Справа № 160/4098/22
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2023-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2023 року

м. Київ

справа № 160/4098/22

адміністративне провадження № К/990/34109/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Калашнікової О.В.,

суддів: Жука А.В., Білак М.В.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №160/4098/22

за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Національного антикорупційного бюро України, про визнання протиправними та скасування підпунктів довідки і висновку, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Шпакової Ольги Сергіївни на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Малиш Н.І., суддів: Баранник Н.П., Щербака А.А.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. 22 лютого 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Національного антикорупційного бюро України (далі - третя особа, НАБУ), у якому, з урахуванням уточненої позовної заяви, просив:

1.1. визнати протиправними та скасувати підпункти 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпункти 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пункт 4.1 розділу 4 довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 народним депутатом України IX скликання, від 4 лютого 2022 року №87/22;

1.2. визнати протиправним та скасувати обґрунтований висновок щодо правопорушення, пов`язаного з корупцією, складеного за результатами здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 народним депутатом України IX скликання до НАБУ.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що дані, вказані ним у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік у розумінні Закону України «Про запобігання корупції» та з урахуванням Роз`яснень Національного агентства з питань запобігання корупції щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» є достовірними. Позивач уважає, що висновки, викладені у спірній довідці за результатами повної перевірки декларації, зроблені без урахування належності джерел інформації та причин, наслідків і наявності умислу у діях суб`єкта декларування. Позивач також доводить, що спірна довідка, як індивідуальний акт суб`єкта владних повноважень, складена без врахування наданих ним пояснень, що порушує його право, як суб`єкта декларування, на участь в процесі прийняття рішення. Поряд із цим позивач наполягав на тому, що наявність у спірній довідці висновку про зазначення суб`єктом декларування недостовірних відомостей, має наслідком для нього подання відповідної декларації з достовірними відомостями та притягнення його до інших видів юридичної відповідальності в установленому порядку.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 19 липня 2021 року НАЗК було розпочато проведення повної перевірки щорічної декларації за 2020 рік особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої ОСОБА_1 народним депутатом України IX скликання.

4. 16 листопада 2021 продовжено строк повної перевірки декларації позивача.

5. 4 лютого 2022 за результатами здійснення перевірки декларації відповідачем затверджено оспорювану довідку №87/22 про результати проведення повної перевірки вказаної декларації.

6. Так, згідно з цією довідкою відповідач під час здійснення перевірки дійшов висновку, що у декларації позивача за 2020 рік не вказані відомості про колишню дружину - ОСОБА_2 , як члена сім`ї, який спільно проживає, але не перебуває у шлюбі, а також не вказано інформацію про належний їй автомобіль та інше майно.

6.1. Такого висновку відповідач дійшов з огляду на те, що, на його думку, наявні ознаки пов`язаності спільним побутом, взаємних прав та обов`язків чоловіка і жінки, а саме:

- факт спільного проживання;

- наявності у сторін спільного бюджету;

- придбання майна для спільного користування;

- здійснення спільних витрат в інтересах сім`ї, в тому числі оплата туристичних послуг.

6.2. Серед іншого, у цій довідці зазначено, що позивач та його колишня дружина п`ять разів протягом 2020 року мали спільні поїздки за кордон. Зокрема, 16 грудня 2020 року позивач та колишня дружина вилетіли до міста Стамбул та 14 січня 2021 року повернулися до міста Київ. Зазначена поїздка здійснена без дітей.

6.3. Під час здійснення вказаної повної перевірки позивачем було надано відповідачу пояснення, у яких він, серед іншого, зазначив, що 31 грудня 2020 року він зустрів Новий рік та провів час разом зі своїми дітьми, з якими він спільно не проживає, у великій компанії в Сполучених Штатах Америки. Загальна кількість людей була близько 30 чоловік, серед них, на запрошення хрещеного батька дитини позивача, була присутня і ОСОБА_2 . Позивач також пояснив, що крім поїздки, наприкінці грудня 2020 року до Сполучених Штатів Америки з метою святкування із спільними чотирма дітьми Нового року, він та ОСОБА_2 у 2020 році мали ще спільні поїздки. Вказані поїздки пов`язані із тим, що в нього та ОСОБА_2 однакове захоплення - підводне пірнання. За загальним правилом підводного пірнання заборонено здійснювати занурення самостійно. Для самостійного занурення необхідне спеціальне навчання та сертифікат. Як зазначив позивач, ОСОБА_2 не має такого спеціального сертифікату та прохає позивача їздити з нею на підводне пірнання, оскільки не довіряє пересічним пірнальникам при використанні технічних засобів для дихання під водою, у зв`язку із чим, позивач іноді складає компанію ОСОБА_2 під час відповідних подорожей.

6.4. У наданих відповідачу під час здійснення вказаної повної перевірки поясненнях стосовно не зазначення вартості колекцій наявних у нього картин, книг позивач зазначив, що вказане майно збиралося ним протягом не одного року, він не збирав квитанції про придбання, що, відповідно, унеможливлює надання підтвердження про час придбання, вартість рухомого майна.

