Справа № 400/4409/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2023 року

м. Київ

справа № 400/4409/21

адміністративне провадження № К/990/33229/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Обслуговуючого кооперативу «Обслуговуючий гаражний кооператив «Колодязний»

до Миколаївської міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Миколаївської міської ради

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду в складі судді Малих О.В. від 11 серпня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Димерлія О.О., Крусяна А.В., Єщенка О.В. від 24 грудня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року Обслуговуючий кооператив «Обслуговуючий гаражний кооператив «Колодязний» (далі - ОК «ОГК «Колодязний», позивач) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду із позовом до Миколаївської міської ради (далі - Миколаївська МР, відповідач), в якій просив визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської МР «Про відмову ОК «ОГК «Колодязний» у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для обслуговування автогаражного кооперативу у Центральному районі м. Миколаєва» від 22 квітня 2021 року № 4/311.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначається, що питання про відмову ОК «ОГК «Колодязний» в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою Миколаївською МР було розглянуто разом з іншими двома питаннями та менш ніж за 2 хвилини відбулося голосування без обговорення та інших процедур. Позивач зазначив, що таке голосування порушує його права, а також права фізичних осіб як членів кооперативу на належний і відкритий розгляд питання органами влади. Також позивач вказував на те, що спірне рішення ґрунтується на Плані зонування території міста Миколаєва, затвердженому рішенням Миколаївської МР № 6/3 від 11 серпня 2016 року, яке постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року у справі № 814/296/17, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року, визнано незаконним з моменту прийняття.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2021 року, адміністративний позов задоволено.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року у справі № 814/296/17, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року, визнано незаконним рішення Миколаївської МР № 6/3 від 11 серпня 2016 року «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв» з моменту прийняття; рішенням Миколаївської МР від 17 травня 2018 року № 36/13 «Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва», зокрема частину третю рішення Миколаївської міської ради від 11 серпня 2016 року № 6/3 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» визнано такою, що втратила чинність.

5. З огляду на вищенаведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що підстава відмови у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, зазначена у спірному рішенні від 22 квітня 2021 року № 4/311, а саме - невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3, у зв`язку із втратою чинності зазначеної містобудівної документації, не може вважатись правомірною.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Миколаївська МР звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. У касаційній скарзі позивач зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), у зв`язку із чим суди дійшли помилкових висновків про те, що посилання органу місцевого самоврядування в акті індивідуальної дії на нечинне рішення (нормативно-правовий акт) є достатньою підставою для скасування такого акта індивідуальної дії. Крім того, скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки доводам відповідача, викладеним у відзиві на адміністративний позов та апеляційній скарзі, про те, що в рішенні Миколаївської МР від 22 квітня 2021 року № 4/311 наявна технічна помилка в частині зазначення номера та дати рішення Миколаївської МР, яким затверджено План зонування території міста Миколаєва, що не впливає на правомірність та обґрунтованість оскаржуваного акта індивідуальної дії.

8. Миколаївська МР також зауважує про існуючу необхідність врахування при вирішенні спірних правовідносин висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, де Суд вказав, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення; певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: якщо внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або якщо допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності такі порушення не мають); ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

9. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Миколаївської МР не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційну скаргу подано до суду 28 листопада 2022 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 400/4409/21, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу Миколаївської МР.

12. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 22 серпня 2019 року Миколаївським окружним адміністративним судом у справі № 400/1931/19 було прийнято рішення, яким адміністративний позов ОК «ОГК «Колодязний» задоволено: визнано протиправною бездіяльність Миколаївської МР щодо неприйняття рішення за заявою позивача від 18 лютого 2019 року про надання документів дозвільного характеру та зобов`язано Миколаївську МР розглянути питання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2251 кв. м за адресою: м. Миколаїв, вул. Колодязна, 14-а.

14. На виконання вказаного рішення суду 22 квітня 2021 року Миколаївською МР було розглянуто питання про надання дозволу позивачу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки, відповідно до чого прийнято рішення 4 сесії Миколаївської МР VIII скликання № 4/311 «Про відмову ОК «ОГК «Колодязний» у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для обслуговування автогаражного кооперативу в Центральному районі м. Миколаєва».

15. Абзацом другим пункту 1 рішення відповідача зазначена підстава відмови надання позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою - частина третя статті 123 ЗК України, а саме -невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації.

