Справа № 420/8381/20
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2023-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2023 року

м. Київ

справа №420/8381/20

адміністративне провадження №К/9901/48076/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Української незалежної морської профспілки до Державного агентства меліорації та рибного господарства України (Державного агентства рибного господарства України) про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди, за касаційною скаргою Української незалежної морської спілки на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Цховребової М.Г. від 27.05.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Крусяна А.В., Градовського Ю.М., Яковлєва О.В. від 24.11.2021,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2020 року Українська незалежна морська профспілка (далі також УНМП, Профспілка, позивач) звернувся з позовом до Державного агентства меліорації та рибного господарства України (Державного агентства рибного господарства України) (далі також Держрибагентство, ДАРГУ, відповідач), у якому просила:

- визнати протиправними дії з організації роботи української делегації Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі на ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі за Угодою між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі від 14.09.1993 (далі також Угода) у частині забезпечення набуття чинності Протоколу ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі (далі також Протокол), зокрема, Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі в Керченській протоці на 2020 рік як додатку VIIІ до цього Протоколу (далі також Порядок), без належних повноважень, всупереч вимогам статті 18, частини першої статті 65 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969 та статті 7 вищезазначеної Угоди від 14.09.1993, всупереч вимогам частини третьої статті 2, частини другої статті 19, статті 134 Конституції України та всупереч вимогам частин другої - четвертої статті 9, частини другої статті 17 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15.04.2014 №1207-VII, без урахування частини другої статті 18, частини третьої статті 24 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 №1906-IV, підпункту 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №895;

- зобов`язати припинити та/або не відновляти організацію роботи української делегації Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі за Угодою між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства від 14.09.1993, зокрема щодо забезпечення набуття чинності та реалізації протоколів сесій Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі, без врахування вимог статті 18, частини першої статті 65 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969, статті 7 Угоди між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі від 14.09.1993, частини третьої статті 2, частини другої статті 19, статті 134 Конституції України, частин другої - четвертої статті 9, частини другої статті 17 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15.04.2014 №1207-VІІ, та в умовах ризиків фактичного визнання відповідачем через такі дії повноважень незаконних органів влади, утворених на тимчасово окупованій території України в Криму державою-агресором щодо громадян України та риболовних суден України;

- визнати протиправною бездіяльність всупереч приписам підпункту 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №895, яка полягала у невжитті заходів щодо мінімізації негативного впливу від Протоколу XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі та Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020, як додатку до нього, після набуття цими актами чинності, в умовах тимчасової окупації державою-агресором Автономної Республіки Крим, окремих районів Донецької області та морських вод Азовського моря, що прилягають до цих територій України, в умовах протиправної ліквідації державою-агресором на тимчасово окупованих територіях України органів Державного агентства рибного господарства України та утворення на цих територіях незаконних органів, що беруть участь у реалізації Угоди між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі від 14.09.1993, у частині не повідомлення вчасно та належним чином у цих умовах прямо зацікавлених осіб, зокрема Українську незалежну морську профспілку та її членів про підписання та зміст чинних Протоколу XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі та Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік, як додатку до нього;

- зобов`язати відповідача проінформувати позивача про вжиті згідно норм статті 18, частини першої статті 65 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969, частини другої статті 18, частини третьої статті 24 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 №1906-ІV, підпункту 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України заходи щодо мінімізації негативного впливу від Протоколу XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі та додатків до нього на права Української незалежної морської профспілки та її членів ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ;

- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача моральну шкоду, заподіяну членам Української незалежної морської профспілки ОСОБА_1 , громадянину України 1992 року народження, ОСОБА_2 , громадянину України 1992 року народження, ОСОБА_3 , громадянину України 1989 року народження, ОСОБА_4 , громадянину України 1980 року народження, через незаконні (протиправні) дії та бездіяльність Державного агентства рибного господарства України з організації роботи української делегації Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі в XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі у частині забезпечення набуття чинності Протоколу цієї сесії, зокрема Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020р., з невжиття заходів щодо мінімізації негативного впливу від Протоколу цієї сесії та Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік, після набуття цим Порядком чинності, у частині не повідомлення належним чином у цих умовах про Протокол та Порядок прямо зацікавлених осіб, зокрема Українську незалежну морську профспілку та її членів, що сприяло неправомірним затриманню та утриманню цих членів Української незалежної морської профспілки на підставі Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 р. органами та службовими особами незаконних органів окупаційної влади Російської Федерації на Кримському півострові, у розмірі 150000 грн. кожному.

2. В обґрунтуванні вимог позову наводились такі підстави:

ДАРГУ взагалі не мала права діяти на підставі Угоди, зокрема під час підготовки до підписання Протоколу XXXI сесії Комісії, організації цієї сесії та підписання її Протоколу, реалізації Протоколу XXXI сесії Комісії, оскільки Угоду було укладене Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості який мав у наступному її виконувати від імені України. Водночас, ДАРГУ як юридична особа (ЄРДПОУ - 37472282) та як суб`єкт владних повноважень не є правонаступником Державного комітету України з рибного господарства та рибної промисловості та не має права реалізовувати Угоду від його імені. Але ДАРГУ активно діяла у 2019-2020 на виконання Угоди, забезпечила підготовку до підписання Протоколу XXXI сесії Комісії, організувала роботу української делегації, насамперед службових осіб ДАРГУ в рамках цієї сесії у місті Бердянську, ймовірно на території відомчої установи ДАРГУ (Інститут рибного господарства та екології моря, вулиця Консульська, будинок 8, місто Бердянськ) та забезпечила підписання Протоколу XXXI сесії Комісії службовою особою ДАРГУ, а також здійснювала як центральний орган виконавчої влади реалізацію Протоколу XXXI сесії Комісії, яка до того ж була невчасною;

саме ДАРГУ, як вказане у його ж листі від 28.02.2020 №10-13-17/1330-20, вжило самостійні управлінські дії та саме на розвиток Протоколу XXXI сесії Комісії 21.02.2020 видало Повідомлення про встановлення частки добування (вилову) водних біоресурсів користувачам водних біоресурсів, які здійснюють господарську діяльність в Азовському морі з усіма затоками, у тому числі Утлюцькому лимані, Сиваші, Керченській протоці у 2020 році. Крім того, згідно вказаного у листі ДАРГУ від 28.02.2020 №10-13-17/1330-20 на підставі Протоколу ХХХІ сесії Комісії розроблено накази Мінекоенерго від 05.02.2020 №68, від 05.02.2020 №69, від 31.01.2020 №55;

навіть якщо вважати Угоду чинною, а ДАРГУ повноважним діяти за Угодою (що, на думку позивача, не так), ДАРГУ не мала права порушувати імперативний припис статті 7 Угоди, за яким сесії Комісії проводяться почергово на території кожної із Сторін. ХХХ сесія Комісії відбулася в Україні, а ХХХІ сесія відповідно в РФ. Тому ХХХІ сесія Комісії мала відбутися на території РФ, а не шляхом відео-конференц-зв`язку між РФ та Україною, який Угодою та Положенням про Комісію не був та не є передбаченим. Отже ДАРГУ, порушуючи приписи статті 7 Угоди як відомчого міжнародного договору України, неправомірно організувала роботу української делегації XXXI сесії Комісії, насамперед службових осіб ДАРГУ в рамках цієї сесії у місті Бердянську, ймовірно, на території відомчої установи ДАРГУ (Інститут рибного господарства та екології моря, вулиця Консульська, будинок 8, місто Бердянськ), тобто на території України без виїзду на територію РФ та забезпечила підписання Протоколу XXXI сесії Комісії службовою особою ДАРГУ на території України, В.О. Литвиненком, без його виїзду для такого підписання на територію РФ всупереч статті 7 Угоди;

навіть якщо вважати Угоду чинною, ДАРГУ повноважним діяти за Угодою (що, на переконання позивача, не так), та уявити правомірність переговорів української делегації Комісії на її ХХХІ сесії з м. Бердянську, підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії службовою особою ДАРГУ у м. Бердянськ (що не так) то ДАРГУ не мало права забезпечити підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії службовою особою ДАРГУ та у наступному реалізацію такого підписаного Протоколу виходячи із змісту цього Протоколу;

адже службова особа ДАРГУ не мала права підписувати Протокол ХХХІ сесії Комісії з І.В. Рульовим як керівником Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з рибальства у склад якого входить «Кримський відділ державного контролю, нагляду та охорони водних біологічних ресурсів Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з риболовства», тобто з керівником окупаційного органу влади РФ АРК, що є грубим порушенням статті 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України». Наявність у складі Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з рибальства «Кримського відділу державного контролю, нагляду та охорони водних біологічних ресурсів Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з риболовству» була завідомо відома ДАРГУ станом на час підписання Протоколу, зокрема, через чисельні звернення до ДАРГУ з цих питань різних уповноважених структур зокрема й УНМП. Також службова особа ДАРГУ не мала права підписувати Протокол ХХХІ сесії Комісії, яким було затверджене Порядок, який за замовчуванням надав повноваження окупаційним органам влади РФ в АРК, а саме «Кримському відділу державного контролю, нагляду та охорони водних біологічних ресурсів Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з риболовству», «Прикордонному управлінню ФСБ РФ по Республіці Крим», їх кораблям зупиняти та перевіряти, затримувати українських рибалок, що й відбулося на підставі Порядку з рибалками 14.02.2020. Про відповідну протиправну діяльність «Прикордонного управління ФСБ РФ по Республіці Крим» та про факт існування цього органу ДАРГУ було завідомо відомо станом на час підписання Протоколу зокрема через чисельні попередні звернення до ДАРГУ з цих питань різних уповноважених структур зокрема й УНМП серед іншого стосовно викрадених у 2018 році рибалок ОСОБА_5 та ОСОБА_6 ;

