Справа № 560/11429/22
Суддя: Боровицький О. А.
Дата ухвалення: 2023-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/11429/22

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Польовий О.Л.

Суддя-доповідач - Боровицький О. А.

03 квітня 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Боровицького О. А.

суддів: Шидловського В.Б. Курка О. П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 січня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Маківської сільської ради Кам`янець-Подільського району Хмельницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Маківської сільської ради Кам`янець-Подільського району Хмельницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 січня 2023 року у задоволені адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що рішенням Маківської сільської ради від 22.06.2021 №4-9/2021 припинені достроково повноваження секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 .

Розпорядженням в.о. сільського голови від 27.07.2021 №69-ро на підставі рішення Маківської сільської ради від 22.06.2021 №4-9/2021 та у зв`язку з закінченням терміну перебування на лікарняному по 26.07.2021, позивачка була звільнена з посади з 27.07.2021.

Рішенням від 09.11.2021 у справі №560/10385/21 Хмельницький окружний адміністративний суд, зокрема, визнав протиправними та скасував рішення Маківської сільської ради від 22.06.2021 №4-9/2021 та розпорядження в.о. сільського голови, секретаря сільської ради від 27.07.2021 №69-ро, поновив позивачку на посаді секретаря Маківської сільської ради.

Рішенням Маківської сільської ради від 15.12.2021 №1-16/2021 доручено Маківському сільському голові видати розпорядження про поновлення на роботі позивачку на підставі рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 09.11.2021 по справі №560/10385/21.

У подальшому розпорядженням від 16.12.2021 №112 позивачка поновлена на посаді з 10.11.2021.

Рішенням Маківської сільської ради від 17.06.2022 №1-21/2022 створена Тимчасова контрольна комісія з перевірки діяльності секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 за період роботи з 10.11.2021 по 17.06.2022.

04.08.2022 тимчасова контрольна комісія року затвердила Звіт тимчасової контрольної комісії з перевірки діяльності секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 за період роботи з 10.11.2021 по 17.06.2022 (протокол від 04.08.2022 №6).

Рішенням від 09.09.2022 №1-23/2022 Маківська сільська рада затвердила та взяла до відома звіт тимчасової контрольної комісії з перевірки діяльності секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 за період роботи з 10.11.2021 по 17.06.2022.

Маківська сільська рада прийняла рішення від 26.09.2022 №1-24/2022 "Звіт секретаря Маківської сільської ради Оксани Палійчук", яким визнала роботу секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 незадовільною.

Рішенням від 26.09.2022 №2-24/2022 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_2 " затверджений протокол лічильної комісії по результатах таємного голосування сільської ради про дострокове припинення повноважень секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 та припинені повноваження секретаря Маківської сільської ради Палійчук О.А.

Маківський сільський голова видав розпорядження від 03.10.2022 №53-ро "Про визначення дати припинення служби ОСОБА_1 в органах місцевого самоврядування", яким визначив дату припинення служби позивачки в органах місцевого самоврядування з 03.10.2022.

Не погодившись з вказаними рішеннями, позивачка звернулась до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Частиною третьою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Таким чином, приписи цього закону є спеціальними до спірних правовідносин, які виникли з приводу проходження особою публічної служби, а тому мають пріоритетне застосування. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

За змістом пункту 4 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання про обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом.

Частиною п`ятою статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

Статтею 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" встановлені підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування, які можуть бути як загальними, що передбачені Кодексом законів про працю України, так і спеціальними, що визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 Закону).

Таким чином, вказаний перелік підстав припинення служби в органах місцевого самоврядування, який не є виключним має бути юридичною підставою для прийняття відповідного рішення ради про дострокове припинення повноважень секретаря ради.

Підзвітність і підконтрольність посадових осіб органів місцевого самоврядування відповідній раді як принцип діяльності органів місцевого самоврядування передбачає, що рада наділена повноваженнями оцінювати ефективність виконання такими особами своїх повноважень та покладених на них завдань, і застосовувати до них заходи відповідальності, зокрема у будь-який час достроково припиняти їхні повноваження, якщо визнає, що такі особи не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Водночас надання законодавцем сільській раді повноважень на дострокове припинення повноважень секретаря не означає, що реалізація цього права нічим не обмежена.

Верховний Суд в постанові від 24.09.2020 у справі №685/1490/16-а дійшов висновку про те, що дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради є крайнім заходом реагування на його діяльність, і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об`єктивні обставини, які в сукупності вказують на те, що подальше виконання секретарем своїх повноважень є неможливим (недоцільним) та/або таким, що негативно позначається на діяльності органів місцевого самоврядування. Ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.

