Справа № 120/2939/23
Суддя: Сало Павло Ігорович
Дата ухвалення: 2023-03-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

про відкриття провадження в адміністративній справі

28 березня 2023 р. Справа № 120/2939/23

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Сало Павло Ігорович, розглянувши в м. Вінниці матеріали:

за позовом керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури (службова адреса: вул. Покровська, 5, м. Могилів-Подільський, Вінницька область, 24000) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області (, місцезнаходження: вул. 600-річчя, 19, м. Вінниця, 21100)

до Мурованокуриловецької селищної ради (, місцезнаходження: вул. Соборна, буд. 45, смт. Муровані Курилівці, Могилів-Подільський район, Вінницька область, 23400)

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

23.03.2022 поштою до суду надійшла позовна заява керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Мурованокуриловецької селищної ради про:

- визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" та закріплення їх в натурі (на місцевості);

- зобов`язання відповідача відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити проведення робіт із організації і винесення меж територій об`єкта природно-заповідного фонду ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів", винесення їх в натурі (на місцевості) та внесення інформації про межі об`єкта до Державного земельного кадастру.

На підтримку заявлених позовних вимог прокурор зазначає, що в ході моніторингу використання земельних ділянок природно-заповідного фонду, Могилів-Подільською окружною прокуратурою встановлено порушення інтересів держави на території Мурованокуриловецької селищної ради, а саме факт невжиття заходів щодо винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" та незакріплення його межі в натурі (на місцевості).

Так, згідно з листом Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 0-2-0.6-4824/2-22 документація із землеустрою на земельну ділянку ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" в архіві відділу, який формує Державний фонд документації із землеустрою на місцевому рівні, відсутня.

Крім того, відповідно до листа Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації від 20.02.2023 № 01-15-01/676 проєкт землеустрою щодо організації і встановлення меж території ботанічного заказника місцевого значення не надходив. Водночас Управлінням направлено лист до Мурованокуриловецької селищної ради від 08.06.2022 щодо переоформлення природоохоронної документації для ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" у зв`язку із зміною адміністративно-територіального устрою.

Отже, як зауважує прокурор, проєкт землеустрою щодо визначення меж заказника не розроблявся, а заходи щодо розроблення такого проєкту не вживались.

Прокурор наголошує на тому, що чинне законодавство установлює обов`язкове встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі. Натомість відповідач допускає неправомірну бездіяльність щодо вчинення дій з організації проведення робіт із винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" та закріплення їх в натурі (на місцевості), який розташований на території Мурованокуриловецької селищної ради. Така бездіяльність унеможливлює належне використання та зберігання заказника, до того ж існує ймовірність використання його території не за цільовим призначенням. Відповідно інтерес держави у цьому випадку полягає в захисті об`єктів та територій природно-заповідного фонду.

Вирішуючи питання про можливість прийняття до розгляду адміністративного позову прокурора, суд враховує, що за своїм змістом та формою подана до суду позовна заява відповідає вимогам статей 160, 161, 172 КАС України.

Щодо підстав звернення прокурора до суду, то суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України. В силу положень частини третьої та четвертої цієї статті у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Отже, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд зауважує, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Більше того, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно ("KOROLEV v. RUSSIA" (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; "MENCHINSKAYA v. RUSSIA", № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Також Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (справа "F.W. v. France", № 61517/00, рішення від 31 березня 2005 року, п. 27).

Отже, пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, дають підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Вказана правова позиція неодноразово викладалась у судових рішеннях Верховного Суду, зокрема в ухвалі від 10 липня 2018 року у справі № 812/1689/16 (провадження № К/9901/48550/18), в ухвалі від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17 (провадження № К/9901/48834/18), в постанові від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У всякому разі, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Водночас частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Судом встановлено, що 13.12.2022 керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури звернувся до начальника Державної екологічної інспекції у Вінницькій області з листом, в якому запропонував Інспекції надати інформацію про те, чи проводились планові (позапланові) заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Снітківською сільською радою (до реорганізації) та Мурованокуриловецькою селищною радою (як правонаступником Снітківської селищної ради) про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, в тому числі щодо вжиття заходів органом місцевого самоврядування в частині винесення меж в натурі об`єкту природно-заповідного фонду ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів".