водночас, ДАРГУ забезпечило як підписання так й наступну реалізацію Протоколу що містив положення відповідного змісту та був підписаним І.В. Рульовим всупереч вимогам статті 9 та інших норм Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та інших актів законодавства та міжнародних угод України з питань ТОТ. Крім того, оскільки такі дії ДАРГУ становлять фактичне визнання цим центральним органом виконавчої влади та його службовими особами тимчасової окупації та спроби анексії АРК як «Республіки Крим» з боку РФ, то вони тим самим суперечать частині третій статті 2, частині другій статті 19,статті 134 Конституції України, за якими територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною, АРК є невід`ємною складовою частиною України, а органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

дії ДАРГУ з організації роботи української делегації Комісії на ХХХІ сесії Комісії за Угодою у частині забезпечення набуття чинності Протоколу, зокрема, Порядку як додатку VIII до цього Протоколу, є протиправними, оскільки вчинені без належних повноважень, всупереч вимогам статті 18, частини першої статті 65 Віденської конвенції та статті 7 самої вищезазначеної Угоди, всупереч вимогам частини третьої статті 2, частини другої статті 19, статті 134 Конституції України та всупереч вимогам частин другої - четвертої статті 9, частини другої статті 17 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», без урахування частини другої статті 18, частини третьої статті 24 Закону України «Про міжнародні договори України», підпункту 50 пункту 4 Положення про ДАРГУ, що прямо утворило ситуацію фактичного визнання ДАРГУ від імені України нібито повноважень окупаційних органів влади РФ в АРК щодо громадян України та риболовних суден України в сфері дії Угоди та призвело до нібито правомірного затримання та утримання на ТОТ України в Криму такими окупаційними органами влади в рамках таких нібито отриманих повноважень рибалок, членів УНМП;

ДАРГУ як під час підготовки до підписання й підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії, організації проведення цієї сесії так й у наступному мало вжити вичерпних заходів в межах повноважень для мінімізації негативного впливу як Угоди в цілому, так й Протоколу та Порядку на права та законні інтереси українських рибалок, зокрема членів УНМП, таких як рибалки. Зокрема ДАРГУ мала забезпечити оцінку правової сили для України Угоди як міжнародного договору, який насправді підлягає невідкладному припиненню, зупиненню або виходу з нього, та здійснити відповідну правову оцінку Протоколу та Порядку як документів, що нібито випливають з Угоди та спираються на нібито обов`язковість Угоди та нібито повноваження ДАРГУ з організації складання та підписання Протоколу та Порядку;

такий обов`язок випливає в першу чергу з повноважень ДАРГУ, закріплених у підпункті 50 пункту 4 Положення про ДАРГУ, затвердженого постановою КМУ від 30.09.2015 №895, за яким ДАРГУ здійснює в межах повноважень, передбачених законом, міжнародне співробітництво, готує пропозиції щодо укладення та денонсації договорів, укладає міжнародні договори України міжвідомчого характеру, забезпечує виконання узятих Україною зобов`язань за міжнародними договорами з питань, що належать до компетенції ДАРГУ;

хоча, ДАРГУ не має право виконувати Угоду у частині організації роботи Комісії, складання та підписання Протоколу та Порядку, оскільки не є правонаступником Державного комітету України з рибного господарства та рибної промисловості, тому не має згаданих у підпункті 50 пункту 4 Положення про ДАРГУ повноважень, передбачених законом та не має відповідної компетенції, ДАРГУ має за підпунктом 50 пункту 4 Положення готувати пропозиції щодо денонсації договорів. Оскільки предмет Угоди стосується повноважень ДАРГУ то воно мало, серед іншого, готувати пропозиції щодо денонсації Угоди але цього не зробило;

ДАРГУ мало вчасно належним чином повідомити усіх зацікавлених осіб, включаючи УНМП та її членів, таких як рибалки, про підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії, яким було затверджене Порядок, про зміст цих документів, про негативні наслідки від цих документів для таких зацікавлених осіб на акваторії Азовського моря через дію Протоколу та Порядку, в умовах тимчасової окупації державою-агресором АРК, окремих районів Донецької області та морських вод Азовського моря, що прилягають до цих територій України, в умовах протиправної ліквідації державою-агресором на ТОТ України органів ДАРГУ та утворення на цих територіях незаконних органів, що нібито беруть участь у реалізації Угоди. Але ДАРГУ станом на день затримання рибалок 14.02.2020 це не зробило;

розроблені у листі ДАРГУ від 28.02.2020 №10-13-17/1330-20, на підставі Протоколу ХХХІ сесії Комісії, накази Мінекоенерго від 31.01.2020 №55, від 05.02.2020 №68 та від 05.02.2020 №69, були уперше офіційно оприлюднені відповідно у «Офіційному віснику України» 14 та 21 лютого 2020 року тобто вже після затримання Рибалок. Крім того ці акти не містили посилань ані на Порядок ані на Протокол, ані на Угоду;

видане ДАРГУ 21.02.2020 після затримання Рибалок Повідомлення про встановлення частки добування (вилову) водних біоресурсів користувачам водних біоресурсів, які здійснюють господарську діяльність в Азовському морі з усіма затоками, у тому числі Утлюцькому лимані, Сиваші, Керченській протоці у 2020 році ніде не оприлюднювалося, Рибалкам та УНМП воно ніколи жодним чином не надавалося, рибалкам про цей документ ніколи не повідомлялось жодним чином взагалі. Про сам Протокол та про затверджений ним Порядок рибалки також як до так й після затримання не повідомлялися, ці акти ніде та ніким досі не оприлюднені;

за таких умов рибалки станом на 14.02.2020 жодної достовірної інформації про існування, чинність, зміст та механізм реалізації Протоколу XXXI сесії Комісії, зокрема Порядку, які прямо стосувалися їх професійних, трудових прав та законних інтересів не знали та знати не могли. Водночас рибалки були затримані під час власної правомірної трудової діяльності з лову риби в Азовському морі та були утримувані у неволі окупаційними органами влади РФ в АРК саме на підставі Протоколу та такого додатку до Протоколу як Порядок, який вони нібито порушили;

3. Отже як вказано у рішенні суду першої інстанції у позові оскаржується протиправна бездіяльність ДАРГУ, яка, на думку позивача, полягала у невжитті, всупереч приписам підпункту 50 пункту 4 Положення про ДАРГУ, заходів щодо мінімізації негативного впливу від Протоколу та Порядку, як додатку до нього, після набуття цими актами чинності, в умовах тимчасової окупації державою-агресором АРК, окремих районів Донецької області та морських вод Азовського моря, що прилягають до цих територій України, в умовах протиправної ліквідації державою-агресором на ТОТ України органів ДАРГУ та утворення на цих територіях незаконних органів, що нібито беруть участь у реалізації Угоди, у частині не повідомлення належним чином у цих умовах прямо зацікавлених осіб, зокрема УНМП та її членів про підписання та зміст чинних Протоколу та Порядку, як додатку до нього, що прямо негативно вплинуло на трудові, соціальні та інші права членів профспілки, Рибалок в ситуації їх неправомірного затримання під час правомірної діяльності за фахом в Азовському морі та утримання на ТОТ України в Криму незаконними окупаційними органами влади держави-агресора саме на підставі Порядку;

4. Профспілка переконана, що вплив цих протиправних, на думку позивача, дій та бездіяльності на права рибалок зумовлений тим, що затримуючи та утримуючи рибалок в АРК службові особи та кораблі ПС ФСБ РФ діяли саме на виконання Протоколу XXXI сесії Комісії та відповідно Порядку, складених ДАРГУ.

5. Водночас, за твердженнями позивача, вказані вище дії та бездіяльність ДАРГУ порушили права Рибалок, гарантовані серед іншого статтями 5-7, 13, 14 та 18 Конвенції 1950 р., частиною другою статті 29, частиною першою статті 33, частиною першою статті 42, частинами першою, четвертою статті 43, статтею 48 Конституції України, частиною другою статті 17 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», за якими Україна зобов`язується вживати всіх можливих заходів, передбачених Конституцією та законами України, нормами міжнародного права, для відновлення порушених внаслідок окупації прав і свобод людини і громадянина на всій території України.

6. Позивач вважав, що ефективний захист порушених прав ДАРГУ полягатиме у визнанні судом описаних вище дій та бездіяльності ДАРГУ протиправними та у зобов`язанні ДАРГУ не вживати у наступному вказані дії та усунути власну бездіяльність, а також у відшкодуванні ДАРГУ нанесеної через такі дії та бездіяльність моральної шкоди Рибалкам.

7. Аргументуючи позов, Профспілка також наголошувала, що дії та бездіяльність ДАРГУ безумовно стосуються прав та законних інтересів кожного з рибалок, а саме: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та ОСОБА_4 , які здійснюють власну трудову діяльність у сфері дії Угоди, здійснюючи лов біоресурсів Азовського моря на його акваторії. Водночас, зазначені дії та бездіяльність ДАРГУ стосуються й прав та законних інтересів УНМП, члени якої здійснюють лов біоресурсів Азовського моря на його акваторії.