6.5. Також у наданих під час здійснення вказаної повної перевірки позивачем на запит відповідача вих. №403-01/57923/21 від 2 серпня 2021 року стосовно внесення відомостей про особу, якій позичено кошти позивач пояснив, що підставою для внесення до декларації відомостей про кошти, позичені третім особам, у розмірі 50 000 дол. США, відображених у Розділі 12 «Грошові активи», є відповідний договір позики. Копія заяви позичальника про визнання зобов`язання за договором, зокрема щодо повернення 50000 дол США була додана до пояснень. Стосовно заповнення полів «Інформація про фізичну або юридичну особу, яка має право розпоряджатися таким рахунком або має доступ до індивідуального банківського сейфу (комірки)» та «Інформація про фізичну та юридичну особу, яка відкрила рахунок на ім`я суб`єкта декларування або членів його сім`ї», у яких позивач вказав себе, він пояснив, що документами, на підставі яких до декларації внесені відомості про банківські рахунки, залишок коштів на рахунках станом на 31 грудня 2020 року, розмір доходів у вигляді процентів на додаткове благо, відображені у Розділі 12.1 «Банківські та інші фінансові установи, у яких відкриті рахунки суб`єкта декларування або членів його сім`ї» є відповідні довідки з банків, а також інформація про рух коштів по всім банківським рахункам. Такі нововведення до декларування щодо інформації про банківські рахунки з пропонованими формами можуть ввести особу, яка заповнює декларацію в оману, адже запропоновані варіанти вказують і суб`єкта декларування.

7. Судом першої інстанції установлено, що згідно із судовим рішенням у справі № 215/1145/15-ц, яке набрало законної сили, шлюб між позивачем та його колишньою дружиною було припинено у 2015 році. У цьому судовому рішенні установлено, що сторони мають спільних чотирьох дітей, а шлюбні відносини були припинені ще у грудні 2014 року, суперечок про розподіл майна між сторонами не існувало.

8. Після розірвання шлюбу в 2015 році між ОСОБА_2 та ОСОБА_1 було укладено договір від 16 червня 2015 року, засвідчений нотаріально та зареєстрований за номером №905 у реєстрі.

8.1. Так, згідно з пунктом 2 вказаного договору за домовленістю між сторонами встановлюється порядок участі ОСОБА_1 у вихованні дітей.

8.2. Пунктом 3 вказаного договору визначено, що ОСОБА_1 має право не менше, ніж 10 днів два рази на рік перебувати з дітьми з метою їх оздоровлення та відпочинку в лікувально-профілактичних та оздоровчих закладах як в Україні, так і поза її межами. Також цим пунктом визначено, що строк такого відпочинку може бути подовжений на підставі бажання дітей.

8.3. Пунктом 4 Договору встановлено право позивача на особисте спілкування з дітьми не менше ніж 2 вихідні дні два рази на місяць. Строки такого перебування також не обмежені, можуть бути продовжені звичайні дні протягом року за бажанням дітей на невизначений термін.

9. ОСОБА_1 надано до суду першої інстанції нотаріально посвідчені пояснення від 5 квітня 2022 року, згідно з якими з моменту розлучення зі ОСОБА_3 вони проживають окремо, мають роздільний побут та кожен з них має своє особисте життя. Сімейні (шлюбні) відносини між ними не поновлені, спільного господарства не ведуть, - кожен, після розлучення проживає повністю відокремленим від іншого життям. Однак, між ними на сьогодні збереглися шанобливі товариські стосунки, які зумовлені наявністю товариських відносин з метою виховання спільних дітей.

Для дітей, він постійно підтримує зв`язок, спілкування, відвідує, піклується про їх здоров`я, їх фізичний, духовний та моральний розвиток та завжди є батьком. ОСОБА_2 навіть після розлучення завжди підтримувала його бажання виконувати усі батьківські обов`язки, завжди надавала можливість спілкуватись із дітьми та проводити із ними усі свята та канікули за наявності в нього такої можливості.

10. У наданих до суду першої інстанції нотаріально посвідчених поясненнях від 5 квітня 2022 року ОСОБА_4 зазначив, що з ОСОБА_5 він познайомився та потоваришував ще під час навчання в Національному юридичному університеті ім. Ярослава Мудрого. Також він став свідком його одруження із ОСОБА_3 , народження в них чотирьох спільних дітей, їх розлучення та подальшого спілкування. Тобто, ОСОБА_6 , як і його колишню дружину ОСОБА_7 , він знає вже понад 20 років. Також є хрещеним батьком старшої доньки ОСОБА_1 і ОСОБА_8 .

ОСОБА_9 та ОСОБА_10 одружились у 2002 році, в подальшому у них народилось четверо дітей. Однак, приблизно у 2015 році вони розлучились з особистих причин. ОСОБА_10 усіляко підтримує спілкування батька із дітьми. Також, ОСОБА_10 завжди намагається бути присутньою при такому спілкуванні, щоб діти відчували наявність у них родини попри розлучення батьків.

