Справа № 460/12862/21
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2023-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2023 рокуЛьвівСправа № 460/12862/21 пров. № А/857/1913/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Затолочного В.С.,

суддів: Большакової О.О,

Качмара В.Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національного університету водного господарства та природокористування на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року у справі № 460/12862/21 за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області до Національного університету водного господарства та природокористування про застосування заходів реагування, (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Дудар О.М. в м. Рівне Рівненської області 19 вересня 2022 року за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, повний текст рішення виготовлено 19 вересня 2022 року), -

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області (надалі також ГУ ДСНС у Рівненській області, позивач) звернулося з позовом до Національного університету водного господарства та природокористування (надалі також НУ ВГП, відповідач), в якому просило суд застосувати заходи реагування у виді повного зупинення роботи будівель гуртожитку №1 (за адресою: м.Рівне, вул.Чорновола, 51), гуртожитку №7 (за адресою: м.Рівне, вул.Студентська, 6) та гуртожитку №8 (за адресою: м.Рівне, вул. Студентська, 8) НУ ВГП шляхом опечатування вхідних дверей та відключення від системи електрозабезпечення, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погодившись із вказаним рішенням, його оскаржив відповідач, який покликаючись на те, що рішення прийняте з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційних вимог покликається на позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 31.10.2018 у справі № № 826/14758/17, згідно якої вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи. Тому вважає, що припинення експлуатації будівель відповідача є не співмірним заходом щодо виявлених порушень. Також зазначає, що судом першої інстанції не враховано той факт, що відповідачем після завершення перевірки вживались та надалі вживаються заходи щодо усунення виявлених порушень в межах наявних коштів.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції таким, що прийняте відповідно до норм чинного законодавства, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Враховуючи те, що апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні), суд вважає за можливе розглядати справу в порядку письмового провадження відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - КАС України).

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши та обговоривши матеріали справи, суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції правильно встановлено, що ГУ ДСНС у Рівненській області внесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 09.09.2020 №147 НУ ВГП, у гуртожитку №1 (за адресою: м.Рівне, вул.Чорновола, 51), гуртожитку №7 (за адресою: м.Рівне, вул.Студентська, 6) та гуртожитку №8 (за адресою: м.Рівне, вул.Студентська, 8). Термін виконання припису до 01.03.2021.

У період з 08.07.2021 по 21.07.2021, на виконання наказу Рівненського районного управління ГУ ДСНС у Рівненській області від 11.06.2021 №3, здійснено позапланову перевірку приміщень та території НУ ВГП, зокрема гуртожитку №1 (за адресою: м.Рівне, вул.Чорновола, 51), гуртожитку №7 (за адресою: м.Рівне, вул. Студентська, 6) та гуртожитку №8 (за адресою: м.Рівне, вул.Студентська, 8), з метою перевірки стану виконання припису про усунення порушень законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 09.09.2020 № 147.

За результатами позапланової перевірки складений акт перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 21.07.2021 №81 (надалі також - Акт перевірки).

В Акті перевірки зафіксовані порушення вимог нормативно-правових актів з питань пожежної безпеки, виявлені під час перевірки, зокрема:

Гуртожиток №1, м. Рівне, вул. Чорновола, 51:

(1) Приміщення не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією (пункт 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417 (надалі також - ППБ), що унеможливлює виявлення пожежі на ранній стадії її розвитку, оповіщення людей про пожежу та організації евакуації, а також швидкої передачі сигналу про пожежу в підрозділ пожежно-рятувальної служби, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(2) Приміщення не обладнані системою оповіщення про пожежу (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБ), у разі виникнення пожежі призведе до невчасного інформування людей про пожежу, та не уможливить вчасну евакуацію, що в свою чергу може призвести до загибелі людей;

(3) Дерев`яні елементи горищного покриття не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (пункт 2.5 глави II розділу III ППБ), що може призвести до швидкого поширення вогню по дерев`яних конструкціях покрівлі, виникнення масштабної пожежі, загибелі і травмування людей, значних матеріальних збитків тощо;

