Справа № 990/124/22
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2023-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2023 року

м. Київ

Справа № 990/124/22

Провадження № 11-1заі23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Чумаченко Т. А., Штелик С. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 грудня 2022 року (судді Білак М. В. , Загороднюк А. Г. , Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М., Смокович М. І.),

УСТАНОВИЛА:

18 серпня 2022 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року № 15 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя» ізобов`язати відповідача переглянути це рішення.

У позові ОСОБА_1 зазначила, що про зміст оскаржуваного рішення вона дізналася 25 червня 2022 року -після його розміщення на офіційному вебпорталі судової влади на окремій вкладці сторінки Етичної ради

https://ec.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/ec/er_Goln_15.pdf

Після цього ОСОБА_1 28 червня 2022 року звернулася до Етичної ради з письмовим проханням переглянути це рішення, де навела доводи щодо того, чому вважає його безпідставним, помилковим і таким, що суперечить нормам законодавства та Регламенту Етичної ради.

Однак розгляду її звернення повноважним складом Етичної ради з ухваленням рішення шляхом голосування в ході засідання з веденням протоколу засідання та технічною фіксацією не відбулося. Натомість позивачка 4 серпня 2022 року отримала одноосібну відповідь з відмовою, підписану головою Етичної ради 27 липня 2022 року.

У зв`язку з наведеним позивачка вважає, що, оскільки вона оскаржила рішення до самої Етичної ради, тобто скористалася можливістю досудового врегулювання спору, то з огляду на вимоги частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) вона не пропустила встановлений цією нормою шестимісячний строк звернення до суду із цим позовом.

Водночас позивачка на випадок незгоди суду з таким твердженням просила поновити встановлений частиною п`ятою статті 122 КАС місячний строк звернення до суду у її справі щодо прийняття на публічну службу, визнавши поважними причини його пропуску з огляду на описані вище обставини.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2022 року визнав неповажними причини пропуску ОСОБА_1 місячного строку звернення до суду, позовну заяву залишив без руху з установленням десятиденного строку з дати вручення копії цієї ухвали, протягом якого позивачка мала подати до суду заяву про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, в якій вказати інші підстави для поновлення строку звернення та надати докази поважності причин його пропуску.

Суд дійшов висновку, що позивачка, подаючи 18 серпня 2022 року позов про скасування рішення Ради від 23 червня 2022 року, пропустила місячний строк, установлений частиною п`ятою статті 122 КАС. При цьому виходив з того, що в тексті позовної заяви ОСОБА_1 указала на те, що про зміст оскаржуваного рішення дізналася 25 червня 2022 року, що дає підстави вважати, що саме з цієї дати вона дізналася про порушення своїх прав.

У відповідь на аргумент позивачки про те, що строк звернення до суду не пропущений у зв`язку з тим, що вона скористалась «досудовим порядком вирішення спору», суд зазначив, що такий порядок оскарження рішення Етичної ради не визначено, а тому встановлений частиною четвертою статті 122 КАС строк звернення до суду не може застосовуватися до спірних правовідносин.

6 та 8 вересня 2022 року ОСОБА_1 направила суду заяви про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, 1 грудня 2022 року - додаткові обґрунтування до них.

Обґрунтовуючи поважність причин пропуску місячного строку звернення до суду, позивачка зазначила, що 25 червня 2022 року на сайті Етичної ради був розміщений файл «er_Goln_15.pdf», що містив рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року № 15 під назвою «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя». Проте пункт 8 частини двадцятої статті 9-1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» вказує, що Етична рада ухвалює та оприлюднює на офіційному вебсайті Вищої ради правосуддя обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, а пункт 9 тієї ж частини статті 9-1 Закону говорить, що Етична рада надсилає органу, що обирає (призначає) члена Вищої ради правосуддя, висновок щодо кожного кандидата.

Позивачка звертала увагу на те, що не може судити наскільки оприлюднений на сайті Етичної ради файл «er_Goln_15.pdf» є ідентичним висновку стосовно неї, який мав бути надісланий Етичною радою до Верховної Ради України.

