Справа № 260/8230/21
Суддя: Мікула Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2023-03-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 березня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/8230/21 пров. № А/857/16422/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О. І.,

суддів - Гінди О. М., Курильця А. Р.,

з участю секретаря судового засідання Юрченко М. М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові в залі суду в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року у справі №260/8230/21 за адміністративним позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень,-

суддя в 1-й інстанції Калинич Я. М.,

час ухвалення рішення 29.09.2022 року,

місце ухвалення рішення м. Ужгород,

дата складання повного тексту рішення 10.10.2022 року,

в с т а н о в и в:

Позивач керівник Ужгородської окружної прокуратури звернувся в суд з позовом до відповідача Ужгородської міської ради, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ".; визнати незаконним та скасувати рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території Боздоського парку".

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ". Визнано протиправним та скасовано рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території Боздоського парку". Зобов`язано Ужгородську міську раду невідкладно, після набрання рішенням суду законної сили, опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у відповідності до вимог частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що на момент прийняття оскаржуваних рішень та зверненням керівника Ужгородської окружної прокуратури до суду, Державна інспекція архітектури та містобудування України, яка здійснює нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, була створена та здійснювала виконання покладених на неї повноважень. Вказує, що прокурором не підтверджено представництва ним інтересів держави, не доведено відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування або не здійснення чи неналежним чином здійснення таким органом своїх функцій. Зазначає, що у матеріалах справи відсутні докази на підтвердження того, що Ужгородська окружна прокуратура зверталась з повідомленням до Державної інспекції архітектури та містобудування України чи її територіальних структурних підрозділів щодо порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності чи до іншого уповноваженого суб`єкта владних повноважень. При цьому, встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Крім того, зазначає, що рішенням Ужгородської міської ради №537 від 22 грудня 2016 року та №805 від 09 листопада 2017 року вирішено розробити детальний план території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та рікою Уж з метою упорядкування території та розробити детальний план території Боздоського парку з метою визначення планувальної організації та розвитку. Відповідні проекти детальних планів були подані на затвердження 15 липня 2021 року. Звертає увагу, що особливістю спірних правовідносин є те, що рішення про розробку відповідних детальних планів відповідач прийняв у грудні 2016 року та листопаді 2017 року, розробка тривала з 2016 року по липень 2021 року. У випадку розроблення детального плану території до 24 липня 2021 року положення ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в новій редакції не застосовуються. Таким чином, вважає, що передбачене Детальним планом території функціональне призначення території не суперечить визначеному у плані організації території парку «Боздоський» Генеральному плані поліфункціональному використанню територій, а є уточненням його положень щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини населеного пункту, не змінюють функціональне зонування його територій, що відповідає вимогам ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Закарпатська обласна прокуратура подала відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що ДІАМ відповідно до покладених на неї завдань: проводить перевірки щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду та видає обов`язкові до виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду. Разом з тим, Ужгородська міська рада не відноситься до органів, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, а отже не є об`єктом нагляду ДІАМ, а тому у Державної інспекції архітектури та містобудування України відсутні повноваження щодо скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження детальних планів території. Крім того, вказує, що за змістом ст.71 Закону України «Про місцеве самоврядування» органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків, передбачених законом. Таким чином, у випадку відсутності уповноваженого органу або відсутністю у нього повноважень (обов`язку) щодо звернення до суду з позовними заявами певної категорії, позивачем у справі є саме прокурор, а не конкретний орган (суб`єкт владних повноважень, який створений безпосередньо державою для реалізації своїх функцій у відповідних аферах), оскільки законодавством прямо передбачено право прокурора звертатись до суду в інтересах держави. Також звертає увагу, що при розроблені детального плану території до 24 липня 2021 року, узгодження такого з генеральним планом міста не вимагалось, оскільки зазначені вимоги у ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» діють виключно в новій редакції, починаючи з 24 липня 2021 року. Разом з тим, у ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції до 24 липня 2021 року, чітко зазначалось, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Зазначає, що у чинному генеральному плані вся територія Боздоського парку є об`єктом природно-заповідного фонду, функціональне призначення території парку - зелені насадження загального користування, однак детальним планом території на території парку визначено ряд земельних ділянок для об`єктів комерційного призначення, а також об`єктів іншого громадського призначення; передбачено також і створення гідроспоруди, яка відсутня у чинному генеральному плані території. Крім того, рішення виконавчого комітету Закарпатської обласної ради №414 «Про організацію фауно-флористичних заказників та взяття їх під охорону пам`яток природи на території Закарпатської області» парк «Дружба» площею 50 га у м. Ужгород віднесено до об`єктів природньо- заповідного фонду місцевого значення та взято під охорону. Таким чином, вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, а тому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Представник відповідача (апелянта) Гончарук А. Р. у судовому засіданні в режимі відеоконференції підтримала доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважає висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Представник позивача Твардовська М. М. у судовому засіданні не погодилася з доводами апеляційної скарги і вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 03 серпня 2021 року рішенням Ужгородської міської ради на 8 сесії 8 скликання №349 Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ.

