Справа № 420/17642/22
Суддя: Зуєва Л.Є.
Дата ухвалення: 2023-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 квітня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/17642/22
Головуючий в 1 інстанції: Скупінська О.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді Зуєвої Л.Є.,

суддів: Коваля М.П., Турецької І.О.

при секретарі Цехмейстренко Ю.В.,

за участі представника ОМР Слободяник І.С.,

представника прокуратури Вергіна Д.С.,

представника ГУ ДСНС в Одеській області Журби О.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2023 року у справі за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Житлово-комунальний сервіс «Пересипський», треті особи, які не заявляють самостійних вимог не предмет спору на стороні відповідача Департамент з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами Одеської обласної військової адміністрації, Одеська міська рада про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2022 року заступник керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській та Одеської обласної військової адміністрації звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства «Житлово-комунальний сервіс «Пересипський» та просив визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Житлово-комунальний сервіс «Пересипський» щодо утримання у неналежному технічному стані, непридатному для використання за цільовим призначенням, споруди цивільного захисту (протирадіаційного укриття) № 56841, яке знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Паркова, буд.43 та зобов`язати Комунальне підприємство «Житлово-комунальний сервіс «Пересипський» привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, споруду цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № 56841, яке знаходиться за адресою: м.Одеса, вул. Паркова, буд. 43.

В обґрунтування позову зазначалось, що у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України та введенням на всій території України воєнного стану Суворовською окружною прокуратурою міста Одеси здійснено вивчення стану додержання вимог законодавства в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), розміщених в межах території Суворовського району м. Одеси. Встановлено, що в межах Суворовського району м.Одеси, знаходиться захисна споруда цивільного захисту № 56841, розташована по вул.Паркова, 43 в м. Одесі, яка через недодержання та порушення власником (балансоутримувачем) вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є не готовою до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення та, у разі використання за призначенням, може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Відповідно до паспорту протирадіаційного укриття № 56841, розташованого за вищевказаною адресою, власником укриття є територіальна громада міста Одеси в особі Одеської міської ради, а балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту є Комунальне підприємство «Житлово-комунальний сервіс «Пересипський». Загальний висновок про стан захисної споруди № 56841 відповідно до Акту оцінки від 23.05.2022 сховище оцінюється як «Обмежено готове» до використання за призначенням. Незважаючи на збройну агресію російської федерації проти України, підрозділами Головного управлінням ДСНС України у Одеській області, як спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів, спрямованих на зобов`язання КП ЖКС «Пересипський» щодо приведення захисної споруди цивільного захисту № 56841 у стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення. Таким чином, звертаючись до суду з позовом зазначається, що позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави. У даному випадку прокурор звертається з позовом на захист інтересів держави в особі Головного управління ДСНС в Одеській області та Одеської державної військової адміністрації у зв`язку із невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії російської федерації проти України.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2023 року, ухвалене в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Одеса позов задоволено.

Не погоджуючись з таким рішенням, Одеська міська рада надала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В апеляційній скарзі Одеська міська рада зазначає, що прокурор, звертаючись до суду, не мав адміністративної процесуальної дієздатності з огляду на те, що Одеська обласна військова адміністрація не є органом, який здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, а Головне управління ДСНС в Одеській області на даний час не має права на звернення до суду з відповідними позовами. Вказує, що Одеською міською радою вжито всі необхідні дії з метою фінансування заходів для забезпечення належного утримання в належному стані захисної споруди цивільного захисту №56841, а на сьогодні КП ЖКС «Пересипський» усунуто частину недоліків та вживаються заходи щодо усунення решти. Підкреслює, що звернення до суду з позовною заявою є втручання прокурора у повноваження КП ЖКС «Пересипський».

Учасниками справи відзивів до суду апеляційної інстанції надано не було.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України.

Відповідно до ч. 8 ст. 262 КАС України при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, а у випадку розгляду справи з повідомленням (викликом) учасників справи - також заслуховує їхні усні пояснення. Судові дебати не проводяться.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.263 КАС України суд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справи щодо: оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що згідно паспорту (а.с.28-30), технічного паспорту (а.с.31-32), облікової картки сховища (а.с.33-24) протирадіаційного укриття №56841 що розташоване за адресою: м.Одеса, Суворовський район, вул.Паркова, 43, відповідно до яких власником сховища є територіальна громада м.Одеси в особі Одеської міської ради, а балансоутримувач захисної споруди: КП ЖКС «Пересипський».

