Справа № 480/10027/21
Суддя: Жигилій С.П.
Дата ухвалення: 2023-04-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 квітня 2023 р. Справа № 480/10027/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Жигилія С.П.,

Суддів: Русанової В.Б. , Перцової Т.С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Лебединського міського голови Бакликова Олександра Миколайовича на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 (суддя: О.В. Соп`яненко, м. Суми) по справі № 480/10027/21

за позовом ОСОБА_1

до Лебединського міського голови Бакликова Олександра Миколайовича

про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі по тексту позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Лебединського міського голови Бакликова Олександра Миколайовича (далі по тексту відповідач, Лебединський міський голова Бакликов О.М), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження Лебединського міського голови від 28.09.2021 № 281-К "Про проведення службового розслідування стосовно секретаря Лебединської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 ".

В обґрунтування позовних вимог, зазначив, що спірне розпорядження є неправомірним, необґрунтованим та прийнятим з перевищенням повноважень. Вказує, що, відповідно до вимог Закону України Про службу в органах місцевого самоврядування, посада секретаря міської ради віднесена до посад, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою. Прийняття на службу на посаду секретаря міської ради здійснюється шляхом обрання відповідною радою на строк її повноважень. Відповідно до вимог Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, дострокове припинення повноважень секретаря міської ради також здійснюється за рішенням відповідної ради. Разом з тим, серед повноважень міського голови, визначених ст. 42 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, повноваження щодо призначення пов`язані з проходженням служби секретарем міської ради, у тому числі і відсторонення його від виконання обов`язків. Вважає, що лише міська рада наділена такими повноваженнями щодо секретаря. Міський же голова, у відповідності до його правового становища, визначеного законом, не є керівником міської ради та її секретаря, а є самостійною особою в структурі місцевого самоврядування.

Також, вказує, що підставою для призначення службового розслідування та відсторонення від посади у розпорядженні зазначено скаргу мешканців села Кам`яне з питань, що стосуються процедури отримання земельних ділянок у власність. Відповідно ж до вимог Закону, вирішення питань передачі земельних ділянок у власність та вирішення інших, пов`язаних з цим питань, є виключною компетенцією міської ради. Тобто, службове розслідування призначено з питань, які не входять до кола повноважень позивача.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 по справі № 480/10027/21 адміністративний позов ОСОБА_1 до Лебединського міського голови Бакликова Олександра Миколайовича про визнання протиправним та скасування розпорядження задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Лебединського міського голови від 28.09.2021 № 281-К "Про проведення службового розслідування стосовно секретаря Лебединської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 ".

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на його прийняття з порушенням норм матеріального та процесуального права, з викладенням в ньому висновків, які не відповідають обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 по справі № 480/10027/21 повністю та закрити провадження у справі № 480/10027/21.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, відповідач зазначив, що судом першої інстанції помилково ототожнено апарат Лебединської міської ради з Виконавчим комітетом Лебединської міської ради. Вказує, що всі звернення секретаря Лебединської міської ради до посадових осіб Виконавчого комітету Лебединської міської ради в обхід міського голови є незаконними, оскільки секретар Лебединської міської ради не є прямим керівником відповідних посадових осіб. Разом з тим, позивачем не доведено, що саме такі посадові особи наділені відповідними повноваженнями для виконання відповідних доручень та невиконання цих доручень прямо пов`язано з усними/письмовими розпорядженнями міського голови. Також Лебединською міською радою не затверджений апарат ради, такі рішення Лебединської міської ради відсутні. Зазначає, що в позовній заяві відсутні доводи та аргументи щодо порушень прав та інтересів позивача, повне відновлення яких неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними. Вказує, що провадження у справі підлягає закриттю відповідно до п.8 ч.1 ст. 238 КАС України, оскільки суб`єктом владних повноважень порушене право позивача відновлено у повному обсязі із скасуванням спірного розпорядження на підставі розпорядження Лебединського міського голови від 12.11.2021 № 321-К «Про скасування розпорядження міського голови від 28.09.2021 №281-К» та рішення Лебединської міської ради від 11.11.2021 № 489-МР.

