суд касаційної інстанції дійшов за наслідками розгляду справи за позовом фізичної особи, а не юридичної суб`єкта господарювання.

Варто зазначити, що відповідно до правового висновку, висловленого у пункті 68 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц: висновки суду, у тому числі касаційної інстанції, формуються виходячи із конкретних обставин справи. Тобто, на відміну від повноважень законодавчої гілки влади, до повноважень суду не належить формулювання абстрактних правил поведінки для життєвих ситуацій, які підпадають під дію певних норм права. При цьому під судовим рішенням в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, у яких є аналогічними предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

Враховуючи, що у жодній із перелічених судом справ Верховним судом не надавалася оцінка наявності у органів Держекоінспекіції України під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері дотримання вимог природоохоронного законодавства про використання та відтворення лісів повноважень щодо перевірки дозвільних документів, зокрема державних актів, якими посвідчено право суб`єкта господарювання на постійне користування лісами, посилання на них судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні є неприйнятним.

Надаючи оцінку правомірності пункту 7 припису № 28/06 від 18.02.2021 колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Лісового кодексу України ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах.

Лісова ділянка - ділянка лісового фонду України з визначеними межами, виділена відповідно до цього Кодексу для ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів без вилучення її у землекористувача або власника землі.

Земельна лісова ділянка - земельна ділянка лісового фонду України з визначеними межами, яка надається або вилучається у землекористувача чи власника земельної ділянки для ведення лісового господарства або інших суспільних потреб відповідно до земельного законодавства.

Згідно зі статтею 7 Лісового кодексу України ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Відповідно до статті 3 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) лісові відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом, іншими законодавчими актами України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Лісові відносини, що виникають при використанні землі, надр, вод, а також відносини щодо охорони, використання й відтворення рослинного та тваринного світу, не врегульовані цим Кодексом, регулюються відповідними законодавчими актами.

Водночас, частиною 2 статті 5 Лісового кодексу України передбачено, що правовий режим земель лісогосподарського призначення визначається нормами земельного законодавства.

Отже, застосування норм земельного та лісового законодавства при визначенні правового режиму земель лісогосподарського призначення має базуватися на пріоритетності норм земельного законодавства перед нормами лісового законодавства, а не навпаки.

Оскільки земельна ділянка й права на неї на землях лісогосподарського призначення є об`єктом земельних правовідносин, то суб`єктний склад і зміст таких правовідносин мають визначатися згідно з нормами земельного законодавства у поєднанні з нормами лісового законодавства в частині використання та охорони лісового фонду.

Відповідно до статті 17 ЛК України (в редакції, що діяла на час набуття позивачем права постійного користування лісовими ділянками) у постійне користування ліси на землях державної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим державним лісогосподарським підприємствам, іншим державним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи.

У постійне користування ліси на землях комунальної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створені спеціалізовані лісогосподарські підрозділи.

Ліси надаються в постійне користування на підставі рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, прийнятого в межах їх повноважень за погодженням з органами виконавчої влади питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, територіальними органами центральних органів виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища.

Право постійного користування лісами посвідчується державним актом на право постійного користування земельною ділянкою.

Відповідно до підпункту «а» частини 2 статті 92 Земельного кодексу України права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачений статтею 123 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини 2 статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав (ст. 125 ЗК України).

Згідно зі статтею 126 ЗК України право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Судом апеляційної інстанції встановлено, що апелянт вважає, що ОДАП «Охтирський агролісгосп» право постійного користування лісами має підтвердити державними актами на право постійного користування земельною ділянкою.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Сумської обласної ради 23-го скликання від 02.06.2000 вирішено створити Сумське обласне комунальне агролісогосподарське підприємство «Сумиоблагроліс».

Відповідно до наказу директора комунального агролісогосподарського підприємства «Сумиоблагроліс» від 12.07.2000 № 1 створено дочірні агролісогосподарські підприємства в районах області в залежності від площ лісового фонду, зокрема агролісгосп з площею земель лісового фонду 6,0 тис. та більше Охтирський (п.п. 1.1.7)

Згідно з рішенням Сумської обласної ради 23-го скликання від 19.10.2000 «Про вилучення і надання земельних ділянок для несільськогосподарських потреб» вирішено вилучити та надати в постійне користування землі сільських, селищних та міських рад Сумської області: дочірнім агролісогосподарським підприємствам Сумського обласного комунального агролісогосподарського підприємства «Сумиоблагроліс» для ведення лісового господарства в розрізі суб`єктів земельних відносин по площах та угіддях згідно з додатком.

