Справа № 990/161/22
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2023-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Ситнік О.М., у справі № 990/161/22 (провадження № 11-151заі22) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та скасування рішення
У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Етичної ради від 1 листопада 2022 року № 73 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя».
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 8 грудня 2022 року відмовив у відкритті провадження у справі, покликаючись на правові висновки Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) в подібних спорах, згідно з якими позов ОСОБА_1 не лежить у площині правовідносин, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX) та пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Відтак підсумував, що спір, якого стосується зазначений позов, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства).
ОСОБА_1 не погодився із цим рішенням суду і звернувся до Великої Палати з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідач через свого представника подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що вона (апеляційна скарга) задоволенню не підлягає, позаяк доводи, викладені в ній, не спростовують правильності висновків суду, що зроблені у світлі усталеної практики Верховного Суду у подібних справах.
Просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Велика Палата постановою від 23 березня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 грудня 2022 року - без змін.
Проаналізувавши положення статті 55 Конституції України, статей 2, 4, 5 КАС, Велика Палата виснувала, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.
Велика Палата також зазначила, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (частина четверта статті 22 КАС в редакції Закону № 1635-ІХ, який набрав чинності 5 серпня 2021 року).
Законом № 1635-ІХ доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС пунктом 3, згідно з яким Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX.
Велика Палата також указала, що, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції покликався на правові висновки Великої Палати, за якими Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів ВРП. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Проте, як виснувала Велика Палата, це не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду.
Проаналізувавши положення статті 131 Конституції України, статті 9-1 Закон України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX, Велика Палата виснувала, що Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.
Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення).
Висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.
На переконання Великої Палати, аналіз наведених вище приписів законодавства України дає змогу дійти висновку, що спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів ВРП), зокрема оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635?IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС у редакції Закону № 1635-IX.
Велика Палата погодилася з висновками суду першої інстанції, адже вони є суголосними з висновками, викладеними в постанові від 10 листопада 2022 року (справа № 990/120/22).
Велика Палата зауважила, що оцінка відповідності позивача критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась виключно як кандидата на посаду члена ВРП у межах конкурсної процедури, під час якої Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Такі дії не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.
Законодавство України не гарантує права стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб узяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.
Велика Палата наголосила, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Відтак обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до нього як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Оскаржуване рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.
Законодавство України спрямоване на те, щоб гарантувати стабільність правової системи, зокрема діяльності конституційних органів державної влади. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посадине може створювати наслідків для конкретної конкурсної процедури, у тому числі перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів ВРП. Тому обмеження у доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету.
З огляду на наведені вище висновки про те, що встановлена Етичною радою невідповідність кандидата станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесностімає значення тільки для його участі у конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо, відмова у відкритті провадження в адміністративній справі про визнання незаконним і скасування рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посадиє пропорційною наведеній вище легітимній меті та не нівелює суті права на доступ до суду.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати про неможливість оскарження до суду кандидатом на посаду члена ВРП рішення Етичної ради про невідповідність цього кандидата критеріям професійної етики та доброчесності.
Ця окрема думка суголосна з мотивами окремих думок, висловлених суддями Великої Палати у справах з подібними правовідносинами та за участі Етичної ради раніше. Нам тільки залишається ще раз відтворити ці мотиви незгоди.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Згідно із частиною першою статті 22 КАС місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (частина четверта статті 22 КАС у редакції Закону № 1635-ІХ, який набрав чинності 5 серпня 2021 року).
Законом № 1635-ІХ доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС пунктом 3, за яким Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX.
Водночас пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635?IX визначено, що усі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів ВРП, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів ВРП підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті як суду апеляційної інстанції.
Отже, Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів ВРП. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.
У справі, яка переглядається, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому оскаржує рішення Етичної ради про невідповідність його як кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.
Законом № 1635-IX доповнено також Закон № 1798-VIII статтею 9-1, частиною першою якої передбачено, що Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.
Перелік органів, до компетенції яких віднесено вирішення питання про обрання (призначення) членів ВРП, визначено у статті 131 Конституції України, за змістом якої ВРП складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з`їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з`їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.
Порядок обрання (призначення) цими органами членів ВРП визначений статтями 10-13, 16 та 17 Закону № 1798-VIII.