ОСОБА_9 , у свою чергу, усіляко намагається підтримувати гарні та дружні стосунки з ОСОБА_3 з метою повноцінного виховання дітей. На сьогоднішній день ОСОБА_9 та ОСОБА_10 проживають окремо один від одного, однак обидва приймають активну участь у вихованні спільних дітей.

Вказані особи є абсолютно незалежними по відношенню один до одного, не мають взаємних прав та обов`язків, кожен із них має своє особисте приватне життя, свідком чого він неодноразово був.

Після розлучення ОСОБА_10 проживає разом із дітьми в м.Києві. ОСОБА_9 проживає самостійно. Він проживає у декількох містах: Кривому Розі, Дніпрі, Києві та є людиною, яка взагалі не обтяжена будь-яким побутом.

У 2020 році ОСОБА_4 запросив ОСОБА_1 , ОСОБА_11 та їх спільних дітей на святкування Нового 2021 року у великій компанії друзів і знайомих у Сполучених Штатах Америки.

Зазначив, що спілкування ОСОБА_1 та ОСОБА_8 зводиться до питань виховання спільних дітей або до спільного захоплення - дайвінгу.

11. 6 квітня 2022 року до суду першої інстанції надійшла заява ОСОБА_12 , у якій він зазначив, що ще під час проведення перевірки декларації ОСОБА_1 до нього надходив запит НАЗК, в якому ОСОБА_10 була зазначена як нібито член сім`ї ОСОБА_1 . Ще тоді у відповідь на вказаний запит він заперечив проти такого твердження.

У цій заяві ОСОБА_12 також пояснив, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 мають чотирьох спільних дітей. Як батьки, вони завжди намагаються створити комфортну родинну атмосферу для дітей та забезпечити їм достатню увагу від обох з батьків. Після розлучення ОСОБА_10 залишилася проживати разом із дітьми у місті Києві, а його родич ОСОБА_9 почав жити окремо і цілком занурився у роботу. За родом своєї діяльності він проживає у кількох містах України: м. Кривому розі, м. Дніпрі, м. Києві.

Із ОСОБА_13 спільні сімейні відносини вони припинили ще у 2015 році та не поновлювали їх. Кожен із них має власний дохід, веде окреме господарство і окремий побут.

12. Згідно з роздруківкою підтвердного чеку про спільне проживання в готелі The Hollywood Roosevelt позивач проживав із неповнолітніми дітьми.

13. Відповідачем подано до суду апеляційної інстанції копію обґрунтованого висновку від 11 лютого 2022 року за результатами повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 народним депутатом України IX скликання.

14. Позивач, не погоджуючись з підпунктами 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпункти 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пункт 4.1 розділу 4 довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації та з обґрунтованим висновком, звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

15. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2022 року відмовлено у задоволенні клопотання представника третьої особи про закриття провадження в справі №160/4098/22.

15.1. Відмовляючи у задоволенні клопотання третьої особи про закриття провадження у справі, суд першої інстанції, проаналізувавши приписи статті 55, частини другої статті 124 Конституції України, частини першої статті 2, статті 5, пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), практику Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у контексті права на ефективний засіб захисту та дотримання принципу "належного урядування", а також абзацу другого частини четвертої статті 45 Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - № 1700-VII), виходив з того, що викладені відповідачем в оспорюваній довідці висновки та, відповідно, оспорюваний позивачем висновок безпосередньо породжують правові наслідки для позивача, як для суб`єкта декларування, а тому вони є предметом судового оскарження. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірні правовідносини між сторонами носять публічно-правовий характер, а тому спір у цій справі підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

16. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року позов задоволено частково.

16.1. Визнано протиправними та скасовані підпункти 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпункти 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пункт 4.1 розділу 4 довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 народним депутатом України IX скликання, від 4 лютого 2022 року №87/22.

16.2. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

17. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відомості про майно, доходи, статки ОСОБА_2 та фінансові операції, не мають бути відображеними у декларації позивача, як особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, оскільки, за висновком суду першої інстанції, ОСОБА_2 не є членом сім`ї позивача, ані в розумінні статті 1 та примітки до статті 46 Закону 1700-VII, ані в розумінні положень Сімейного кодексу України. Суд першої інстанції також зазначив, що зазначення вартості та моменту набуття рухомого майна, визначеного у Декларації (книг, картин тощо), не було обов`язковим, адже задеклароване рухоме майно було набуте позивачем до подання першої декларації та декларувалося увесь час, не змінюючи відомостей про зазначене майно. При цьому, суд першої інстанції зауважив, що у разі наявності сумнівів щодо існування вказаного рухомого майна, необхідності додаткового встановлення його якісних характеристик, посадові особи відповідача не були позбавлені права здійснити додаткові запити до суб`єкта декларування та/або третіх осіб.

