Справа № 520/6526/22
Суддя: Катунов В.В.
Дата ухвалення: 2023-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий І інстанції: Котеньов О.Г.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2023 р. Справа № 520/6526/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Катунова В.В.,

Суддів: Ральченка І.М. , Бершова Г.Є. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2022, майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, по справі № 520/6526/22

за позовом ОСОБА_1

до Харківського обласного центру зайнятості

про визнання протиправним наказу та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківського обласного центру зайнятості, в якому просив суд:

- визнати протиправним наказ Харківського обласного центру зайнятості №347 від 13.07.2022 (із змінами згідно наказу №442 від 09.08.2022) "Про відмову у наданні допомоги по частковому безробіттю ОСОБА_1 ";

- зобов`язати Харківський обласний центр зайнятості видати новий наказ на підставі заяви ОСОБА_1 від 08.07.2022 про виділення коштів для виплати допомоги по частковому безробіттю у чіткій відповідності до законодавства та з урахуванням висновків суду у цій справі.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2022 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт просить суд скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги позивачем зазначено, що відповідачем протиправно відмовлено йому в наданні допомоги по частковому безробіттю з посиланням на приписи п.23 Порядку, який передбачає, що допомога надається не більш як 180 календарних днів сумарно протягом 36 місяців з дня зупинення (скорочення) виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг). Позивач вважає, що Порядок набув чинності 24.06.22, відповідно і ця норма почала діяти саме 24.06.22. Враховуючи, що згідно частини першої статті 58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, вказана норма не може охоплювати періоди до моменту набуття чинності Порядком (тобто до 24.06.22). Оскільки він отримував допомогу у 2020 році, тобто до набуття чинності Порядком, вказана норма не може охоплювати цей період. Крім того, позивач посилається на неврахування судом першої інстанції того факту, що підставою для непризначення позивачу допомоги, зазначеним у наказі до внесення змін у нього, відповідачем було зазначено інші обставини. Проте, суд не надав таким обставинам оцінку.

Відповідно до п.п. 1, 3 ч.1 ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Оскільки оскаржуване рішення суду першої інстанції було розглянуто в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи і сторонами не заявлялись клопотання про розгляд справи за їх участі, колегія суддів вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що 08.07.2022 ОСОБА_1 до Харківського міського центру зайнятості засобами електронного зв`язку надіслав заяву про виділення коштів для виплати допомоги по частковому безробіттю відповідно до частини першої статті 47 Закону України Про зайнятість населення, починаючи з 01 березня 2022 року.

13.07.2022 Харківським обласним центром зайнятості видано наказ №347 від 13.07.2022 про відмову в наданні допомоги по частковому безробіттю, про що позивача повідомлено листом №ХМЦЗ-03-2397 від 14.07.2022. Підставою для відмови стало те, що основний КВЕД ФОП, який є застрахованою особою, не відноситься до сфери матеріального виробництва, згідно ст. 261 Господарського кодексу України.

У порядку адміністративного оскарження 15.07.2022 позивачем подано скаргу на цей наказ до Державного центру зайнятості.

Відповідачем прийнято наказ №442 від 09.08.2022 "Про внесення змін до наказу №347 від 13.07.2022, в якому підставою для відмови вказано те, що допомога перевищує 180 календарних днів сумарно протягом 36 місяців з дня зупинення (скорочення) виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг) з посиланням на п. 23 Порядку та статтю 47 Закону України «Про зайнятість населення».

11.08.2022 позивач надіслав до Державного центру зайнятості доповнення до скарги від 15.07.2022, в якому звернув увагу на протиправність внесення змін до наказу, а також на протиправність нового обґрунтування відмови в наданні допомоги.

12.08.2022 Державний центр зайнятості листом №33/1022/3093-22 повідомив позивача про результат розгляду скарги, а саме відповідачу рекомендується переглянути оскаржуваний наказ, зазначив, що за умови виконання всіх критеріїв для надання допомоги по частковому безробіттю, визначених Порядком, фізична особа-підприємець, яка надає освітні послуги, матиме право на отримання такої допомоги. Висновків щодо наказу №442 від 09.08.2022 цей лист не містить.