Матеріали справи містять рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 №256 «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту» (а.с.90), відповідно до якого вирішено: передати Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріпити за ним на праві господарського відання захисні споруди цивільного захисту з інженерними мережами, які обліковуються на балансі комунальних підприємств житлово-комунального сервісу Одеської міської ради, згідно з переліком; доручити Комунальному підприємству «Сервісний центр» та комунальним підприємствам житлово-комунального сервісу Одеської міської ради здійснити приймання-передачу майна, зазначеного у пункті 1 цього рішення, у порядку, визначеному чинним законодавством України; доручити Комунальному підприємству «Сервісний центр»: вжити заходів з державної реєстрації права господарського відання на майно, визначеного у пункті 1 цього рішення; забезпечити утримання переданих захисних споруд цивільного захисту у належному санітарно-технічному стані.

Відповідно до додатку до цього рішення у переліку захисних споруд цивільного захисту (а.с.93) міститься нежитлове приміщення протирадіаційного укриття №56841.

Посадовими особами Департаменту муніципальної безпеки Одеської міської ради, Суворівської районної адміністрації Одеської міської ради, КП ЖКС «Пересипський» складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №56841 від 23.05.2022 (а.с.19-25), відповідно до якого проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання протирадіаційного укриття №56841, розташованого за адресою: м.Одеса, вул.Паркова, 43, комунальної власності, що належить територіальній громаді м.Одеси, балансоутримувач захисної споруди КП ЖКС «Пересипський».

За результатами проведеної оцінки про стан готовності захисної споруди станом на 23.05.2022 встановлено, що сховище №56841 оцінюється як «обмежено готове» для використання за призначенням та надано рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням. Щодо подальшого використання захисної споруди пропонується привести ремонт відповідно до діючих положень про проведення планово-попереджувальних ремонтів будівель і споруд залежно від призначення у мирний час, привести у придатний стан системи комунікацій (водопровід, каналізацію, опалення, електромережу), захисних пристроїв та інженерно-технічного обладнання захисної споруди. Інформацію щодо організації виконання рекомендацій слід подати до Суворовського РВ у м.Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області з поданням підтверджуючих документів.

Матеріали справи містять затверджені директором КП ЖКС «Пересипський» від 03.06.2022 Інструкцію з протипожежної безпеки в захисній споруді цивільного захисту (а.с.82); Інструкцію з використання засобів індивідуального захисту від 03.06.2022 (а.с.83), Обов`язки особового складу формування з обслуговування захисної споруди від 03.06.2022 (а.с.84-85); Інструкцію щодо порядку провітрювання захисної споруди від 03.06.2022 (а.с.86-87), Порядок перевірки сховища на герметичність від 03.06.2022 (а.с.88); Правила прибирання приміщень захисної споруди (а.с.89), від 03.06.2022 Правила утримання та експлуатації ДЕС від 03.06.2022 (а.с.91-92).

Відповідно до листа Департаменту міського господарства Одеської міської ради на адресу Департаменту фінансів Одеської міської ради від 13.10.2022 №01-66/585вих (а.с.137), адресант просив збільшити бюджетні призначення для придбання конвекторів та керамічних панелей, електричне та монтажне обладнання у захисні споруди.

Відповідно до листа Департаменту міського господарства Одеської міської ради від 20.12.2022 №01-66/744вих (а.с.147-148), фінансування облаштування та ремонт приміщень укриттів та бомбосховищ у 2022 році за рахунок бюджетних асигнувань, КП ЖКС «Пересипський» за адресою: м.Одеса, вул.Паркова, 43 складає 55371,69 грн (на облаштування).

Департамент фінансів Одеської міської ради скерував на адресу юридичного Департаменту Одеської міської ради лист від 23.12.2022 №06-20/256/1589 (а.с.135-136), у якому повідомляв, що у міських програмах захід, пов`язаний з ремонтом та облаштуванням приміщень укриттів та бомбосховищ, окремо не виділено. Зазначено, що листом від 27.06.2022 №01-66/358 вих Департамент міського господарства Одеської міської ради надав до Департаменту фінансів Одеської міської ради копію наказу №35 від 21.06.2022 на підставі якого було проведено перерозподіл бюджетних призначень між одержувачами бюджетних коштів з метою проведення поточного утримання захисних споруд цивільного захисту (бомбосховищ), які знаходяться на балансі (утриманні) комунальних підприємств житлово-комунального сервісу у сумі 1110327,78 грн. Повідомлено, що Департамент міського господарства Одеської міської ради та КП ЖКС «Пересипський» не звертались до Департаменту фінансів Одеської міської ради з бюджетними запитами на 2022 рік щодо виділення додаткових бюджетних призначень для усунення недоліків, встановлених актами оцінки стану захисних споруд цивільного захисту №56842, 56841, 56763.