17.1. Суд першої інстанції наголосив, що рішення НАЗК про результати повної перевірки декларації повинно бути об`єктивним, ґрунтуватися на достовірній і повній інформації та прийматися на підставі всебічного аналізу. Однак, на думку суду першої інстанції, під час складання підпунктів оспорюваної довідки відповідач керувався припущеннями щодо «наявності ознак», що не ґрунтується на положеннях чинного законодавства.

17.2. Разом з тим, оскільки станом на 2 травня 2022 року до суду не було надано тексту обґрунтованого висновку чи інформації щодо прийняття обґрунтованого висновку щодо правопорушення, пов`язаного з корупцією, складеного за результатами здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 народним депутатом України IX скликання до НАБУ, суд першої інстанції дійшов висновку, що звернення позивача із позовною вимогою щодо оскарження обґрунтованого висновку є передчасним, а тому позовні вимоги у цій частині не підлягають задоволенню.

18. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року апеляційну скаргу НАЗК задоволено частково.

18.1. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року у справі №160/4098/22 скасовано, провадження у справі закрито.

19. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спеціальними законодавчими та підзаконними актами не передбачено можливість та порядку оскарження актів НАЗК, прийнятих за результатами проведення повної перевірки декларацій. За висновком суду апеляційної інстанції, довідка та обґрунтований висновок НАЗК, складені за результатами здійснення повної перевірки декларації, є по своїй суті формою акта перевірки, який складається за наслідками здійснених заходів контролю контролюючими органами, та вони не породжують правових наслідків для осіб, які перевіряються, є тільки документами -носіями доказової інформації про виявлені порушення. Суд апеляційної інстанції зазначив, що за наслідками виявлених у ході повної перевірки декларації порушень суб`єкт декларування підлягає, в залежності від виду та наслідків цих порушень, дисциплінарній, адміністративній чи кримінальній відповідальності і в межах відповідного провадження про притягнення до відповідальності може спростовувати відповідні висновки НАЗК. З огляду на викладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що довідка та обґрунтований висновок не можуть бути предметом судового спору, тобто справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

IV. Касаційне оскарження

20. 5 грудня 2022 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу представниці ОСОБА_1 - адвоката Шпакової О.С. на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, у якій скаржниця, з урахуванням уточненої касаційної скарги, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року та залишити без змін рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року.

21. На обґрунтування касаційної скарги скаржниця зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував положення статті 12 Закону №1700-VII, статі 2, 4, 19 КАС України без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 26 січня 2021 року у справі №826/7667/17, щодо правової природи обґрунтованих висновків НАЗК та наслідків їх прийняття, який полягає у тому, що обґрунтований висновок НАЗК впливає на права особи, оскільки є обов`язковим для розгляду спеціально уповноваженими органами, а отже є предметом розгляду адміністративного судочинства.

22. Поряд із цим скаржниця зазначає про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду з питання застосування статті 51-3 Закону №1700-VII у взаємозв`язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України.

22.1. У зв`язку з цим скаржниця наполягає на необхідності формування Верховним Судом правового висновку стосовно визначення правової природи довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації, складеної НАЗК в процесі реалізації останнім повноважень, визначених статтею 51-3 Закону № 1700-VII, як акту індивідуальної дії у розумінні пункту 19 частини першої статті четвертої та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України.

22.2. У зв`язку із цим скаржниця доводить, що згідно з абзацом другим частини четвертої статті 45 Закону №1700-VII на позивача покладено обов`язок, у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей, подати відповідну декларацію з достовірними відомостями. Таким чином, сам факт складання довідки, на переконання скаржниці, призводить до виникнення обов`язків у позивача (подати уточнену декларації за фактами, викладеними у довідці), що свідчить про те, що довідка є документом, що породжує для позивача обов`язки та є документом, який за своєю правовою природою, порушує його права та може бути оскарженим, що не було враховано судом апеляційної інстанції.

22.3. Крім того, скаржниця наполягає, що з огляду на приписи частини другої статті 51-3, статті 65-1 Закону № 1700-VII, а також пункту 10 розділу ІІІ Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого Наказом Національного агентства з питань запобігання корупції від 29 січня 2021 року №26/21, спірна довідка може призводити до інших правових наслідків у вигляді адміністративної чи дисциплінарної відповідальності чи припинення повноважень депутата, а також приниження його ділової репутації як державного діяча шляхом оприлюднення довідки, яка містить частину іменовану як «Висновки», в яких зазначено про порушення позивачем закону та приховання частини статків, що не відповідає дійсності. З огляду на викладене, на переконання скаржниці, спірна довідка є документом, що однозначно породжує для позивача правові наслідки, порушує його права та зачіпає його інтереси, впливає на довіру до нього виборців, тощо, а тому вона цілком обґрунтовано є предметом судового оскарження, що не було враховано судом апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваної постанови.

