Справа № 240/25374/22
Суддя: Романченко Євген Юрійович
Дата ухвалення: 2023-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2023 року м. Житомир справа № 240/25374/22

категорія 108120000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Романченко Є.Ю., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Департаменту регіонального розвитку Житомирської обласної державної адміністрації до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,

встановив:

Департамент регіонального розвитку Житомирської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі "Реконструкція майнового комплексу КНП "Обласна клінічна лікарня ім. О.Ф. Гербачевського" Житомирської обласної ради за адресою: Житомирська область, м. Житомир, вул. Червоного Хреста, 3. ІІ - черга: Лікувальний корпус №2" (ДК021:2015 (CPV) - 45454000-4 Реконструкція) за ідентифікатором UA-2022-01-21-007194-b.

В обґрунтування позову вказано, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі за ідентифікатором UA-2022-01-21-007194-b є протиправним, оскільки зміст зобов`язання щодо усунення порушення у сфері публічних закупівель, яке міститься у висновку є неконкретним, не містить чітких вимог або рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час моніторингу порушень. Його зміст фактично зводиться до спонукання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що суперечить вимогам Закону України «Про публічні закупівлі».

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 08.11.2022 відкрито провадження у справі та вирішено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін. Судове засідання призначено на 30.11.2022.

До відділу документального забезпечення суду 25.11.2022 надійшов відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача просить відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. В обґрунтування поданого відзиву зазначено, що норма пункту 4-1 Постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» має імперативний характер щодо її виконання головними розпорядниками бюджетних коштів (розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня), тобто обов`язковою. Відтак, встановлений імперативний обов`язок оприлюднення інформації щодо технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі, яка розміщується замовником протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкретної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель. Окрім цього відповідачем зазначено, що Держаудитслужба у пункті 3 констатуючої частини оскаржуваного висновку зазначила про зобов`язання здійснити заходи, спрямовані на недопущення встановленого порушення надалі, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

30.11.2022 та 21.12.2022 судові засідання було відкладено на інші дату та час, за наслідком вирішення відповідних клопотань сторін про відкладення розгляду справи. Чергове судове засідання призначено на 23.01.2023.

У судовому засіданні, що було призначено на 23.01.2023, оголошено перерву до 06.02.2023.

30.01.2023 на адресу суду від Департаменту регіонального розвитку Житомирської обласної державної адміністрації надійшли письмові пояснення по справі, в яких позивач зазначає, що оприлюднивши на власному веб-сайті посилання на документ - експертний звіт № ЛВ 0112-5787-21/УЕГ/А від 28.12.2021, шо виданий ТОВ "Укрекспертиза Груп", в якому було визначено технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, розмір витрат, очікувана вартості предмета закупівлі, позивач дотримався приписів пункту 4-1 Постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів».

06.02.2023 судове засідання було відкладено на 27.02.2023.

У судовому засіданні призначеному на 27.02.2023, суд, зважаючи на відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, без виходу до нарадчої кімнати, постановив ухвалу про подальший розгляд справи в письмовому провадженні, яку занесено секретарем судового засідання до протоколу судового засідання.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши з цього приводу наявні в матеріалах справи докази, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Встановлено, що за результатами моніторингу закупівлі за ідентифікатором UA-2022-01-21-007194-b Державною аудиторською службою України складено висновок про результати такого моніторингу.

Зі змісту висновку про результати моніторингу процедури закупівлі від 28.09.2022 встановлено порушення частини 4-1 Постанови № 710.

У висновку зобов`язано позивача здійснити заходи направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Позивач не погоджуючись з висновками за результатами моніторингу, звернувся зі зверненням від 30.09.2022 щодо роз`яснення змісту висновку.

Також, 05.10.2022 представник Департаменту регіонального розвитку Житомирської обласної державної адміністрації звернувся до Державної аудиторської служби України із письмовими запереченнями на висновок за результатами моніторингу.