12.08.2022 позивачем до відповідача засобами електронного зв`язку надіслано запит, в якому він просив надати копію наказу за наслідками перегляду рішення про відмову на підставі листа Державного центру зайнятості.

У відповідь на запит відповідач надав відповідь, до якої додав копію наказу №442 від 09.08.2022 "Про внесення змін до наказу №347 від 13.07.2022".

Вважаючи оскаржуваний наказ з внесеними до нього змінами протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що питання щодо призначення допомоги позивачу має розглядатись за тими нормативно-правовими актами, що чинні на момент його звернення (реалізації волевиявлення скористатись соціальним правом). При цьому правовідносини щодо виплати позивачу допомоги з березня 2020 року реалізовані за чинним на той момент законом та вважаються закінченими, утім, враховуються як юридичний факт при призначенні нової допомоги з урахуванням вимог законодавства, чинного на момент звернення 11.07.2022. Відтак, у межах спірних правовідносин відповідачем правомірно відмовлено позивачу у призначенні такої допомоги з посиланням на п.23 Порядку надання допомоги по частковому безробіттю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.06.2022 № 702.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.

Правові, економічні та організаційні засади реалізації державної політики у сфері зайнятості населення, гарантії держави щодо захисту прав громадян на працю та реалізації їхніх прав на соціальний захист від безробіття визначає Закон України «Про зайнятість населення» (далі - Закон № 5067 - VI).

Питання надання допомоги по частковому безробіттю врегульовано статтею 47 Закону України «Про зайнятість населення».

07.05.2022 набула чинності нова редакція статті 47 Закону України «Про зайнятість населення», зміни до якого були внесені Законом України від 21.04.2022 № 2220-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування сфер зайнятості та загальнообов`язкового державного соціального страхування на випадок безробіття під час дії воєнного стану» (Закон № 2220-ІХ). Статтю 47-1 Закону № 5067 - VI виключено на підставі Закону № 2220-ІХ від 21.04.2022.

Відповідно до ч.ч.1-2 ст.47 Закону № 5067 - VI допомога по частковому безробіттю - це вид державної підтримки застрахованих осіб (працівників та фізичних осіб - підприємців) у разі втрати ними частини заробітної плати (доходу) у зв`язку із зупиненням (скороченням) виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг) з причин економічного, технологічного характеру, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного або воєнного стану, встановлення карантину.

Допомога по частковому безробіттю надається територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, за зверненням роботодавця або фізичної особи - підприємця, який є застрахованою особою, для її виплати працівникам або фізичній особі - підприємцю, який є застрахованою особою.

Право на допомогу по частковому безробіттю мають застраховані особи, зазначені у частині першій цієї статті, за яких (які) протягом останніх шести місяців, що передують місяцю, в якому почалося зупинення (скорочення) виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг), сплачено (сплатили) єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування. У разі якщо протягом останніх шести місяців до звернення про надання допомоги по частковому безробіттю законодавством надано право окремим роботодавцям або фізичним особам - підприємцям не сплачувати єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, застосовуються попередні 180 календарних днів до такого періоду (ч.4 ст.47).

Частина 6 цієї статті визначає, що порядок, строки, розмір та критерії надання допомоги по частковому безробіттю, порядок повернення коштів такої допомоги до Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття визначаються Кабінетом Міністрів України.

Механізм виплати застрахованим особам допомоги по частковому безробіттю визначає Порядок надання допомоги по частковому безробіттю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.06.2022 № 702 (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 2 Порядку допомога по частковому безробіттю (далі - допомога) - вид державної підтримки застрахованих осіб (працівників та фізичних осіб - підприємців) у разі втрати ними частини заробітної плати (доходу) у зв`язку із зупиненням (скороченням) виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг) з причин економічного, технологічного характеру, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного або воєнного стану, встановлення карантину.