23. У поданому до Верховного Суду відзиві на касаційну скаргу НАБУ просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

23.1. Так, у відзиві на касаційну скаргу третя особа наполягає, що спірна довідка є носієм доказової інформації про виявлені уповноваженою особою НАЗК порушень вимог антикорупційного законодавства суб`єктами декларування, а тому оцінка довідки, в тому числі й оцінка дій службових осіб НАЗК щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана у межах відповідного провадження про притягнення особи до юридичної відповідальності. Третя особа звертає увагу, що наближені висновки викладені у постановах Верховного Суду від 16 липня 2020 року у справі № 826/4/16 та від 23 вересня 2020 року у справі № 640/2911/19. Отже, на думку третьої особи, спірна довідка сама по собі не може вважатися рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, тому така довідка не може бути предметом спору у цій справі. Покликаючись на правові висновки, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №803/3/18 та у постановах Верховного Суду від 05 грудня 2019 року у справі № 240/4809/18, від 23 січня 2020 року у справі №811/1456/17, від 27 грудня 2019 року у справі № 803/642/17, тертя особа наполягає, що відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. При цьому, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так І тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

24. У поданому до Верховного Суду відзиві на касаційну скаргу НАЗК просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

24.1. Зокрема, відповідач звертає увагу, що у пункті 4.2. рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 вказано, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

24.2. Покликаючись на правові висновки Великої Палати Верховного Суду від 2 лютого 2023 року у справі № 260/3380/21, відповідач наполягає, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації та обґрунтований висновок носять виключно інформаційний характер про результати перевірки, не створюють правових норм та обов`язків для суб`єкта декларування, не є остаточними документами, оскільки є джерелом доказової інформації для прийняття подальших рішень іншими уповноваженими суб`єктами.

Відповідач звертає увагу, що у постанові від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 Великою Палатою Верховного Суду зазначено, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Також відповідач звертає увагу, що у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 Верховним Судом сформовано висновок щодо питання обставин, свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу. На переконання відповідача, у цьому конкретному випадку відсутні предмет спору та об`єкт судового захисту, а задоволення позовних вимог позивача не породжує для нього жодних правових наслідків.

25. Ухвалою Верховного Суду від 22 березня 2023 року задоволено заяву судді Мартинюк Н.М. про самовідвід від розгляду справи № 160/4098/22.

26. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2023 року визначено склад колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у цій справі: Калашнікова О.В. (суддя-доповідач), Жук А.В., Білак М.В.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

27. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

28. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції України).

29. Частиною третьою статті 124 Конституції України установлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

30. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

31. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

33. Статтею 5 КАС України установлено право на звернення до суду та способи судового захисту. Так, згідно з пунктом 2 частини першої цієї статті кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

34. За правилами частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

35. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження

36. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

37. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року за №1700-VII (далі - Закон №1700-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).

38. Відповідно до статті 1 цього Закону, суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

39. Згідно із підпунктом б пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, народні депутати України.

40. Частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII визначено, що Національне агентство (НАЗК) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

41. Згідно з пунктом 7-1 частини першої статті 11 Закону №1700-VIІ до повноважень Національного агентства належить, зокрема, здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.

42. Особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством (частина перша статті 45 Закону №1700-VII).

43. Згідно з положеннями пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 46 Закону №1700-VIII у декларації зазначаються відомості про:

- прізвище, ім`я, по батькові, число, місяць і рік народження, реєстраційний номер облікової картки платника податків, серію та номер паспорта громадянина України, унікальний номер запису в Єдиному державному демографічному реєстрі суб`єкта декларування та членів його сім`ї, зареєстроване місце їх проживання, а також місце фактичного проживання або поштову адресу, на яку суб`єкту декларування Національним агентством може бути надіслано кореспонденцію, місце роботи (проходження служби) або місце майбутньої роботи (проходження служби), займану посаду або посаду, на яку претендує, та категорію посади (якщо така є) суб`єкта декларування, у тому числі належність до службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, а також належність до національних публічних діячів відповідно до Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення";

- об`єкти нерухомості, що належать суб`єкту декларування та членам його сім`ї на праві приватної власності, включаючи спільну власність, або знаходяться у них в оренді чи на іншому праві користування, незалежно від форми укладення правочину, внаслідок якого набуте таке право. Такі відомості включають: а) дані щодо виду, характеристики майна, місцезнаходження, дату набуття майна у власність, оренду або інше право користування, вартість майна на дату набуття його у власність, володіння або користування; б) у разі якщо нерухоме майно перебуває у спільній власності, про усіх співвласників такого майна вказуються відомості, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, або найменування відповідної юридичної особи із зазначенням коду Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. У разі якщо нерухоме майно перебуває в оренді або на іншому праві користування, про власника такого майна також вказуються відомості, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, або найменування відповідної юридичної особи із зазначенням коду Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

- отримані доходи суб`єкта декларування або членів його сім`ї, у тому числі доходи у вигляді заробітної плати (грошового забезпечення), отримані як за основним місцем роботи, так і за сумісництвом, гонорари, дивіденди, проценти, роялті, страхові виплати, благодійна допомога, пенсія, доходи від відчуження цінних паперів та корпоративних прав, подарунки та інші доходи.