8. На думку Профспілки, такі дії та бездіяльність ДАРГУ щодо кожного з рибалок а саме ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та ОСОБА_4 мали ознаки незаконних, вони заподіяли кожному з рибалок очевидні втрати немайнового характеру внаслідок моральних страждань та інших негативних явищ, тому кожен з Рибалок має право на відшкодування моральної шкоди. Зазначені моральні страждання кожен з рибалок отримав через перебування у місцях несвободи на окупованих територіях, затримання та утримання окупаційною владою РФ на підставі вчиненого ДАРГУ Порядку та усвідомлення того, що ДАРГУ надав згоду, шляхом підписання Порядку, на такі протиправні по суті дії щодо рибалок, які обмежили їх основоположні права але при цьому рибалок про Порядок вчасно не повідомив;

9. УНМП також стверджувала, що діяння ДАРГУ щодо Угоди, Протоколів Комісії та Порядку свідчить про явну усвідомлену та зухвалу вину відповідача в порушенні прав кожного з рибалок, яка полягала у свідомому утворенні підстав для затримання та утримання рибалок та штучних підстав нібито правомірності такого затримання та утримання через застосування до рибалок Протоколу та Порядку, в ухиленні від вчасного інформування рибалок про Порядок та Протокол у 2020 році.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

10. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27.05.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2021, у задоволенні позову відмовлено.

11. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що жодних доказів денонсації Угоди суду надано не було, а тому такий документ є чинним і підлягав виконанню відповідачем.

12. Суди попередніх інстанцій відхилили доводи позивача про те, що ДАРГУ не є належною стороною вищевказаної Угоди, оскільки дійшли висновку, що до цього органу в порядку адміністративного (публічного) правонаступництва перейшли права та обов`язки, а також відповідні повноваження Державного комітету України по рибному господарству і рибній промисловості, який виступав стороною цього міжнародного договору і від імені якого він укладений у 1993 році, щодо його виконання.

13. При цьому, суди взяли до уваги те, що делегацію для участі у ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі у певному складі згідно з додатком утворено саме розпорядженням Кабінету Міністрів України, яке не визнано протиправним або нечинним.

14. Необґрунтованими суди попередніх інстанцій визнали й аргументи позивача про те, що відповідно до умов Угоди ХХХІ сесія мала відбутися в Російській Федерації, а не шляхом відео-конференц-зв`язку між Російською Федерацією та Україною, який угодою не є передбаченим.

15. З цього приводу в оскаржуваних судових рішеннях зауважено, що виходячи зі змісту частини четвертої статті 7 Угоди, положення якої регулюють процедурні питання з метою сприяння її реалізації, правила процедури сесії Комісії, встановлені Угодою, в тому числі й її статтею 7, не є вичерпними.

16. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що листом Держрибагентства від 23.08.2019 №3-13-4/4786-19, на виконання доручення Кабінету Міністрів України від 16.07.2019 №24195/1/1-19, проінформовано щодо доцільності і формату взаємодії з російською стороною та процедури затвердження відповідних директив делегації Держрибагентства, а згідно листа Азово-Чорноморського територіального управління від 24.10.2019 №14989 Російська сторона підтвердила проведення засідання чергової ХХХІ сесії Російсько-Української комісії з питань рибальства в Азовському морі в дистанційному режимі з використанням сучасних засобів відео зв`язку 13-14 листопада 2019 року.

17. Беручи до уваги такі обставини справи та правове регулювання відносин, суди попередніх інстанцій констатували, що сторони узгодили проведення сесії у режимі відео-конференц-зв`язку й це відповідає статті 7 Угоди, а позивач не зазначив як саме проведення сесії Комісії в узгодженому сторонами режимі відео-конференц-зв`язку безпосередньо вплинуло на його права чи інтереси, за захистом яких він звернувся до суду з цим позовом.

18. Проаналізувавши зміст підпункт 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України, на порушенні якого відповідачем наполягав позивач, суди попередніх інстанцій наголошували, що з цих законодавчих приписів не вбачається обов`язку Держрибагентства у забезпеченні оцінки правової сили для України Угоди як міжнародного договору, здійснення правової оцінки Протоколу та Порядку як документів, що нібито випливають з Угоди та спираються на обов`язковість Угоди та повноваження з організації складання та підписання Протоколу та Порядку, як заходи в межах повноважень для мінімізації негативного впливу як Угоди в цілому, так й Протоколу та Порядку на права та законні інтереси українських рибалок.

19. Крім того, судами зауважено, що позивачем не зазначено конкретних нормативно-правових положень, якими в межах повноважень, передбачених законом, Держрибагентство відповідно до покладених на нього завдань зобов`язане вчинити саме ті дії, які зазначені позивачем.

20. Під час розгляду цієї справи у суді першої інстанції та її апеляційного перегляду суди вказували й на те, що відповідач за своїм правовим статусом є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері рибного господарства та рибної промисловості тощо, а не державним органом, який формує державну політику у цій сфері. Тому суди визнали, що оскаржені позивачем дії та бездіяльність відповідача з реалізації державної політики у сфері повноважень відповідача об`єктивно не можуть свідчити про фактичне визнання Державним агентством рибного господарства України від імені України нібито повноважень окупаційних органів влади Російської Федерації в Автономній Республіці Крим щодо громадян України та риболовних суден України тощо, про що зазначено апелянтом.

21. З урахуванням вищевикладеного, суди попередніх інстанцій констатували, що Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік стосується повноважень та їх здійснення саме органами державної влади держав сторін, визначені законодавством держав сторін.

22. Під час вирішення цього спору суди взяли до уваги й те, що Азовським басейновим управлінням Державного агентства рибного господарства в межах засідань комісії з розподілу знарядь лову положення Порядку були доведені до відома суб`єктів господарювання, копії протоколів яких наявні в матеріалах справи.

23. Також, відповідно до наведених у оскаржуваних судових рішеннях мотивів, згідно з положеннями Угоди та і зі змісту Протоколу ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі вбачається, що питання регулювання промислового рибальства, санкцій за діяльність, яка суперечить положенням цієї угоди, заходів забезпечення виконання рішень, що ухвалюються, тощо носять рекомендаційний характер та підлягають окремому опрацюванню.

24. Інші доводи позивача судами попередніх інстанцій також відхилені як необґрунтовані й такі, що не зумовлюють наявності підстав для задоволення цього позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

25. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а позов задовольнити.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.09.1993 підписано Угоду між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі, яка набула чинності з моменту підписання, метою якої є започаткування спільного використання живих ресурсів басейну Азовського моря. Кожна із сторін погоджується дозволяти юридичним і фізичним особам іншої сторони здійснювати промисел в своїй частині Азовського моря.

27. Статтею 7 вищезазначеної угоди передбачено, що з метою сприяння реалізації угоди засновується Українсько-Російська Комісія з питань рибальства в Азовському морі, що далі іменується «Комісією». Кожна сторона може призначати до складу Комісії не більше двох представників, яких на сесіях Комісії можуть супроводжувати експерти та радники. Сесії Комісії проводяться почергово на території кожної із сторін. Витрати з проведення сесії несе сторона, що приймає. На першій сесії Комісія ухвалює свої правила процедури.

28. 13.11.2019 в режимі відео-конференц-зв`язку м. Ростов-на-Дону (Російська Федерація) м. Бердянськ (Україна) відбулася ХХХІ сесія Російсько-Української Комісії з питань рибальства в Азовському морі (надалі - Комісія), яка за 7 пунктом порядку денного (підпункти 7.1, 7.2, 7.2.10, 7.3 та 7.4.3):

прийняла рішення для сторін на 2020 рік керуватися документом «Заходи регулювання промислового рибальства в басейні Азовського моря» (Додаток VIII до Протоколу XXI сесії) зі змінами, прийнятими на XXII, XXIII, XXIV, XXV, ХXVI, XXVII, XXVIII і XXIX сесіях;

рекомендувала сторонам здійснювати промисел відповідно до узгоджених Заходів регулювання, які уточнюються на 2020 рік наступним чином (режим рибальства на 2020 рік):

Кожна сторона самостійно приймає заходи регулювання промислу в лиманах і річках, а також у п`ятикілометровій прибережній зоні Азовського моря, у Таганрозькій затоці i Керченській протоці, якщо при такому промислі не може бути нанесена шкода спільно використовуваним запасам;

підтвердила своє рішення про заборону здійснення рибальства з використанням суден держави однієї сторони в п`яти кілометровій прибережній зоні держави іншої сторони, за виключенням: - науково-дослідних робіт за погодженими програмами; - промислу хамси кошільними неводами і різноглибинними тралами; - вилучення бичків драгами з механізованим способом використання у заморний період;

3 метою недопущення незаконного, непідзвітного та нерегульованого промислу водних біоресурсів в Азовському морі Російська сторона запропонувала вносити в промислову документацію капітанами суден рибопромислового флоту держав сторін даних про добуті водні біологічні ресурси і їх обсяги безпосередньо в районі рибальства не пізніше 1 години по закінченню кожної промислової операції окремо за видами рибальства, з можливістю подальшого коректування величини улову у ході зважування в місцях здачі уловів. Українська сторона повідомила, що такі дії суперечать чинному законодавству України, зокрема, затвердженій Інструкції з ведення журналу обліку вилучених водних біоресурсів.

29. Комісія доручила робочій групі з охорони і контролю вилучення водних біологічних ресурсів обговорити дане питання в міжсесійний період, підготувати варіанти його вирішення і проінформувати про це Комісію в рамках проведення ХXХII сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі.