З додатку до вказаного рішення вбачається, що Охтирському агролісгоспу передано, зокрема, ліси та інші лісовкриті площі (га) - 5755,1 га.

При цьому, згідно з довідкою директора ОДАП «Охтирський агролісгосп» № 28 від 15.02.2022, наданою позивачем до суду, ДП «Охтирський агролісгосп» повідомив, що загальна площа земель по агролісгоспу 5682,0 га; площа на яку отримано державні акти 14,5 га; площа на яку виготовлено правовстановлюючі документи, але не оформлено право постійного користування 1551,7 га; площа, на яку необхідно оформити правовстановлюючі документи 4115,8 га.

Колегія суддів звертає увагу, що державний акт на право постійного користування земельною ділянкою, посвідчує право користування, а підставою набуття такого права є рішення відповідної ради.

Відповідний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 488/402/16-ц, провадження 14-564цс19.

Разом з цим, як вбачається з вищевказаної довідки, позивачем не заперечується відсутність у нього державних актів на право постійного користування земельними ділянками лісогосподарського призначення, виділеними йому відповідно до рішення Сумської обласної ради 23-го скликання від 19.10.2000.

При цьому, відповідачем не заперечується законність підстави набуття ОДАП «Охтирський агролісгосп» у користування земельних ділянок відповідно до рішення Сумської обласної ради від 19.10.2000, а лише вказується на відсутність державних актів, якими має бути посвідчено право позивача на постійне користування лісами.

Відповідно до частин 2, 3 статті 3 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації.

Речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними за наявності однієї з таких умов: 1) реєстрація таких прав була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) на момент виникнення таких прав діяло законодавство, що не передбачало їх обов`язкової реєстрації.

Вказана правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 квітня 2020 року у справі № 610/1030/18.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів зазначає, що позивач, як постійний землекористувач земельних ділянок наданих йому для ведення лісового господарства з 19 жовтня 2000 року на підставі рішення Сумської обласної ради мав вчинити дії спрямовані на державну реєстрацію цих прав, зокрема отримання державних актів, які посвідчили б його право постійного користування лісами. Однак, ОДАП «Охтирський агролісгосп» не здійснив державну реєстрацію цих прав відповідно до вимог законодавства, яке діяло в період набуття права постійного користування на земельні ділянки, так і не здійснив їх реєстрацію відповідно до вимог Земельного кодексу України, що діяли на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до пункту 5 розділу VIII Прикінцеві положення Лісового кодексу України (в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) до здійснення державної реєстрації права постійного користування державних лісогосподарських підприємств земельними ділянками лісогосподарського призначення, які до набрання чинності Земельним кодексом України передані їм на такому праві, це право підтверджується планово-картографічними матеріалами лісовпорядкування.

Згідно з підпунктами 2 - 3 частини 2 статті 19 Лісового кодексу України постійні лісокористувачі зобов`язані, зокрема, дотримуватися правил і норм використання лісових ресурсів; вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування, здійснювати використання лісових ресурсів способами, які забезпечують збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створюють сприятливі умови для їх охорони, захисту та відтворення.

Відповідно до статті 45 Лісового кодексу України лісовпорядкування включає комплекс заходів, спрямованих на забезпечення ефективної організації та науково обґрунтованого ведення лісового господарства, охорони, захисту, раціонального використання, підвищення екологічного та ресурсного потенціалу лісів, культури ведення лісового господарства, отримання достовірної і всебічної інформації про лісовий фонд України.

Частиною 1 статті 47 Лісового кодексу України передбачено, що лісовпорядкування є обов`язковим на всій території України та ведеться державними лісовпорядними організаціями за єдиною системою в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового господарства.