Позивач правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

Відповідачем заявлено клопотання про закриття провадження у справі на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України, в обґрунтування якого зазначено, що суб`єктом владних повноважень порушене право позивача відновлено у повному обсязі із скасуванням спірного розпорядження на підставі розпорядження Лебединського міського голови від 12.11.2021 № 321-К «Про скасування розпорядження міського голови від 28.09.2021 №281-К» та рішення Лебединської міської ради від 11.11.2021 № 489-МР.

Відповідно до вимог ст. 238 ч. 1 п. 8 КАС України, суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Тобто, для застосування такої підстави для закриття провадження у справі необхідна сукупність певних фактів. Зокрема, оскаржувані порушення мають бути виправлені самостійно суб`єктом владних повноважень, а також мають бути відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких дій чи бездіяльності протиправними.

Як вбачається з матеріалів справи, п.1.2 розпорядження Лебединського міського голови № 321-К від 12.11.2021 "Про скасування розпорядження міського голови від 28.09.2021 № 281-К затверджено акт про результати службового розслідування стосовно секретаря міської ради ОСОБА_1 та скасовано розпорядження міського голови № 281-К від 28.09.2021.

Зі змісту розпорядження вбачається, що розпорядження № 281-К скасовано не у зв`язку з виправленням суб`єктом владних повноважень порушень, а у зв`язку з тим, що відповідач вважає його виконаним, тобто, порушені права позивача, за захистом яких останній звернувся до суду, не були відновленні внаслідок прийняття відповідачем розпорядження № 321-К від 12.11.2021.

Таким чином, відсутні підстави для задоволення клопотання відповідача про закриття провадження по справі з підстав, визначених положеннями п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що розпорядженням Лебединського міського голови № 281-К від 28.09.2021 призначено службове розслідування стосовно дій секретаря Лебединської міської ради Коваленка Д.А. та інших осіб, утворено комісією з проведення службового розслідування, встановлено термін проведення розслідування з 28.09.2021 по 28.11.2021. На час проведення службового розслідування позивача відсторонено від здійснення повноважень на посаді секретаря Лебединської міської ради зі збереженням середнього заробітку, його зобов`язано перебувати на робочому місці і сприяти діяльності комісії (а.с. 6).

Не погоджуючись з вказаним розпорядженням, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з протиправності розпорядження № 281-К від 28.09.2021, оскільки таке прийнято відповідачем з перевищенням наданих йому повноважень та з порушенням вимог закону. Судом зазначено, що повноваження призначення секретаря міської ради та припинення його повноважень законом віднесено до виключних повноважень міської ради, а тому міський голова не наділений будь-якими дисциплінарними повноваженнями щодо цієї посадової особи і не має повноважень призначати щодо неї службове розслідування та приймати рішення про відсторонення від виконання повноважень.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Відповідно до ст. 7 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", цим та іншими законами України.

Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції" та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року №950 затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 року №691) (надалі - Порядок №950).

Пунктом 1 Порядку №950 передбачено, що відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України Про запобігання корупції (далі - Закон) прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування:

у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;

у разі недодержання посадовими особами місцевого самоврядування законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства;

на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особи, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри;

з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, а у разі його відсутності - особи, яка виконує його обов`язки (далі - керівник органу).

Тобто, приписами Порядку №950 передбачено, що стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування.

Відповідно до пункту 2 вказаного Порядку, рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування (далі - особа, стосовно якої проводиться службове розслідування).

Відповідно до пункту 3 Порядку №950, рішенням щодо проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, предмет і дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців. У разі потреби до проведення службового розслідування можуть залучатися вчені, працівники органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками).

Отже, аналіз наведених приписів Порядку №950 свідчить про те, що рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. У вказаному рішенні визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, предмет і дата початку та закінчення службового розслідування, а також зазначається строк проведення службового розслідування, який не може перевищувати двох місяців.