Одеська обласна військова адміністрація листом від 25.10.2022 №10554/2/01-46/8845/2-22 (а.с.41) повідомила Суворовську окружну прокуратуру міста Одеси про те, що в обласній державній (військовій) адміністрації відсутня будь-яка інформація щодо порушень у сфері утримання, використання та реконструкції захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №56841 розташованого за адресою: м.Одеса, вул.Паркова, 43.

Також, на адресу Суворовської окружної прокуратури міста Одеси Одеська обласна військова адміністрація скерувала лист від 11.11.2022 №11072/2/01-46/9583/2-22 (а.с.44) у якому повідомляє, що від Головного управління ДСНС в Одеській області не надходило інформації щодо проведення державного захисту (контролю) дотримання КП ЖКС «Пересипський» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки утримання протирадіаційного укриття №56841, що розташоване за адресою: м.Одеса, вул.Паркова, 43.

Суворовська окружна прокуратура міста Одеси листом від 02.11.2022 №53-6687ВИХ-22 (а.с.42-43) повідомила Одеську обласну військову адміністрацію про те, що з огляду на те, що ані Одеською обласною військовою адміністрацією, ані Головним управлінням ДСНС в Одеській області не вжито заходів щодо приведення захисної споруди цивільного захисту№56841, що розташована за адресою: м.Одеса, вул.Паркова, 43 у належних стан, прокуратурою готується відповідна позовна заява від імені держави в інтересах Одеської обласної військової адміністрації та Головного управління ДСНС в Одеській області.

Суворовська окружна прокуратура міста Одеси скерувала на адресу Головного управління ДСНС в Одеській області лист від 21.09.2022 №53-5325ВИХ-22 (а.с.35), у якому просила надати інформацію стосовно того, чи буде Головне управління ДСНС в Одеській області звертатись з адміністративним позовом до суду щодо зобов`язання балансоутримувачів привести в належний технічний стан і забезпечити готовність споруд до укриття населення в умовах військового стану в Україні.

На зазначений лист від 21.09.2022 №53-5325ВИХ-22 Головне управління ДСНС в Одеській області надало відповідь від 22.09.2022 №6001.2-4144/6017/1 (а.с.36), у якому Головне управління зазначило, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64, тобто, Головне управління ДСНС в Одеській області позбавлене можливості звернутись до адміністративного суду із позовною заявою про зобов`язання вчинити певні дії.

Суворовська окружна прокуратура міста Одеси скерувала на адресу Головного управління ДСНС в Одеській області повідомлення від 02.11.2022 №53-6694ВИХ-22 (а.с.45-46) щодо скерування до суду позовної заяви.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не забезпечено утримання захисної споруди цивільного захисту (сховища № 56841) у готовності до використання за призначенням, що, власне, не заперечується КП ЖКС «Пересипський». Також, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність права прокурора на звернення до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

В апеляційній скарзі Одеська міська рада у якості основного доводу щодо непогодження з рішенням суду першої інстанції зазначає про відсутність законних підстав у заступника Суворовської окружної прокуратури м.Одеси для звернення до суду з цим позовом.

Щодо наявності правових підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до ч. 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацами 1 та 2 частини 2 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.

Частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Частиною 6 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

Частиною 1 статті 24 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За приписами ч.ч. 3, 4 ст. 5 КАС України зазначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Положеннями ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.

Разом з цим, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності регулюються Кодексом цивільного захисту України (далі КЦЗ України).

Як вбачається з ч. 1 ст. 65 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) щодо суб`єктів господарювання (пункт 2).

За змістом ч. 2 статті 65 КЦЗ України визначено, що у суб`єктів господарювання приватної форми власності органи державного нагляду у сфері цивільного захисту контролюють виконання заходів щодо захисту населення та працівників на випадок надзвичайної ситуації, а також вирішення питань техногенної та пожежної безпеки, що стосуються прав та інтересів інших юридичних осіб і громадян.

Статтею 66 КЦЗ України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Статтею 68 КЦЗ України встановлені санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, за приписами якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом (частина перша).

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга).