Згідно зі статтею 48 Лісового кодексу України у матеріалах лісовпорядкування дається якісна і кількісна характеристика кожної лісової ділянки, комплексна оцінка ведення лісового господарства, що є основою для розроблення на засадах сталого розвитку проекту організації та розвитку лісового господарства відповідного об`єкта лісовпорядкування. Проект організації та розвитку лісового господарства передбачає екологічно обґрунтоване ведення лісового господарства і розробляється відповідно до нормативно-правових актів, що регулюють організацію лісовпорядкування. У проекті організації та розвитку лісового господарства визначаються і обґрунтовуються основні напрями організації і розвитку лісового господарства об`єкта лісовпорядкування з урахуванням стану та перспектив економічного і соціального розвитку регіону. Матеріали лісовпорядкування затверджуються в установленому порядку органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, за погодженням відповідно з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища. Затверджені матеріали лісовпорядкування є обов`язковими для ведення лісового господарства, планування і прогнозування використання лісових ресурсів.

Колегія суддів також враховує, що позивачем ані до суду першої, ані до суду апеляційної інстанції не надано матеріалів лісовпорядкування, планово-картографічних матеріалів, проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування ОДАП «Охтирський агролісгосп». При цьому, в матеріалах справи наявний документ «Проект організації і розвитку лісового господарства ДП «Охтирський агролісгосп», таксаційний опис, відомості запроектованих заходів 2017 рік», однак з нього неможливо встановити жодної інформації, яка б підтверджувала право позивача на постійне користування лісами. Крім того, на час надання позивачу земельних ділянок у постійне користування ще не діяв пункт 5 розділу VIII Прикінцеві положення Лісового кодексу України, а отже не було передбачено іншого порядку підтвердження права на користування лісами, ніж отримання державного акту.

За встановлених у справі обставин, колегія суддів дійшла висновку про правомірність пункту 7 припису Держекоінспекції в Сумській області від 18.02.2021 № 28/06, яким позивача зобов`язано отримати дозвільні документи на право постійного користування земельною ділянкою.

Щодо відсутності в акті перевірки від 18.02.2021 № 71/06 переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 15 статті 4 Закону № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Згідно з частиною 2 статті 5 Закону № 877-V Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 № 450 було затверджено Уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Вищевказана форма акту передбачає наявність розділу «Перелік нормативно - правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю)».

Колегією суддів зі змісту акту від 18.02.2021 №71/06 встановлено, що останній дійсно не містить Переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), однак сам перелік питань повною мірою відповідає уніфікованій формі акту, яка передбачає десять визначених виключного змісту, затверджених переліків питань по різним природним ресурсам.

Колегія суддів вважає за доцільне врахувати правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 01.02.2022 по справі № 806/3810/17, відповідно до якої порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Отже, враховуючи, що відповідач самостійно не формує переліку питань, які підлягатимуть перевірці, оскільки вони вже визначені та затвердженні додатками до уніфікованої форми акту, колегія суддів вважає, що відсутність окремого розділу в акті від 18.02.2021 №71/06 «Перелік нормативно- правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю)» жодним чином не порушує права позивача та не свідчить про недотримання відповідачем вимог частини 6 статті 7 Закону № 877-V, якою передбачено обов`язковий перелік відомостей, що мають бути зазначені посадовими особами в акті перевірки.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, враховуючи встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що пункти 2, 4, 5, 7 оскаржуваного припису Держекоінспекції в Сумській області від 18.02.2021 № 28/06 прийнято відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з урахуванням всіх обставин, що мали значення для їх прийняття, з дотриманням вимог частини 2 статті 2 КАС України, а тому скасуванню не підлягають, що зумовлює відмову у задоволенні позовних вимог ОДАП «Охтирський агролісгосп» в цій частині.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення Серявін та інші проти України) та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Як зазначено в п.58 рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

На виконання положень пунктів 1 та 4 частини 1 статті 317 КАС України неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права є підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 по справі № 480/3227/21 підлягає скасуванню в частині задоволення позовних вимог Охтирського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Охтирський агролісгосп" про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 4, 5, 7 припису № 28/06 від 18.02.2021, з прийняттям в цій частині постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 4 ст. 241, ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Сумській області задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 по справі № 480/3227/21 в частині задоволення позовних вимог Охтирського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Охтирський агролісгосп" про визнання протиправними та скасувння пунктів 2, 4, 5, 7 припису № 28/06 від 18.02.2021 - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Охтирського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Охтирський агролісгосп" про визнання протиправними та скасувння пунктів 2, 4, 5, 7 припису № 28/06 від 18.02.2021 - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Т.С. Перцова
Судді В.Б. Русанова С.П. Жигилій
Повний текст постанови складено 13.04.2023 року