На цій же сесії прийнято і рішення Ужгородською міською радою №350 від 03 серпня 2021 року Про затвердження детального плану території Боздоського парку, яким по суті затверджено ідентичну містобудівну документацію.

Генеральний план міста Ужгород затверджений рішенням Ужгородської міської ради №313 від 04 червня 2004 року.

Співставленням графічної частини вказаного генерального плану міста Ужгород та графічних матеріалів детального плану території, оприлюдненого за посиланням, встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення.

Зокрема, у чинному генеральному плані вся територія Боздоського парку є об`єктом природно-заповідного фонду, функціональне призначення території парку - зелені насадження загального користування. Натомість детальним планом території на території парку визначено ряд земельних ділянок для об`єктів комерційного призначення, а також об`єктів іншого громадського призначення.

Крім того, Детальним планом передбачено також створення гідроспоруди, яка відсутня у чинному генеральному плані території.

Затверджені детальні плани території розроблено також і всупереч вимогам водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг.

Вважаючи такі рішення протиправними, прокурор звернувся у суд з цим адміністративним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при прийнятті оскаржуваних рішень діяв не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, оскільки співставленням графічної частини генерального плану міста Ужгород та графічних матеріалів детального плану території встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення; розробником в Схемі розташування території у планувальній структурі та населеного пункту генерального плану м.Ужгорода надано викопіювання з нечинної містобудівної документації, що і стало основою для розробки детальних планів території та визначення функціональних зон; затверджені детальні плани території розроблено також і всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг, а тому оскаржувані рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03 серпня 2021 року Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" є протиправними та підлягають скасуванню.

Такий висновок суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідає нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильним, законним та обґрунтованим, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно зі ст.25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

За змістом п.42 ст.26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Відповідно до пп.6 п."а" ч.1 ст.31 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Положення ст.1 Закону України "Про основи містобудування" №2780-XII передбачають, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Згідно зі ст.17 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій.

Містобудівна документація є основою для: вирішення питань раціонального використання територій, регулювання розселення; підготовки обґрунтованих пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів; підготовки вихідних даних для розробки землевпорядної документації; вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій; вирішення питань щодо вилучення (викупу), передачі (надання) земельних ділянок у власність чи користування громадян та юридичних осіб.

Розробка містобудівної документації здійснюється проектними організаціями, іншими юридичними особами, які мають ліцензії на виконання відповідних робіт, що видаються в порядку, встановленому законодавством.

Види, склад, порядок розробки та затвердження містобудівної документації визначаються законодавством. Порядок проведення експертизи містобудівної документації визначається Кабінетом Міністрів України.

Зміни до містобудівної документації вносяться рішенням органу, який затвердив містобудівну документацію, за поданням відповідного спеціально уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури.

Зі змісту п.2. 3 ст.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI вбачається, що генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до ч.1 ст.16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно з ч.1 ст.17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

За змістом ч.2 цієї статті у разі, якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, генеральні плани населених пунктів у межах такої громади розробляються у складі комплексного плану або включаються до нього як складові відповідно до статті 16-1 цього Закону. Положення генеральних планів таких населених пунктів мають узгоджуватися з іншими положеннями комплексного плану.

Генеральні плани населених пунктів, включення до складу комплексного плану або необхідність розроблення яких не встановлена рішенням про затвердження комплексного плану, не розробляються. Планувальні рішення генеральних планів таких населених пунктів включаються до складу комплексного плану. Обсяг таких планувальних рішень затверджується Кабінетом Міністрів України.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником.

Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

Ст.3 Закону №3038-VI передбачає, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Відповідно до ст.19 Закону №3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.

Детальний план території може передбачати також формування земельних ділянок комунальної власності територіальної громади, на території якої вони розташовані. Формування таких земельних ділянок є обов`язковим, якщо на зазначених земельних ділянках розташовані або передбачається спорудження:

за кошти державного або місцевого бюджету: об`єктів соціальної інфраструктури (освіти, охорони здоров`я, культури, житлово-комунального господарства); об`єктів, передбачених Генеральною схемою планування території України та/або схемою планування області; об`єктів, для розміщення яких відповідно до цього Закону може здійснюватися примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності;

інших об`єктів, визначених замовником у завданні на проектування.

Формування земельних ділянок для розміщення об`єктів, визначених цією частиною, на підставі детального плану території не здійснюється, якщо такі земельні ділянки вже сформовані.

Детальний план території має передбачати внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки, які є сформованими, але відомості про них не внесені до Державного земельного кадастру, і на яких розташовані об`єкти соціальної інфраструктури (освіти, охорони здоров`я, культури, житлово-комунального господарства), які перебувають у комунальній власності територіальної громади, на територію якої розробляється детальний план.

Після затвердження детального плану території відомості про земельні ділянки, зазначені в цій частині, підлягають внесенню до Державного земельного кадастру.

Детальний план території повинен містити відомості про межі та правові режими всіх режимоутворюючих об`єктів та всіх обмежень у використанні земель (у тому числі обмежень у використанні земель у сфері забудови), встановлених до або під час розроблення проекту.

Розробником детального плану території може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність" та документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".

Детальний план території повинен містити відомості, передбачені статтею 45-1 Закону України "Про землеустрій".

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) у межах визначеного комплексним планом, генеральним планом населеного пункту функціонального призначення режим та параметри забудови території, розподіл територій згідно з будівельними нормами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються Кабінетом Міністрів України.

Доступ до матеріалів детального плану території, крім інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом, не може обмежуватися. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури, веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування, внесення відповідних даних до Державного земельного кадастру та містобудівного кадастру.

У разі наявності в детальному плані території інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом, така інформація подається у вигляді окремого файлу, формат якого визначається Кабінетом Міністрів України, та підписується кваліфікованими електронними підписами відповідальними особами, які розробили детальний план території.

Детальний план території розглядається і затверджується сільською, селищною, міською радою протягом 30 днів з дня його подання.

Детальний план території не підлягає експертизі.

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності комплексному плану (за наявності), генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження детального плану території та Законом України "Про землеустрій".

У разі розроблення детального плану території відповідно до вимог цього Закону на цю територію не розробляється проект землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, а також проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів (щодо обмежень у використанні земель, відомості про які підлягають внесенню до Державного земельного кадастру на підставі цього детального плану території).

Згідно з п.4.1 розділу 4 ДБН Б.1.1-15:2012 "Склад та зміст генерального плану населеного пункту" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

За приписами п.4.1 та п.4.7 ДБН Б.1.1-14.2012 "Склад та зміст детального плану території" детальний план розробляється з метою уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території, а внесення змін до детального плану за умови його відповідності генеральному плану здійснюється шляхом розроблення проекту внесення змін до нього.

За змістом п.4.2. ДБН Б. 1.1-14.2012 "Склад та зміст детального плану території" детальний план розробляється на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.

З системного аналізу наведених правових норм суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, яка уточнює положення генерального плану населеного пункту; положення детального плану території мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

Таким чином, така правова природа детального плану території характеризує його як складову планування території на місцевому рівні, що уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. При цьому, детальний план повинен відповідати довгостроковій стратегії планування та забудови території населеного пункту в цілому.

