Справа № 340/5136/22
Суддя: Олефіренко Н.А.
Дата ухвалення: 2023-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

16 березня 2023 року м. Дніпросправа № 340/5136/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Шальєвої В.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Обласного комунального виробничого підприємства "Дніпро-Кіровоград" на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.12.2022 ( суддя першої інстанції Пасічник Ю.П.) в адміністративній справі №340/5136/22 за позовом ОСОБА_1 до Обласного комунального виробничого підприємства "Дніпро-Кіровоград" про визнання відмови протиправною,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Обласного комунального виробничого підприємства "Дніпро-Кіровоград" про визнання відмови протиправною, в якому просить:

визнати відмову Обласного комунального виробничого підприємства Дніпро-Кіровоград у наданні ОСОБА_2 належним чином засвідченої копії затвердженого керівником ОКВП Дніпро-Кіровоград на 2022 рік плану-графіку відбору проб стічних вод у споживачів, яких обслуговує ОКВП Дніпро-Кіровоград - протиправною;

зобов`язати Обласне комунальне виробниче підприємство Дніпро-Кіровоград надати ОСОБА_2 належним чином засвідчену копію затвердженого керівником ОКВП Дніпро-Кіровоград на 2022 рік плану-графіку відбору проб стічних вод у споживачів, яких обслуговує ОКВП Дніпро-Кіровоград.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 06.09.2022 звернувся із запитом, у порядку Закону України Про доступ до публічної інформації, до Обласного комунального виробничого підприємства Дніпро-Кіровоград про надання належним чином засвідченої копії затвердженого керівником ОКВП Дніпро-Кіровоград на 2022 рік плану-графіку відбору проб стічних вод у споживачів, яких обслуговує ОКВП Дніпро-Кіровоград. 14.09.2022 на електронну адресу позивача надійшла відповідь за підписом виконувача обов`язків керівника підприємства, зі змісту якої йому відмовлено у надані копії документів. 15.09.2022 позивач повторно звернувся з аналогічним запитом, у якому просив надати вищевказаний графік, а у разі ненадання копії запитуваного документу, просив надати копії посадової інструкції в.о. генерального директора ОКВП Дніпро-Кіровоград та особи, відповідальної за розгляд запитів від 06.09.2022 та від 15.09.2022, з метою звернення до відповідних установ за здійсненням державного контролю за забезпеченням ОКВП Дніпро-Кіровоград доступу до інформації та захистом порушених прав. 20.09.2022 на електронну адресу надійшла відповідь керівництва ОКВП Дніпро-Кіровоград, зі змісту якої позивачеві вкотре відмовлено в наданні документів, зазначених у запитах з посиланням, у тому числі на вимоги Закону України Про звернення громадян. Вважаючи вказані дії відповідача порушенням вимог Закону України Про доступ до публічної інформації, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.12.2022 адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Обласне комунальне виробниче підприємство "Дніпро-Кіровоград" подало апеляційну скаргу, та просив його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

За правилами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, що рішенням Кіровоградської обласної ради від 18.12.2018 №600 затверджено Правила приймання стічних вод до системи централізованого водовідведення, обласної комунального виробничого підприємства Дніпро-Кіровоград із змінами внесеними рішенням Кіровоградської обласної ради від 12.06.2020 №786 (а.с.16-33).

Пунктом 6.8. вказаних Правил передбачено, що виробник, не менше одного разу на три місяці, здійснює контроль якості стічних вод споживача з метою визначення відповідності їх складу вимогам встановленим у п. 4.2 та додатках 1-К, 1-3, 1-0, 1-С та 1-См даних Правил відповідно до вказаного в них переліку забруднень. Робота проводиться згідно до плану-графіку відбору проб, затвердженого керівником Виробника, шляхом відбору контрольних проб представниками інспекції з водокористування та промислового водовідведення ОКВП Дніпро-Кіровоград, а при виробничій необхідності - представниками структурних підрозділів Виробника, які наділені відповідними посадовими обов`язками.