Однак звернення щодо роз`яснення змісту висновку та письмове заперечення на висновок, залишилися без відповіді.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Приписами ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому суд відмічає, що "на підставі" означає, що суб`єкт владних повноважень: 1) повинен бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України;2) зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним; "у межах повноважень" означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх; "у спосіб" означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби; "з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано", тобто використання наданих суб`єкту владних повноважень повинно відповідати меті та завданням діяльності суб`єкта, які визначені нормативним актом, на підставі якого він діє; "обґрунтовано", тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Рішення повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.

Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон №922-VIII, в редакції, яка введена в дію з 19.04.2020) визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад.

Відповідно до ч.1 ст.8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону. Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

Згідно з ч.6 ст.8 вказаного Закону за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Частиною 7 статті 8 Закону № 922-VIII визначено, що у висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про основні засади здійснення фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 №2939-Х11 Держаудитслужба здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі.

Отже, до повноважень Держаудитслужби України відноситься здійснення моніторингу закупівель та складання висновку про порушення процедури закупівель, передбаченої Законом №922.

По суті встановленого під час проведення моніторингу порушення закупівлі Департаментом регіонального розвитку Житомирської обласної державної адміністрації "Реконструкція майнового комплексу КНП «Обласна клінічна лікарня ім. О.Ф. Гербачевського» Житомирської обласної ради за адресою: Житомирська область, м. Житомир, вул. Червоного Хреста, 3. II-черга: Лікувальний корпус №2» (Код ДК 021:2015: 45454000-4" за ідентифікатором UA-2022-01-21-007194-b, слід зазначити наступне.

У висновку від 28.09.2022 відповідачем зазначено, що за результатами моніторингу з аналізу питання своєчасності оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті, або офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів встановлено порушення частини 4-1 Постанови № 710.

Так, відповідно до п.4-1 Постанови КМУ від 11 жовтня 2016 р. № 710 "Про ефективне використання державних коштів" головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити:

- обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі;

- оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Аналіз наведеної норми дозволяє зробити висновок, що замовник перед здійсненням процедури закупівлі зобов`язаний визначити очікувану вартість предмета закупівлі з урахуванням усіх його необхідних технічних, функціональних та якісних характеристики.

За своєю суттю виявлене порушення полягає в тому, що Держаудитслужба звернулась через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання інформації та посилання на сторінку власного веб-сайту (або офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів), на якому розміщено інформацію про обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі.

Замовник оприлюднив пояснення з посиланням про розміщення закупівлі на офіційному інтернет-порталі. При дослідженні Порталу виявлено, що повідомлення Замовника про обгрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі містить формальний зміст (не містить обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення), що не підтверджує виконання вимог пункту 4-1 Постанови № 710.

Водночас, відповідач у відзиві вказав, що замовник лише розмістив на офіційному інтернет-порталі посилання на експертний звіт № ЛВ 0112-5787-21/УЕГ/А від 28.12.2021, виданий ТОВ «Укрекспертиза Груп», що унеможливлює під час моніторингу здійснення аналізу Держаудитслужбою обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі відповідно до вимог пункту 14 частини першої статті 1 Закону № 922. З огляду на викладене та враховуючи відсутність на порталі публікації щодо обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі, Замовник порушив вимоги пункту 4-1 Постанова № 710.

Слід зауважити, що відповідачем не наведено алгоритму дій, що мають бути вчинені замовником при оприлюдненні обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі, шляхом розміщення на власному веб-сайті, або офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів відповідно до частини 4-1 Постанови № 710.

Водночас позивач, на виконання вимог частини 4-1 Постанови № 710 розмістив інформацію про експертний звіт №ЛВ 0112-5787-21/УЕГ/А від 28.12.2021, що виданий ТОВ «Укрекспертиза Груп», розмір бюджетного призначення та очікуваної вартості.