16. Згідно з містобудівною документацією - Генеральним планом міста Миколаєва, затвердженим рішенням Миколаївської МР від 18 червня 2009 року № 35/18, земельна ділянка відноситься до території багатоквартирної житлової забудови. Відповідно до Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3, земельна ділянка відноситься до зони мішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (Ж-4), до переважного та супутнього виду використання якої зазначений об`єкт для зберігання автотранспортних засобів не відноситься. Крім того, зазначено про відсутність правових документів, що підтверджують право власності на нерухоме майно, що знаходиться на земельній ділянці.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

18. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

20. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. Зазначеним вимогам процесуального закону рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.

22. Доводом касаційної скарги є неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень статті 118 ЗК України з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, про те, що формальні недоліки адміністративного акта не можуть бути єдиною підставою для скасування правомірного по суті рішення суб`єкта владних повноважень.

23. Скаржник зауважує, що неправильність застосування вищезазначеної норми права полягає в тому, що судами попередніх інстанцій не було враховано, що в спірному рішенні від 22 квітня 2021 року № 4/311 фактично була допущена технічна помилка, а саме - зазначено замість Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 17 травня 2018 року № 36/13, План зонування, затверджений рішенням Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3, який визнано у судовому порядку нечинним.

24. Водночас, вищезазначена технічна помилка, як стверджує скаржник, не впливає на правомірність спірного рішення Миколаївської МР від 22 квітня 2021 року № 4/311, оскільки в ньому чітко зазначено з посиланням на статтю 118 ЗК України, в чому полягає невідповідність місця розташування земельної ділянки, щодо якої звернувся позивач, вимогам генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, а саме - зазначено, що містобудівною документацією, зокрема, Генеральним планом м. Миколаїв (який на момент прийняття спірного рішення був та залишається чинним) бажана земельна ділянка відноситься до зони мішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (Ж-4), до переважного та супутнього виду використання якої будівництво гаражів та зберігання автотранспортних засобів не відноситься.

25. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

26. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

27. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

28. За змістом статті 3 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

29. Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

30. Частиною третьою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни - працівники державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонери з їх числа, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій, звертаються з клопотанням про приватизацію цих земель до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

31. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

32. Суд враховує, що практика застосування положень статті 118 ЗК України сформована Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19 вересня 2018 року у справі № П/811/7/18, від 23 листопада 2018 року у справі № П/811/601/18, від 11 червня 2019 року у справі № 803/1212/18, від 20 червня 2019 року у справі № 349/986/18, від 28 січня 2020 року у справі № 2240/2962/18, від 28 лютого 2020 року у справі № 806/3304/18, від 8 вересня 2020 року у справах № 125/1961/17 та № 812/1450/17, від 26 жовтня 2021 року у справі № 160/5982/19, від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19 та від 1 червня 2022 року у справі № 580/2092/19.

33. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, що у спірному рішенні відповідача від 22 квітня 2021 року № 4/311 підставою відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для обслуговування автогаражного кооперативу у Центральному районі м. Миколаєва, стала невідповідність місця розташування земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, а саме - Генеральному плану міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 18 червня 2009 року № 35/18, та Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3, відповідно до яких земельна ділянка, щодо якої подано заяву про отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою, відноситься до земель мішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (Ж-4).

34. Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов ОК «ОГК» «КОЛОДЯЗНИЙ», виходили з того, що План зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3, на який міститься посилання у спірному рішенні Миколаївської МР, судовим рішенням у справі № 814/296/17, що набрало законної сили 30 січня 2018 року, визнано незаконним з моменту прийняття.

35. Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на наступне.

36. Як вбачається зі змісту постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року у справі № 814/296/17, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року та постановою Верховного Суду від 11 січня 2022 року, підставою визнання незаконним Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3, стала, зокрема часткова невідповідність цього рішення положенням Генерального плану міста Миколаєва, а саме - згідно з Генеральним планом міста Миколаєва землі, охоплені Планом зонування, віднесено до озелененої території загального використання, земель зелених насаджень та території проектного стану рекреаційних установ, об`єктів зеленого господарства, віднесених до території рекреаційного призначення, прибережних територій та захисних смуг, до земель державного лісового фонду, тоді як Планом зонування такі території визначено як: зони садибної житлової забудови (Ж-1), в межах якої передбачається будівництво одноквартирних житлових будинків до 4-х поверхів та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на суміжних ділянках; зони змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадської забудови (Ж-4), в межах якої передбачається будівництво багатоквартирних житлових будинків поверховістю від 5 до 9 поверхів; ділової зони центрів районного значення (Г-2), в межах якої передбачається розташування адміністративних, ділових, фінансових, торгівельних установ, закладів обслуговування та супутніх до них елементів транспортної інфраструктури; до зони КС-5 та частково до виробничої зони підприємств ІІІ класу шкідливості (В-3), де передбачається будівництво складських підприємств, підприємств з обслуговування автомобілів; до зони інженерної інфраструктури (ІН-2-), в межах якої передбачено розміщення об`єктів каналізації міста.

37. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Рішенням Миколаївської МР від 17 травня 2018 року № 36/13 було затверджено новий План зонування території міста Миколаєва, частиною третьою якого рішення Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3 визнано таким, що втратило чинність.

38. Отже, з огляду на те, що у спірному рішенні Миколаївської МР від 22 квітня 2021 року № 4/311 визначено підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням на норму частини третьої статті 118 ЗК України, а саме - зазначено про невідповідність місця розташування земельної ділянки Генеральному плану міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 18 червня 2009 року № 35/18, колегія суддів доходить висновку, що в даному випадку посилання відповідача на нечинний План зонування території міста Миколаєва, затверджений рішенням Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3, можна вважати технічною помилкою, що не може слугувати самостійною підставою для скасування спірного адміністративного акта.

39. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеного у постановах Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справа № 813/1790/18 та від 22 травня 2020 року у справі № №825/2328/16, відповідно до якої порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним) або допущене порушення не впливає на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Верховний Суд також наголосив, що, відповідно до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

40. У цій справі колегія суддів також вважає за необхідне звернути увагу на поняття надмірного формалізму, який відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 18 травня 2018 року у справі № 826/11106/17, від 28 жовтня 2018 року у справі № 826/14749/16, від 27 листопада 2019 року у справі № 826/15257/15, від 25 березня 2020 року у справі № 805/4508/16-а, від 20 травня 2020 року у справі № 809/1031/16, від 31 березня 2021 року у справі № 620/2520/20, від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21 та від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, слід розуміти як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.

41. Поняття «пуризм» (надмірний формалізм) було введено у правовий обіг ЄСПЛ.

42. Так, у рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (заява № 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

43. Отже, «правовий пуризм» - невідступне слідування вимогам процесуальних та/або процедурних норм; надмірно формально сурове (бюрократичне) застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, без врахування їх доцільності (розумності, добросовісності), обставин конкретної справи, а також необхідності забезпечення ефективної реалізації та/або захисту прав особи та суспільних (публічних) інтересів.

44. Відповідно до правової позиції, висловленої у постанові Верховного Суду від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення.

45. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11 травня 2022 року у справі № 400/1510/19, від 5 липня 2022 року у справі № 522/3740/20, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 3 жовтня 2022 року у справі № 400/1510/19, від 1 листопада 2022 року у справі № 640/6452/19 та від 18 січня 2023 року у справі № 500/26/22.

46. У цій справі Суд вважає за необхідне зазначити, що визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, яке спрямоване на захист суспільних інтересів, внаслідок застосування судами надмірного формалізму може призвести до таких наслідків, як, зокрема нанесення суттєвої шкоди суспільним інтересам або уникнення правопорушником обов`язку виконувати або дотримуватися законодавства.

47. При цьому, на відміну від надмірного формалізму, застосування судами підходу до вирішення спору, що ґрунтується на засадах, визначених статтею 2 КАС України, передбачає: 1) винесення судового рішення у межах суддівського розсуду (дискреції суду), керуючись верховенством права (справедливістю); забезпечення мотивованості судового рішення шляхом оцінки: причин, які призвели до процедурних порушень; наслідків, до яких призвели ці процедурні порушення; можливості безпосередньо у судовому процесі усунути (нейтралізувати) ці процедурні порушення; добросовісності/недобросовісності суб`єкта, який допустив процедурні порушення; 3) застосування трискладового тесту вирішення публічно правового спору (передбачає, що суд, приймаючи рішення у межах суддівського розсуду (дискреції суду), перевіряє його на відповідність (несуперечність) принципам національної безпеки, суспільного інтересу, ефективності захисту порушеного права особи).

48. Суд наголошує, що основними правилами (підходами) до відмежування формалізму від надмірного формалізму є: 1) суть, за загальним правилом, переважає над формою; 2) до вирішення публічно-правових спорів, за загальним правилом, є незастосовними підходи кримінального процесу або процесу притягнення фізичної особи до адміністративної відповідальності, у частині оцінки процедурних порушень; 3) процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права (порушення з боку одного суб`єкта не можуть легалізувати порушення з боку іншого суб`єкта); 4) процедура вторинна якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта; має легітимну ціль; законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур; 5) якщо є доступ до суду, «правопорушник» доводить, у першу чергу, сам факт відсутності правопорушення, що дозволяє суду оцінити суть відповідного правопорушення; 6) за порушення процедури, у першу чергу, має нести відповідальність посадова особа, яка допустила таке порушення, а не страждати суспільні (публічні) інтереси або інтереси держави; 7) визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень з огляду на процедурні порушення, за загальним правилом, не повинно позбавляти (звільняти) його від обов`язку невідкладно прийняти нове рішення у відповідних правовідносинах з дотриманням процедури; 8) дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а не дотримання деяких формальних процедур вимагає об`єктивна ситуація (доцільність, раціональність, домірність).