Критерієм для надання допомоги по частковому безробіттю відповідно до пункту 6 Порядку, зокрема є рівень скорочення тривалості робочого часу та доходу фізичної особи - підприємця, яка є застрахованою особою, становить 30 і більше відсотків на місяць.

Крім цього, умови за якими не надається допомога по частковому безробіттю визначено пунктом 7 Порядку.

За отриманням допомоги по частковому безробіттю фізична особа - підприємець, яка є застрахованою особою, може звернутися протягом 90 календарних днів з дня зупинення (скорочення) виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг) (пункт 12 Порядку).

Відповідно до п.23 Порядку виплата працівникам допомоги по частковому безробіттю здійснюється роботодавцем, а фізичній особі - підприємцю, яка є застрахованою особою, - центром зайнятості з першого дня скорочення тривалості їх робочого часу в межах строку зупинення (скорочення) виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг), але не більш як 180 календарних днів сумарно протягом 36 місяців з дня зупинення (скорочення) виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг).

До 07.05.2022 діяла редакція ст. 47 Закону № 5067 - VI, яка передбачала, що підприємство не може звернутися за наступним одержанням з Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття коштів для виплати працівникам допомоги по частковому безробіттю раніше, ніж через рік після закінчення строку виплати допомоги по частковому безробіттю.

Сторонами по справі не заперечується факту того, що позивачем отримувалась допомога у 2020-2021 роках внаслідок пандемії.

Разом з тим позивач вважає, що норма п.23 Порядку не застосовується до нього під час звернення до відповідача у 2022 році внаслідок незворотності дії закону у часі.

Колегія суддів зазначає, що для визначення дії нормативно-правового акта у часі та, відповідно, для з`ясування того, чи поширюється його юридична сила на конкретні правовідносини, необхідно встановити: 1) момент набуття чинності нормативно-правового акта; 2) наявність або відсутність у новоприйнятому нормативно-правовому акті порядку та строків набрання ним чинності в цілому та/або окремих його положень, а також особливості застосування нормативно-правового акта у певний період часу; 3) момент виникнення та закінчення правовідносин, на регулювання яких спрямована дія акта; 4) чи був чинним на момент виникнення та закінчення правовідносин нормативно-правовий акт; 5) чи містить нормативно-правовий акт положення, які скасовують або пом`якшують відповідальність особи.

Судовим розглядом встановлено, що звернення позивача до відповідача відбулось під час дії Закону у редакції від 07.05.2022 та Порядку від 21.06.2022, тобто, на момент виникнення спірних правовідносин діяли оновлені правила надання допомоги по частковому безробіттю.

Загальні принципи дії закону у часі, визначені ст. 58 Конституції України, в цілому роз`яснено у рішеннях Конституційного Суду України.

Разом з тим, ст. 58 Конституції України не вирішує питання про дію нормативно-правового акта у часі у тому випадку, якщо правовідносини розпочалися до набрання чинності акта, а закінчилися під час дії (набрання чинності) новоприйнятим нормативно-правовим актом, який по-іншому регулює такі правовідносини, а також, якщо правовідносини виникли під час дії нормативно-правового акта, але закінчилися після того, як відповідний акт втратив чинність.

Похідною є також проблема застосування нормативно-правового акта для регулювання правовідносин, що виникли у зв`язку з реалізацією особою свого права, а саме, застосуванню підлягає акт, який був чинним на момент: виникнення права в особи; звернення особи до компетентних органів для реалізації такого права; прийняття рішення суб`єкта владних повноважень, спрямованого на задоволення або відмову в реалізації права особи.

Питання про спосіб застосування конституційного принципу незворотності дії закону у часі вирішується у процесі правозастосовної діяльності судами.

Зокрема, Верховним Судом у справі № 523/4930/15-а сформульовано правовий висновок про те, що реалізація права особи має здійснюватися за нормами, чинними на момент вираження волевиявлення такої особи у формі конкретних дій (звернення до суб`єкта владних повноважень).