(4) Люки виходів на горище не замінені на протипожежні 2-го типу, сертифіковані в Україні, (пункт 2.3 глави II розділу III, пункт 22 розділу II ППБ), що може спричинити загрозу життю та здоров`ю людей через швидке поширення вогню та продуктів горіння в приміщення будівлі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(5) Не встановлено протипожежні двері в приміщенні електрощитової (пункт 2.3 глави II розділу III, пункт 1.24 розділу IV ППБ), що може спричинити загрозу життю та здоров`ю людей через швидке поширення вогню та продуктів горіння в приміщення будівлі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(6) Не проведено заміри опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (пункт 1.20, глава 1, розділ IV ППБ), що може призвести до виникнення великого перехідного опору, перенагрівання ізоляційних матеріалів електромережі та спричинити виникнення короткого замикання електричних проводів і пожежі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(7) Відсутній захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (пункт 1.21, глава 1, розділ IV ППБ) що може призвести до виникнення пожежі внаслідок грозового розряду, створення загрози життю і здоров`ю персоналу та відвідувачів, великих матеріальних збитків, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей.

Гуртожиток №7, м.Рівне, вул. Студентська, 6:

(1) Приміщення не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБ), що унеможливлює виявлення пожежі на ранній стадії її розвитку, оповіщення людей про пожежу та організації евакуації, а також швидкої передачі сигналу про пожежу в підрозділ пожежно-рятувальної служби;

(2) Приміщення не обладнані системою оповіщення про пожежу (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБ), у разі виникнення пожежі призведе до невчасного інформування людей про пожежу, та не уможливить вчасну евакуацію, що в свою чергу може призвести до загибелі людей;

(3) Не проведено заміри опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (пункт 1.20, глава 1, розділ IV ППБ), що може призвести до виникнення великого перехідного опору, перенагрівання ізоляційних матеріалів електромережі та спричинити виникнення короткого замикання електричних проводів і пожежі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(4) Не встановлено протипожежні двері в приміщенні електрощитової (пункт 2.3 глави II розділу III, пункт 1.24 розділу IV ППБ), що може спричинити загрозу життю та здоров`ю людей через швидке поширення вогню та продуктів горіння в приміщення будівлі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(5) Двері виходів на покрівлю зі сходової клітки не замінені на протипожежні 2-го типу сертифіковані в Україні (пункт 2.3 глави II розділу III, пункт 22 розділу II ППБ), що може спричинити загрозу життю та здоров`ю людей через швидке поширення вогню та продуктів горіння в приміщення будівлі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(6) Не всі евакуаційні виходи позначені світловими покажчиками «Вихід» (пункт 2.32 глави 2 розділу III ППБ), ускладнить швидку та безпечну евакуацію людей під час пожежі з приміщень закладу, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(7) Сходова клітка, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням (пункт 2.31 глави 2 розділу III ППБ), ускладнить швидку та безпечну евакуацію людей під час пожежі з приміщень закладу, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей.

Гуртожиток №8, м.Рівне, вул.Студентська, 8:

(1) Приміщення не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБ), що унеможливлює виявлення пожежі на ранній стадії її розвитку, оповіщення людей про пожежу та організації евакуації, а також швидкої передачі сигналу про пожежу в підрозділ пожежно-рятувальної служби;

(2) Приміщення не обладнані системою оповіщення про пожежу (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБ), у разі виникнення пожежі призведе до невчасного інформування людей про пожежу, та не уможливить вчасну евакуацію, що в свою чергу може призвести до загибелі людей;

(3) Не проведено заміри опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (пункт 1.20, глава 1, розділ IV ППБ), що може призвести до виникнення великого перехідного опору, перенагрівання ізоляційних матеріалів електромережі та спричинити виникнення короткого замикання електричних проводів і пожежі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(4) Не встановлено протипожежні двері в приміщенні електрощитової (пункт 2.3 глави II розділу III, пункт 1.24 розділу IV ППБ), що може спричинити загрозу життю та здоров`ю людей через швидке поширення вогню та продуктів горіння в приміщення будівлі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(5) Двері виходів на покрівлю зі сходової клітки не замінені на протипожежні 2-го типу сертифіковані в Україні (пункт 2.3 глави II розділу ІІІ, пункт 22 розділу II ППБ), що може спричинити загрозу життю та здоров`ю людей через швидке поширення вогню та продуктів горіння в приміщення будівлі, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей;

(6) Сходова клітка, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням (пункт 2.31 глави 2 розділу III ППБ), ускладнить швидку та безпечну евакуацію людей під час пожежі з приміщень закладу, що в свою чергу може призвести до загибелі і травмування людей.