Згідно із частиною чотирнадцятою статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада проводить відбір кандидатів на посади члена ВРП у два етапи: 1) проведення відбору кандидатів за результатами розгляду поданих кандидатами документів, результатів спеціальної перевірки і відповідної інформації з відкритих джерел та формування списку кандидатів, допущених до співбесіди; 2) проведення співбесіди з відібраними кандидатами та визначення списку кандидатів для рекомендації органам, що обирають (призначають) членів ВРП.
Відповідно до пунктів 8, 9 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада для здійснення своїх повноважень: ухвалює та оприлюднює на офіційному вебсайті ВРП обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП; надсилає органу, що обирає (призначає) члена ВРП, висновок щодо кожного кандидата та список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП.
Згідно із частиною дев`ятою статті 9 Закону № 1798-VIII у разі невключення кандидата до списку кандидатів, рекомендованих Етичною радою для призначення на посаду члена ВРП, такий кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена ВРП.
Відповідно до пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП. За результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII. Якщо орган, що обрав (призначив) члена ВРП, у встановлений абзацом сьомим цього пункту строк не ухвалив рішення про звільнення члена ВРП з посади або про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена ВРП, то після спливу зазначеного строку такий член ВРП вважається звільненим з посади відповідно до закону.
Як було зазначено вище, згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX усі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів ВРП, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів ВРП підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті як суду апеляційної інстанції.
З наведених норм права вбачається, що Етична рада є органом, який уповноважений державою приймати рішення щодо оцінювання відповідності членів ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, ухвалювати висновки щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а також складати списки кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена ВРП, невключення до яких припиняє участь кандидата у конкурсі на посаду члена ВРП.
Отже, у разі ухвалення Етичною радою висновків про невідповідність кандидатів на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності та невключення внаслідок цього до списку кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена ВРП, такі кандидати припиняють участь у конкурсі на посаду члена ВРП.
Такі висновки Етичної ради про невідповідність кандидатів на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності зумовлюють самостійні правові наслідки, оскільки позбавляють кандидатів права претендувати на зайняття посади члена ВРП та мають для них остаточний характер, адже не вимагають подальшого затвердження або погодження іншими державними органами.
Кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, установленим законом [пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція)].
Окрім того, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції України).
У Терміновому спільному висновку Європейської комісії «За демократію через право» та Генерального директорату з прав людини та верховенства права від 05 травня 2021 року № 1029/2021 (CDL-PI(2021)004) щодо законопроекту № 5068, який у подальшому було прийнято Верховною Радою України як Закон № 1635-IX, указані європейські інституції звернули окрему увагу на необхідності законодавчого закріплення можливості оскарження рішень Етичної ради.
У розділі 9 указаного висновку зауважено: «Законопроект повинен пояснити, що кандидат, якого Етична рада вважає таким, що не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, має право на судовий захист. У теперішній редакції законопроект не посилається на процедуру оскарження рішень Етичної ради. Під час онлайн-зустрічей представники української влади зазначили, що відповідно до законодавства будь-який публічний акт може бути оскаржений. Це означає, що рішення, внаслідок якого кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена ВРП або яке встановлює невідповідність члена ВРП критеріям етики та доброчесності, може бути оскаржене в суді» (пункт 62 висновку).
24 жовтня 2022 року Європейською комісією «За демократію через право» та Генеральним директоратом з прав людини та верховенства права було надано короткий спільний висновок № 1091/2022 (CDL-AD(2022)023) на запит Конституційного Суду України з деяких питань, пов`язаних з виборами (призначенням) та дисципліною членів ВРП, у пункті 49 якого зазначено: «…Міжнародний елемент (у складі Етичної ради) впливає лише на склад Вищої ради правосуддя, тоді як, будучи національною установою, сама Вища рада правосуддя працює повністю без будь-якої міжнародної участі. Нарешті всі рішення Етичної ради, які стосуються як кандидатів, так і діючих членів Вищої ради правосуддя, можуть бути оскаржені у Верховному Суді. Таким чином, остаточне рішення у всіх випадках залишається за національним органом».
З наведених норм права та правоположень убачається, що рішення, дії або бездіяльність Етичної ради щодо порядку обрання (призначення) на посади членів ВРП підлягають судовому оскарженню, а тому висновки Великої Палати в цій справі є помилковими, позбавляють особу права на суд.
Ураховуючи викладене, вважаємо, що апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягала задоволенню, а оскаржувана ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 грудня 2022 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Судді Великої Палати
Верховного Суду: О. Б. Прокопенко