Справа № 9901/494/21
Суддя: Ситнік Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2023-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 9901/494/21 (провадження № 11-154заі22)
за адміністративним позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Президента України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - Конституційного Суду України, на стороні відповідача - ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , про визнання протиправними та скасування указів Президента України
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2022 року
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції з позовом, у якому зазначали, що Указом Президента України від 27 березня 2021 року № 124/2021 «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» (далі - Указ № 124/2021) скасовано укази Президента України від 14 травня 2013 року № 256 «Про призначення ОСОБА_7 суддею Конституційного Суду України» (далі - Указ № 256) та від 17 вересня 2013 року № 513 «Про призначення ОСОБА_8 суддею Конституційного Суду України» (далі - Указ № 513).
14 липня 2021 року рішенням Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду у справі № 9901/96/21 позов ОСОБА_1 задоволено, визнано протиправним та скасовано Указ № 124/2021. Апеляційна скарга на зазначене рішення перебуває на розгляді Великої Палати Верховного Суду.
Адміністративна справа № 9901/97/21 за позовом ОСОБА_2 перебуває на розгляді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду.
За результатами проведеного конкурсу для відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України (далі - КСУ) щодо осіб, яких призначає Президент України, указами Президента України від 26 листопада 2021 року № 596/2021 та № 597/2021 ОСОБА_4 та ОСОБА_3 призначено суддями КСУ.
На момент звернення до суду із цією позовною заявою повноваження позивачів як суддів КСУ та їх трудові відносини з КСУ не припинені та не закінчувалися, відповідні акти про припинення їх повноважень або ж звільнення їх із займаної посади не видавалися, оскільки не видавалися і відповідні розпорядження КСУ. На переконання позивачів, у КСУ вакантні посади за квотою Президента України для призначення нових суддів КСУ відсутні, адже на момент звернення до суду із цим позовом призначені всі шість суддів КСУ і їх повноваження не закінчилися.
Вважали, що складення присяги судді КСУ ОСОБА_3 та ОСОБА_4 призведе до неправомірного збільшення конституційного складу КСУ - з 18 до 20 суддів, а відтак до нелегітимності діяльності КСУ.
Просили визнати протиправним та скасувати укази Президента України від 26 листопада 2021 року № 596/2021 «Про призначення ОСОБА_6 суддею Конституційного Суду України» (далі - Указ № 596/2021) та № 597/2021 «Про призначення ОСОБА_5 суддею Конституційного Суду України» (далі - Указ № 597/2021).
Відповідач позов не визнав, посилаючись на те, що оскаржувані укази № 596/2021 та № 597/2021 є актами індивідуальної дії, а їх видання не зачіпає конкретних прав позивачів та не змінює природу правовідносин, які склалися між третіми особами ( ОСОБА_5 та ОСОБА_6 ) і відповідачем. Позивачі не є учасниками (суб`єктами) правовідносин щодо призначення ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на посади суддів КСУ, а тому оскаржувані укази не породжують для них права. Видання цих указів не призвело до виникнення публічно-правових відносин між відповідачем та позивачами.
КСУ (третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів) у поясненнях зазначив, що, розглянувши на засіданні звернення суддів КСУ щодо скликання відповідно до статті 39 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII), параграфа 27 Регламенту КСУ засідання цього суду для розгляду питання щодо набуття повноважень суддями КСУ, що їх призначив Президент України указами № 596/2021 та № 597/2021, ухвалив постанову від 30 листопада 2021 року № 11-п, якою з урахуванням позиції, викладеної в рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 07 травня 2021 року у справі «CASE OF XERO FLOR w POLSCE sp. z o.o. v. POLAND», постановлено Голові КСУ або судді КСУ, який виконує його обов`язки, скликати спеціальні пленарні засідання КСУ для складення присяги суддями КСУ, що їх призначив Президент України указами № 596/2021 та № 597/2021, після припинення повноважень або звільнення з посади на підставах, визначених у статті 149-1 Конституції України, суддів КСУ, що їх призначив Президент України за період 2013-2018 років.
Оскаржувані укази № 596/2021 та № 597/2021 не порушують прав позивачів на проходження публічної служби як суддів КСУ, оскільки складення присяги суддями КСУ, що їх призначив Президент України оскаржуваними указами, матиме місце після припинення повноважень у позивачів як суддів цього суду або їх звільнення з посади на підставах, визначених у статті 149-1 Конституції України.
07 грудня 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду провадження у справі закрито.
Рішення мотивовано тим, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Позивачі не є учасниками (суб`єктами) правовідносин щодо призначення на посади суддів КСУ ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , а тому оскаржувані укази не породжують для позивачів права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Оскаржувані укази адресовані виключно ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , передбачають індивідуалізовані приписи щодо призначення цих осіб на посади суддів КСУ і не містять приписів щодо ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подали до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просили ухвалу Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Посилаються на те, що норма статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) гарантує право кожному, незалежно від призначення акта індивідуальної дії, звернутися до адміністративного суду. Умовою реалізації такого права є лише та обставина, що особа вважає, що її права, свободи або законні інтереси порушені. Спосіб захисту у формі оскарження акта індивідуальної дії не містить жодного застереження з приводу того, що такою формою захисту може скористатися лише обмежене коло осіб.