Підставами для дострокового припинення повноважень позивачки слугували рішення від 09.09.2022 №1-23/2022 "Про затвердження звіту тимчасової комісії з перевірки діяльності секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 за період роботи з 10.11.2021 по 17.06.2022", рішення від 26.09.2022 №1-24/2022 "Звіт секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 ", а також невиконання останньою рішень сесії сільської ради, розпоряджень і доручень сільського голови, перешкоджання депутатам сільської ради у здійсненні їх повноважень, порушення загальних правил етичної поведінки посадових осіб місцевого самоврядування та невиконання посадових обов`язків, передбачених статтею 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

У звіті діяльності секретаря Маківської сільської ради ОСОБА_1 за період роботи з 10.11.2021 по 17.06.2022 встановлені наступні обставини:

"5. Встановлені факти перешкоджання позивачкою депутатам сільської ради у здійсненні їх повноважень.

14.02.2022, 22.04.2022, 06.06.2022 депутат сільської ради ОСОБА_3 зверталась в Макіївську сільську раду з депутатськими зверненнями з вимогою надання для ознайомлення протоколів засідань постійних депутатських комісій сільської ради, депутатських звернень в сільську раду. Сільським головою ОСОБА_4 депутатські звернення були передані ОСОБА_1 для опрацювання і надання відповіді.

ОСОБА_1 депутатські звернення і розпорядження сільського голови проігноровано, документи депутату не надані.

Вказана обставина підтверджується депутатськими зверненнями депутата сільської ради ОСОБА_3 , актом від 21.04.2022, розпорядженням сільського голови від 18.05.2022 № 53-р.

6. 23.05.2022 сільський голова ОСОБА_4 надав доручення секретарю сільської ради ОСОБА_1 організувати роботу щодо приведення у відповідність документації Будинку побуту, що розташований за адресою АДРЕСА_1 , та підготувати проєкт рішення Маківської сільської ради щодо взяття на баланс Маківською сільської ради Будинок побуту, що розташований за адресою АДРЕСА_1 .

25.05.2022 сільський голова ОСОБА_4 надав доручення секретарю сільської ради ОСОБА_1 сформувати склад адміністративної комісії Маківської сільської ради та розробити положення про адміністративну комісію з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення за статтями 77-1,82, 152, 153, 175-1 КУпАП.

31.05.2022 сільський голова ОСОБА_4 надано доручення секретарю сільської ради ОСОБА_1 розробити порядок формування кадрового резерву Маківської сільської ради та сформувати списки кандидатів, яких буде зараховано до кадрового резерву Маківської сільської ради.

ОСОБА_1 доручення сільського голови не виконала.

Вказана обставина підтверджується розпорядженням сільського голови від 23.05.2022 №59-р, від 25.05.2022 №61-р, від 31.05.2022 №62-р, актом від 25.05.2022.

7. 18.05.2022 сільський голова ОСОБА_4 надав доручення секретарю сільської ради ОСОБА_1 оформити особові справи працівників сільської ради ОСОБА_5 , ОСОБА_6

ОСОБА_1 доручення сільського голови не виконала.

8. 17.05.2022 сільським головою ОСОБА_4 проводилась виробнича нарада з питань організації діяльності сільської ради. Бути присутньою на цій параді ОСОБА_1 відмовилась.

Вказана обставина підтверджується актом від 17.05.2022.

9. Під час перебування в приміщенні сільської ради ОСОБА_1 допускала грубість та нетактовність у спілкуванні з колегами по роботі і сільським головою, використовувала ненормативну лексику.

Вказана обставина підтверджується актом від 17.05.2022.

11. Обставин, які б перешкоджали секретарю сільської ради ОСОБА_1 виконувати покладені на неї обов`язки, вказівки, розпорядження та доручення сільського голови комісією не виявлені".

Разом з тим, в процесі судового розгляду позивачка не надала доказів на спростування вказаних обставин. Надані до позову документи містять лише хронологію листування ОСОБА_1 з Маківською сільською радою.

Посилання позивачки як на підставу позовних вимог на ті обставини, що вона була формально поновлена на роботі, недопущена до виконання своїх обов`язків, не забезпечена службовим кабінетом, суд вважає необґрунтованими, оскільки не підтверджені будь-якими належними доказами.

Крім того, позивачка зазначила, що Маківська сільська рада в порушення вимог Кодексу законів про працю України після її поновлення не звільнила ОСОБА_7 з посади секретаря сільської ради.