49. У цьому аспекті колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на висновок amicus curiae, який було ухвалено Венеціанською комісією на 131-му пленарному засіданні (Венеція, 17- 18 червня 2022 року; CDL-AD (2022)012) на запит Конституційного Суду України, який розглядав конституційне подання від 29 січня 2020 року, підписане 50 народними депутатами України, про оскарження конституційності Закону «Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)», ухваленого Верховною Радою України 3 вересня № 27-IX, раніше проект Закону № 7203). Венеціанська комісія зазначила, що наслідком оголошення конституційних поправок неконституційними через порушення процедури їх розгляду та прийняття не повинно бути позбавлення дії актів законодавця. Крім того, коли рішення суду ґрунтується лише на формальних або процесуальних підставах, як це має місце у випадку зі скаргою, яка перебуває на розгляді в Конституційному Суді України, слід брати до уваги матеріальні наслідки такого рішення та застосовувати критерій пропорційності.

50. Враховуючи, зокрема, цей Висновок Венеціанської комісії, Конституційний Суд України виніс Рішення у справі щодо конституційного контролю змін до Конституції України після набрання ними чинності від 1 листопада 2022 року № 2-р/2022. Серед мотивів цього Рішення Судом зазначено, що здійснюючи конституційний контроль за дотриманням конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами України відповідно до частини першої статті 152 Основного Закону України, Конституційний Суд України перевіряє не тільки дотримання формальних процедур, передбачених у Конституції України. Перевірці також підлягає додержання парламентом як представницьким органом народу своєї демократичної сутності, зокрема зваженість, послідовність та обґрунтованість процесу обговорення рішень, які він ухвалює, реальна можливість народних депутатів України здійснити свої права в цьому процесі.

51. За юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними в його рішеннях, «неконституційним може бути визнаний, зокрема, той правовий акт, стосовно якого були порушені процесуальні вимоги, що встановлюються Конституцією України, а не іншими правовими актами» (друге речення абзацу другого пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року № 9-рп/2000); «критерієм визнання актів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання чинності, які встановлені Конституцією України, а не іншими правовими актами» (перше речення пункту 7 мотивувальної частини Рішення від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018).

52. У цій справі посилання відповідача в спірному рішенні від 22 квітня 2021 року № 4/311 на План зонування, затверджений рішенням Миколаївської МР від 11 серпня 2016 року № 6/3, замість Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 17 травня 2018 року № 36/13, є формальним технічним недоліком адміністративного акта, який не міг вплинути на його правомірність.

53. Разом з тим, суди попередніх інстанцій визнали протиправним та скасували рішення Миколаївської МР від 22 квітня 2021 року № 4/311, виходячи лише з помилковості посилання відповідача на нечинну містобудівну документацію, проте суди першої та апеляційної інстанцій не надали правової оцінки цільовому призначенню земельної ділянки, щодо якої подано заяву про отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою, яка відповідно Генерального плану міста Миколаєва відноситься до земель мішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (Ж-4).

54. Колегія суддів враховує, що відповідно до розділу II наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548 «Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель» землі житлової забудови - це землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше); землі житлової забудови можуть включати, у тому числі землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва, а саме - для будівництва індивідуальних гаражів та для колективного гаражного будівництва.

55. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що суди попередніх інстанцій не встановили усі обставини, що мають значення для розгляду цієї справи та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення, а саме - не перевірили види можливого використання земельної ділянки, щодо якої позивачем подано заяву на отримання дозволу, відповідно до чинної містобудівної документації на місцевому рівні - Генерального плану м. Миколаєва та Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської МР від 17 травня 2018 року № 36/13, та не визначили, з огляду на допустимі види використання земельної ділянки, наявність підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для обслуговування автогаражного кооперативу у Центральному районі м. Миколаєва.

56. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

57. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

58. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

59. Однак без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

60. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Миколаївської МР слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

61. Під час нового розгляду суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент позивачки та відповідача. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, у яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

62. Оскільки Суд направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Миколаївської міської ради задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2021 року скасувати.

Справу за позовом Обслуговуючого кооперативу «Обслуговуючий гаражний кооператив «Колодязний» до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до Миколаївського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець