Справа № 300/8447/21
Суддя: Заверуха Олег Богданович
Дата ухвалення: 2023-03-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про залишення апеляційної скарги без руху

28 березня 2023 рокуЛьвівСправа № 300/8447/21 пров. № А/857/3779/23

Суддя Восьмого апеляційного адміністративного суду Заверуха О. Б., перевіривши апеляційну скаргу першого заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року у справі № 300/8447/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України про визнання відмови протиправною та зобов`язання до вчинення дій,

ВСТАНОВИВ:

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року задоволено повністю адміністративний позов ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України про визнання відмови протиправною та зобов`язання до вчинення дій.

Не погодившись із прийнятим рішенням, перший заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу .

Перевіривши апеляційну скаргу, суд вважає, що таку слід залишити без руху, виходячи з наступного.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У відповідності до ч. 3 ст. 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Згідно п. 3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду, зокрема подає апеляційну скаргу.

Частиною 4 статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Таким чином, у разі подання апеляційної скарги прокурором в інтересах держави суд в першу чергу з`ясовує наявність підстав для такого представництва.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до абз. 1- 3 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;

2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила наступне:

"Прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача".

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

У той же час, відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

В обґрунтування наявності підстав на звернення до суду з апеляційною скаргою першого заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури для представництва інтересів держави у цій справі вказано невиконання Міністерством освіти і науки України своїх повноважень, що виразилось у невжитті належних заходів, спрямованих на своєчасне оскарження в апеляційному порядку рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року, в якій воно є відповідачем.

З приводу цього суд апеляційної інстанції вважає необхідним зазначити наступне.

Так, апеляційне оскарження рішення суду є правом, а не обов`язком сторони, а тому саме по собі неподання чи несвоєчасне подання Міністерством освіти і науки України апеляційної скарги не може розцінюватися як не здійснення захисту або неналежне його здійснення останнім.

Прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захист інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), наприклад, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Відповідно до додатків до апеляційної скарги, Івано-Франківською обласною прокуратурою листом від № 24-73вих-23 від 28.02.2023 року у порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» було повідомлено Міністерство освіти і науки України про те, що Івано-Франківською обласною прокуратурою буде подано апеляційну скаргу на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року у справі № 300/8447/21.

02.03.2023 року апеляційну скаргу було направлено до Восьмого апеляційного адміністративного суду, що свідчить про недотримання скаржником порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», адже матеріали справи не містять доказів отримання листа за вих. №24-73вих-23 від 28.02.2023 року Міністерством освіти і науки України. Крім того, з урахуванням строків поштових пересилань, проміжок часу у чотири дні (між направленням листа до Міністерства освіти і науки України та направленням апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції) не є розумним строком, протягом якого суб`єкт владних повноважень може вчинити певні дії.

Прокурором в апеляційній скарзі не наведено причин, які б перешкоджали Міносвіти самостійно захистити свої інтереси в межах цієї справи.

Разом з тим, такі обставини не свідчать про настання виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави в суді.

Несвоєчасне подання апеляційної скарги відповідачем у справі саме по собі не може вважатися достатньою підставою для звернення прокурора до суду в інтересах держави від імені відповідного суб`єкта.

Суд наголошує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

В даному ж випадку, прокуратура фактично звертається до суду із апеляційною скаргою спрямованою на захист прав та інтересів Міністерства освіти і науки України, яке є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Поряд з цим, прокурором не наведено обґрунтувань, які б свідчили про наявність обставин подання апеляційної скарги до суду по справі, в якій позивачем виступала юридична особа, а відповідачем - суб`єкт владних повноважень, який, як вважає позивач, своїм рішенням порушив його права та законні інтереси.

Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи № 300/8447/21, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері освіти відповідним органом.

Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу.

Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі №810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №824/897/17-а.

Судом апеляційної інстанції, за наслідками вивчення матеріалів справи та наданих скаржником письмових документів, не встановлено підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави, зокрема, шляхом подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесено реалізацію державної політики з питань освіти і науки.

У спірному випадку Міністерство освіти і науки України не позбавлене можливості самостійно звернутися до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року у справі 300/8447/21 з відповідною заявою про поновлення строків оскарження рішення суду першої інстанції, надавши при цьому докази в підтвердження неможливості вчинення вказаної дії.

Водночас, з матеріалів справи встановлено, що Міністерство освіти і науки України скористалось своїм правом оскарження спірного рішення в апеляційному порядку, подавши апеляційну скаргу 20 лютого 2023 року, тобто ще до звернення до неї Івано-Франківської обласної прокуратури із листом від № 24-73вих-23 від 28.02.2023 року.

Суд вважає, що сама по собі обставина незвернення зазначеними суб`єктами владних повноважень протягом певного періоду із апеляційною скаргою до суду, не може свідчити про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави, що було б підставою для звернення прокурором до суду у розумінні ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Більше того, саме лише посилання в апеляційній скарзі на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття апеляційної скарги для розгляду недостатньо.

Отже, у спірному випадку скаржником не обґрунтовано, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також не надано переконливих доказів, які б підтверджували наявність підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, прокурором не доведено факту неналежного виконання відповідачем повноважень щодо здійснення захисту інтересів держави чи здійснення його неналежно, а отже і не доведено наявності підстав подання апеляційної скарги прокурором на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року.

Згідно із частиною другою статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України до апеляційної скарги, яка оформлена з порушенням вимог, встановлених статтею 296 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу.

Враховуючи те, що подана апеляційна скарга не відповідає вимогам статті 296 Кодексу адміністративного судочинства України, вважаю, що таку слід залишити без руху та встановити десятиденний строк для усунення її недоліку.

Зазначений недолік апеляційної скарги має бути усунутий шляхом направлення до Восьмого апеляційного адміністративного суду апеляційної скарги із обґрунтуванням, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також доказами, які б підтверджували наявність підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Також, слід роз`яснити особі, яка подала апеляційну скаргу, що у разі неусунення недоліку апеляційної скарги у встановлений строк, відповідно до статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України така буде їй повернута.

Керуючись статтями 169, 296, 298 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу першого заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року у справі № 300/8447/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України про визнання відмови протиправною та зобов`язання до вчинення дій - залишити без руху.

Встановити першому заступнику керівника Івано-Франківської обласної прокуратури десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліку апеляційної скарги.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

СуддяО. Б. Заверуха