При цьому, Закон №3038-VI набув чинності 12 березня 2011 року.

Згідно з п.3 Розділу V "Прикінцеві положення" цього Закону генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими.

Як вбачається з матеріалів справи, Генеральний план міста Ужгорода затверджено 04 червня 2004 року Рішенням Ужгородської міської ради ХХІХ сесії ІV скликання.

При цьому, співставленням графічної частини вказаного генерального плану міста Ужгород та графічних матеріалів детального плану території, оприлюдненого на офіційному сайті міської ради встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення.

Так, матеріалами справи стверджується, що у чинному генеральному плані вся територія Боздоського парку є об`єктом природно-заповідного фонду, функціональне призначення території парку - зелені насадження загального користування. Разом з тим, детальним планом території на території парку визначено ряд земельних ділянок для об`єктів комерційного призначення, а також об`єктів іншого громадського призначення.

Детальним планом передбачено також створення гідроспоруди, яка відсутня у чинному генеральному плані території.

Крім того, як встановлено судом першої інстанції, розробником у Схемі розташування території у планувальній структурі та населеного пункту генерального плану м. Ужгорода в матеріалах обох містобудівних документів надано викопіювання з нечинної містобудівної документації, що і стало основою для розробки детальних планів території та визначення функціональних зон.

Проаналізувавши матеріали справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що затверджені детальні плани території розроблено також і всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг.

Так, ст.58 Земельного кодексу України передбачає, що до земель водного фонду поміж іншого належать землі, зайняті річками та прибережними захисними смугами вздовж річок та навколо водойм.

Відповідно до ст.88, 89 Водного кодексу України та ст.60, 61 Земельного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для ' середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Згідно зі ст.79 Водного кодексу України залежно від водозбірної площі басейну річки поділяються на великі, середні та малі.

При цьому, загальна довжина річки Уж в межах України становить 107 км і має площу водозабору 1950 км2, тобто відноситься до малих річок.

Положеннями ст.60 Земельного кодексу України та ст.88 Водного кодексу України передбачено, що прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Крім того, як правильно зазначив суд першої інстанції, прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Отже, сама по собі відсутність землевпорядної документації щодо їх встановлення не змінює правовий режим такої захисної смуги, як і не свідчить про її відсутність.

Як вбачається з матеріалів справи, детальними планами території не передбачено прибережну захисну смугу річки додаткового русла Уж та водойми відображеної у самих детальних планах території, що суперечить ч.4 ст.19 статті Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", де зазначено, що детальний план території зокрема визначає межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Матеріалами справи також стверджується, що рішенням виконавчого комітету Закарпатської обласної ради від 18 листопада 1969 року №414 "Про організацію фауно-флористичних заказників та взяття їх під охорону пам`яток природи на території Закарпатської області" парк "Дружба" площею 50 га у м. Ужгород віднесено до об`єктів природньо-заповідного фонду місцевого значення та взято під охорону.

При цьому, рішенням Ужгородської міської ради від 26 травня 2011 року №220 змінено назву об`єктів природньо-заповідного фонду місцевого значення - парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва "Парк ім. 300-річчя ("Дружби") на "Боздоський".

За змістом ст.53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" Державним управлінням екоресурсів в Закарпатській області згідно з охоронним зобов`язанням від 02 серпня 2005 року парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення "Боздоський площею 50 га у м. Ужгороді передано під охорону землекористувачу (землевласнику) - комунальному підприємству "Парк культури та відпочинку "Боздоський"" Ужгородської міської ради без вилучення у землекористувача.

У листопаді 2005 року на виконання охоронного зобов`язання парку - пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення "Парк Боздоський" від 02 серпня 2005 року, КП "Ахрхітектурно-Планувальне Бюро" було виготовлено проект організації території парку.

Згідно зі ст.110, 111 Земельного Кодексу України на використання власником земельної ділянки або її частини може бути встановлено обмеження. Перехід права власності на земельну ділянку, її поділ чи об`єднання земельних ділянок не припиняє встановлених обмежень, обтяжень.

Разом з тим, як правильно зазначив суд першої інстанції, вказані обставини всупереч вимог п.5.1.2 ДБН Б. 1.1 - 14:2012 "Склад та зміст детального плану території" не враховано під час розроблення оспорюваних детальних планів території.

З врахуванням наведеного вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувані рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №349 від 03 серпня 2021 року Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" суперечать законодавству, оскільки забудова частини території щодо якої затверджено вищевказаний детальний план суперечить генеральному плану м. Ужгорода.

Доказів на спростування цих обставин апелянтом не надано.

Крім того, як правильно зауважив суд першої інстанції, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, є нормативно-правовими актами, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території, місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин, тому у вказаних правовідносинах Ужгородська міська рада реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території.

Таким чином, з наведеного вище вбачається, що пункт 1 рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ", а також пункт 1 рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" мають ознаки нормативно-правового акту, особливістю якого є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин, а об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та встановлені фактичні обставини справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач при прийнятті оскаржуваних рішень діяв не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, оскільки співставленням графічної частини генерального плану міста Ужгород та графічних матеріалів детального плану території встановлено, що детальний план території не повністю узгоджується з вимогами генерального плану території та по суті змінює частину його функціонального призначення; розробником в Схемі розташування території у планувальній структурі та населеного пункту генерального плану м.Ужгорода надано викопіювання з нечинної містобудівної документації, що і стало основою для розробки детальних планів території та визначення функціональних зон; затверджені детальні плани території розроблено також і всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг, а тому оскаржувані рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №349 від 03 серпня 2021 року Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ" та рішення 8 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради №350 від 03 серпня 2021 року "Про затвердження детального плану території Боздоського парку" є протиправними та підлягають скасуванню.

Враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги щодо правомірності прийняття оскаржуваних рішень не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Щодо доводів апелянта в частині повноважень прокурора про звернення в суд з позовом в інтересах держави, то колегія суддів зазначає наступне.

Згідно зі ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, зокрема, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно з ч.5 ст.53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Звертаючись з позовом до суду прокурор у позовній заяві зазначив, що оскаржувані рішення не можуть бути скасовані органом, до відання якого належить здійснення контролю та/або нагляду за суб`єктами містобудівної діяльності та у випадку відсутності уповноваженого органу або відсутністю у нього повноважень (обов`язку) щодо звернення до суду з позовними заявами певної категорії, позивачем у справі є саме прокурор, а не конкретний орган (суб`єкт владних повноважень, який створений безпосередньо державою для реалізації своїх функцій у відповідних аферах), оскільки законодавством прямо передбачено право прокурора звертатись до суду в інтересах держави.

Як вбачається з повноважень ДІАМ, основним завданням Державної інспекції архітектури та містобудування України є реалізація державної політики з питань , державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил своїми територіальними органами, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно- будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності, а також за діяльністю органів, що здійснюють сервісну функцію та функцію технічного регулювання у сфері містобудування.

Державна інспекція архітектури та містобудування України відповідно до покладених на неї завдань: проводить перевірки щодо законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду та видає обов`язкові до виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду.

З аналізу наведеного вище вбачається, що звернення прокурора з цим позовом зумовлено необхідністю захисту інтересів держави у зв`язку з прийняттям оскаржуваних рішень відповідачем №349 від 03 серпня 2021 року Про затвердження детального плану території, обмеженої Слов`янською набережною, Боздоським парком та річкою УЖ та №350 від 03 серпня 2021 року Про затвердження детального плану території Боздоського парку, оскільки відсутній орган, який наділений такими повноваженнями, тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції викладеним в ухвалі про те, що у спірних правовідносинах прокурор мав право звертатися в суд, у зв`язку з чим колегія суддів доводи апелянта в цій частині відхиляє.

Крім того, колегія суддів зазначає, що інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, крім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч.6 ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст.139, 195, 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Ужгородської міської ради залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2022 року у справі №260/8230/21 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. І. Мікула
судді О. М. Гінда
А. Р. Курилець
Повне судове рішення складено 31 березня 2023 року.