Надаючи правову оцінку вказаним доводам позивачки, суд враховує, що згідно з частиною першою статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, зокрема, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України.

Відповідно до частини першої статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад.

Пунктом шостим статті 40 Кодексу законів про працю України визначено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу.

Отже, пункт шостий статті 40 Кодексу законів про працю України містить підставу для звільнення секретаря ради із займаної посади - поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу. Проте звільнення повинно відбуватись у спосіб, передбачений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Така позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18.03.2021 по справі №653/1064/18.

Таким чином, оскільки посада секретаря ради є виборною посадою, призначення та звільнення з даної посади відбувається виключно на підставі рішення відповідної ради.

Тобто, положення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо порядку звільнення секретаря сільської ради в цьому випадку є спеціальними по відношенню до норм Кодексу законів про працю України.

Суд зазначає, що законність перебування двох осіб на посаді секретаря Маківської сільської ради не є предметом спору у цій справі. У зв`язку з цим суд не надає правову оцінку вказаним обставинам.

Крім цього, суд враховує, що позивачка перебувала на посаді секретаря ради та отримувала заробітну плату. А тому вказані вище обставини щодо перебування також на цій посаді ОСОБА_7 не впливають на обов`язок останньої належно виконувати свої посадові обов`язки.

Як зазначено вище, позивачка не надала доказів на спростування встановлених тимчасовою комісією обставини за період її роботи з 10.11.2021 по 17.06.2022.

В позові позивачка також послалась на порушення відповідачем під час прийняття спірних рішень вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а саме: питання дострокового припинення повноважень секретаря ради не були предметом попереднього розгляду профільною комісією; під час сесії відповідач порушив процедуру таємного голосування протоколи голосування не підписані головою лічильної комісії.

Так дійсно, питання про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 попередньо не було розглянуте профільною комісією з питань прав людини, законності, депутатської діяльності, етики.

Водночас, відповідно до статті 110 Регламенту Маківської сільської ради питання, які належать до відання кількох постійних комісій, можуть за ініціативою комісії, а також на дорученням ради, її голови, секретаря сільської ради розглядатись постійними комісіями спільно.

При цьому на спільному засіданні постійних комісій 15.09.2022 винесене питання щодо звільнення ОСОБА_1 з посади секретаря ради. За результатами роботи комісія запропонувала винести на розгляд сесії сільської ради звіт від 04.08.2022 та питання щодо дострокового припинення повноважень секретаря ради ОСОБА_1 . Вказана обставина підтверджена протоколом від 15.09.2022.

Крім цього, відповідно до приписів статті 55 Регламенту Маківської сільської ради рішення ради приймають відкритим та відкритим поіменним голосуванням шляхом підрахунку голосів чи таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів.

Так дійсно, під час таємного голосування на бюлетенях були відсутні підписи голови лічильної комісії, оскільки голова лічильної комісії депутат ОСОБА_8 була відсутня на засіданні Маківської сільської ради, про що свідчить службова записка секретаря ради.

Однак суд вважає такі доводи позивачки недостатніми для висновку про неправомірність дій ради з проведення таємного голосування та затвердження його результатів, зважаючи на формальну форму визначення прийнятого рішення сільською радою.

При цьому суд враховує висновки Верховного Суду, висловлені в постанові від 20.06.2019 у справі №510/2198/16-а за позовом про скасування рішення районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації. Зокрема, суд касаційної інстанції зазначив, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

В той же час, як вбачається з протоколу сесії сільської ради від 26.09.2022 та результатів таємного голосування на сесії, з присутніх 13 депутатів та сільського голови у режимі таємного голосування 14 депутатів проголосували "за" дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради ОСОБА_1 , "проти" та "утримались" немає.

З огляду на те, що більшість від загального складу депутатів сільської ради у визначений законом спосіб проголосувала за дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради, тому прийняття депутатами рішення про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов`язків секретарем ради, робота якої визнана незадовільною, суперечитиме засадам місцевого самоврядування.

Подібні висновки містяться у постанові Верховного Суду від 26.07.2019 у справі №129/2130/14-а, які є обов`язковими до врахування, зважаючи на вимоги частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Враховуючи викладене, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що у рішенні про припинення повноважень секретаря ради ОСОБА_1 відповідач зазначив достатні підстави і мотиви припинення її публічної служби, передбачені статтею 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

З огляду на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 січня 2023 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Боровицький О. А.

Судді Шидловський В.Б. Курко О. П.