Вважаючи, що виявлені під час проведеного позапланового заходу порушення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки є такими, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що експлуатація приміщень відповідача створює реальну загрозу життю та здоров`ю людей, що є підставою для задоволення позову та застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) шляхом опечатування вхідних дверей та відключення від системи електрозабезпечення, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (стаття 66 Кодексу цивільного захисту України (надалі також - КЦЗ України).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 67 КЦЗ України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, віднесено здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу.

Згідно з пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, на звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1052 від 16.12.2015 року, Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Державна служба України з надзвичайних ситуацій здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі також Закон №877-V).

Державний нагляд (контроль) в розумінні норм Закону №877-V це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до статті 1 Закону №877-V, заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки (частина перша статті 7 Закону №877-V).

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (частина друга статті 7 Закону № 877-V).

Частиною шостою статті 7 Закону №877-V передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

За наслідками перевірки складено Акт перевірки, у якому зафіксовано ряд порушень низки нормативних актів, що були виявлені під час проведення позапланового заходу на об`єктах відповідача. В Акті перевірки зазначено, що у відповідача відсутні заперечення щодо проведеної перевірки та змісту складеного акта. Примірник Акта перевірки отримано 21.07.2021 в.о.ректора Мошинським В.С.

Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону №877-V, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Згідно частини п`ятої статті 4 Закону №877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Вищенаведене кореспондує положенням статті 68 КЦЗ України, відповідно до яких посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

За правилами частини першої статті 70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.

Згідно з частиною другою статті 70 КЦЗ України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

З аналізу викладених правових норм вбачається, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

При обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Отже, застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров`ю людей. Застосування таких заходів обумовлюється виключно наявністю підстав, передбачених статтею 70 КЦЗ України, зокрема, фактом недотримання вимог пожежної безпеки.

Відповідно до пункту 11 статті 2 КЦЗ України, «запобігання виникненню надзвичайних ситуацій» - комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію або пом`якшення її можливих наслідків.

Згідно з пунктом 33 статті 2 КЦЗ України «пожежна безпека» - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

Нормами частин першої та третьої статті 55 КЦЗ України передбачено, що забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб`єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів. Забезпечення пожежної безпеки покладається на власника (власників) земельної ділянки та іншого об`єкта нерухомого майна або наймачів (орендарів) земельної ділянки та іншого об`єкта нерухомого майна, якщо це обумовлено договором найму (оренди), а також на керівника (керівників) суб`єкта господарювання.

Загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд регламентуються нормами Правил пожежної безпеки в Україні.

Відповідно до пункту 2 Розділу І ППБ такі є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Згідно з пунктом 4 Розділу І ППБ пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

Пунктами 1 та 2 Розділу II ППБ передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об`єктів.

Керівник підприємства повинен визначити обов`язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту.

Обов`язки щодо забезпечення пожежної безпеки, утримання та експлуатації засобів протипожежного захисту передбачаються у посадових інструкціях, обов`язках, положеннях про підрозділ.

Отже, дотримання правил пожежної безпеки на підприємствах, установах, організаціях є важливим елементом в системі заходів запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, покликаним уникнути загрозу життю або здоров`ю людей та завданню значних матеріальних збитків, забезпечення виконання яких є обов`язком власників та керівників суб`єктів господарювання.

Як свідчать матеріали справи, під час проведення позапланової перевірки НУ ВГП щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки будівель гуртожитку №1 (за адресою: м.Рівне, вул.Чорновола, 51), гуртожитку №7 (за адресою: м.Рівне, вул.Студентська, 6) та гуртожитку №8 (за адресою: м.Рівне, вул. Студентська, 8), контролюючими органами виявлено низку порушень правил та норм пожежної безпеки, що зафіксовано в Акті перевірки.

Зокрема, виявлено наступні порушення ППБ: приміщення не обладнані автоматичною пожежною сигналізацією та системою оповіщення про пожежу; дерев`яні елементи горищного покриття не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності; люки виходів на горище не замінені на протипожежні 2-го типу, сертифіковані в Україні; не встановлено протипожежні двері в приміщенні електрощитової; не проведено заміри опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання; відсутній захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів; не всі евакуаційні виходи позначені світловими покажчиками «Вихід»; сходова клітка, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням.

Щодо доводів скаржника про те, що порушення встановлені за результатами перевірки не становить реальної загрози життю та здоров`ю людей, колегія суддів зазначає наступне.

Поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Так, згідно з пунктом 24 частини першої статті 2 КЦЗ України надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Відповідно до вимог пункту 3.1 Національного класифікатора ДК 019:2010 «Класифікатор надзвичайних ситуацій», затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 11 жовтня 2010 року № 457 (далі - Класифікатор) надзвичайна ситуація - порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об`єкті на ній або на водному об`єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, зокрема епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, що призвело (може призвести) до виникнення великої кількості постраждалих, загрози життю та здоров`ю людей, їх загибелі, значних матеріальних утрат, а також до неможливості проживання населення на території чи об`єкті, ведення там господарської діяльності.

У відповідності до пункту 26 частини першої статті 2 КЦЗ України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

Відповідно до визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.

Згідно з вимогами пункту 33 частини першої статті 2 КЦЗ України пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

Отже, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає як при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, так і за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від наслідків такого порушення, що підвищують ризик виникнення пожеж та шкідливого впливу небезпечних чинників при пожежі, яка уже виникла.

Таким чином, підставами для застосування заходів реагування в першу чергу є наявність встановлення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Колегія суддів вважає, що відсутність системи пожежної сигналізації ускладнює своєчасне виявлення пожежі та не дає змоги оперативно загасити або обмежити розповсюдження полум`я на ранній стадії виникнення пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, створюючи загрозу життю та здоров`ю людей.

Відсутність захисту будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, не проведення замірів опору ізоляції і перевірки спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання, не оброблення засобами вогнезахисту дерев`яних елементів горищного покриття може призвести до швидкого займання, поширення вогню по дерев`яних конструкціях покрівлі, виникнення масштабної пожежі.

Такі порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки як відсутність системи оповіщення про пожежу, а також евакуаційного освітлення шляхів евакуації будівель ускладнює попередження людей про небезпеку та їх своєчасну евакуацію, створює перешкоди під час евакуації людей, що становить загрозу життю та здоров`ю людей, які перебувають в приміщеннях відповідача.

У своїй сукупності виявлені позивачем порушення не є формальними, а стосуються відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення та за об`єктивним критерієм є такими, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Скаржник покликається на те, що ним проводяться заходи для усунення виявлених порушень в сфері пожежної та техногенної безпеки. Частину порушень відповідачем усунено, усунення інших порушень потребує значного фінансування та тривалого часу.

При цьому, колегія суддів вважає, що системи пожежної сигналізації призначені для раннього виявлення пожежі та подавання сигналу тривоги для вжиття необхідних заходів, як наприклад, евакуювання людей, виклик пожежно-рятувальних підрозділів, відключення або блокування (розблокування) інших інженерних систем. Відсутність системи оповіщення про пожежу, а також евакуаційного освітлення шляхів евакуації будівель збільшує час виявлення пожежі, що, у свою чергу призводить до несвоєчасних заходів щодо евакуації людей на ранній стадії виникнення пожежі, ускладнює попередження людей про небезпеку та їх своєчасну евакуацію, створює перешкоди під час евакуації людей, та може призвести до отримання травм, загибелі людей, що знаходяться в приміщеннях відповідача.

Тому доводи відповідача про те, що цілодобове чергування працівників та наявність системи відеонагляду за відсутності автоматичної пожежної сигналізації та системи оповіщення про пожежу в будівлях гуртожитків виключає можливість запізнілого виявлення пожежі є необґрунтованими припущеннями.

Наведені порушення є окремими самостійними підставами для висновків про наявність небезпечних чинників, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

Аналогічна позиція зазначена також і у правових висновках Верховного Суду, що знайшли своє відображення у постановах від 28.01.2021 у справі № 580/3267/19 та від 26.05.2022 у справі № 640/20539/19.

Що стосується конкретних обставин справи, то заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді заборони експлуатації будівлі слід застосувати з метою попередження негативних наслідків, які можуть настати за наявних умов існування реальної загрози життю та здоров`ю людей.

Неусунуті відповідачем порушення є істотними та виключними, несуть ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров`ю людей, оскільки впливають:

на забезпечення безпеки роботи відповідача (його працівників, відвідувачів, дітей (учнів)) у відповідності з вимогами протипожежних норм, техногенної безпеки та цивільного захисту;

на своєчасність виявлення надзвичайної ситуації, пожежі;

на ліквідацію пожежі, надзвичайної ситуації та ліквідації її наслідків;

на евакуацію людей (учнів) та їх захисту від наслідків пожежі, надзвичайної ситуації.

