Справа № 640/6699/20
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2023-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2023 року

м. Київ

справа № 640/6699/20

адміністративне провадження № К/9901/21923/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Калашнікової О.В., Мартинюк Н.М.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/6699/20

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати п.1 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р про тимчасове обмеження перетинання державного кордону, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.

1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що п.1 Розпорядження позбавляє його можливості вільно покинути територію України. Вказує, що є громадянином України, на законних підставах перебуває на території України, але, оскільки не має постійного проживання в Україні, а має постійне місце проживання в Республіці Парагвай, воліє залишити територію України для прибуття до місця постійного проживання. Таким чином, за переконанням позивача, відповідачем порушено його конституційне право вільно залишати територію України.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2.1. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

2.2. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що постановою Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 477 «Про внесення змін у додаток 1 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 р. № 288 та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» внесено зміни до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 288 «Про тимчасове закриття деяких пунктів пропуску через державний кордон та пунктів контролю і припинення в них пішохідного сполучення».

2.3. Пунктом 2 вказаного розпорядження було визнано таким, що втратило чинність, серед іншого, Розпорядження № 287.

2.4. Враховуючи вищевикладене, суди дійшли висновку про процесуальну неможливість скасування оскаржуваного розпорядження в частині, оскільки цей нормативний документ втратив свою юридичну силу (юридичну значимість), а отже обраний позивач спосіб захисту порушеного права, враховуючи фактичні обставини справи за наслідками їх офіційного з`ясування судом, не призведе до поновлення порушених, на думку позивача, його прав та інтересів.

ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та направити справу на новий розгляд.

4. Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідного до якого відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм частини першої-третьої статті 264 КАС України та частини другої статті 265 КАС України.

5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору, та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

6. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 р. N 287-р «Про тимчасове обмеження перетинання державного кордону, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» :

1. Тимчасово закрити з 00 год. 00 хв. 17 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. пункти пропуску (пункти контролю) через державний кордон для міжнародних пасажирських перевезень, крім здійснення перевезень осіб з метою забезпечення захисту національних інтересів або у зв`язку з виконанням міжнародних зобов`язань, а також представників дипломатичних установ та гуманітарних місій.

2. Тимчасово заборонити з 00 год. 00 хв. 16 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. перетинання державного кордону на в`їзд в Україну для іноземців та осіб без громадянства, крім тих, що мають право на постійне або тимчасове проживання в Україні, є подружжям або дітьми громадян України, працівників іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, акредитованих в Україні, представництв офіційних міжнародних місій, організацій, акредитованих в Україні, та членів їх сімей; водіїв та обслуговуючого персоналу вантажних транспортних засобів, членів екіпажів. В`їзд в Україну інших категорій іноземців та осіб без громадянства здійснюється за погодженням з Міністерством закордонних справ.

3. Міністерству закордонних справ довести до відома іноземних дипломатичних представництв в Україні, а також закордонних дипломатичних установ України інформацію про тимчасове обмеження перетинання державного кордону відповідно до цього розпорядження.

4. Міністерству охорони здоров`я разом з Адміністрацією Державної прикордонної служби до 3 квітня 2020 р. внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо необхідності продовження тимчасового обмеження перетинання державного кордону.

7. Вважаючи пункт 1 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

8. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

10. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

11. Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

12. Відповідно до статті 3 Закону № 794 -VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

13. Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

14. Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

15. Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

16. Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

VI. Позиція Верховного Суду

17. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

19. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм частини першої-третьої статті 264 КАС України та частини другої статті 265 КАС України.

20. Предметом оскарження у цій справі є розпорядження відповідача про тимчасове обмеження перетинання державного кордону, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2. Позивач вважає, що цим розпорядженням відповідач порушив його право на вільне залишення території України.

21. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

22. Суди попередніх інстанцій установили, що Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 р. N 287-р «Про тимчасове обмеження перетинання державного кордону, спрямоване на запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» встановлено:

1. Тимчасово закрити з 00 год. 00 хв. 17 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. пункти пропуску (пункти контролю) через державний кордон для міжнародних пасажирських перевезень, крім здійснення перевезень осіб з метою забезпечення захисту національних інтересів або у зв`язку з виконанням міжнародних зобов`язань, а також представників дипломатичних установ та гуманітарних місій.