06.09.2022 позивач, з метою отримання плану-графіку відбору проб стічних вод у споживачів, звернувся до відповідача із запитом в порядку Закону України Про доступ до публічної інформації (а.с.10).

Листом від 14.09.2021р. відповідач поінформував позивача про відмову в одержанні інформації, яка мотивована тим, що на переконання відповідача запитувана інформація не є інформаційним запитом в розумінні Закону України Про доступ до публічної інформації, а тому запит розглянуто в порядку, передбаченому Законом України Про звернення громадян (а.с12).

15.09.2022 позивач вдруге звернувся до відповідача із запитом про надання плану-графіку відбору проб стічних вод у споживачів (а.с.13).

Листом від 20.09.2022 відповідач відмовив у наданні запитуваної інформації зазначивши, що попереднє звернення було розглянуто в порядку передбаченому Законом України Про звернення громадян, а тому з огляду на ч. 2 ст. 8 Закону України Про звернення громадян повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина, з одного і того ж питання не розглядаються (а.с.15).

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги колегія суддів зазначає наступне.

Так, частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) зазначено, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Таким чином, у положеннях частини першої статті 10 Конвенції проголошується ряд свобод. Зокрема, право на свободу вираження своїх поглядів включає не тільки свободу дотримуватися своєї думки, тобто не переслідуватися за свої переконання, але також можливість вільно отримувати і розповсюджувати інформацію та ідеї. Принциповий момент в реалізації права на свободу вираження поглядів полягає в тому, що таке право може мати транскордонний характер. При цьому автори Конвенції не виставляли ніяких умов щодо того, хто саме може брати участь у розповсюдженні інформації. Таким чином, це може бути будь-який громадянин країни, яка є учасницею Конвенції.

Разом із тим норми частини другої статті 10 Конвенції встановлюють певні обмеження щодо свободи вираження поглядів. Але такі обмеження можуть бути пов`язані лише з шістьма моментами, а саме: 1) захист інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки; 2) запобігання заворушенням чи злочинам; 3) охорона здоров`я чи моралі; 4) захист репутації чи прав інших осіб; 5) запобігання розголошенню конфіденційної інформації; 6) підтримання авторитету і безсторонності суду.

Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

У практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) склався уже усталений підхід, що доступ до публічної інформації охороняється статтею 10 Конвенції.

Так у справі "Співдружність Матерів Південної Чехії проти Республіки Чехія" (Sdruzeni Jihoceske Matky v. Czech Republic, заява №19101/03) ЄСПЛ визнав, що відмова надати на запит інформацію з боку державних органів була формою втручання у право на свободу одержувати інформацію, і тому цей випадок повинен розглядатися на предмет дотримання вимог статті 10 Конвенції.

Підтвердженням включення питань доступу до інформації до обсягу статті 10 є також справа "Угорське об`єднання громадських свобод проти Угорщини" (Tarsasag a Szabadsagjogokert v. Hungary, заява №37374/05), в якій ЄСПЛ зазначив, що "…Суд нещодавно наблизився до ширшого розуміння поняття "свобода одержувати інформацію"… і відповідно до визнання права на доступ до інформації". ЄСПЛ також підкреслив, що запитана інформація була вже готова і могла бути надана. Водночас на державі лежав обов`язок не перешкоджати суспільному рухові такої інформації. Європейський суд одноголосно прийняв рішення про те, що у цій справі держава Угорщина вчинила порушення статті 10 Конвенції.

У справі "Кенеді проти Угорщини" (Kenedi v. Hungary, заява №31475/05) пан ОСОБА_2 , угорський історик, подав запит до Міністерства внутрішніх справ, щоб отримати певні документи для створення і публікації нової історичної праці. Вирішуючи справу, ЄСПЛ дійшов висновку, що відмова надати інформацію хоч і переслідувала легітимну мету (захист національної безпеки), але не була передбачена законом. Отже, суд визнав порушення статті 10 Конвенції.