При збереженні таких умов існує реальна загроза життю, отримання травм або шкоди їх здоров`ю. Кожне із зазначених в акті перевірки порушення саме по собі створює очевидну загрозу життю та здоров`ю людей, а їх сукупність вказує на максимальний ступінь такої загрози, що є неприпустимим і вимагає застосування відповідних заходів реагування.

При цьому, існування (неусунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров`ю людей, є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування у вигляді, зокрема, повного зупинення експлуатації (роботи) будівель та приміщень.

Водночас, можливі обмеження відповідача в здійсненні ним основної діяльності за наслідками застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), не можуть бути співрозмірними із гарантованими державою правами людини на життя і здоров`я, особисту безпеку, які є найвищою соціальною цінністю, а їх забезпечення - головним обов`язком держави.

Стосовно доводів скаржника про те, що ним вживаються заходи для повного усунення виявлених порушень протипожежної безпеки, колегія суддів вважає за необхідне вказати наступне.

Колегія суддів враховує доводи апелянта про те, що на час апеляційного розгляду справи ним частково виконані вимоги із усунення виявлених порушень. Проте, факт виконання/невиконання суб`єктом господарювання порушень, встановлених зокрема, в акті за результатами проведення попереднього заходу (перевірки) органом державного нагляду (контролю), шляхом винесення припису, може бути встановлено лише за результатами проведення таким органом позапланових заходів (перевірки).

Крім того, відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених органом перевірки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до суду першої інстанції із заявою про скасування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), застосованих судом за результатом розгляду адміністративної справи.

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка викладена в постановах від 10 вересня 2020 року у справі № 620/1857/19 та від 29 жовтня 2020 року у справі № 520/11608/19.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що саме контролюючий орган наділений дискреційними повноваженнями щодо встановлення наявності або відсутності порушень у сфері техногенної та пожежної безпеки, та лише цей орган здійснює прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику.

Під час апеляційного розгляду справи відповідачем не надано актів, складених за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, згідно яких всі вищевказані порушення є усунутими.

Колегія суддів зазначає, що не усунення виявлених в Акті перевірки порушень може створити умови, що призведуть до загибелі людей або ж нанесенню шкоди їх здоров`ю. У свою чергу, наявність цих порушень підтверджується матеріалами справи.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що застосування заходів реагування у вигляді зупинення роботи будівель гуртожитків НУ ВГП, є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Апеляційний суд наголошує, що недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Посилання скаржника на недотримання принципу пропорційності під час застосування такого заходу, як повне зупинення експлуатації об`єкту - є необґрунтованим, оскільки забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.

Відповідно до першого речення статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

Також такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Така ж правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 08 лютого 2019 року у справі №805/4256/17-а та від 28 лютого 2019 року у справі №810/2400/18.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи (аналогічні доводам у відзиві на позовну заяву) були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваного судового рішення, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, в апеляційній скарзі не наведено.

А тому покликання відповідача на постанову Верховного Суду від 31.10.2018 у справі № 826/14758/17, де суди попередніх інстанцій вказали лише перелік зафіксованих в акті перевірки позивача порушень без належної та повної оцінки їх змісту, є нерелевантними для цієї справи.

Згідно частини першої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права.

Відповідно до частин першої та другої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (надалі також ЄСПЛ).

Принцип верховенства права у рішеннях ЄСПЛ щодо України стосується вимог «якості» закону та юридичної визначеності. Так, принцип верховенства права вимагає дотримання вимог «якості» закону, яким передбачається втручання у права особи та в основоположні свободи. Так, у рішенні від 10 грудня 2009 року у справі «Михайлюк та Петров проти України» (заява № 11932/02) зазначено: Суд нагадує, що вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (див., серед багатьох інших, рішення у справі «Полторацький проти України» (від 29 квітня 2003 року, заява № 38812/97, п. 155).

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Також згідно з пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

З огляду на вищезазначене, вказаним вимогам оскаржуване рішення суду першої інстанції відповідає.

Підсумовуючи, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Наведені висновки суду є вичерпні, а доводи апелянта - безпідставні, свідчать про довільне трактування ним норм законодавства.

Апеляційний суд переглянув оскаржуване судове рішення і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.

Відповідно до пункту 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 241, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 370 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національного університету водного господарства та природокористування залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року у справі № 460/12862/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді О. О. Большакова
В. Я. Качмар
Повне судове рішення складено 13.04.2023