2. Тимчасово заборонити з 00 год. 00 хв. 16 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. перетинання державного кордону на в`їзд в Україну для іноземців та осіб без громадянства, крім тих, що мають право на постійне або тимчасове проживання в Україні, є подружжям або дітьми громадян України, працівників іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, акредитованих в Україні, представництв офіційних міжнародних місій, організацій, акредитованих в Україні, та членів їх сімей; водіїв та обслуговуючого персоналу вантажних транспортних засобів, членів екіпажів. В`їзд в Україну інших категорій іноземців та осіб без громадянства здійснюється за погодженням з Міністерством закордонних справ.

3. Міністерству закордонних справ довести до відома іноземних дипломатичних представництв в Україні, а також закордонних дипломатичних установ України інформацію про тимчасове обмеження перетинання державного кордону відповідно до цього розпорядження.

4. Міністерству охорони здоров`я разом з Адміністрацією Державної прикордонної служби до 3 квітня 2020 р. внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо необхідності продовження тимчасового обмеження перетинання державного кордону.

23. Саме пункт 1 цього Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р і є предметом оскарження у цій справі.

24. Водночас суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржуване в частині Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р втратило чинність 13 червня 2020 року на підставі переліку актів Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затверджених пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 477 «Про внесення змін у додаток 1 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 р. № 288 та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України».

25. Отже, на момент розгляду справи судом першої інстанції, спірне в частині пункту 1 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р втратило чинність, на підставі іншої постанови відповідача від 12.06.2020 № 477.

26. У рішенні Конституційного Суду України від 03 жовтня 1997 року № 4-зп надано роз`яснення стосовно порядку набрання чинності нормативно-правовими актами та зазначено, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».

27. Отже, одна норма може спричиняти недійсність іншої; в цьому випадку «недійсна» норма втрачає чинність остаточно, вона залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її «витіснила».

28. Крім того, чинне законодавство України не передбачає випадків поняття «відновлення» в силі нормативних актів Уряду, які у встановленому порядку втратили чинність.

29. Відтак, як станом на час прийняття рішення судом першої інстанції Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р, в тому числі і оскаржуваний пункт 1, був нечинним.

30. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

31. Відповідно до частин першої-третьої вищевказаної статті, її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

32. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

33. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

34. При цьому, приписами частини другої статті 265 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

35. Таким чином, процесуальним законодавством регламентовано порядок втрати чинності нормативно-правового акту в разі визнання його протиправним, а саме: з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

36. Зважаючи на такі приписи законодавства, нормативно-правовий акт втрачає чинність з моменту набрання законної сили судовим рішенням.

37. Отже, положення процесуального законодавства містять імперативне положення, яким по суті визначено повноваження суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акту та яке передбачає, що відповідний нормативно-правовий акт може бути визнаний нечинним відповідним рішенням суду лише з моменту набрання ним законної сили.

38. З огляду на вищевказане імперативне положення Кодексу адміністративного судочинства України суд не наділений повноваженням визнання нормативно-правового акту нечинним з моменту його прийняття, зокрема, й з огляду на те, що останнє може порушувати принцип правової визначеності.

39. При цьому Верховний Суд наголошує, що юридичний спір має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.

40. Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

41. У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

42. Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

43. Водночас суди попередніх інстанцій встановили, що Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 року № 287-р вже втратило чинність на підставі іншої постанови відповідача від 12.06.2020 № 477.

44. З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відсутність предмету спору унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.

45. Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/24498/15.

46. Отже, з урахуванням того, що позивач не змінив предмету позову, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано врахували втрату чинності оспорюваним Розпорядженням відповідача.

47. Крім того, Суд зазначає, що відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та статті 30 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» Кабінету Міністрів України надано повноваження щодо встановлення, відміни карантину, а також встановлення обмежувальних заходів на території поширення інфекційних хвороб та уражень людей.

48. Зважаючи на доводи і обґрунтування вимог позивача та висновки судів попередніх інстанцій, Верховний Суд вважає, що варто зазначити, що обмеження громадян у праві виїзду за кордон з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби певною мірою є втручанням у приватне життя особи в розумінні Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

49. Однак таке втручання в цьому разі прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну мету.

50. Верховний Суд не вбачає підстав для висновку про незабезпечення балансу між публічним інтересом суспільства та приватним інтересом заявника.

51. Отже, Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що позовні вимоги є безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.

52. За цих обставин Верховний Суд констатує правильність висновку судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

53. Отже, Верховний Суд резюмує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із дотримання норм матеріального та процесуального права.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

54. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.

55. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

56. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

57. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

58. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

59. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді О.В. Калашнікова

Н.М. Мартинюк