30. За 8 пунктом порядку денного (підпункти 8.7, 8.8) Комісія, зокрема:

затвердила «Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних і біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік (Додаток VIIІ);

доручила проінформувати усі зацікавлені організації держав сторін про Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в акваторії Азовського моря і Керченській протоці і необхідності його неухильного дотримання.

31. 14.11.2019 складено протокол сесії Комісії у м. Ростов-на-Дону (Російська Федерація) та в м. Бердянськ (Україна) у чотирьох примірниках: по два примірники російською та українською мовами, усі примірники цього Протоколу мають однакову силу. Обмін екземплярами цього Протоколу здійснюється шляхом взаємодії між Міністерством закордонних справ Російської Федерації та Міністерством закордонних справ України.

32. Відповідно до Додатку VIII до вищевказаного протоколу «Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік», зокрема:

1. Спеціально уповноваженими органами, що здійснюють контроль вилучення водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці є органи державної влади держав сторін, визначені законодавством держав Сторін.

4. Для перевірки дотримання заходів регулювання рибальства і інших нормативних актів, що регламентують вилучення водних біологічних ресурсів, будь-яке судно може бути зупинене, оглянуте і, в разі виявлення порушень, затримано посадовими особами спеціально уповноважених органів держави сторони, що перевіряє, для здійснення дій, передбачених пунктами 6 та 7 цього Порядку.

5. Капітани і інші відповідальні особи на риболовецьких, приймально-транспортних, пошукових і науково-дослідних суднах зобов`язані: - безперешкодно допускати представників спеціально уповноважених органів держав сторін для перевірки судна і ознайомлення з дозвільною i обліковою документацією на проведення робіт, пов`язаних з вилученням водних біологічних ресурсів, в том числі: оригінал дозволу на добування (вилов) водних біоресурсів, промисловий журнал, іхтіологічний журнал (у випадку виконання науково-дослідних робіт), судновий журнал, машинний журнал, свідоцтво про право власності на судно, свідоцтво про право плавання під прапором держави сторони, посвідчення (для маломірних суден України), суднова роль, паспорти (або їх копії) членів екіпажу та пасажирів судна, службове посвідчення наукового співробітника (за його наявності на борту судна); завірена науково-дослідним закладом, що виконує роботи, копія програми проведення науково-дослідного, науково-промислового, дослідно-конструкторського, контрольного вилову, вилову з метою отримання біологічного матеріалу для штучного відтворення їх запасів та здійснення аквакультури, подальшого відтворення; - забезпечувати допомогу в проведенні перевірки, в обов`язковому порядку виділяючи відповідальну супроводжуючу особу для участі в перевірці судна, а також підписувати і завіряти акти перевірок судновими печатками. Судно може бути перевірене під час виконання лову; - при знаходженні в морі, за запитом берегових підрозділів, інспекторських (прикордонних) суден (кораблів, катерів) держав сторін по каналах зв`язку повідомити наступну інформацію, відповідно до суднової та промислової документації: назва судна, прапор, порт приписки, судновласник, прізвище, ім`я, по батькові (останнє за наявності) капітана рибопромислового судна, наукового співробітника, мету знаходження, знаряддя здобичі (вилову) на борту, вантаж. У разі здійснення добування (вилову) водних біологічних ресурсів за програмами наукових досліджень інститутів держав сторін і інших програм робіт: назва науково-дослідних робіт, інших програм робіт, кількість промислових операцій, визначених в програмі, кількість фактично проведених промислових операцій. Капітану судна факт надання інформації на запит, дату та час її надання необхідно відображати в судновому журналі; - при подачі з інспекторського (прикордонного) судна відповідних сигналів (звукових, світлових і інших) або отримання команди по радіозв`язку (16-й канал УКВ) про зупинку судна, застопорити хід і вжити необхідні заходи безпеки по прийому на борт представників спеціально уповноважених органів держав сторін.

12. Незнання законодавчих актів або нормативних документів, що стосуються ведення рибогосподарської діяльності в Азовському морі і Керченській протоці, не звільняє від відповідальності юридичних або фізичних осіб, що вчинили порушення.

33. Не погоджуючись з діями та бездіяльністю Державного агентства рибного господарства України щодо роботи української делегації Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі за Угодою між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства від 14.09.1993, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

34. Підставою касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

35. Вказану підставу мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема, норм міжнародного права - п. «а», п. «b», п. «c», п. «d», п. «e» частини другої статті 75 Додаткового протоколу І до Женевських конвенцій, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів 1977 року, частин першої, другої статті 1 цього Протоколу; норм частин 3 статті 2, статей 7, 9, 11, 12, 15, 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року; статей 6, 7, 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року; статей 1, 3, 5, 8, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року; статті 1 Першого протоколу до цієї Конвенції; правонаступництва суб`єкта владних повноважень щодо раніше укладених міжвідомчих міжнародних договорів, зокрема, в частині застосування пункту «с» частини першої статті 2, пункту «а» та пункту «b» частини першої статті 7, пункту «а», пункту «b», пункту «с» статті 12 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, пункту «в» частини четвертої статті 6, частини сьомої статті 12, частини третьої статті 13, частини третьої статті 24, частини першої статті 28 Закону України «Про міжнародні договори України», статті 1, статті 8, статті 12 Положення про порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.1994 №422, Указу Президента України №710/94 від 30.11.1994 «Про утворення Міністерства рибного господарства України», розпорядження Кабінету Міністрів України №1043-р від 06.11.2019 «Про делегацію для участі у ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі»; частини другої статті 13, частин першої, другої, шостої статті 19, частин першої, третьої, четвертої, п`ятої, сьомої, восьмої статті 21, частини першої статті 22, частини першої статті 28 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», а також невірної правової кваліфікації судом ризиків, зумовлених діяннями ДАРГУ, невірного застосування судом закону щодо режиму Угоди, Протоколу, Порядку, невірної оцінки судом факту проведення сесії Комісії в режимі відеоконференції та потреби оприлюднення та повідомлення про Порядок та Протокол; застосування судом концепції «функціонального правонаступництва».

36. Держрибагентство з такими доводами скаржника не погоджується й у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального і не допустили порушення норм процесуального права, дійшли обґрунтованих висновків про відмову в задоволенні позову й ухвалили судові рішення, які відповідають закону.

37. Відповідач наголошує, що в силу наявних у нього повноважень, закріплених у Положенні про Державне агентство рибного господарства України і нормах Закону України «Про міжнародні договори України», у спірних правовідносинах він діяв як центральний орган виконавчої влади до відання якого віднесені питання, що регулюються міжнародними договорами України, а тому був зобов`язаний забезпечити дотримання і виконання зобов`язань, взятих за міжнародними договорами України, у цьому випадку - Угодою, яка станом на час виникнення спірних відносин діяла і не була денонсована.

38. Держрибагентство також наголошувало, що формат проведення Сесії Комісії в межах Угоди був узгоджений її сторонами, погоджений Урядом України і був єдиним можливим за умов, що склалися на той час.

39. З таких підстав відповідач вважає, що вчинені ним дії, які оскаржуються позивачем, були законними і правомірними, а висновки судів попередніх інстанцій про відмову в позові в цій частині вимог, є обґрунтованими.

40. Відповідачем заперечуються доводи касаційної скарги й стосовно помилковості висновків судів попередніх інстанцій про відсутність фактів допущення ним бездіяльності, оскільки такі аргументи Профспілки засновані на помилковому розумінні нею норм законодавства, які регулюють порядок діяльності Держрибагентства, визначають обсяг його повноважень, завдання, функції та компетенцію цього органу.

41. Відповідач також вважає обґрунтованими й висновки судів попередніх інстанцій про те, що норми законодавства, на які в обґрунтуванні підстав позову посилалась Профспілка, не покладають на Держрибагентство обов`язку вчинення саме тих дій, які, на думку позивача, не були вчинені, а отже не вказують на бездіяльність відповідача.

42. З огляду на підтверджену судами попередніх інстанцій правомірність дій відповідача, вчинених ним у спірних відносинах, а також доведений під час судового розгляду цієї справи факт дотримання Держрибагентством вимог законодавства, відсутності порушених прав позивача, відповідач вважає правильними й викладені у оскаржуваних судових рішеннях висновки про безпідставність вимог позову Профспілки про стягнення на користь фізичних осіб, зазначених у позові, моральної та матеріальної шкоди, наявність якої, на думку відповідача, не доведена і з обставин справи не вбачається.

43. У зв`язку з вищевикладеним відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

44. Розглядаючи цю справу та здійснюючи її апеляційний перегляд, суди попередніх інстанцій виходили з таких положень законодавства.

45. Частина третя статті 2 Конституції України. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною.

46. Частина друга статті 19 Конституції України. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

47. Стаття 134 Конституції України. Автономна Республіка Крим є невід`ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

48. Стаття 18 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969. Держава зобов`язана утримуватись від дій, які позбавили б договір його об`єкта й мети, коли: а) вона підписала договір або обмінялася документами, які становлять договір, з умовою ратифікації, прийняття або затвердження, доти, поки вона не виразить ясно свого наміру не стати учасником цього договору; або б) вона виразила згоду на обов`язковість для неї договору, до набрання договором чинності і за умови, що таке набрання чинності не буде надмірно затримуватися.

49. Частина перша статті 65 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969. Учасник, який відповідно до положень цієї Конвенції посилається на ваду у своїй згоді на обов`язковість для нього договору або на підставу для оспорювання дійсності договору, для припинення договору, виходу з нього або зупинення його дії, повинен повідомити інших учасників про свою вимогу. У повідомленні має бути зазначено заходи, яких передбачається вжити щодо договору, а також їх обґрунтування.

