Справа № 815/1482/18
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2023-03-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 березня 2023 року

м. Київ

справа № 815/1482/18

адміністративне провадження № К/9901/18155/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2018 (головуючий суддя Юхтенко Л.Р.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019 (головуючий суддя Димерлій О.О., судді Кравченко К.В., Єщенко О.В.)

у справі №815/1482/18

за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектуроно-будівельної інспекції в Одеській області

до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 ,

про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування будівельного паспорту,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просив:

1.1. визнати дії щодо видачі Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради будівельного паспорту від 05.10.2016 реєстраційний номер №01-07/233 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0233 га (кадастровий номер №:47:003:0056) та площею 0,0141 га (кадастровий номер :47:003:0060) з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 , протиправними;

1.2. скасувати будівельний паспорт від 05.10.2016 реєстраційний номер №01-07/233 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0233 га (кадастровий номер №:47:003:0056) та площею 0,0141 га (кадастровий номер :47:003:0060) з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 .

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1 Відповідно до правовстановлюючих документів ОСОБА_1 придбав у власність земельні ділянки, з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) 20.04.2016.

3.2. 05.10.2016 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видано громадянину ОСОБА_1 будівельний паспорт, реєстраційний номер № НОМЕР_1 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0233 га (кадастровий номер №:47:003:0056) та площею 0,0141 га (кадастровий номер :47:003:0060) з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .

3.3. При цьому, судами також досліджені документи, на підставі яких цей будівельний паспорт був виданий, а саме: заяву на видачу будівельного паспорту, схему забудови земельної ділянки, ескіз намірів забудови земельної ділянки, інформаційну довідку з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на підтвердження реєстрації права власності за ОСОБА_1 земельної ділянки, заяву поділу земельної ділянки.

3.4. Заступник прокурора Одеської області вважає дії відповідача щодо видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту протиправними, оскільки цей паспорт суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року №6489-VІ, за яким на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржений заступником прокурора Одеської області будівельний паспорт відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, тощо, а тому у Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради були відсутні підстави для повернення пакету документів, наданих ОСОБА_1 для видачі оскаржуваного будівельного паспорту на тих підставах, які зазначає прокурор у своєму позові. Суди дійшли висновку про те, що будівництво індивідуального дачного будинку та навісу в зоні установ стаціонарної рекреації не суперечить Генеральному плану м. Одеси.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивачем - заступника прокурора Одеської області, подано касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права. Позивач звертає увагу на те, що спірний будівельний паспорт виданий для будівництва дачного будинку на земельній ділянці з цільовим призначенням не землі рекреації, а землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), і цим обставинам не було надано оцінки судами попередніх інстанцій. Зазначає, що також не враховано, що згідно п. 2.4 ДБН 360-92** до ландшафтно-рекреаційної території входять озеленені й водні простори у межах забудови міста і його зеленої зони, а також інші елементи природного ландшафту. До її складу можуть входити парки, лісопарки, міські ліси, ландшафти, що охороняються, землі сільськогосподарського використання та інші угіддя, які формують систему відкритих просторів, заміські зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони відпочинку, курортні зони (у містах і селищах, що мають лікувальні ресурси). Таким чином, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про законність видачі спірних будівельних паспортів, оскільки вони не кореспондуються з приписами нормативно-правових актів, що діють на території України, та, більш того, порушують їх, оскільки дачне будівництво в ландшафтно-рекреаційній території прямо порушує ДБН 360-92**.

5.1. Серед іншого, скаржник вказує на невідповідність намірів забудови генеральному плану м. Одеси при видачі спірного будівельного паспорту, що грубо порушує суспільний інтерес.

6. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

6.1. На переконання ОСОБА_1 у позивача були відсутні підстави для звернення до суду в інтересах Департаменту. Також вказує на пропуск строку звернення до суду з цим позовом, оскільки оскаржений паспорт виданий відповідачем 05.10.2016, позивач звернувся до суду лише після півтора року.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).

9. За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

10. Згідно зі статтею 41-1 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду:1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду об`єкти нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

11. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.

12. Відповідно до пунктів 2-3 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

13. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

14. Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові № 823/1015/18 від 19.04.2021.

15. З матеріалів справи вбачається, що до суду з позовом в інтересах держави в особі уповноваженого органу - Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся прокурор - заступник прокурора Одеської області.

16. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

17. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

18. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

19. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

20. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

21. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина 2 статті 129 Конституції України).

22. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.

23. Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

24. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

25. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

26. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

27. Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

28. Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

29. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

30. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

31. "Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

32. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

33. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

34. Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та у постанові від 28.09.2021 у справі № 810/3787/16.

35. Суд звертає увагу, що бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для їхнього захисту, але не подав відповідний позов у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду, повинен обґрунтувати бездіяльність компетентного органу. Для встановлення того, які дії вчинить останній, прокурор до нього звертається до подання позову у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», фактично надаючи цьому органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом перевірки виявлених прокурором фактів порушення законодавства, а також вчинення дій для виправлення цих порушень, зокрема подання позову чи повідомлення прокурора про відсутність порушень, які вимагають звернення до суду.

36. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або мало стати відомо про можливе порушення інтересів держави, є бездіяльністю відповідного органу. Розумність вказаного строку визначає суд з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи через можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також з урахуванням таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

37. Таким чином, прокурору достатньо дотримати порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва у позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі нема, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

38. Таких висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

39. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував звернення до суду порушенням інтересів держави щодо гарантування останньою дотримання вимог містобудівного законодавства усіма суб`єктами права та відсутністю реагування на виявлений факт порушення органом, який наділений державою відповідними повноваженнями.

40. Тобто, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом зазначив, що підставою звернення до суду є саме нездійснення/неналежне здійснення захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до повноважень якого належить здійснення відповідного захисту у спірних правовідносинах.

41. При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеської області на підставі направлення від 25.01.2017 № 65 та наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції від 23.01.2017 № 66 було проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства щодо видачі будівельних паспортів забудови земельних ділянок, виданих Управлінням, за результатами якої був складений та підписаний акт від 17.02.2017, яким встановлені порушення під час видачі будівельних паспортів, в тому числі паспорту, який є предметом оскарження у цій справі, а саме: у будівельному паспорті № 01-07/233 від 05.10.2016 на будівництво індивідуального дачного будинку на схемі забудови земельної ділянки проектований будинок літ. 2 (навіс) знаходиться на межі з сусідньою ділянкою, та виданий Управлінню припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 17.02.2017.

42. Також рішенням Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про зупинення від 17.02.2017 № 415 дія будівельного паспорту від 05.10.2016 року, реєстраційний номер №01-07/233 - зупинена. Це рішення було оскаржено Управлінням до суду, проте рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2018 у справі № 815/4053/17 у задоволені позовних вимог відмовлено.

43. Зважаючи на встановлені судами попередніх інстанцій обставини та підстави звернення до суду з позовом прокурора, на які він посилається у позовній заяві, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор у цій справі не довів нездійснення чи здійснення неналежним чином органом, до компетенції якого віднесені повноваження нагляду за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування, своїх функцій.

44. В доповнення зазначеного висновку колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області та здійснюються на виконання владних управлінських повноважень згідно Закону й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 23 Закону №1697-VII, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.

45. За такого правового регулювання та обставин справи, колегія суддів приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, зокрема статті 23 Закону №1697-VII.

46. Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.

47. Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

48. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

49. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (положення статті 240 КАС).

50. За тотожних обставин справи Верховний Суд дійшов аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у постановах від 16.03.2021 у справі №815/1483/18, від 12.08.2021 у справі №815/1486/18, від 13.04.2022 у справі 815/1484/18, від 12.05.2022 у справі №815/1476/18.

51. Відтак, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.

52. В силу вимог частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

53. Згідно статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

54. За такого правового регулювання та обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу позивача слід задовольнити частково та вийти за межі вимог касаційної скарги, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а позовну заяву - без розгляду.

55. Щодо заяви ОСОБА_1 про розподіл судових витрат, колегія суддів зазначає наступне.

56. Частиною 10 статті 139 КАС України встановлено, що у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи.

57. Порядок відшкодування судових витрат, понесених третьою особою, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, врегульовано частиною 11 статті 139 КАС України, згідно якої судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

58. Зміст цієї норми дає підстави для висновку, що право на відшкодування судових витрат, понесених третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, реалізується за правилами розподілу судових витрат, які встановлені для тієї сторони у справі, на боці якої виступала ця третя особа, та залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

59. У даній справі, позов підлягає залишенню без розгляду, заявник брав участь як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, виступав у справі на стороні відповідача та заперечував заявлені позовні вимоги.

60. Таким чином, судові витрати, понесені заявником, відшкодовуються у тому ж порядку, у якому відшкодовувались би судові витрати відповідача, тобто в порядку частини 10 статті 139 КАС України.

61. Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 27 травня 2019 року у справі № 821/410/17 та від 19 листопада 2020 року у справі № 820/1253/18.

62. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду наголошує, що необхідною умовою для застосування положень частини 10 статті 139 КАС України у разі залишення позову без розгляду у справі, є доведення факту вчинення позивачем необґрунтованих дій. Під такими діями слід розуміти завідомо безпідставне та/або штучне ініціювання судового провадження тощо. При цьому заявник у такому випадку повинен надати суду вмотивоване та підтверджене доказами клопотання про компенсацію відповідних витрат із зазначенням, у чому саме полягають відповідні необґрунтовані дії позивача.

63. У цій справі колегія суддів Верховного Суду вважає, що третя особа не довела факту вчинення з боку позивача дій, які можна визнати необґрунтованими в розумінні статті 139 КАС України. При цьому, саме по собі пред`явлення позову до суду з порушенням доведеності повноважень на звернення до суду в інтересах держави та, як наслідок, залишення позову без розгляду у справі, не можуть бути достатнім свідченням необґрунтованості дій позивача.

64. Аналогічні підхід викладений у постановах Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/4347/17, 18.03.2020 у справі № 280/5628/18.

63. Таким чином, вимога третьої особи про стягнення з позивача витрати на правову допомогу є необґрунтованою та задоволенню не підлягає.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 345, 349, 351, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019 скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким позовну заяву заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектуроно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування будівельного паспорту - залишити без розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді А.А. Єзеров

С.М. Чиркін