У справі №727/8049/17 Верховний Суд зробив висновок про те, що визначене у нормативно-правовому акті право, якщо особою не було здійснено конкретних дій щодо його реалізації під час чинності такого нормативно-правового акта, не може бути збережене у майбутньому після того, як відповідний акт втратив свою чинність, а новим нормативно-правовим актом таке право не передбачено або встановлено у іншому обсягу.

Крім того, це означає, що особа може скористатися правом та механізмом реалізації відповідного права лише за законом, чинним на момент прояву реального бажання скористатися відповідним правом та механізмом. При цьому, реальність бажань означає те, що особа звернулася до відповідно суб`єкта владних повноважень у встановлений спосіб та із заявою встановленої форми із наданням всіх необхідних документів (виконанням всіх вимог законодавства, що регулює порядок реалізації відповідного права). Ще однією вимогою застосування такого підходу ретроспективного способу реалізації права є те, що у певний момент часу суб`єкт владних повноважень був наділений відповідними повноваженнями та об`єктивними можливостями забезпечити реалізацію такого права.

Суд зазначає, що для встановлення справедливого балансу інтересів у суспільстві держава змушена змінювати механізми законодавчого регулювання, в тому числі конституційного права на соціальний захист, з причин неможливості їх фінансового забезпечення. Такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

Так, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави, тобто кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва, проте відповідно до структури і ресурсів кожної держави.

Конституційний Суд України неодноразово висловлював свою позицію стосовно питання зміни обсягів та розмірів різних соціальних виплат, пенсій тощо.

Так, у рішенні від 8 жовтня 2008 року № 20-рп/2008 (пункт 5) Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував положення актів міжнародного права.

Конституційний Суд України в рішенні від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 визначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. У даному рішенні Конституційний Суд спирається на Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов`язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів (пункт 1 статті 2).

У рішенні Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 зазначено, що звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: «обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права».

Таким чином, одним з основних принципів, який застосовується державою для реалізації конституційного права на соціальний захист, є принцип збалансованості та пропорційності між фінансовими можливостями держави, які визначаються, у першу чергу, внутрішнім законодавством держави, що враховує, зокрема, зовнішньо та внутрішньо економічні і політичні чинники.

У контексті вищевикладеного колегія суддів приходить до висновку про те, що законодавцем під час дії воєнного стану в Україні внесено зміни до нормативно-правових актів, які визначають періодичність виплати допомоги по частковому безробіттю, з урахуванням фінансових можливостей держави. Такі нормативно-правові акти нечинними чи неконституційними не визнавались.

У той же час питання щодо призначення допомоги позивачу має розглядатись за тими нормативно-правовими актами, що чинні на момент його звернення (реалізації волевиявлення скористатись соціальним правом).

При цьому правовідносини щодо виплати позивачу допомоги з березня 2020 року реалізовані за чинним на той момент законом та вважаються закінченими, утім, враховуються як юридичний факт при призначенні нової допомоги з урахуванням вимог законодавства, чинного на момент звернення 11.07.2022.

Відтак, у межах спірних правовідносин відповідачем правомірно відмовлено позивачу у призначенні такої допомоги з посиланням на п.23 Порядку.

Колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги щодо внесення змін до оскаржуваного наказу відповідачем з урахуванням роз`яснень Мінекономіки, отриманих ним листом від 04.08.2022 № 4802-09/55510-03, оскільки вказані обставини не можуть вважатись самостійною підставою для задоволення позовних вимог про зобов`язання відповідача призначити допомогу позивачу, адже по суті це на зміст висновків суду не впливають.

У той же час суд не надає оцінку підставам непризначення допомоги позивачу, зазначеним у наказі до внесення змін у нього, адже таке обґрунтування відмови самостійно усунуто відповідачем, його протиправність не заперечується, на момент звернення до суду спірний наказ такого обґрунтування не містить.

Однак, як вже зазначалось судом, такі обставини також не можуть слугувати підставою для задоволення позову.

За приписами ч.1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги позивача не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2022 року по справі №520/6526/22 прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для його скасування не виявлено.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2022 по справі № 520/6526/22 залишити без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач В.В. Катунов
Судді І.М. Ральченко Г.Є. Бершов