50. Абзац перший статті 2 Закону України від 29.06.2004 №1906-IV «Про міжнародні договори України». У цьому законі терміни вживаються в такому значенні: міжнародний договір України - укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб`єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов`язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо).

51. Частина четверта статті 3 Закону України «Про міжнародні договори України». Міжвідомчими є міжнародні договори України з питань, що належать до повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та державних колегіальних органів.

52. Частина друга статті 18 Закону України «Про міжнародні договори України». У разі суттєвого порушення міжнародного договору України іншими його сторонами, якщо виконання договору може зашкодити національним інтересам України, а також в інших випадках, передбачених міжнародним правом, дію такого договору може бути припинено або зупинено в порядку, встановленому статтею 24 цього закону.

53. Частина третя статті 24 Закону України «Про міжнародні договори України». Припинення та зупинення дії міжвідомчих договорів, крім договорів, зазначених у пункті «в» частини другої цієї статті, здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

54. Пункт 12 Положення про порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.1994 №422. Денонсація міжнародних договорів України міжвідомчого характеру здійснюється міністерствами і іншими центральними органами виконавчої влади, від імені яких були укладені такі договори, за погодженням із МЗС, іншими заінтересованими міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади і з дозволу Віце-прем`єр-міністра України згідно з розподілом обов`язків.

55. Частини друга - четверта статті 9 Закону України від 15.04.2014 №1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України». Будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом.

Будь - який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами, передбаченими частиною другою цієї статті, є недійсним і не створює правових наслідків.

Встановлення зв`язків та взаємодія органів державної влади України, їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з незаконними органами (посадовими особами), створеними на тимчасово окупованій території, допускається виключно з метою забезпечення національних інтересів України, захисту прав і свобод громадян України, виконання міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, сприяння відновленню в межах тимчасово окупованої території конституційного ладу України.

56. Частина друга статті 17 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України». Україна зобов`язується вживати всіх можливих заходів, передбачених Конституцією та законами України, нормами міжнародного права, для якнайшвидшого звільнення території України від окупації, відновлення цілісності та суверенності держави, відновлення порушених внаслідок окупації прав і свобод людини і громадянина на всій території України.

57. Стаття 7 Угоди між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі від 14.09.1993. З метою сприяння реалізації Угоди засновується Українсько-Російська Комісія з питань рибальства в Азовському морі, що далі іменується «Комісією». Кожна Сторона може призначати до складу Комісії не більше двох представників, яких на сесіях Комісії можуть супроводжувати експерти та радники. Сесії Комісії проводяться почергово на території кожної із Сторін. Витрати з проведення сесії несе Сторона, що приймає. На першій сесії Комісія ухвалює свої правила процедури.

58. Пункт 1 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №895. Державне агентство рибного господарства України (Держрибагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства.

59. Пункт 2 Положення про Держрибагентство. Держрибагентство у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

60. Пункт 3 Положення про Держрибагентство. Основними завданнями Держрибагентства є: 1) реалізація державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства; 2) внесення на розгляд Міністра енергетики та захисту довкілля пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства.

61. Підпункт 50 пункту 4 Положення про Держрибагентство. Держрибагентство відповідно до покладених на нього завдань: здійснює в межах повноважень, передбачених законом, міжнародне співробітництво, готує пропозиції щодо укладення та денонсації договорів, укладає міжнародні договори України міжвідомчого характеру, забезпечує виконання узятих Україною зобов`язань за міжнародними договорами з питань, що належать до компетенції Держрибагентства, представляє Україну в роботі міжнародних організацій у сфері рибного господарства.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

62. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

63. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

64. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

65. Беручи до уваги предмет спору у справі, що розглядається, встановлені судами обставини та зміст спірних правовідносин, колегія суддів вважає, що предметом доказування у цьому випадку охоплювались питання стосовно наявності чи відсутності у відповідача повноважень із забезпечення виконання узятих Україною зобов`язань за міжнародним договором - Угодою, а також питання про те, чи могло Держрибагентство брати участь в організації та проведенні ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі в межах цієї Угоди як її сторона, чи не порушувало це вимог національного законодавства і ратифікованих України міжнародних договорів і чи були вчинені відповідачем дії, які оскаржуються Профспілкою, протиправними, чи допустило воно бездіяльність, про яку стверджується позивачем, і чи призвели вони до порушення тих прав, за захистом яких УНМП звернулась до суду з цим позовом.

66. Відповідаючи на ці питання, колегія суддів зазначає, що відповідно до загальних положень Угоди, така укладена 14.09.1993 (дата підписання) між Державним Комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства, що надалі іменуються «Сторони».

67. Мета цієї Угоди визначена у її статті 1, згідно з частиною першою якої вона становить започаткування спільного використання живих ресурсів басейну Азовського моря. Кожна із Сторін погоджується дозволяти юридичним і фізичним особам іншої Сторони здійснювати промисел в своїй частині Азовського моря.

68. Частинами другою, третьою статті 1 Угоди передбачено, що кожна із Сторін надає суднам іншої Сторони право на здійснення промислу на взаємній і рівноправній основі. Сторони підтверджують, що правом здійснення рибного промислу в Азовському морі користуються тільки судна під прапорами України і Російської Федерації.

69. Статтею 3, частиною першою статті 4, частинами 1, 3 статті 7, пунктами 1, 2, 6 статті 8 Угоди визначено таке.

70. Сторони з метою збереження, оптимального використання живих ресурсів та управління ними в Азовському морі, опрацьовують та узгоджують на основі найбільш достовірних наукових даних загальні заходи з регулювання рибного промислу в районі дії Угоди.

Сторони погоджуються, що з метою збереження та відновлення запасів анадромних видів риб їх промисел в Азовському морі, за виключенням лову з науковими цілями, може бути обмежено або заборонено.

З метою сприяння реалізації Угоди засновується Українсько-Російська Комісія з питань рибальства в Азовському морі, що далі іменується «Комісією».

Сесії Комісії проводяться почергово на території кожної із Сторін. Витрати з проведення сесії несе Сторона, що приймає.

Комісія має наступні повноваження, зокрема:

Координувати діяльність Сторін із збереження, відтворення, оптимального використання живих ресурсів та управління ними;

Щорічно визначати на підставі наукових прогнозів загальний допустимий вилов кожного виду живих запасів, а також визначати квоти вилову кожного виду за взаємною домовленістю Сторін та з урахуванням внеску кожної Сторони у їх відтворення;

Узгоджувати заходи регулювання та контролю промислу в районі дії Угоди.

71. Державний Комітет України по рибному господарству і рибній промисловості (Держрибгосппром України), який виступав Стороною Угоди і був її підписантом у 1993 році, відповідно до Положення про цей орган, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.1992 №444, мав статус центрального органу державної виконавчої влади, підвідомчого Кабінету Міністрів України, і входив до складу агропромислового комплексу України, реалізовував державну політику розвитку рибного господарства і рибної промисловості (надалі - рибного господарства), сприяв структурній перебудові економіки у цій сфері, брав участь у формуванні системи заходів щодо забезпечення економічної самостійності України (пункт 1 Положення про Держрибгосппром України).

72. За приписами пункту 3 вищевказаного Положення Головними завданнями Держрибгосппрому були:

формування та реалізація державної політики розвитку рибного господарства і збереження рибних ресурсів;

задоволення потреб суспільного виробництва та населення в рибопродукції з високими споживчими властивостями, що забезпечують її конкурентоспроможність на внутрішньому та зовнішньому ринку;

наукове забезпечення роботи підприємств і організацій рибного господарства по використанню рибних ресурсів у рибогосподарських водоймах, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, а також у районах світового океану;

проведення ефективної інвестиційної політики в рибному господарстві.

73. Згідно з підпунктом «л)» пункту 4 Положення про Держрибгосппром України цей орган відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, вносив Кабінету Міністрів України пропозиції щодо формування основних принципів державної політики з питань міжнародного співробітництва в галузі рибного господарства, підготовки міжурядових угод про спільне використання живих морських ресурсів світового океану і економічних зон інших держав.

74. Суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір у справі, яка розглядається, встановили, що відповідно до Указу Президента України від 30.11.1994 №710/94, з метою формування та здійснення єдиної державної політики щодо розвитку рибного господарства, удосконалення управління галуззю та забезпечення населення України високоякісною рибопродукцією постановлено: утворити Міністерство рибного господарства України; ліквідувати у зв`язку з цим Державний комітет України по рибному господарству і рибній промисловості.

75. У подальшому Указом Президента України «Про утворення Державного комітету рибного господарства України» №691/97 від 25.07.1997, з метою вдосконалення структури управління рибним господарством України, підвищення ефективності його функціонування в умовах реформування економіки України та відповідно до пункту 15 статті 106 Конституції України постановлено, зокрема: утворити Державний комітет рибного господарства України на базі Міністерства рибного господарства України, що ліквідується; Державний комітет рибного господарства України є правонаступником прав і обов`язків ліквідованого Міністерства рибного господарства України. Державний комітет рибного господарства України здійснює функції державного управління у сфері рибного господарства.

76. Постановою Кабінету Міністрів України від 15.03.2000 №487 вирішено, зокрема: утворити в складі Міністерства аграрної політики на базі Державного комітету рибного господарства, що ліквідується, Державний департамент рибного господарства як урядовий орган державного управління. Установити, що Державний департамент рибного господарства є правонаступником Державного комітету рибного господарства.

77. Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 25.05.2006 №752, з метою вдосконалення структури управління та підвищення ефективності роботи аграрного сектору економіки Кабінет Міністрів України постановив, зокрема: Ліквідувати Державний департамент рибного господарства. Утворити комісію з ліквідації Державного департаменту рибного господарства.

78. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 02.11.2006 №1523 Кабінет Міністрів України постановив, зокрема: утворити Державний комітет рибного господарства України як центральний орган виконавчої влади (далі Комітет), діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики. Установити, що Комітет є правонаступником Міністерства аграрної політики з питань рибного господарства.

79. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 24.01.2007 №42 Кабінет Міністрів України постановив, зокрема: затвердити Положення про Державний комітет рибного господарства України, що додається. Внести до Положення про Міністерство аграрної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.11.2006 №1541, зміни, що додаються.

80. Відповідно до Указу Президента України від 16.04.2011 №484/2011, зокрема, установлено, що Державне агентство рибного господарства України є правонаступником Державного комітету рибного господарства України, у тому числі за укладеними міжнародними договорами України, стороною в яких є Державний комітет рибного господарства України.

81. З вищенаведеного вбачається, що у зв`язку з утворенням Міністерства рибного господарства України Державний комітет України по рибному господарству і рибній промисловості, який виступав Стороною Угоди і її підписував, було ліквідовано, а його функції перейшли до новоутвореного Міністерства, яке, однак, у подальшому теж було ліквідоване й створене Державний комітет рибного господарства України, який визначено правонаступником прав і обов`язків ліквідованого Міністерства.

82. При цьому, згодом, у зв`язку з ліквідацією Державного комітету рибного господарства України, у складі Міністерства аграрної політики утворено Державний департамент рибного господарства, який був правонаступником вищезгаданого Комітету.

83. Водночас, Державний департамент рибного господарства у подальшому також було ліквідовано й утворено Державний комітет рибного господарства України, який виступав правонаступником Міністерства аграрної політики з питань рибного господарства, тобто й зазначеного вище Департаменту, який функціонував у складі цього Міністерства.

84. Державний комітет рибного господарства України також було ліквідовано і утворено Державне агентство рибного господарства України, яке є правонаступником Державного комітету рибного господарства України, і виступає відповідачем у справі, яка розглядається.

85. Отже, колегія суддів констатує, що у зв`язку з проведеними в Україні реформами у галузі рибного господарства відбувались неодноразові ліквідації органів державної влади, які реалізовували державну політику в цій сфері та забезпечували виконання зобов`язань за укладеними міжнародними договорами України, зокрема й Державного Комітету України по рибному господарству і рибній промисловості, який виступав Стороною Угоди. При цьому, кожен новоутворений орган був правонаступником цих повноважень органу, який ліквідовувався, зокрема, правонаступником Державного Комітету України по рибному господарству і рибній промисловості визначено Міністерство рибного господарства України, його правонаступником визначено Державний комітет рибного господарства України, правонаступником цього органу виступав Державний департамент рибного господарства, правонаступником якого був Державний комітет рибного господарства України, а його правонаступником є Державне агентство рибного господарства України, яке є відповідачем у цій справі та вчиняло дії, які оскаржує Профспілка і яке, на переконання останньої, допустило протиправну бездіяльність у спірних відносинах.

86. Колегія суддів підкреслює, що питання застосування інституту правонаступництва у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) вже аналізувалось, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.12.2021 у справі 9901/348/19, в якій, у якій наведено такі правові позиції.

87. Правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції. Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12.06.2018 у справі №2а-23895/09/1270.

88. У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

89. Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

90. При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

91. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

92. Тобто, враховуючи вищевикладені обставини справи, норми законодавства та висновки Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів вважає, що Держрибагентство, яке виступає відповідачем у справі, що розглядається, є фактичним правонаступником Державного Комітету України по рибному господарству і рибній промисловості, який визначений Стороною Угоди.

93. Поряд із цим колегія суддів зауважує, що й Положення про Держрибагентство, яке є чинним і було таким станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, передбачає наявність у цього органу повноважень, які мав ліквідований Державний Комітет України по рибному господарству і рибній промисловості, зокрема: реалізація державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості; забезпечення виконання узятих Україною зобов`язань за міжнародними договорами з питань, що належать до компетенції Держрибагентства, представництво України в роботі міжнародних організацій у сфері рибного господарства (пункт 1, підпункт 50 пункту 4 Положення).

94. Варто врахувати й те, що делегацію для участі у XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі утворено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.11.2019 №1043-р «Про делегацію для участі у ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі», яке предметом цього спору не охоплюється і ніким не оскаржується, не скасоване й було чинним станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, на час розгляду і вирішення справи, ухвалення оскаржуваних судових рішень.

95. Склад делегації визначено додатком до вищевказаного розпорядження Уряду, до якого увійшов й начальник управління охорони водних біоресурсів, регулювання рибальства та іхтіології Держрибагентства як глава делегації. Цим же розпорядженням затверджено директиви делегації для участі у XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі.

96. До того ж, колегія суддів враховує, що одним із принципів зовнішньої політики, закріпленого у частині третій статті 2 Закону України від 01.07.2010 №2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», є принцип сумлінного виконання взятих на себе міжнародних зобов`язань, якого відповідач був зобов`язаний неухильно дотримуватись.

97. Окрім цього, за змістом частини першої статті 15, частини першої статті 16 Закону України «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, інші органи державної влади, до відання яких віднесені питання, що регулюються міжнародними договорами України, забезпечують дотримання і виконання зобов`язань, взятих за міжнародними договорами України, стежать за здійсненням прав, які випливають з таких договорів для України, і за виконанням іншими сторонами міжнародних договорів України їхніх зобов`язань.

98. Суди попередніх інстанцій встановили, що Угода, яка за своєю правовою природою і змістом є міжвідомчим міжнародним договором України, станом на момент виникнення спірних у справі правовідносин була чинною, її дія не була зупинена або припинена у порядку, встановленому законом, а доказів денонсації, виходу з цієї Угоди Україною матеріали справи не містять і обставин, які б це підтверджували, судами не встановлено. Крім того, чинність Угоди сторонами спору не заперечувалась.

99. Колегія суддів також враховує, що як встановлено судовим розглядом цієї справи, формат проведення XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі (в режимі відеоконференції), враховуючи безпекові ризики для Української делегації, пов`язані з проведенням сесії Комісії на території Російської Федерації, було узгоджено Сторонами Угоди, Кабінетом Міністрів України, обговорювалось на міжвідомчій нараді Міністерства закордонних справ України, проведеної за участі уповноважених представників Міністерства аграрної політики та продовольства України, Державного агентства рибного господарства України, Міністерства юстиції України, Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Ради національної безпеки і оборони України з метою вироблення узгодженої позиції України щодо участі української сторони у ХХХІ сесії Комісії.

100. Це підтверджується матеріалами справи, а саме: листами Держрибагентства від 22.07.2019 №1-13-3/4051-19 «Щодо українсько-російського співробітництва з питань рибальства в Азовському морі», від 23.08.2019 №3-13-4/4786-19, дорученням Кабінету Міністрів України від 16.07.2019 №24195/1/1-19, листом Азово-Чорноморського територіального управління від 24.10.2019 №14989, яким Російська сторона підтвердила проведення засідання чергової ХХХІ сесії Російсько-Української комісії з питань рибальства в Азовському морі в дистанційному режимі з використанням сучасних засобів відеозв`язку 13-14 листопада 2019 року.

101. Суди попередніх інстанцій, на думку колегії суддів, обґрунтовано вказували на те, що такі дії Держрибагентства з підготовки до проведення чергової ХХХІ сесії Російсько-Української комісії з питань рибальства в Азовському морі не суперечили чинному законодавству та Угоді, враховували позиції Уряду та інших уповноважених органів, узгоджувались з відповідними директивами, якими керувалась утворена Кабміном делегація, і були спрямовані на створення безпечних для учасників сесії умов участі у ній, враховуючи геополітичні, безпекові умови в регіоні, що склалися на момент проведення такої сесії.

102. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з викладеними в оскаржуваних судових рішеннях висновками про те, що дії з підготовки засідання сесії Комісії та участі у такій сесії, затвердження прийнятих на ній Порядку та Протоколу, які оскаржуються Профспілкою, були обов`язковими для Держрибагентства як Сторони Угоди, дія якої на той час не була припинена або зупинена. Такі дії вчинялись відповідачем у межах наявних у цього органу повноважень стосовно забезпечення виконання узятих Україною зобов`язань за міжвідомчим міжнародним договором (Угодою) з питань, що належали до компетенції Держрибагентства, представництва України в роботі міжнародних організацій у сфері рибного господарства.

103. Разом з тим, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про безпідставність позовних вимог Профспілки стосовно визнання протиправною бездіяльності відповідача є передчасними і не ґрунтуються на належній оцінці таких аргументів, повному і всебічному з`ясування обставин справи в цій частині.

104. Зокрема, колегія суддів відзначає, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

105. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

106. Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

107. Колегія суддів наголошує, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

108. Такі правові позиції наведені Верховним Судом у постанові від 22.01.2021 у справі №640/16224/19.

109. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви про визнання протиправною бездіяльності, УНМП посилалось на те, що відповідач:

будучи обізнаним, зокрема, з неодноразових звернень (повідомлень) Профспілки про те, що до складу Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з рибальства входить «Кримський відділ державного контролю, нагляду та охорони водних біологічних ресурсів Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з риболовства» як орган окупаційної влади;

в умовах тимчасової окупації державою-агресором Автономної Республіки Крим, окремих районів Донецької області та морських вод Азовського моря, що прилягають до цих територій України, протиправної ліквідації державою-агресором на тимчасово окупованих територіях України органів Державного агентства рибного господарства України та утворення на цих територіях незаконних органів, що беруть участь у реалізації Угоди (вищезгаданого Кримського відділу);

всупереч приписів Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», у тому числі його статті 9, а також вимог статей 18, 24 Закону України «Про міжнародні договори України», пункту 12 Положення про порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру та підпункту 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України;

як орган, який уповноважений законом здійснювати міжнародне співробітництво, готувати пропозиції щодо укладення та денонсації договорів не вжив жодних заходів щодо мінімізації негативного впливу як Угоди в цілому, так й Протоколу та Порядку на права та законні інтереси українських рибалок, зокрема членів УНМП;

не забезпечив оцінку правової сили для України Протоколу та Порядку як документів, що випливають з Угоди як міжнародного договору, який, на переконання позивача, підлягав невідкладному припиненню, зупиненню або виходу з нього;

не підготував пропозиції для денонсації Угоди, внаслідок чого, взявши участь у реалізації передбачених нею заходів, фактично визнав статус та повноваження окупаційних органів.

110. Оцінюючи такі аргументи Профспілки, суд апеляційної інстанції обмежився лише мотивами про те, що зі змісту підпункту 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України не вбачається обов`язку цього органу в забезпеченні оцінки правової сили для України Угоди як міжнародного договору, здійснення правової оцінки Протоколу та Порядку як документів, що нібито випливають з Угоди та спираються на обов`язковість Угоди та повноваження з організації складання та підписання Протоколу та Порядку, як заходи в межах повноважень для мінімізації негативного впливу як Угоди в цілому, так й Протоколу та Порядку на права та законні інтереси українських рибалок.

111. Відхиляючи наведені позивачем доводи стосовно протиправної бездіяльності відповідача у вищевказаній частині підстав позову, суд апеляційної інстанції також зауважував, що позивачем не зазначено конкретних нормативно-правових положень, якими в межах повноважень, передбачених законом, Держрибагентство відповідно до покладених на нього завдань зобов`язане вчинити саме зазначені позивачем дії.

112. Проте, колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій необґрунтованими і такими, що не відповідають правильному застосуванню норм матеріального права, не враховують вимог законодавства, які регулюють спірні правовідносини, та усіх обставин цієї справи.

113. Так, за змістом частини першої статті 134 Конституції України, Автономна Республіка Крим є невід`ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

114. 15.04.2014 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».

115. За преамбулою до цього Закону Україна згідно з Конституцією України є суверенною і незалежною державою. Суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Перебування на території України підрозділів збройних сил інших держав з порушенням процедури, визначеної Конституцією та законами України, Гаазькими конвенціями 1907 року, IV Женевською конвенцією 1949 року, а також всупереч Меморандуму про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї 1994 року та іншим міжнародно-правовим актам є окупацією частини території суверенної держави Україна та міжнародним протиправним діянням з усіма наслідками, передбаченими міжнародним правом.

116. Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» згідно з його статтею 2 визначає статус території України, тимчасово окупованої внаслідок збройної агресії Російської Федерації, встановлює особливий правовий режим на цій території, визначає особливості діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах цього режиму, додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб.

117. Для цілей цього Закону тимчасово окупованою територією визначається:

1) сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій;

2) внутрішні морські води і територіальне море України навколо Кримського півострова, територія виключної (морської) економічної зони України вздовж узбережжя Кримського півострова та прилеглого до узбережжя континентального шельфу України, на які поширюється юрисдикція органів державної влади України відповідно до норм міжнародного права, Конституції та законів України (пункти 1, 2 частини першої статті 3 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»).

118. Статтею 9 цього ж Закону, в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, визначено, що державні органи та органи місцевого самоврядування, утворені відповідно до Конституції та законів України, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом.

Будь-який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами, передбаченими частиною другою цієї статті, є недійсним і не створює правових наслідків.

Встановлення зв`язків та взаємодія органів державної влади України, їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з незаконними органами (посадовими особами), створеними на тимчасово окупованій території, допускається виключно з метою забезпечення національних інтересів України, захисту прав і свобод громадян України, виконання міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, сприяння відновленню в межах тимчасово окупованої території конституційного ладу України.

119. Відповідно ж до статей 18, 24 Закону України «Про міжнародні договори України» у разі порушення зобов`язань за міжнародним договором України іншими його сторонами Міністерство закордонних справ України вносить Президентові України або Кабінету Міністрів України пропозиції про вжиття необхідних заходів відповідно до норм міжнародного права.

Інші центральні органи виконавчої влади та державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим вносять відповідні пропозиції через Міністерство закордонних справ України.

У разі суттєвого порушення міжнародного договору України іншими його сторонами, якщо виконання договору може зашкодити національним інтересам України, а також в інших випадках, передбачених міжнародним правом, дію такого договору може бути припинено або зупинено в порядку, встановленому статтею 24 цього Закону.

Пропозиції щодо припинення або зупинення дії міжнародних договорів України вносяться Міністерством закордонних справ України, іншими центральними органами виконавчої влади та державними колегіальними органами відповідно до порядку, встановленого статтею 4 цього Закону для внесення пропозицій щодо укладення міжнародного договору України.

Припинення та зупинення дії міжнародного договору України здійснюються:

а) щодо договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, - у формі закону України;

б) щодо міжнародних договорів, які укладено від імені України та які не потребували надання згоди на їх обов`язковість Верховною Радою України, та міжнародних договорів, які укладено від імені Уряду України, затверджених Президентом України, - у формі указу Президента України;

в) щодо міжнародних договорів, які укладено від імені Уряду України та які не потребували надання згоди на їх обов`язковість Верховною Радою України або затвердження Президентом України, а також щодо міжвідомчих договорів, затверджених Кабінетом Міністрів України, - у формі постанови Кабінету Міністрів України.

Припинення та зупинення дії міжвідомчих договорів, крім договорів, зазначених у пункті «в» частини другої цієї статті, здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

120. Згідно з пунктом 12 Положення про порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.1994 №422, денонсація міжнародних договорів України міжвідомчого характеру здійснюється міністерствами і іншими центральними органами виконавчої влади, від імені яких були укладені такі договори, за погодженням із МЗС, іншими заінтересованими міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади і з дозволу Віце-прем`єр-міністра України згідно з розподілом обов`язків.

121. За правилами підпункту 50 пункту 4 Положення про Держрибагентство, цей орган відповідно до покладених на нього завдань: здійснює в межах повноважень, передбачених законом, міжнародне співробітництво, готує пропозиції щодо укладення та денонсації договорів, укладає міжнародні договори України міжвідомчого характеру, забезпечує виконання узятих Україною зобов`язань за міжнародними договорами з питань, що належать до компетенції Держрибагентства, представляє Україну в роботі міжнародних організацій у сфері рибного господарства.

122. Колегія суддів звертає увагу й на те, що за приписами частини першої статті 18 Конституції України зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

123. Пунктом 9 частини першої статті 92 Основного Закону України також передбачено, що виключно законами України визначаються засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи.

124. Засади зовнішньої політики України визначаються Законом України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», у частині третій статті 2 якої перелічено принципи зовнішньої політики, зокрема,

суверенна рівність держав;

повага до територіальної цілісності іноземних держав та непорушності державних кордонів;

повага до прав людини та її основоположних свобод;

взаємовигідне співробітництво між державами;

сумлінне виконання взятих на себе міжнародних зобов`язань;

своєчасність та адекватність заходів захисту національних інтересів реальним і потенційним загрозам Україні, її громадянам і юридичним особам.

125. Системний аналіз вищевикладених норм законодавства дає колегії суддів підстави для висновку про те, що Державне агентство рибного господарства України є центральним органом виконавчої влади, уповноваженим законом на представництво України за міжвідомчими міжнародними договорами і забезпечення виконання узятих Україною зобов`язань за ними з питань, що належать до компетенції цього органу.

126. Ці повноваження як і будь-які інші повноваження Держрибагентства повинні здійснюватися у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції), а оскільки стосуються зовнішньополітичної діяльності, то повинні також враховувати задекларовані на законодавчому рівні принципи зовнішньої політики України, норми міжнародного права.

127. Реалізуючи такі публічно - владні управлінські функції, Держрибагентство, зобов`язане дбати, насамперед, про національні інтереси, забезпечувати і захищати їх.

128. У разі ж наявності реальних і потенційних загроз Україні, її громадянам і юридичним особам, відповідач, в межах наявної у нього компетенції та повноважень, зобов`язаний вживати своєчасні та адекватні заходи захисту національних інтересів.

129. У спірних правовідносинах відповідач наділений повноваженнями, зокрема, готувати пропозиції щодо укладення та денонсації міжвідомчих міжнародних договорів і, на переконання колегії суддів, зобов`язаний їх невідкладно реалізувати за наявності передбачених законом підстав, зокрема: у разі суттєвого порушення міжнародного договору України іншими його сторонами; наявності реальних і потенційних загроз Україні, її громадянам і юридичним особам; якщо виконання договору може зашкодити національним інтересам України; в інших випадках, передбачених міжнародним правом.