У справі "Молодіжна ініціатива з прав людини проти Сербії" (Youth Initiative for Human Rights v. Serbia, заява №48135/06) ЄСПЛ підкреслив, що "концепція "свободи отримувати інформацію" включає право доступу до інформації"; "коли неурядова організація займається справами громадського інтересу, як у випадку цього заявника, вона виконує роль громадського "сторожового пса" і має таку ж важливість, як ЗМІ" - ця теза також є важливою у цьому рішенні. Зауваживши, що відносно заявника "мало місце втручання у його право на свободу вираження" і що таке втручання суперечило національному законодавству Сербії, суд визнав порушення статті 10 Конвенції.

У рішення в справі "Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява №18030/11) Велика Палата ЄСПЛ узагальнила практику Суду у справах із доступу до публічної інформації та виокремив такі чотири порогові критерії, відповідно до яких обмеження доступу до інформації може оцінюватися як втручання у реалізацію свободи вираження поглядів: 1) мета запиту на інформацію (розкриття інформації повинно надати доступ до питань, що становлять суспільний інтерес і тим самим забезпечити участь в управлінні державними справами); 2) характер запитуваної інформації (інформація повинна становити предмет загального суспільного інтересу); 3) роль запитувача інформації у її наступній передачі громадськості (критерій діє змогу встановити, чи особа бажає отримати доступ до інформації з метою інформування громадськості в якості "сторожового пса" демократії); 4) стан готовності та доступності запитуваної інформації (критерій дозволяє оцінити, чи може відмова в наданні інформації вважатись втручанням у свободу отримувати та передавати інформацію).

Так само стаття 34 Конституції України встановлює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Згідно зі статтею 1 Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №2939-VI передбачено, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону №2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Частиною другою цієї ж статті визначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Положеннями частини сьомої статті 6 Закону №2939-VI закріплено, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Відповідно до статті 7 Закону №2939-VI конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Згідно з частиною четвертою статті 13 Закону №2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Статтею 22 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, у випадку якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено:

1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації;

2) дату відмови;

3) мотивовану підставу відмови;

4) порядок оскарження відмови;

5) підпис.

Стаття 23 Закону №2939-VI визначає, що запитувач має право оскаржити відмову в задоволенні запиту на інформацію.

Обґрунтовуючи правомірність відмови у наданні ОСОБА_1 запитуваної інформації відповідачем зазначено, що запитувана інформація не є інформаційним запитом в розумінні Закону України Про доступ до публічної інформації, а тому запит розглянуто в порядку, передбаченому Законом України Про звернення громадян (а.с12).

Насамперед колегія суддів нагадує, що згідно до положень статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частин першої та другої статті 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Як визначено частиною другою статті 74 КАС України, обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

У цьому зв`язку колегія суддів констатує, що в межах розгляду даної справи відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не надано жодних доказів існування обставин щодо нерозголошення та конфіденційності запитуваної позивачем інформації

Відповідачем протиправно відмовлено позивачу у надані належним чином засвідчену копію плану-графіку відбору проб стічних вод на 2022 рік у споживачів, яких обслуговує ОКВП Дніпро-Кіровоград, оскільки запитувана позивачем інформація стосується стану довкілля, а тому в силу положень ст. 50 Конституції України, право доступу до вказаної інформації ніким не може бути обмежене, отже є публічною.

Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону.

Ці вимоги називають "трискладовим тестом", який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації").

Відтак передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації "трискладового тесту".

Колегія суддів звертає увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі "трискладового тесту".

Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

За таких умов, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових "трискладового тесту" означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі №554/11837/14-а та випливає з постанови Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2019 року у справі №9901/249/19.

З урахуванням всіх обставин справи в їх сукупності, апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.

Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 12, 77, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Обласного комунального виробничого підприємства "Дніпро-Кіровоград" залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.12.2022 в адміністративній справі №340/5136/22 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена в касаційному порядку, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Повний текст постанови складено 16 березня 2023 року.

Головуючий - суддя Н.А. Олефіренко

суддя С.В. Білак

суддя В.А. Шальєва