44. Відповідно до частини п`ятої статті 46 Закону №1700-VIII відображення доходів і видатків суб`єктів декларування здійснюється у грошовій одиниці України.

Вартість майна, майнових прав, активів, інших об`єктів декларування, передбачених частиною першою цієї статті, зазначається у грошовій одиниці України на момент їх набуття у власність або останньої грошової оцінки.

Вартість майна, майнових прав, активів, інших об`єктів декларування, що перебувають у володінні чи користуванні суб`єкта декларування, зазначається у випадку, якщо вона відома суб`єкту декларування або повинна була стати відомою внаслідок вчинення відповідного правочину.

45. Частинами першою-четвертою статті 51-1 Закону №1700-VІІ (тут наводиться в редакції, яка була чинна на дату початку проведення повної перевірки декларації) встановлено, що Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.

Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.

Проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.

46. За змістом частини першої статті 51-3 Закону №1700-VІІ повна перевірка декларації полягає у

-з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей,

-точності оцінки задекларованих активів,

-перевірці на наявність конфлікту інтересів та

-ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів

і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.

Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.

47. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції (частина друга статті 51-3 Закону №1700-VІІ).

48. Відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VІІ у разі притягнення суб`єкта декларування до відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації або в разі виявлення у ній недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.

49. Процедуру проведення НАЗК повної перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування визначає Порядок проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений наказом НАЗК від 29 січня 2021 року № 26/21, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 5 лютого 2021 року за №158/35780 (далі - Порядок №26/21, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).

50. Пунктом 1 розділу ІІ Порядку №26/21 визначено, що складовими предмета повної перевірки декларації є: 1) з`ясування достовірності задекларованих відомостей; 2) з`ясування точності оцінки задекларованих активів; 3) перевірка на наявність конфлікту інтересів; 4) перевірка на наявність ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.

51. Згідно з підпунктом 1 пунктом 2 розділу ІІ Порядку №26/21 повна перевірка проводиться щодо декларацій, відібраних Національним агентством у порядку черговості на підставі оцінки ризиків, у тому числі з таких підстав, визначених Законом, зокрема, якщо декларація подана службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище, або займає посаду, пов`язану з високим рівнем корупційних ризиків.

52. За змістом пункту 17 розділу ІІ Порядку №26/21 у разі виявлення Національним агентством під час проведення повної перевірки декларації можливих недостовірних відомостей у декларації, неточної оцінки задекларованих активів, порушення вимог статей 23, 25, 26, 36 Закону, ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів, уповноважена особа направляє відповідному суб`єкту декларування запит з пропозицією надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів відповідно до Закону. Такий запит направляється суб`єкту декларування за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Реєстр), чи електронного зв`язку або на поштову адресу у строк не пізніше 15 робочих днів до дня завершення основного або продовженого строку проведення повної перевірки.

Суб`єкт декларування має право надати або надіслати за допомогою програмних засобів Реєстру чи електронного зв`язку пояснення, копії документів не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання відповідного запиту Національного агентства.

Надані суб`єктом декларування письмові пояснення, копії підтвердних документів є обов`язковими до розгляду Національним агентством під час проведення повної перевірки декларації.

53. Пунктом 1 розділу ІІІ Порядку №26/21 визначено, що за результатами проведення повної перевірки декларації, у тому числі повторної, уповноважена особа складає та підписує довідку про результати проведення повної перевірки декларації у двох примірниках, один з яких після погодження відповідно до пункту 3 цього розділу надсилається суб`єкту декларування.

54. Відповідно до пункту 2 розділу ІІІ Порядку №26/21 довідка повинна містити таку інформацію: підстави для проведення повної перевірки; дату початку та завершення строку повної перевірки; відомості про результати автоматизованого розподілу (повторного автоматизованого розподілу, якщо він проводився); джерела інформації, що були використані під час проведення повної перевірки; перелік запитів, на які на дату завершення строків проведення повної перевірки не отримано відповіді; виявлені недостовірні відомості у декларації, неточність оцінки задекларованих активів, встановлені ознаки конфлікту інтересів, незаконного збагачення або необґрунтованості активів, з наведенням відповідного обґрунтування та посиланням на джерела інформації, врахування пояснень суб`єкта декларування (у разі їх надання); висновок за результатами повної перевірки.

55. У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції інших органів, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок щодо виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, у двох примірниках (абзац третій пункту 5 розділу ІІІ Порядку №26/21).

56. У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках (абзац перший пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21).

57. Відповідно до пунктів 9-11 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування.