Листом від 19.12.2022 за № 3896/6/22 Державна екологічна інспекція у Вінницькій області повідомила, що впродовж 2018-2022 років заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання Снітківською сільською радою, а також Мурованокуриловецькою селищною радою як її правонаступника, вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, зокрема об`єкту природно-заповідного фонду ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області не здійснювалась. Заходи представницького характеру щодо винесення в натурі меж об`єкту природно-заповідного фонду ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" не вживались.

16.02.2023 керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури повторно звернувся до начальника Державної екологічної інспекції у Вінницькій області з листом, в якому просив надати інформацію про те, чи не планує Інспекція вживати заходи щодо усунення порушень вимог законодавства шляхом проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Мурованокуриловецькою селищною радою про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, в тому числі щодо вжиття заходів органом місцевого самоврядування в частині винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду в натурі. Крім того, прокурор просив надати інформацію щодо того, чи не планує Інспекція самостійно звертатися до суду з позовом, а також чи немає заперечень щодо звернення окружної прокуратури до суду з відповідним позовом.

Листом від 20.02.2023 за № 661/12/23 Державна екологічна інспекція у Вінницькій області повідомила прокурора, що у неї відсутні можливості здійснити перевірку дотримання селищною радою вимог природоохоронного законодавства і що Інспекція не заперечує щодо здійснення Могилів-Подільською окружною прокуратурою представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області.

Таким чином, прокурор зазначає, що Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, як уповноважений державний орган, не вживає заходів, спрямованих на визнання бездіяльності Мурованокуриловецької селищної ради щодо вжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" та закріплення їх в натурі (на місцевості), чим проявляє бездіяльність щодо захисту інтересів держави. Водночас інтерес держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області проявляється у збереженні ботанічного заказника місцевого значення "Долина ірисів" та недопущенні використання його території не за цільовим призначенням.

Враховуючи наведене, суд доходить висновку, що керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури, реалізуючи свої представницькі повноваження, належним чином обґрунтував у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та передбачені законом підстави для звернення до суду з цією позовною заявою.

Також суд погоджується з доводами прокурора на підтримку набуття Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області статусу позивача у цій справі.

Отже, законних підстав для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження в адміністративній справі не встановлено.

Визначаючись щодо того, за якими правилами позовного провадження (загального чи спрощеного) належить розглядати справу, суд враховує положення ч. 6 ст. 12 КАС України, відповідної до якої справами незначної складності є, зокрема, справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.

Крім того, згідно з ч. 2 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження суд вирішує в ухвалі про відкриття провадження у справі (ч. 1 ст. 260 КАС України).

З огляду на викладене, беручи до уваги те, що справа не належить до категорії тих адміністративних справ, які можуть розглядатися виключно за правилами загального провадження, суд доходить висновку про можливість її розгляду в порядку спрощеного позовного провадження. Водночас, на думку суду, прийняття законного і обґрунтованого рішення по суті спору не потребує заслуховування усних пояснень представників сторін у судовому засіданні.

Керуючись ст.ст. 12, 32, 53, 171, 256, 257, 259, 260, 261, 262, 294 КАС України, -

УХВАЛИВ:

1. Відкрити провадження в адміністративній справі за позовом керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Мурованокуриловецької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

2. Розгляд справи здійснювати суддею одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

3. Роз`яснити учасникам справи, що відповідно до вимог ч. 2 ст. 262 КАС України розгляд справи по суті розпочнеться через тридцять днів з дня відкриття провадження у справі, а в силу положень статті 258 КАС України суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.

4. Встановити відповідачу 15-денний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позовну заяву в порядку, визначеному ст. 162 КАС України. Подання відзиву є правом відповідача, однак неподання без поважних причин відзиву суб`єктом владних повноважень може бути кваліфіковано судом як визнання позову.

5. Встановити прокурору (позивачу) 3-денний строк з дня отримання відзиву на позовну заяву для подання відповіді на відзив в порядку, визначеному ст. 163 КАС України.

6. Встановити відповідачу 3-денний строк з дня отримання відповіді на відзив для подання заперечення в порядку, визначеному ст. 164 КАС України.

7. Інформацію по справі сторони можуть отримати на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет за посиланням: "http://court.gov.ua/fair/".

8. Копію ухвали суду надіслати учасникам справи.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не може бути оскаржена в апеляційному порядку.

Суддя Сало Павло Ігорович