Висновок суду першої інстанції суперечить вимогам законності, адже за такого підходу фактично будь-який незаконний акт має право на існування в демократичній державі, оскільки не має відповідного суб`єкта звернення до суду.

Предмет спору в цій справі лежить не лише в площині формальної перевірки процедури прийняття указу як акта індивідуальної дії, а є спором про те, чи дотримано законності Президентом України при виданні спірних указів щодо призначення на посади суддів КСУ, які на момент призначення не були вакантними, оскільки квота суддів КСУ від Президента України була заповнена, в тому числі й позивачами по справі, які мають охоронюваний законний інтерес у тому, аби КСУ було сформовано згідно із законом. Тобто предметом спору в цій справі було допущення державою втручання в права та законні інтереси позивачів щодо призначення на посади, які ще були зайняті позивачами, інших осіб, що були призначені оскаржуваними указами Президента України, що, у свою чергу, було порушенням принципу законності та недотриманням порядку формування складу КСУ та легітимності прийняття рішення таким судом.

Умисне затягування розгляду справи, яке охопило і той період, коли в позивачів як суддів КСУ припинилися повноваження через закінчення строку їх призначення, не змінює факту порушення прав позивачів станом на момент видання оскаржуваних указів, тому суд мав перевірити та вирішити юридичний спір, який не вирішився та не завершився із закінченням повноважень у позивачів.

Суд не взяв до уваги порушення, яке виникло в результаті прийняття оскаржуваних указів, - втручання у формування кількісного складу КСУ, адже відповідно до статті 9 Закону № 2136-VIII склад суду становить 18 суддів КСУ. Квота Президента України в кількості 6 осіб уже була зайнята.

16 березня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишено без задоволення. Ухвалу Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року залишено без змін.

Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що оскаржувані укази є правовими актами ненормативного характеру, тобто актами індивідуальної дії, стосуються призначення на посаду конкретних осіб, тобто виключно визначених у ньому суб`єктів, установлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до відповідних осіб.

Як убачається зі змісту оскаржуваних позивачами указів № 596/2021 та № 597/2021, вони стосуються призначення на посади суддів КСУ ОСОБА_4 та ОСОБА_3 , адресовані виключно їм. Ці акти породжують права й обов`язки тільки для тих суб`єктів, яким вони адресовані. Позивачі до кола таких суб`єктів не належать.

Законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду визнала правильним висновок Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду про закриття провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).

Стосовно доводів позивачів про те, що оскаржуваними указами порушено формування кількісного складу КСУ, зокрема по квоті від Президента України, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції, що такі ґрунтуються на їх припущеннях, оскільки відповідно до Постанови КСУ від 30 листопада 2021 року № 11-п складення присяги суддями КСУ, що їх призначив Президент України оскаржуваними указами, матиме місце після припинення повноважень у позивачів як суддів КСУ або їх звільнення з посади на підставах, визначених у статті 149-1 Конституції України.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи, що узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постановах від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17, від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18, від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18, від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19.

Водночас посилання позивачів на необхідність врахування постанови Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 щодо захисту законного інтересу є безпідставними, оскільки наведені в апеляційній скарзі цитати із цієї постанови є вибірковими та не відображають суті всього судового рішення. При цьому позивачі не врахували тієї обставини, що в цьому ж судовому рішенні Верховний Суд зазначив, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмета захисту в суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтереси, які мають бути захищені (поновлені) в судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуюся, тому висловлюю окрему думку відповідно до статті 34 КАС України.

Суди встановили, що Указом № 256 ОСОБА_1 призначено суддею КСУ, а 15 травня 2013 року він склав присягу судді КСУ.

15 травня 2013 року згідно з розпорядженням Голови КСУ № 109/13 ОСОБА_1 вступив на посаду судді КСУ.

15 березня 2018 року відповідно до розпорядження Голови КСУ № 75/1/2018-к/тр на підставі витягу з протоколу спеціального пленарного засідання КСУ з виборів Голови КСУ ОСОБА_1 вступив на посаду заступника Голови КСУ. 17 вересня 2019 року ОСОБА_1 на пленарному засіданні КСУ обрано Головою КСУ.

17 вересня 2019 року на підставі протоколу спеціального пленарного засідання КСУ з виборів Голови КСУ згідно з розпорядженням від 18 вересня 2019 року № 54/1/2019-К/тр ОСОБА_1 приступив до виконання службових повноважень Голови КСУ.

Указом № 513 ОСОБА_2. призначено суддею КСУ, а 19 вересня 2013 року він склав присягу судді КСУ.

19 вересня 2013 року відповідно до розпорядження Голови КСУ № 243/13 ОСОБА_2 вступив на посаду судді КСУ.

Указом № 124/2021 скасовано укази № 256 та № 513.

Позивачі оскаржили Указ № 124/2021 до Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду (справи № 9901/96/21 (за позовом ОСОБА_7 ) та № 9901/97/21 (за позовом ОСОБА_8 )).