57.1. На офіційному вебсайті Національного агентства оприлюднюється довідка про результати проведення повної перевірки, у тому числі повторної, упродовж 10 робочих днів з дня її погодження, а також інформація про те, чи було направлено обґрунтований висновок щодо виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, інші вжиті заходи реагування, крім конфіденційної інформації про фізичну особу та з дотриманням вимог статті 52-1 Закону.

Уразі внесення виправлень у довідку відповідний акт оприлюднюється на офіційному вебсайті Національного агентства упродовж 10 робочих днів з дня його затвердження.

57.2. Про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв`язку.

58. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

59. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції та протоколів до неї, а також практику ЄСПЛ та Європейської комісії з прав людини.

60. Статтею 6 Конвенції установлено, що Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

61. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

VI. Позиція Верховного Суду

62. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

63. Частинами першою та другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

64. Верховний Суд, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вирішуючи питання щодо правильності застосування судом апеляційної інстанцій чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, виходить з такого.

65. Спір у цій справі виник у зв`язку із винесенням відповідачем довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 народним депутатом України IX скликання, від 4 лютого 2022 року №87/22 та обґрунтованого висновку щодо правопорушення, пов`язаного з корупцією, складеного за результатами здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 народним депутатом України IX скликання до НАБУ, які позивач уважає протиправними.

66. Питання, поставлене представницею позивача перед судом касаційної інстанції у цьому касаційному провадженні, стосується висновків суду апеляційної інстанції про те, що довідка та обґрунтований висновок НАЗК, складені за результатами здійснення повної перевірки декларації, є по своїй суті формою акта перевірки, який складається за наслідками здійснених заходів контролю контролюючими органами, та вони не породжують правових наслідків для осіб, які перевіряються, а отже не можуть бути предметом судового розгляду.

67. Щодо доводів касаційної скарги про ухвалення судом апеляційної інстанції оскаржуваного судового рішення без урахування висновку щодо застосування статті 12 Закону № №1700-VII у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 січня 2021 року у справі №826/7667/17, колегія суддів зазначає таке.

68. Колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово надавала роз`яснення як треба розуміти подібність правовідносин.

69. Розглядаючи це питання, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/7, пункт 40 постанов від 25 квітня 2018 року у справі № 910/24257/16).

70. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі №757/31606/15-ц).

71. Колегія суддів наголошує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

72. Так, у справі № 826/7667/17, на яку посилається скаржниця, розглядалося питання правомірності обґрунтованого висновку, затвердженого НАЗК відповідно до частини третьої статті 12 Закону №1700-VII, яку було виключено на підставі Закону № 1079-IX від 15.12.2020.

73. Однак, у справі, яка розглядається, спірні правовідносини виникли після внесення змін до Закону № 1700-VII на підставі Закону № 1079-IX від 15.12.2020, тобто нормативне регулювання спірних правовідносин є відмінним від того, яким урегульовано спірні правовідносини у справі №826/7667/17.

74. Отже, правовий висновок щодо застосування статті 12 Закону № 1700-VII, викладений Верховним Судом у постанові від 26 січня 2021 року у справі №826/7667/17, не є релевантним до спірних правовідносин у цій справі та, відповідно, не повинен був ураховуватися судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

75. Колегія суддів також відхиляє посилання відповідача та третьої особи на правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №803/3/18, від 2 лютого 2023 року у справі № 260/3380/21, від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 та у постановах Верховного Суду від 16 липня 2020 року у справі № 826/4/16, від 23 вересня 2020 року у справі № 640/2911/19, від 05 грудня 2019 року у справі № 240/4809/18, від 23 січня 2020 року у справі №811/1456/17, від 27 грудня 2019 року у справі № 803/642/17, від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, оскільки предметом спору у наведених справах не були довідка про результати проведення повної перевірки щорічної декларації та обґрунтований висновок щодо правопорушення, пов`язаного з корупцією, складеного за результатами здійснення повної перевірки декларації особи. Отже, висновки у наведених справах не є релевантними до предмета позову та встановлених судовим розглядом обставин у цій справі.

76. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги щодо незгоди з висновком суду апеляційної інстанції про те, що довідка та обґрунтований висновок НАЗК, складені за результатами здійснення повної перевірки декларації, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не породжують правових наслідків для осіб, які перевіряються, а отже не можуть бути предметом судового розгляду, Верховний Суд виходить із такого.

77. Частиною третьою статті 124 Конституції України установлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.

78. Верховний Суд наголошує, що відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

79. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

80. Тож, у контексті визначених частиною першою статті 2 КАС України завдань адміністративного судочинства, звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів позивача. Права, свободи та інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

81. Водночас за правилами частини першої та другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.

82. Отже, захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

83. Основна мета позовного провадження є вирішення спору про право, який має свою структуру, що складається із предмету, підстави та змісту. Предметом завжди виступають суб`єктивні права, свободи чи інтереси, визнані в національному законодавстві, що знаходяться в стані правової невизначеності, подолання якої є визначальним для розуміння їхнього змісту, поновлення та реалізації. Підставами є обставини, що потягли за собою виникнення спору.

84. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, це не має самостійного правового значення.

85. Аналогічна правова позиція неодноразово викладалася Верховним Судом, зокрема у постановах 30 жовтня 2019 року у справі №316/2721/15-а (2-а/316/90/15), від 11 листопада 2020 року у справі №640/19903/19, від 26 липня 2021 року у справі № 420/2068/19.

86. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

87. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

88. Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

89. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

90. Статтею 6 Конвенції установлено, що Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

91. При цьому, ЄСПЛ у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

92. Також у рішенні від 8 квітня 2010 року у справи «Меньшакова проти України» ЄСПЛ викладено конвенційні стандарти стосовно доступу до суду: «Суд повторює, що пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків цивільного характеру. Таким чином, він втілює в собі «право на суд», яке, згідно з практикою Суду, включає в себе не тільки право ініціювати провадження, але й право розраховувати на «розгляд» спору судом (див., наприклад, рішення у справі «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, п. 25, ЕСПЛ 2002-ІІ)».

93. У рішенні Веііеі V. Ргапсе (Белле проти Франції) ЄСПЛ визнав порушення права на доступ до суду у ситуації, де заявнику було відмовлено у судовому захисті, попри те, що закон сформував у нього очікування щодо можливості такого захисту. ЄСПЛ обґрунтував порушення статті 6 Конвенції тим, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним», а для цього особа «повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права».

94. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

95. Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

96. Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

97. За приписами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

98. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акт поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

99. Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

100. Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

101. На підставі абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VII у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.

102. При цьому, пунктом 11 розділу III Порядку № 26/21 передбачено, що про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей НАЗК повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв`язку.

103. Таким чином, у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей довідка про результати проведення повної перевірки декларації за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта декларування у вигляді виникнення обов`язку (подати відповідну декларацію з достовірними відомостями) у встановлений такою довідкою строк.

104. Отже, спірна довідка містить владний припис НАЗК, що виданий ним на виконання владних управлінських функцій, визначених статтею 51-3 Закону №1700- VII, який стосується прав та інтересів позивача та дія якого вичерпується його виконанням. Виходячи з наведеного Верховний Суд дійшов висновку, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.

105. Окрім того, колегія суддів зазначає, що у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17 Верховний Суд визначив загальні підходи до визначення ознак «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

106. Застосовуючи цей підхід до справи, що розглядається, колегія суддів бере до уваги, що на підставі пункту 10 розділу ІІІ Порядку №26/21 на офіційному вебсайті Національного агентства оприлюднюється довідка про результати проведення повної перевірки, у тому числі повторної, упродовж 10 робочих днів з дня її погодження, а також інформація про те, чи було направлено обґрунтований висновок щодо виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, інші вжиті заходи реагування, крім конфіденційної інформації про фізичну особу та з дотриманням вимог статті 52-1 Закону.

107. У постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, аналізуючи питання щодо наявності підстав для закриття провадження у справі у разі виявленні після відкриття провадження у справі очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості, Верховний Суд зазначив, що оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті.

108. Таким чином, факт оприлюднення на офіційному вебсайті НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки, яка містить висновки про виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкт декларування (позивача), з огляду на його правовий статус особи, що займає особливо відповідальне становище (народного депутата), здійснює негативний вплив на гарантоване статтею 8 із Конвенції право на повагу до свого приватного і сімейного життя, яке охоплює сферу трудової діяльності, оскільки спричинює втручання (негативний влив) на ділову репутацію позивача (суб`єкта декларування) як державного діяча.

109. Верховний Суд також звертає увагу, що згідно з абзацом перший пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках. А згідно з абзацом першим пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.

110. Поряд із цим слід урахувати, що у випадку виявлення недостовірних відомостей та за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи подальші правовідносини виникають лише між суб`єктом декларування та НАЗК.

111. Підсумовуючи наведе, колегія суддів констатує, що спірні правовідносини, які виникли у зв`язку із винесенням відповідачем спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і спірна довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішений у порядку адміністративного судочинства.

112. Оскільки обґрунтований висновок складається на підставі довідки, яка містить висновок про виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, та яка, підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства, відповідно обґрунтований висновок також може бути оскарженим до адміністративного суду.

113. Таким чином, колегія суддів визнає такими, що знайшли підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваного судового рішення доводи скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.

114. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

115. За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

116. Враховуючи те, що постанова суду апеляційної інстанції ухвалена з порушенням норм процесуального права, а також те, що рішення суду першої інстанції не було переглянуто апеляційним судом по суті заявлених позивачем позовних вимог, Верховний Суд вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково, оскаржувану постанову скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

117. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Шпакової Ольги Сергіївни - задовольнити частково.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року скасувати, а справу №160/4098/22 направити для продовження розгляду до Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіО.В. Калашнікова А.В. Жук М.В. Білак