Справа № 320/14007/21
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2023-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Кучми А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року (справу розглянуто в порядку спрощеного провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2021 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області у вирішенні заяви ОСОБА_1 від 06.05.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, кадастровий номер :01:025:0055;

- зобов`язати Іванківську селищну раду Вишгородського району Київської області затвердити поданий ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, кадастровий номер :01:025:0055.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року адміністративний позов задоволено частково:

Визнано протиправною бездіяльність Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 06.05.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, кадастровий номер :01:025:0055.

Зобов`язано Іванківську селищну раду Київської області розглянути на пленарному засіданні сесії клопотання ОСОБА_1 від 06.05.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, кадастровий номер :01:025:0055, та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні у порядок та спосіб, що передбачені чинним законодавством та з урахуванням висновків суду.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує, що повноваження державного органу не є дискреційними, коли законом передбачено лише один правомірний варіант поведінки, в свою чергу, скаржником було вжито всіх дій, передбачених законодавством, для затвердження проекту землеустрою.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

13 лютого 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області, в якому відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до статті 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 .

Рішенням Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області №VII-64-2014 позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність в смт. Іванків Київської області орієнтовною площею 0,25 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення.

09.11.2020 позивач звернувся до сертифікованого інженера-землевпорядника ФОП ОСОБА_2 з проханням виготовити проект землеустрою. На підставі вказаних документів було розроблено проект землеустрою та сформовано земельну ділянку з кадастровим номером 322255100:01:025:0055.

На виконання вимог частини 8 статті 118 Земельного кодексу України та в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, отримано погодження ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, що підтверджується висновком про розгляд документації із землеустрою №944/82-21 від 15.01.2021.

Після погодження проекту землеустрою позивач звернувся до Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, кадастровий номер :01:025:0055.

Листом Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області від 29.06.2021 №02-27-1940 позивача було повідомлено, що згідно ст. 12, ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, у відповідача відсутні правові підстави для затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, у зв`язку з тим, що земельна ділянка відповідно до генерального плану населеного пункту розташована на озелененій території спеціального призначення.

Вважаючи бездіяльність у вирішенні заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства протиправною, позивач звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив частково та зазначив, що саме рішення Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області є формою реалізації владних повноважень, встановлених законом, які породжують правові наслідки, змінюють суб`єктивні права та створюють певні обов`язки позивача. Водночас лист Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області від 29.06.2021 №02-27-1940 не є індивідуальним правовим актом відповідача, а носить лише інформаційний характер, тобто не змінює стану суб`єктивних прав та не створює додаткових обов`язків для позивача. Суд звернув увагу на те, що жодних доказів того, що відповідач прийняв чи то рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи рішення про відмову у такому затвердженні матеріали справи не містять.

Стосовно позовних вимог про зобов`язання відповідача затвердити поданий ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, суд першої інстанції зазначив, що передумовою прийняття відповідачем рішення є не лише отримання заяви позивача, але й її розгляд. У цій справі розгляд заяви та документів не відбувся, не було встановлено їх належність, зокрема щодо форми, змісту, повноти та достовірності. Жодних рішень відповідачем з цього приводу не приймалось.

Таким чином, оскільки суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції відповідача, суд вважав, що для належного захисту порушеного права позивача слід зобов`язати відповідача розглянути заяву позивача у порядок та спосіб, що передбачений чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Так, позивачем не оскаржується рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 06.05.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, кадастровий номер :01:025:0055, відтак колегія суддів вважає за необхідне здійснювати перевірку законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги ОСОБА_1 .

Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п. 13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20 травня 2013 року №7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

У даній справі відповідач зобов`язаний судом першої інстанції до вчинення конкретних дій, а саме: розглянути на пленарному засіданні сесії клопотання ОСОБА_1 (код: НОМЕР_2 , адреса: АДРЕСА_1 ) від 06.05.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, кадастровий номер :01:025:0055, та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні у порядок та спосіб, що передбачені чинним законодавством та з урахуванням висновків суду.

Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач при цьому наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву та прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення.

Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.

Зобов`язання судом відповідача затвердити поданий проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства може мати місце лише у випадку, якщо судом буде встановлено відсутність таких підстав для відмови у його затвердженні, які передбачені законом. Однак у межах спірних правовідносин останні не досліджувались, позаяк судом було встановлено загалом відсутність належним чином прийнятого та оформленого рішення відповідно до законодавства.

В той же час, в межах даної справи судом першої інстанції було встановлено, що належним чином оформлене рішення суб`єкта владних повноважень про затвердження або ж про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства не приймалось, проект рішення на розгляд сесії селищної ради не виносився, тобто відповідач всупереч вимогам Земельного кодексу України не розглянув по суті питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність та не прийняв з цього приводу жодного рішення.

Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок: «…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про надання такого дозволу. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл на розробку земельної ділянки або відмовити у наданні такого дозволу, якщо для цього є законні підстави.

Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18.

За таких обставин, враховуючи, що відповідачем не було прийнято належним чином оформленого рішення ані про затвердження, ані про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність після спливу встановленого законом строку розгляду відповідного проекту, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції повно та ефективно захищено права позивача на належний розгляд поданої заяви, та правомірно відмовлено в іншій частині позовних вимог.

Доводи апелянта про те, що такий спосіб захисту не є ефективним, не є підставою для скасування останнього в контексті встановлених вище обставин, при цьому, позивач не позбавлений права звернутись в подальшому до суду першої інстанції із заявою в порядку ст. 382, 383 Кодексу адміністративного судочинства України.щодо встановлення судового контролю та/або визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Отже, доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Київського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області про зобов`язання відповідача затвердити поданий ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,25 га, яка розташована в межах смт. Іванків, Іванківського району, Київської області, кадастровий номер :01:025:0055.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст.328 КАС України.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

А.Ю. Кучма