20 квітня 2021 року Указом Президента України № 167/2021 «Про конкурсну комісію для здійснення відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України щодо осіб, яких призначає Президент України» для здійснення в порядку та строки, визначені Законом № 2136-VIII, відбору кандидатур на посаду судді КСУ щодо осіб, яких призначає Президент України, утворено конкурсну комісію.

26 листопада 2021 року за результатами проведеного конкурсу Указом № 596/2021 призначено ОСОБА_4 суддею КСУ та Указом № 597/2021 призначено ОСОБА_3. суддею КСУ.

У статті 1 Основного Закону Україна проголошується правовою державою, і, як будь-яка правова держава, Україна гарантує захист прав і законних інтересів людини та громадянина в суді шляхом здійснення правосуддя. Зобов`язання держави забезпечувати право кожної людини на доступ до ефективних та справедливих послуг у сфері юстиції та правосуддя закріплені як основоположні принципи у Конституції України, національному законодавстві та її міжнародних зобов`язаннях, у тому числі міжнародних договорах, стороною яких є Україна.

Відповідно до вимог статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, яка ратифікована Україною 17 липня 1997 року, набрала чинності для України 11 вересня 1997 року (далі - Конвенція), закріплено принцип доступу до правосуддя.

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Як правоздатність пред`являти позови, вимагати відшкодування шкоди й домагатися рішення суду розуміють право подання позову в суд, який наділений повноваженнями розглядати питання фактів й права, що стосуються конкретного спору, з метою постановлення рішення, що матиме обов`язкову силу (рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Конт, Ван Левен і Де Мейєр проти Бельгії» (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium), заяви № 6878/75, 7238/75).

У рішенні від 28 лютого 2008 року у справі «Церква села Сосулівка проти України» (заява № 37878/02) ЄСПЛ зазначив, що заявник мав доступ до судів різної юрисдикції, проте жодний з них не розглянув по суті його скарги, оскільки суди вважали, що вони не мають юрисдикції розглядати такі питання, незважаючи на те, що процедурні вимоги прийнятності було дотримано. У цьому випадку ЄСПЛ дійшов висновку, що така відмова прирівнюється до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яке гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції.

Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 04 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції» (Bellet v. France)).

Конституційний Суд України в Рішенні від 25 грудня 1997 року № 9-зп у справі за конституційним зверненням громадян ОСОБА_9 , ОСОБА_10 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) роз`яснив, що частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Частину другу статті 124 Конституції України необхідно розуміти так, що юрисдикція судів, тобто їх повноваження вирішувати спори про право та інші правові питання, поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Звертаючись до суду, позивачі вважали оскаржувані укази Президента України протиправними та просили їх скасувати. Посилалися на вимоги пункту 2 частини першої статті 5, пункту 1 частини першої статті 19, пункту 2 частини четвертої статті 22 КАС України.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У пункті 2 частини першої статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема, шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Відмова від права на звернення до суду є недійсною (частина шоста зазначеної статті).

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина четверта статті 6 КАС України).

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

За частиною першою статті 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (пункт 2 частини другої зазначеної статті).

Позивач як учасник адміністративного процесу має процесуальну правоздатність і дієздатність та наділений визначеним КАС України комплексом процесуальних прав та обов`язків, тобто його правовий статус формується під прямою дією законодавчо закріплених принципів адміністративного судочинства.

Враховуючи вимоги статті 44 КАС України, позивач самостійно визначає предмет й підстави позову та на власний розсуд розпоряджається своїми правами щодо предмета позову.

Принцип диспозитивності як один з основних принципів адміністративного процесу закріплений у частинах другій, третій статті 9 КАС України. Він передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, установлених цим Кодексом.

Тобто якщо позивач дотримався передбаченого процесуальним законодавством порядку звернення до суду за захистом своїх порушених або оспорюваних прав, то таке звернення може бути не розглянуто по суті виключно з підстав, установлених законом.

Адміністративний суд уповноважений закрити провадження у справі лише з підстав, визначених у статті 231 КАС України, і такий перелік підстав є вичерпним, а саме: 1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; 2) якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом; 3) якщо сторони досягли примирення; 4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; 5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва; 6) щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили; 7) щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили; 8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Інших підстав припинення провадження не передбачено, а законодавчого дозволу суду закривати таке провадження за власним розсудом немає.

Винятковою компетенцією суду є правосуддя, тобто здійснювана в передбаченому законом процесуальному порядку правозастосовна діяльність суду з розгляду справ.

Суд є органом правозастосовним, а не нормотворчим, оскільки єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України). Тобто обмеження в доступі до правосуддя має визначати саме Верховна Рада України у відповідних законах.

Суд зобов`язаний розглядати справу в межах заявлених вимог, а закриття провадження у справі через необґрунтованість фактично є відмовою в судовому захисті та порушенням принципу доступу до правосуддя.

Вважаю, що в цьому випадку відсутні підстави для закриття провадження у справі, таке закриття є обмеженням щодо самої можливості розгляду спору в суді, оскільки національним і міжнародним законодавством особі гарантовано право на доступ до правосуддя.

Суддя О. М. Ситнік