До того ж згаданий файл не є скан-копією паперового документа, він хоч і містить на першому аркуші вгорі реквізити бланку Етичної ради (із зображенням Державного герба України, написами «Етична рада» та зазначенням українською та англійською мовами поштової та електронної адрес та номерів телефонів), проте не має нумерації сторінок, не скріплений ані електронними, ані «живими» підписами членів Етичної ради, відтисками печатки, штампу чи штрих-кодом. Наприкінці тексту файлу зазначено лише те, що його одноосібно підписав голова Етичної ради Кишакевич Л. Ю .

Також позивачка повідомила про те, що 5 серпня 2022 року направила до відповідача запит на інформацію, в якому просила надати офіційно завірені копії всіх матеріалів, які стосуються оцінювання її як кандидата у члени Вищої ради правосуддя.

Проте станом надень надіслання позову до суду (18 серпня 2022 року), як і на час подання заяв про поновлення строку обґрунтований висновок щодо відповідності позивачки як кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності чи рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року № 15, якщо це тотожні документи, позивачка не отримала.

ОСОБА_1 також звернула увагу на те, що за подібних обставин суд у справі № 990/99/22 за позовом ОСОБА_5 до Етичної ради задовольнив заяву позивача про поновлення строку звернення до суду, обґрунтовану тим, що оскаржуване ним рішення Етичної ради від 7 травня 2022 року № 6 на його адресу не направлялось і його копію він отримав лише після запиту адвоката на адресу Вищої ради правосуддя.

Ухвалою від 14 грудня 2022 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду визнав неповажними причини пропуску ОСОБА_1 строку звернення до суду, позовну заяву повернув на підставі частини другої статті 123 КАС.

Суд зауважив, що на виконання вимог ухвали від 31 серпня 2022 року позивачка подала заяву про поновлення строку звернення до суду, у якій, зокрема, зазначила ті самі підстави, яким вже надавалась оцінка в ухвалі про залишення позовної заяви без руху та які були визнані неповажними. Нових поважних причин пропуску процесуального строку, підстав для поновлення строку чи доказів поважності його пропуску позивачем не зазначено.

Не погодившись із ухвалою суду про повернення позову, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати цю ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Обґрунтовуючи незаконність оскаржуваної ухвали, ОСОБА_1 посилається на те, що судом першої інстанції не враховано судової практики у вирішенні питання щодо наявності підстав для поновлення особам строків звернення до суду, за якою суди, поновлюючи ці строки, зокрема, вказували на необхідність уникати надмірно формального підходу у застосуванні процесуального закону задля забезпечення права доступу до суду.

ОСОБА_1 переконана, що навела суду причини пропуску строку звернення до суду, які слід було віднести до поважних, і як наслідок - поновити цей строк. Наголошує, що дотепер обґрунтований висновок щодо її відповідності як кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності чи рішення Етичної ради від 23 червня 2022 року № 15 нею не отримано.

Скаржниця наполягає на обчисленні строку звернення із цим позовом відповідно до частини четвертої статті 122 КАС, оскільки можливість досудового порядку вирішення цього спору законом хоч і не передбачена, але й не заборонена.

ОСОБА_1 вважає, що суд, повертаючи позовну заяву, допустив надмірний формалізм і невиправдану суворість у дотриманні часових обмежень, проігнорував її аргументи, чим фактично відмовив у доступі до правосуддя.

Представник відповідача у відзиві на апеляційну скаргу заперечує проти її задоволення, посилаючись на те, що суд першої інстанції при постановлені оскаржуваної ухвали повно та всебічно дослідив обставини справи, які мають значення для вирішення питання про поновлення процесуального строку, та ухвалив законне й обґрунтоване рішення при правильному застосуванні норм процесуального права.

Також зауважує, що ця категорія спорів не підлягає розгляду в судах, у зв`язку із чим, навіть у разі поновлення строку на звернення з позовом до суду, провадження у справі все одно не підлягало б відкриттю.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі й відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з таких міркувань.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Частиною п`ятою статті 122 КАС для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк.

Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Проте таке право не є абсолютним. ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг.

КАС визначає справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів (стаття 19 цього Кодексу).