Як встановлено судом першої інстанції, розпорядженням Лебединського міського голови № 281-К від 28.09.2021 призначено службове розслідування стосовно дій секретаря Лебединської міської ради ОСОБА_1 та інших осіб, утворено комісією з проведення службового розслідування, встановлено термін проведення розслідування з 28.09.2021 по 28.11.2021. На час проведення службового розслідування позивача відсторонено від здійснення повноважень на посаді секретаря Лебединської міської ради зі збереженням середнього заробітку, його зобов`язано перебувати на робочому місці і сприяти діяльності комісії (а.с. 6).

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що розпорядження Лебединського міського голови № 281-К від 28.09.2021 "Про проведення службового розслідування стосовно секретаря Лебединської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 " в частині призначення проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 є таким, що прийняте відповідно до наведених вище приписів.

Твердження позивача про відсутність повноважень у міського голови видавати розпорядження щодо проведення службового розслідування стосовно секретаря ради спростовуються приписами пункту 20 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до яких міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Також слід зазначити, що виборність посади секретаря ради не свідчить про неможливість видачі міським головою розпорядження про проведення стосовно секретаря службового розслідування, оскільки, таким правом міський голова наділений як керівник органу, в якому працює позивач, відповідно до пункту 2 Порядку №950.

Разом з тим, колегія суддів вказує, що розпорядження Лебединського міського голови № 281-К від 28.09.2021 "Про проведення службового розслідування стосовно секретаря Лебединської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 " в частині відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою суперечить положенням п.4 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 року №950, яким визначений перелік випадків, коли особа може бути відсторонена від роботи.

Так, положеннями п.4 вказаного Порядку, зокрема, передбачено, що особу може бути відсторонено від виконання повноважень за посадою у двох випадках: повідомлення про підозру у вчиненні злочину у сфері службової діяльності або щодо такої особи складено протокол про адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією.

Проте, під час судового розгляду справи не встановлено наявності судових рішень або інших, встановлених законодавством документів, зокрема, повідомлення про підозру у вчиненні злочину у сфері службової діяльності або протоколу про адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, які б підтверджували відомості, викладені в колективній скарзі, що стосуються процедур надання та оформлення земельних ділянок у власність громадянам, зокрема, позивачем, і які слугували підставою для призначення відповідачем службового розслідування відносно ОСОБА_1 ..

Відтак, прийняття рішення про відсторонення ОСОБА_1 від виконання обов`язків секретаря міської ради на час проведення службового розслідування не узгоджуються із приписами пункту 4 Порядку №950.

За таких обставин, колегія суддів вказує, що відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою секретаря Лебединської міської ради восьмого скликання у зв`язку з відсутністю підозри у вчиненні злочину у сфері службової діяльності або протоколу про адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, є необґрунтованим та невмотивованим, а отже є протиправним.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи викладене, колегія суддів вказує на помилковість висновків суду першої інстанції та зазначає, що відповідачем не доведено правомірності спірного розпорядження в частині відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою секретаря Лебединської міської ради восьмого скликання, оскільки воно прийнято не у відповідності до Порядку № 950, а, отже, вказане в даній частині підлягає визнанню протиправним та скасуванню, а позовні вимоги в цій частині - задоволенню.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст. 322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення "Серявін та інші проти України") та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Як зазначено в п. 58 рішення Європейського суду з прав людини по справі «Серявін та інші проти України», суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Згідно ч.ч. 1-4 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України, підстави для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Лебединського міського голови Бакликова Олександра Миколайовича - задовольнити частково.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 по справі № 480/10027/21 - скасувати.

Прийняти постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Лебединського міського голови від 28.09.2021 № 281-К "Про проведення службового розслідування стосовно секретаря Лебединської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 " в частині відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою секретаря Лебединської міської ради восьмого скликання.

В іншій частині адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)С.П. Жигилій
Судді(підпис) (підпис) В.Б. Русанова Т.С. Перцова