Справа № 240/14828/22
Суддя: Желєзний Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2023-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

23 березня 2023 року

м. Київ

Справа № 240/14828/22

Провадження № 11-39апп23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Чумаченко Т. А., Штелик С. П.,

перевіривши наявність підстав для прийняття до розгляду справи за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року (головуючий суддя Окис Т. О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року (судді Драчук Т. О., Полотнянка Ю. П., Смілянець Е. С.),

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. 16 липня 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - ГУ ПФУ, відповідач) щодо ненарахування та невиплати їй із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 грудня 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII); зобов`язати ГУ ПФУ здійснити їй із 16 січня 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).

2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 03 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, частково задовольнив позовні вимоги: визнав протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо непроведення нарахування та виплати ОСОБА_1 із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року; зобов`язав ГУ ПФУ провести нарахування та виплату ОСОБА_1 з 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, визначене статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року; у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.

3. Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог з підстави, визначеної пунктом 1 частини п`ятої статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. На думку позивачки, суд апеляційної інстанції під час вирішення цієї справи не визнав її типовою та не врахував висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 щодо визначення розміру щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).

5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 січня 2023 року відкрив касаційне провадження в цій справі; ухвалою від 13 березня 2023 року закінчив підготовку справи до касаційного розгляду, постановив провести попередній розгляд справи.

6. Ухвалою від 14 березня 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_1 до ГУ ПФУ про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 346 КАС України.

7. Відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

8. Згідно із частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

9. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).

10. Мотивуючи ухвалу від 14 березня 2023 року, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду врахував, що в цій справі оскаржується бездіяльність територіального органу Пенсійного фонду України щодо ненарахування та невиплати із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії позивачці як непрацюючій пенсіонерці, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення), у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, та зазначив таке.

11. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року, ухваленій за результатами розгляду зразкової справи № 240/4937/18 (Пз/9901/55/18), визначила обставини, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права: а) позивач проживає на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; б) позивач є непрацюючим пенсіонером; в) відповідачем є відповідне управління Пенсійного фонду України; г) предметом спору є нарахування та виплата із 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному частиною другою статті 39 Закону № 796-ХІІ.

12. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 дійшла висновку про те, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 та статті 39 Закону № 796-ХІІ із 17 липня 2018 року (з моменту визнання неконституційними змін до вказаної статті) позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ.

13. Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

14. Джерела права, які застосовуються судом, наведені у статті 7 КАС України, частиною першою якої визначено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

15. Юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.

16. Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.

17. З метою економного та раціонального використання державних коштів та приведення у відповідність із фінансовими можливостями положень окремих законів України Верховна Рада України 06 грудня 2016 року прийняла Закон України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 1774-VIII), який набрав чинності 01 січня 2017 року, пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» якого установлено, що після набрання чинності цим Законом мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат.

18. Згідно з висновками, викладеними в постанові від 11 грудня 2019 року у зразковій справі № 240/4946/18 у правовідносинах щодо нарахування та виплати щомісячної грошової допомоги у зв`язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства, встановленої статтею 37 Закону № 796-XII, щодо застосування норм права, а саме пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VІІІ, Велика Палата Верховного Суду вказала, що після набрання чинності цим Законом положення нормативно-правових актів щодо обчислення виплат у процентному співвідношенні до мінімальної заробітної плати застосуванню не підлягають.

19. Отже, після набрання чинності Законом № 1774-VIII мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина, у тому числі для обчислення підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке в таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року, в частині, яка не змінена Законом України від 04 лютого 2016 року № 987-VIII «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

20. При цьому Касаційний адміністративний суд наголосив, що згідно зі статтею 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

21. Касаційний адміністративний суд з посиланням на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 12 березня 2019 року у справі № 913/204/18, від 10 березня 2020 року у справі № 160/1088/19, зауважив, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в установленому законом порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними.

22. Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону України від 28 грудня 2014 року №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон №76-VIII). Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

23. Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 указав, що обмеження чи скасування Законом №76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

24. Оскільки вказані зміни до статті 39 Закону № 796-ХІІ суперечать Конституції України, на думку суду касаційної інстанції, непрацюючі пенсіонери, які проживають на території радіоактивного забруднення, мають право на доплату в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом розмірам прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 01 січня відповідного календарного року, за весь період існування такого права, а не лише із 17 липня 2018 року, адже судовий захист не може бути побудовано на неправовому законі.

25. Касаційний адміністративний суд звернув увагу на те, що таке право на доплату в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, для непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, не є абсолютним і може бути обмежене строком звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це насамперед обумовлено специфікою соціальних спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків досягненням юридичної визначеності в публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Реалізація позивачем права на звернення до суду з позовною заявою в межах строку звернення до суду залежить виключно від нього самого, а не від дій чи бездіяльності посадових осіб відповідача. Позивач, необґрунтовано не дотримуючись такого порядку, позбавляє себе можливості реалізовувати своє право на звернення до суду в межах строків звернення до суду, нереалізація цього права зумовлена його власною пасивною поведінкою.

26. З урахуванням наведеного Касаційний адміністративний суд дійшов висновку про необхідність вирішення питання про відступ від висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року в зразковій справі № 240/4937/18, щодо обчислення підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке у таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ, з розрахунку двох мінімальних заробітних плат та щодо дати, з якої в непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, виникло право на отримання відповідної допомоги.

27. Таким чином, оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норм права в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.

28. Оскільки характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні, Велика Палата Верховного Суду призначає розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами без виклику учасників справи.

29. Велика Палата Верховного Суду враховує практику Європейського суду з прав людини (далі -ЄСПЛ) з питань гарантій публічного характеру провадження у судових органах у контексті пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), яка свідчить про те, що публічний розгляд справи може бути виправданим не в кожному випадку (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини» (Axen v. Germany), заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії» (Varela Assalino v. Portugal), заява № 64336/01). Так, у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, розгляд письмових заяв, на думку ЄСПЛ, є доцільнішим, ніж усні слухання, і розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім. Заявник (в одній із зазначених справ) не надав переконливих доказів на користь того, що для забезпечення справедливого судового розгляду після обміну письмовими заявами необхідно було провести також усні слухання. Зрештою, у певних випадках влада має право брати до уваги міркування ефективності й економії. Зокрема, коли фактичні обставини не є предметом спору, а питання права не становлять особливої складності, та обставина, що відкритий розгляд не проводився, не є порушенням вимоги пункту 1 статті 6 Конвенції про проведення публічного розгляду справи.

30. Наведена позиція узгоджується з вимогами пункту 11 частини першої статті 4 КАС України щодо розгляду справи в розумний строк.

31. Велика Палата Верховного Суду створила учасникам справи належні умови для ознайомлення з рухом справи № 240/14828/22 шляхом надсилання копій процесуальних документів. Крім того, кожен з учасників справи може користуватися своїми процесуальними правами та обов`язками, визначеними статтею 44 КАС України.

32. З урахуванням наведеного та за відсутності необхідності викликати учасників справи для надання пояснень з огляду на обставини справи Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне поінформувати учасників справи щодо вчинення процесуальних дій стосовно розгляду їх справи в порядку письмового провадження шляхом надіслання копій цієї ухвали.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 340, 345 - 347КАС України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Прийняти до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справу № 240/14828/22 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

Призначити справу до касаційного розгляду Великою Палатою Верховного Суду на 13 квітня 2023 року в порядку письмового провадження без виклику її учасників у приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8.

Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний
Судді: В. В. Британчук К. М. Пільков
Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців О. М. Ситнік
Д. А. Гудима О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
Л. Й. Катеринчук Т. А. Чумаченко
Г. Р. Крет С. П. Штелик
С. Ю. Мартєв