Частиною першою статті 171 КАС передбачені питання, які з`ясовує суддя після одержання позовної заяви.

До них віднесено, зокрема, те, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 4 частини першої статті 171 КАС), а також чи позов подано у строк, установлений законом та чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними (пункт 5 частини першої статті 171 КАС).

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі (частина друга статті 171 КАС).

Таким чином, процесуальний закон встановлює певний порядок дій суду після отримання позовної заяви.

Водночас подання позову з пропуском строку та подання позову, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, передбачають різні правові наслідки, а саме:

- залишення без руху позовної заяви та її повернення - у разі визнання судом неповажними вказаних заявником підстав для поновлення строку звернення до адміністративного суду (частини перша, друга статті 123КАС), при цьому заявник не позбавлений права знову звернутися до суду;

- відмова судом у відкритті провадження в адміністративній справі - у разі подання позову, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, що також є передумовою для відмови в подальшому у відкритті провадження при повторному зверненні особи з таким же позовом (пункт 1 частини першої, частина п`ята статті 170КАС).

Приписи пункту 1 частини першої статті 170КАСє імперативними та зобов`язують суд, у разі якщо особою подано позов, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі.

Наявність передбаченої частинами першою та другою статті 123КАС підстави для залишення позову без руху чи його повернення, а саме недотримання процесуального строку та відсутність підстав для його поновлення, не виключає відмову у відкритті провадження за таким позовом саме з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170КАС.

Такий підхід обумовлений тим, що право на подання позову до адміністративного суду обмежене визначеною у процесуальному законі юрисдикцією адміністративних судів, недотримання правил цієї юрисдикції зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.

Порушення перед судом питання щодо передбачених статтею 123 КАС наслідків пропуску строку звернення до суду з позовом, який не підпадає під його юрисдикцію, однаково виключає можливість відкриття апеляційного провадження за таким позовом, навіть за умови наведення заявником поважних причин його пропуску.

Отже, першочерговому вирішенню адміністративним судом після одержання позову підлягає саме питання, чи підлягає цей позов розгляду за правилами адміністративного судочинства, а відтак - чи є підстава для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, передбачена пунктом 1 частини першої статті 170КАС.

У цій справі Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду повернув позов ОСОБА_1 на підставі статті 123 КАС у зв`язку з пропуском процесуального строку, не з`ясовуючи відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 КАС питання, чи підлягає цей позов розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому суд указав на те, що першочергово вирішуються питання поважності пропуску строку звернення до суду та поновлення пропущеного процесуального строку, і лише у випадку його поновлення суд надає оцінку процесуальній дії, щодо вчинення якої пропущено процесуальний строк.

Однак з огляду на наведене вище Велика Палата Верховного Суду вважає, що такийвисновок суду не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права. Оскаржувана ухвала постановлена внаслідок незастосування вимог пункту 4 частини першої статті 171 КАС.

У справі, що розглядається, ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому оскаржує рішення Етичної ради про невідповідність її як кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності та у зв`язку із цим просить суд його скасувати та зобов`язати відповідача переглянути його.

Слід зауважити, що за висновками Великої Палати Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів Вищої ради правосуддя. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Проте, як виснувала Велика Палата, це не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду (постанови від10 листопада 2022 року та 23 лютого 2023 року у справах № 990/120/22, 640/20919/22 відповідно).

При цьому саме Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду є судом першої інстанції для вирішення питання про відкриття чи відмову у відкритті провадження у цій справі з урахуванням положень, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС у редакції названого Закону, оскільки саме цей суд розглядає спори щодо рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради.

Оскільки висновок суду про наявність підстав для повернення позову ОСОБА_1 зроблений з порушенням вимог статті 171 КАС, оскаржувана ухвала суду відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 КАС підлягає скасуванню, а справа - направленню до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.

Керуючись статтями 312, 320, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 грудня 2022 року скасувати, справу направити до цього ж суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: В. В. Британчук С. Ю. Мартєв
Ю. Л. Власов К. М. Пільков
М. І. Гриців О. М. Ситнік
Д. А. Гудима О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
І. В. Желєзний Т. А. Чумаченко
Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик
Г. Р. Крет