Частиною 1 статті 69 КЦЗ України передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови:

1) з питань пожежної безпеки у разі: а) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; б) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; в) випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від вимог, визначених нормативно-правовими актами або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

2) з питань техногенної безпеки у разі: а) невиконання вимог законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань техногенної безпеки; б) відсутності організаційно-розпорядчих документів щодо здійснення заходів з питань техногенної безпеки, які передбачені для суб`єкта господарювання; в) непроведення в установленому порядку навчання персоналу суб`єкта господарювання діям у разі виникнення аварійних ситуацій та аварій; г) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу надзвичайних ситуацій; ґ) непроведення ідентифікації та паспортизації потенційно небезпечного об`єкта; д) відсутності декларації безпеки об`єкта підвищеної небезпеки; е) відсутності на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; є) невідповідності кількості промислових засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатності або відсутності, а також у разі порушення порядку зберігання таких засобів; ж) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; з) відсутності плану локалізації і ліквідації наслідків аварій на об`єкті підвищеної небезпеки, а також відсутності розроблених відповідно до цього плану спеціальних заходів протиаварійного захисту; и) відсутності об`єктових матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або невідповідності їх затвердженим номенклатурам та обсягам; і) відсутності або непридатності до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; ї) відсутності або несправності на об`єкті підвищеної небезпеки автоматизованої системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення; й) відсутності на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовності до виконання покладених на неї завдань через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; к) неготовності до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; л) неготовності осіб, які обслуговують потенційно небезпечні об`єкти та об`єкти підвищеної небезпеки, а також осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації та ліквідації наслідків аварій до дій із запобігання та ліквідації наслідків надзвичайної ситуації; м) відсутності на об`єкті підвищеної небезпеки угоди про страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно третім особам та їхньому майну, іншим юридичним особам унаслідок надзвичайної ситуації, що спричинена пожежею, аварією, катастрофою або небезпечною подією; н) порушення правил транспортування небезпечних речовин трубопровідним транспортом та порядку їх перевезення транспортними засобами; о) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Наведені приписи законодавства вказують на те, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Положеннями п. 9 Розділу «Утримання фонду захисних споруд» Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 138 від 10.03.2017 «Деякі питання використання захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», передбачено, що утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється ix балансоутримувачами. Балансоутримувачами захисної споруди є власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

3гідно п. 10 того ж самого розділу Порядку балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд. Положеннями п. 11 того ж самого розділу Порядку визначено, що вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.

Згідно п. 1 Розділу II «Загальні вимоги до утримання та експлуатації фонду захисних споруд» Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України No 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту», споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Як вбачається з матеріалів справи, 23.05.2022 року за участю представників КП «ЖКС «Пересипський» серед яких були і спеціалісти з питань цивільного захисту, було проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 56841 за результатами якої було складено акт (а.с.20-25).

Загальний висновок про стан захисної споруди №56841 відповідно до Акту оцінки від 23.05.2022 - сховище оцінюється як «ОБМЕЖЕНО ГОТОВЕ» до використання за призначенням.

Таким чином, виходячи з акту оцінки колегією суддів встановлено, що захисна споруда цивільного захисту протирадіаційного укриття № 56841 знаходиться у неналежному стані, не готова до використання за призначенням, через що нездатна забезпечити належний захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Відповідальним за її стан є КП «ЖКС «Пересипський».

Колегія суддів зазначає, що наявна протиправна бездіяльність відповідача яка виразилась у непроведені систематичних заходів щодо такого утримання захисної споруди, які б унеможливив загрозу життю та здоров`ю людей. Перелік виявлених у акті від 23.05.2022 року недоліків дає підстави суду зазначити, що такі загрози існують, а в період воєнного стану ризик використання укриття є необхідним та ймовірним.

Виходячи з цих обставин та враховуючи, що в Україні на всій території введено воєнний стан у зв`язку з військовою агресією російської федерації, стан вказаної споруди та всіх інших споруд цивільної оборони слід віднести до таких, що стосується інтересів держави, а тому незалежно від встановлених обмежень щодо заходів державного нагляду (контролю) в цілому, перевірка таких об`єктів, приведення їх у належний стан не може бути обмежена, оскільки цільове призначення таких об`єктів це захист цивільного населення.

Таким чином колегія суддів зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор, однак щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Як встановлено з матеріалів справи, органом що здійснює заходи контролю об`єктів цивільного захисту є ГУ ДСНС в Одеській області, а тому прокурором правильно визначено цей орган як уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, позов у цій справі прокурор подав в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації.

Однією з підстав для подання позову прокурором в інтересах держави в особі органу є наявність бездіяльності компетентного органу, яка повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

Постановою Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» на період воєнного стану, введеного Указом Президента України No64 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не здійснюється.

В апеляційній скарзі Одеська міська рада посилається на вищезазначену постанову КМУ № 303 від 13.03.2022 та вважає, що на період воєнного стану жодний державний орган не наділений відповідними повноваженнями, що свідчить про те, що законодавець вважає доцільним не проводити відповідні заходи в період воєнного стану взагалі, в тому числі органам прокуратури.

Однак, колегія суддів відхиляє такі доводи апелянта та зазначає, що у зв`язку із веденням воєнного стану існують об`єктивні причини неможливістю виконання підрозділами ДСНС своїх функцій.

В свою чергу, до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор повинен звернутись до відповідного компетентного органу з відповідним запитом та фактично надати йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Колегією суддів встановлено, що з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді окружною прокуратурою було направлено до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області лист від 21.09.2022 № 53-5325ВИХ-22, проте листом від 22.09.2022 №6001.2-4144/60 17/1 позивача повідомлено, що за відсутності можливості проведення заходів державного нагляду (контролю) в період дії правового режиму воєнного стану, враховуючи приписи постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 року №303, Головне управління позбавлене можливості звернутись до адміністративного суду із позовною заявою, тобто Суворовською окружною прокуратурою міста Одеси було дотримано порядку звернення з позовом до суду, чому передувало звернення з листом до органів ДСНС з повідомленням останніх про неготовність захисних споруд, розташованих на території Суворовського району м.Одеси.

Отже, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області було обізнане про необхідність захисту інтересів держави та мало відповідні повноваження для їх захисту, проте таких заходів не вживало, оскільки зазначені повноваження обмежені в період дії правового режиму воєнного стану, що відповідно до вимог ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу.

Вищенаведені обставини в своїй сукупності дають підстави дійти висновку, що у межах даної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області.

Колегія суддів вважає, що саме збройна агресія проти України, необхідність збереження життя та здоров`я людей є ключовою обставиною яка дає підстави визнати, що позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав громадян та інтересів держави.

У даному випадку прокурор звертається з позовом на захист інтересів держави в зв`язку із невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я в умовах збройної агресії російської федерації.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що Верховний Суд у постанові від 29.11.2022 року по справі № 240/401/19 відступив від раніше викладених висновків щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах держави, зазначивши таке: «…виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.».

Повноваження щодо здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, спосіб реалізації яких визначений законом КЦЗ України, приписами якого передбачено звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

В цьому випадку дійсно, звернення ДСНС з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтею 68 КЦЗ України, чинним законодавством не передбачено.

Однак, як вже було вище зазначено сховище № 56841 є захисною спорудою цивільного захисту протирадіаційного укриття, цільове призначення якого є захист цивільного населення, а тому його неналежний стан є неможливістю його використання за призначенням, що у період воєнного стану є реальною загрозою життю та здоров`ю громадян, а невжиття таких заходів може привести до трагічних наслідків, тому звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення його роботи не є виправданим, оскільки зазначений об`єкт і так не може бути використаний за його призначенням.

Таким чином на думку колегії суддів саме позов прокурора із зазначеними вимогами є єдиним способом спонукання відповідача до приведення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 56841 у належний стан.

Щодо доводів апелянта про відсутність повноважень у Одеської обласної військової адміністрації щодо звернення до суду з таким позовом колегія суддів зазначає, що при визначенні органу, в інтересах якого пред`являється позов, прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі, а тому зазначення інших органів окрім ГУ ДСНС не впливає на вирішення справи по суті.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові ВС від 25.02.2021 року у справі 912/9/20.

Таким чином колегія суддів дійшла висновку, що прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом, а також, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як захист життя та здоров`я людей у період збройної агресії проти України, тому судова колегія доходить до висновку, що за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з таким позовом (зобов`язання балансоутримувача привести у стан готовності захисну споруду) до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

В апеляційній скарзі інших доводів Одеською міською радою не наводиться, таким чином колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову, а тому апеляційна скарга Одеської міської ради задоволенню не підлягає.

Згідно позиції Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 262, 263, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2023 року залишити без змін.

Відповідно до ст. 329 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст складено та підписано 13.04.2023 року

Головуюча суддя: Л.Є. Зуєва

Суддя: М.П. Коваль

Суддя: І.О. Турецька