Справа № 990/46/23
Суддя: Олендер І.Я.
Дата ухвалення: 2023-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

31 березня 2023 року

м. Київ

справа №990/46/23

адміністративне провадження № П/990/46/23

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Олендера І.Я. перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та стягнення компенсації,

УСТАНОВИВ:

27.03.2023 до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Верховної Ради України, у якій позивач просить:

- визнати протиправною бездіяльність Держави Україна з невиконання рішення Конституційного Суду України №1-р(ІІ)2021 від 07.04.2021 у справі №3-333/2018(4498/18) в частині зобов`язання розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, якої, ОСОБА_1 , на яку поширюється дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 №796-ХІІ, зазнала внаслідок дії статті 54 цього ж Закону у редакції Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України»;

- стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 шляхом безспірного списання 800000,00грн компенсації.

Позовна заява мотивована тим, що ОСОБА_1 є особою із інвалідністю другої групи, учасником ліквідації аварії на Чорнобильській атомній електростанції і відноситься до першої категорії.

Позивач вказує, що на неї поширюється дія положень статті 54 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Відповідно до частини третьої статті 54 вказаного Закону, у редакції Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», який набрав чинності з 01.01.2015, умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначає Кабінет Міністрів України в актах із відповідних питань.

Мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначено у Порядку обчислення пенсії особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 №1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», зі змінами.

Рішенням Конституційного Суду України №1-р(ІІ)2021 від 07.04.2021 у справі №3-333/2018(4498/18) за конституційною скаргою громадянина України ОСОБА_2 та інших громадян України щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 13 пункту 4 розділу І Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) частину третю статті 54 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», у редакції Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи. Встановлено, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону №796-ХІІ, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії частини третьої статті 54 цього Закону в редакції Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України».

Конституційний Суд України у своєму Рішенні зазначив, що з метою реального поновлення у правах громадян України, на яких поширюється дія статті 54 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», Конституційний Суд України вважає, що держава зобов`язана розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії статті 54 цього Закону у редакції Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України».

ОСОБА_1 вважає, що обов`язок держави розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, якої вона зазнала внаслідок дії статті 54 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у редакції Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» державою не виконано; порядок (юридичний механізм) відшкодування такої шкоди - не розроблено, що, як наслідок, на думку заявника, передбачає наявність у позивача права на грошову компенсацію від держави за невиконання останньою свого позитивного матеріального та процесуального обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Європейської Конвенції з прав людини.

ОСОБА_1 зазначає, що завдана їй майнова шкода виражається у вигляді доходів, які вона могла б реально одержати за звичайних обставин (за умови застосування частини третьої статті 54 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»), якби її право не було порушено застосуванням до неї визнаного неконституційним правовим актом (частини третьої статті 54 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у редакції Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України»).

Посилаючись на викладене, просить суд стягнути з Державного бюджету України на її користь шляхом безспірного списання 800000,00грн компенсації за невиконання Державною свого позитивного обов`язку матеріального та процесуального обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Європейської Конвенції з прав людини.

Згідно зі статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Проаналізувавши обставини, дослідивши матеріали позовної заяви, ґрунтуючись на засадах верховенства права, Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом необхідно відмовити, з огляду на наступне.

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною п`ятою статті 21 КАС України передбачено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Враховуючи, що ОСОБА_1 обґрунтовує заявлені нею позовні вимоги бездіяльністю Держави в особі Верховної Ради України, що полягає у невиконанні рішення Конституційного Суду України №1-р(ІІ)2021 від 07.04.2021 у справі №3-333/2018(4498/18) в частині зобов`язання розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, якої ОСОБА_1 , на яку поширюється дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 №796-ХІІ, зазнала внаслідок дії статті 54 цього ж Закону у редакції Закону №76-VІІІ, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити наступне.

За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України; законності дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України (пункти 1, 2 частини першої).

Вказані норми визначають вичерпний перелік спорів, вирішення яких належить до повноважень Верховного Суду як суду першої інстанції.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Разом із цим, Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України»).

У своїх рішеннях від 05.04.2018 у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09.10.2018 у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.

Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.08.2019 у справі №800/617/16 (П/9901/201/18).

Як установлено з позовної заяви, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом про визнання бездіяльності Держави Україна в особі Верховної Ради України протиправною щодо невиконання останньою рішення Конституційного Суду України №1-р(ІІ)2021 від 07.04.2021 у справі №3-333/2018(4498/18) у відповідній частині, зокрема, як вказує позивач, розробки порядку (юридичного механізму) відшкодування шкоди.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивач не погоджується з тим, що Держава Україна в особі Верховної Ради України не виконала рішення Конституційного Суду України №1-р(ІІ)2021 від 07.04.2021 у справі №3-333/2018(4498/18), не внесла відповідні зміни у чинне законодавство України, які б відновили порушені права осіб, в тому числі й позивача.

Статтею 75 Конституції України передбачено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Частиною другою статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 №1861-VI (далі - Регламент), передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення нею контрольних функцій.

Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).

Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

Системний аналіз вищенаведених положень свідчить про те, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності.

З урахуванням вищевикладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що при прийнятті законів Верховна Рада України реалізує свої повноваження щодо законодавчої діяльності і не здійснює владних управлінських функцій, які б створювали правові наслідки безпосередньо для позивача, у зв`язку з чим з таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

Юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.

Аналогічний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №9901/947/18, від 02.04.2019 у справі №800/427/17(800/369/16), від 18.09.2019 у справі №9901/265/19.

Таким чином, положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частин першої, другої статті 19 КАС України та частини першої статті 266 цього ж Кодексу слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.

Отже, у даному випадку Верховний Суд як суд першої інстанції не наділений повноваженнями розглядати позови про визнання бездіяльності Держави Україна в особі Верховної Ради України протиправною у зв`язку з невиконанням останньою рішення Конституційного Суду України №1-р(ІІ)2021 від 07.04.2021 у справі №3-333/2018(4498/18) щодо законодавчого врегулювання (юридичного механізму) відшкодування шкоди за вказаних позивачем у позовній заяві обставин, що є підставою для відмови у відкритті провадження.

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Зазначена правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №9901/947/18 у якій, з поміж іншого, зазначено, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до вимог частини другої цієї статті про відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу не пізніше п`яти днів з дня надходження позовної заяви.

Керуючись статтями 22, 170, 266 КАС України, Суд -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та стягнення компенсації.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.

Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя І.Я. Олендер