При цьому, у законодавстві відсутня будь-яка встановлена або рекомендована форма оприлюднення замовниками на власному веб-сайті обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення.

Також відсутнє роз`яснення органу моніторингу з приводу того, в чому саме полягає зазначена у висновку невідповідність розміщеної замовником інформації вимогам вказаної Постанови № 710.

З приводу правомірності та обґрунтованості вимоги відповідача зобов`язального характеру, яка викладена у висновку від 28.09.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-01-21-007194-b, суд зазначає наступне.

Спірний висновок є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача. Зміст такого висновку полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення», встановлені Держаудитслужбою.

Натомість відповідач, зазначивши у висновку про вжиття позивачем заходів щодо усунення виявлених порушень, не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність. Відповідач обмежився лише зазначенням відсутністю механізму усунення виявленого порушення та зобов`язав позивача « здійснити заходи направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п"яти робочих днів х дня оприлюднення висновку опрлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, чого в цій справі відповідачем зроблено не було.

Вимога щодо притягнення винних осіб до відповідальності не може розцінюватися судом як захід, що спрямований на усунення виявленого порушення.

Верховний Суд, зокрема, у постановах від 10 грудня 2019 року у справі №160/9513/18, від 05 березня 2020 року в справі №640/467/19, від 23 квітня 2020 року у справі №160/5735/19, від 11 червня 2020 року в справі №160/6502/19, від 12 серпня 2020 року у справа №160/11304/19, від 21 січня 2021 року у справі №400/4458/19, від 31.08.2021 у справі №580/2373/19 та інших де вирішувалися подібні правовідносини, висловлював правову позицію, що спонукання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі Замовника для усунення порушень.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово констатував, що зазначення Держаутитслужбою у висновку про необхідність «усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель» без конкретизації яких саме заходів має вжити замовник та без визначення способу усунення виявлених під час моніторингу порушень свідчить про його нечіткість та невизначеність, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.

Суд визнає, що зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення, свідчить як про встановлення цього порушення, так і про визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

Таким чином, наведені обставини спростовують висновки відповідача про встановлений факт порушення Департаментом регіонального розвитку Житомирської обласної державної адміністрації процедури закупівлі «Реконструкція майнового комплексу КНП "Обласна клінічна лікарня ім. О.Ф. Гербачевського" Житомирської обласної ради за адресою: Житомирська область, м. Житомир, вул. Червоного Хреста, 3. II-черга: Лікувальний корпус №2" за ідентифікатором UA-2022-01-21-007194-b.

Відтак, висновок визнається судом необґрунтованим належним чином, та таким, що заперечує наявність зазначених у висновку порушень законодавства.

Відповідно до п. п.1,3 ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як акта правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Враховуючи вищевикладене, судом за результатами розгляду поданих сторонами документів не встановлено обґрунтованих підстав для винесення Державною аудиторською службою України негативного висновку процедури закупівлі позивачем.

Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Приписами статті 90 КАС України встановлено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

З огляду на встановлені обставини справи, позов слід задовольнити в повному обсязі.

З приводу розподілу судових витрат, суд зазначає наступне.

Як встановлено з матеріалів справи, позивачем при подачі до суду позовної заяви було сплачено судовий збір у розмірі 2481,00 грн.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З урахуванням задоволення позову, суд приходить до висновку про стягнення з відповідача за рахунок бюджетних асигнувань сплачений судовий збір у сумі 2481,00 грн.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

Адміністративний позов Департаменту регіонального розвитку Житомирської обласної державної адміністрації (майдан імені С.П. Корольова, 12, м. Житомир, ) до Державної аудиторської служби України (вул. П.Сагайдачного, 4, Київ, ) про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 28.09.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-01-21-007194-b.

Стягнути з Державної аудиторської служби України за рахунок бюджетних асигнувань на користь Департаменту регіонального розвитку Житомирської обласної державної адміністрації 2481,00 грн витрат по сплаті судового збору.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Є.Ю. Романченко