Справа № 380/11373/22
Суддя: Обрізко Ігор Михайлович
Дата ухвалення: 2023-03-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 березня 2023 рокуЛьвівСправа № 380/11373/22 пров. № А/857/772/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Обрізко І.М.,

суддів Іщук Л.П., Шинкар Т.І.,

за участю секретаря судового засідання Хабазні Ю.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Львові апеляційну скаргу Славської селищної ради Стрийського району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року, прийняте суддею Брильовським Р.М. у м.Львові у справі за позовом ОСОБА_1 до Славської селищної ради Стрийського району Львівської області про визнання незаконним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,-

встановив:

ОСОБА_1 (надалі позивач) звернувся з адміністративним позовом до Славської селищної ради Стрийського району Львівської області (надалі відповідач) про визнання незаконним та скасування рішення 20 сесії 8-го демократичного скликання за №1696 від 18 лютого 2022 «Про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність», яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,31га у власність для ведення особистого селянського господарства, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; зобов`язання Славську селищну раду Стрийського району Львівської області повторно виключно у строк та спосіб, встановлені законом, розглянути заяву ОСОБА_1 від 11.01.2022 за вх№01-17/65 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» площею 0,31га для ведення особистого селянського господарства, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , а за результатами її розгляду прийняти рішення сесії Славської селищної ради про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2022 позов задоволено.

Суд виходив з того, що підставою для відмови у задоволенні заяви ОСОБА_1 в оскаржуваному рішенні Славської селищної ради №1696 від 18 лютого 2022 зазначено перелік підстав, який міститься в абзаці першому частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.

Позивачем дотримано передбачених ч. 6 ст. 118 ЗК України вимог до форми та змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність.

Суд наголосив, що положеннями ЗК України визначено виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Жодних вагомих, чітких та узгоджених доказів, які б вказували на правомірність та обґрунтованість оскаржуваного рішення відповідач не навів, натомість таке прийнято лише з формальних підстав.

Славська селищна рада не наділена повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву позивача або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви або ж рішення про відмову в її задоволенні.

За умови відповідності заяви ОСОБА_1 та доданих до неї документів вимогам законодавства відповідач зобов`язаний прийняти рішення про задоволення заяви.

На думку суду, належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 11.01.2022 та за результатами розгляду прийняти рішення Славською селищною радою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Славська селищна рада подала апеляційну скаргу. Вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення із неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення суду та ухвалити постанову, якою відмовити в задоволенні позову.

В апеляційній скарзі зазначає, що ч.7 ст. 118 ЗК України передбачає два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Тобто, Славська селищна рада за конкретних обставин наділена повноваженнями діяти самостійно (на власний розсуд) прийняти рішення про задоволення заяви ОСОБА_1 або ж рішення про відмову у її задоволенні.

Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень (маються покликання на постанову Верховного Суду від 31.07.2020 у справі №810/2474/18).

Звертає увагу суду на те, що п.п. 5 п.27 Розділу ХХ Перехідних положень ЗК України передбачено, що безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється.

Відтак, норми ЗК України місять пряму заборону щодо надання дозволів на розроблення проекту землеустрою з метою безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян, чого не було враховано судом першої інстанції.

Сторона відповідача надіслала на адресу суду письмове клопотання про відкладення розгляду справи, у зв`язку з тим, що представник перебуває на лікарняному.

Колегія суддів зазначає, що присутність осіб, які беруть участь у справі, не є обов`язковою. Крім того, суд не визнавав явку відповідача обов`язковою та може здійснити розгляд даної справи за наявними у ній матеріалами. Також слід виходити з того, що відповідачем являється суб`єкт владних повноважень і його представництво не обмежується однією особою.

Відкладення розгляду справи, призведе до необґрунтованого затягування апеляційного перегляду.

В судове засідання для розгляду апеляційної скарги учасники справи не прибули, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, а тому відповідно до ч.4 ст.229, ст.313 КАС України апеляційний суд ухвалив розгляд апеляційної скарги здійснити за відсутності учасників справи та без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрнтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, приходить до наступного.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд в повній мірі дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 11.01.2022 за вхідним № 02-17/65 до Славської селищної ради Стрийського району Львівської області надійшла заява ОСОБА_1 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,31 га для ведення особистою селянського господарства, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 ».

За наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 11.01.2022 Славською селищною радою Стрийського району Львівської області 18.02.2022 прийнято рішення №1696 «Про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність».

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною другою статті 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу (ЗК) України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

У відповідності до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до частин 6, 7 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу , не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Пунктами «б» та «в» частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара.

Відтак, Земельним кодексом України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Із матеріалів справи вбачається, що підставою для відмови у задоволенні заяви ОСОБА_1 в оскаржуваному рішенні Славської селищної ради №1696 від 18 лютого 2022 зазначено перелік підстав, який міститься в абзаці першому частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.

Судом першої інстанції вірно звернуто увагу на те, що звертаючись до відповідача, позивачем дотримано передбачених ч. 6 ст. 118 ЗК України вимог до форми та змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність. Відповідні обставини підтверджуються тим, що у спірному рішенні відповідач жодних зауважень щодо поданих позивачем документів не вказав.

Також колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що відповідач за результатами розгляду заяви позивача прийняв рішення, однак не зазначив в ньому чіткої та конкретної підстави для відмови у її задоволенні.

Щодо покликання апелянта на втручання суду у дискреційні повноваження Славської селищної ради, то такі не заслуговують на увагу з огляду на наступне.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Апеляційний суд звертає увагу, що замовлення розроблення проекту землеустрою за відсутності відповідного рішення органу місцевого самоврядування в межах встановленого строку розгляду заяви є правом особи, яким вона користується на власний розсуд, та, разом з тим, не позбавляє її права на судове оскарження рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Що стосується способу захисту порушеного права позивача, то критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2018 у справі № 826/7631/15.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження, в тому числі органів місцевого самоврядування, завжди мають межі, встановлені законом.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 у справі № 816/303/16.

Крім цього, у постанові від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а Верховний Суд дійшов висновку, що якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування, виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

Щодо покликання апелянта на не врахування судом першої інстанції п.п. 5 п.27 Розділу ХХ Перехідних положень ЗК України, де передбачено, що безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється, колегія суддів зазначає, що таке не охоплюється спірними правовідносинами, а виконання рішення здійснюється у визначеному законом порядку із врахуванням норм законодавства.

Відтак, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, оскільки зводяться до переоцінки доказів та дають підстави для висновку про правильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до правильного вирішення справи.

Судові витрати розподілу не підлягають з огляду на результат вирішення апеляційної скарги та виходячи з вимог ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

постановив:

Апеляційну скаргу Славської селищної ради Стрийського району Львівської області залишити без задоволення, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року у справі №380/11373/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. М. Обрізко
судді Л. П. Іщук
Т. І. Шинкар
Повне судове рішення складено 24.03.2023 року.