130. Водночас зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди попередніх інстанцій проігнорували наведені УНМП доводи стосовно наявності, на її думку, підстав для денонсації Угоди і підготовки Держрибагентством відповідної пропозиції.

131. Суди неправильно застосували норми підпункту 50 пункту 4 Положення про Держрибагентство і не застосували до спірних правовідносин норми Конституції України, Закону України «Про міжнародні договори України», Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», пункту 12 Положення про порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру.

132. Внаслідок цього суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували обставин справи щодо того, чи виникли у відповідача передбачені законом підстави для реалізації наявних у нього повноважень щодо денонсації (зупинення, припинення) Угоди, чи були такі повноваження своєчасно реалізовані, чи вживались для цього Держрибагентством які - небудь заходи, чи вчинялись ним відповідні дії з метою виконання покладених на цей орган обов`язків у сфері зовнішньої діяльності.

133. Не перевіривши таких обставин, суди попередніх інстанцій не встановили, чи була допущена відповідачем бездіяльність, про яку стверджувала Профспілка, чи була така бездіяльність протиправною, який вплив вона мала на права та охоронювані законом інтереси УНМП та її членів - рибалок, громадян України, за захистом яких вона звернулась до суду, чи існує між такою бездіяльністю і негативними наслідками, на яких наполягав позивач, причинно - наслідковий зв`язок, у чому це виражається і чи були такі права та інтереси порушені, чи була завдана шкода, яку просить відшкодувати позивач, який її розмір тощо.

134. Доводи Профспілки про допущення відповідачем протиправної бездіяльності обґрунтовані й тим, що УНМП та її члени, (Рибалки), жодним чином не були повідомлені про підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії, яким було затверджене Порядок, про зміст цих документів, які ніде не оприлюднювались і не публікувались.

135. Те саме, за доводами позивача, стосується й Повідомлення про встановлення частки добування (вилову) водних біоресурсів користувачам водних біоресурсів, які здійснюють господарську діяльність в Азовському морі з усіма затоками, у тому числі Утлюцькому лимані, Сиваші, Керченській протоці у 2020 році, яке рибалкам не надавалося і яким про цей документ ніколи взагалі не повідомлялось, а розроблені у листі ДАРГУ від 28.02.2020 №10-13-17/1330-20 на підставі Протоколу ХХХІ сесії Комісії накази Мінекоенерго від 31.01.2020 №55, від 05.02.2020 №68 та від 05.02.2020 №69, були уперше офіційно оприлюднені відповідно у «Офіційному віснику України» 14 та 21 лютого 2020 року, тобто вже після затримання Рибалок, однак ці акти не містили посилань ані на Порядок, ані на Протокол, ані на Угоду.

136. Такі обставини, на думку позивача, зумовили те, що за цих умов рибалки станом на 14.02.2020 жодної достовірної інформації про існування, чинність, зміст та механізм реалізації Протоколу XXXI сесії Комісії, зокрема Порядку, які прямо стосувалися їх професійних, трудових прав та законних інтересів, не знали та знати не могли. Внаслідок цього рибалки були затримані під час власної правомірної трудової діяльності з лову риби в Азовському морі та були утримувані у неволі окупаційними органами влади РФ в АРК саме на підставі Протоколу та такого додатку до Протоколу як Порядок, який вони нібито порушили.

137. Оцінюючи вищенаведені підстави позову, суди попередніх інстанцій обмежились лише мотивами про те, що позивачем не зазначено конкретних нормативно-правових положень, якими в межах повноважень, передбачених законом, Держрибагентство відповідно до покладених на нього завдань зобов`язане вчинити саме зазначені позивачем дії. Крім того, суди зауважили, що Азовським басейновим управлінням Державного агентства рибного господарства в рамках засідань комісії з розподілу знарядь лову положення Порядку були доведені до відома суб`єктів господарювання, копії протоколів яких наявні в матеріалах справи.

138. Разом з тим, суди попередніх інстанцій, з огляду на завдання та основні принципи адміністративного судочинства, закріплені у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, повинні були надати відповідну правову оцінку зазначеним обставинам.

139. При цьому у суду виник обов`язок із самостійного вибору та застосування відповідних норм права до фактів, установлених в ході розгляду справи судом першої інстанції, що узгоджується із дією принципу «jura novit curia» («суд знає закони»), на застосуванні якого неодноразового вказувала Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 12.06.2019 (справа №487/10128/14-ц), від 26.06.2019 (справа №587/430/16-ц), від 23.10.2019 (справа №761/6144/15-ц), від 15.06.2021 (справа №904/5726/19) та від 21.04.2022 (справа №380/799/20).

140. Цей принцип означає, що суд може самостійно, безвідносно до посилань сторін, обирати і застосовувати норми права до фактичних обставин спору. Саме таке тлумачення принципу «jura novit curia» («суд знає закони») наведено у постанові Верховного Суду від 10.01.2023 у справі №600/2019/21-а.

141. Верховний Суд звертає увагу на те, що Протокол XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі та Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік підписані на виконання та в рамках Угоди, а отже є її невід`ємною частиною і також мають статус міжвідомчих міжнародних договорів.

142. Водночас, суди попередніх інстанцій не врахували, що питання стосовно оприлюднення міжнародних договорів України врегульовано нормами статті 21 Закону України «Про міжнародні договори України», згідно з частиною першою якої чинні міжнародні договори України публікуються українською мовою в «Зібранні діючих міжнародних договорів України» та інших офіційних друкованих виданнях України.

143. Окрім цього, за нормами частини першої статті 11 Закону України від 23.09.1997 №539/97-ВР «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» у засобах масової інформації висвітлюються, зокрема, візити офіційних урядових делегацій України за кордон, їх участь у міжнародних форумах, а також перебування в Україні офіційних іноземних урядових делегацій; проведення загальнодержавних і міжнародних заходів, організація яких покладається на Кабінет Міністрів України.

144. А за змістом статті 20 цього ж Закону діяльність, у тому числі центральних органів виконавчої влади, висвітлюється в друкованих засобах масової інформації загальнодержавної та зарубіжної сфери розповсюдження на умовах, визначених у договорах між органами державної влади і редакціями цих друкованих засобів масової інформації.

145. У справі ж, яка розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій вищевказані правові норми до спірних відносин не застосували й, у контексті заявлених УНМП підстав позову, не з`ясували обставин щодо того, чи було виконано відповідачем вимоги законодавства щодо висвітлення своєї діяльності з виконання зобов`язань за Угодою, чи були ним опубліковані (оприлюднені) вищезгадані Протокол XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі та Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік.

146. Без з`ясування цих обставин неможливо надати належну правову оцінку аргументам позивача щодо бездіяльності ДАРГУ у вищевказаній частині, а також встановити, чи були доведені до відома УНМП та її членів положення прийнятих у межах Угоди актів, чи зачіпають вони права та охоронювані законом інтереси цих осіб і чи мала оспорювана Профспілкою бездіяльність відповідача негативний вплив на них.

147. Суди не встановили наявність чи відсутність причинно - наслідкового зв`язку від такої бездіяльності (якщо вона дійсно мала місце) на ті права та інтереси, за захистом яких Профспілка звернулась до суду з цим позовом, зокрема, чи могла необізнаність рибалок про Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік, про зміст цього документа і про встановлені ним умови здійснення діяльності з вилову риби у цих водах, спричинити порушення рибалками вимог цього Порядку, їх затримання через це службовими особами та кораблями ПС ФСБ РФ в акваторії Азовського моря, утримання в АРК на тимчасово окупованій території.

148. Внаслідок цього, суди дійшли передчасних висновків про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання вчинити певні дії, стягнення шкоди.

149. Поряд із цим, колегія суддів зазначає, що під час розгляду цієї справи в касаційному порядку не може бути сформовано висновків щодо застосування норм права у питанні правонаступництва суб`єкта владних повноважень щодо раніше укладених міжвідомчих міжнародних договорів.

150. З цього приводу колегія суддів зазначає, що повноваження національних органів державної влади стосовно виконання міжнародних договорів є чітко регламентованими законом і передаються в порядку правонаступництва у загальному порядку як і інші, визначені законодавством повноваження державних органів. Питання застосування інституту правонаступництва у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) вже було предметом дослідження у Верховному Суді, зокрема, у постанові від 12.06.2018 у справі №2а-23895/09/1270 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.12.2021 у справі 9901/348/19. Перешкод для можливості застосування таких висновків до спірних у цій справі правовідносин колегія суддів не вбачає.

151. Той факт, що Стороною у міжвідомчому міжнародному договорі (у цьому випадку Угоді) вказано орган державної влади, який ліквідовано, не припиняє і не зупиняє дії такого договору і не є законодавчо визначеною підставою для цього. Відповідні повноваження у такому разі здійснює новоутворений орган - правонаступник органу, який ліквідовано, або інший орган, до компетенцій якого такі повноваження віднесено законом.

152. Тобто, потреби у формуванні висновків щодо застосування норм права в частині правонаступництва за міжвідомчим міжнародним договором колегія суддів не вбачає, оскільки з порушеного позивачем питання вже існують відповідні правові позиції Верховного Суду, які можуть бути застосовані й у спірних відносинах.

153. Разом з тим, оскільки суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення спору в цій справі, то Верховний Суд, за таких умов, не має можливості сформулювати інші висновки, про відсутність яких наголошується у касаційній скарзі, однак це зумовлює наявність визначених Кодексом адміністративного судочинства України підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

154. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;

155. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

156. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами попередніх інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

157. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

158. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Української незалежної морської спілки задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27.05.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2021 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа