Справа № 160/15842/22
Суддя: Дурасова Ю.В.
Дата ухвалення: 2023-02-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 лютого 2023 року м. Дніпросправа № 160/15842/22

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Дурасової Ю.В. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Дніпрі апеляційну скаргу Інспекції з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.12.2022 року (головуючий суддя Голобутовський Р.З.)

в адміністративній справі №160/15842/22 за позовом Інспекції з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради до відповідача Східного Офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Інспекція з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради, звернувся 18.10.2022 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до відповідача Східного Офісу Держаудитслужби, в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби у Дніпропетровській області «Про призначення перевірки закупівель» від 07.09.2022 №251.

Позов обґрунтовано тим, що наказ Східного офісу Держаудитслужби «Про призначення перевірки закупівель» від 07.09.2022 №251 є протиправним, незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, веденого Указом Президента України від 24.02.2022 №64 «Про введення воєнного стану в Україні». Тому вважає, що дії відповідача щодо призначення перевірки закупівель позивача протирічать частині 2 статті 19 Конституції України, якою передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Також позивач зазначає, що програмою перевірки закупівель інспекції, затвердженої першим заступником начальника Східного офісу Держаудитслужби 07.09.2022 року, не конкретизовано підстави проведення перевірки, що на думку позивача, свідчить про те, що відповідач, призначаючи перевірку закупівель інспекції, не мав чітких підстав та мети, що ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, для здійснення перевірки. Згідно з Програмою метою перевірки є перевірка дотримання вимог законодавства у сфері публічних закупівель та інших нормативно-правових актів, тому є підстави вважати, що відповідачем вжито заходів щодо контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівель. Таким чином, на думку позивача, проведення перевірки закупівель інспекції відповідачем, згідно з наказом начальника Східного офісу Держаудитслужби від 07.09.2022 №251 є безпідставним.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.12.2022 року у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції зі змісту спірного наказу видно, що контролюючим органом зазначено підставу, а саме - підпункт 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 року №631. При цьому, вимоги Порядку №631 не встановлюють обов`язку конкретизації контролюючим органом підстав для проведення перевірки, як у наказі про призначення перевірки закупівель, так і у Програмі перевірки закупівель. Таким чином, контролюючим органом дотримано вимоги законодавства, як під час прийняття письмового рішення (наказу) щодо перевірки закупівель, так і під час складення і затвердження Програми перевірки закупівель.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подана апеляційна скарга, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким позов задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги вказує на постанову КМУ від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, якою припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, також зазначає, що у разі наміру органу державного фінансового контролю здійснити перевірку в межах повноважень, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний у наказі про проведення заходу державного фінансового контролю та супровідних документах крім законодавчих підстав здійснення перевірки в межах повноважень зазначити у тому числі і конкретні підстави для проведення перевірки. Зазначає, що Інспекцією за умови наявності об`єктивних підстав вважати призначення перевірки закупівель незаконними, було вчинено дії з недопущення посадової особи Східного офісу Держаудитслужби до перевірки, з метою належної реалізації права на захист.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631 із змінами, пункту 9 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02 червня 2016 року №23 із змінами, Східним офісом Держаудитслужби винесено наказ «Про призначення перевірки закупівель» від 07 вересня 2022 року №251.

На підставі наказу «Про призначення перевірки закупівель» від 07 вересня 2022 року №251 призначено з 07 вересня 2022 року провести протягом 10 робочих днів перевірку закупівель в Інспекції питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради на послуги з надання доступу до автоматизованої системи центральної обробки даних інспекторів з паркування (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером UA-2020-09-04-003988-b), укладання договору про закупівлю та його виконання.

Також 07 вересня 2022 року начальником відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Східного офісу Держаудитслужби складено, а першим заступником начальника Східного офісу Держаудитслужби затверджено Програму перевірки закупівель Інспекції з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради, відповідно до якої:

Тема: дослідження питань дотримання вимог законодавства під час проведення Інспекцією з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради закупівлі на послуги з надання доступу до автоматизованої системи центральної обробки даних інспекторів з паркування (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2020-09-04-003988-b), укладання договору про закупівлю та його виконання.

Період перевірки: протягом усього періоду проведення процедури закупівлі починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлю до повного виконання зобов`язань за договором, укладеним за результатами» проведення.

Підстава для проведення перевірки: підпункт 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631 із змінами.

Мета перевірки: перевірка дотримання вимог законодавства у сфері публічних закупівель та інших нормативно-правових актів.

Питання програми:

1. Дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час проведення Інспекцією з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради закупівлі на послуги з надання доступу до автоматизованої системи центральної обробки даних інспекторів з паркування (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2020-09-04-003988-b), укладання договору про закупівлю та його виконання.

2. Стан розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів. Правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості. Стан претензійно-позовної роботи.

3. Перевірка інших питань, що стосуються діяльності тендерного комітету та закупівель, які перевіряються.

4. Проведення зустрічних звірок на підприємствах, в установах та організаціях з метою підтверджену виду, обсягу операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю (за необхідністю).

08.09.2022 посадовою особою Східного офісу Держаудитслужби складено акт про неможливість проведення перевірки закупівель, відповідно до якого встановлено, що під час виходу 08.09.2022 року для проведення перевірки закупівель за фактичною адресою Інспекції: місто Дніпро, проспект Дмитра Яворницького, будинок 60, начальником Інспекції Алейниченко М.М. не допущено посадову особу Східного офісу Держаудитслужби до проведення перевірки закупівель, надавши письмову відповідь на одному із примірників направлення: «до перевірки не допущено на підставі постанови КМУ №303 від 13.03.2022р., у зв`язку із проведенням моніторингу закупівлі відповідно до наказу Східного офісу Держаудитслужби №343 від 05.07.2021, у зв`язку з тим, що Держаудитслужба не уповноважена тлумачити норми законодавства».

Позивач вважає наказ Східного офісу Держаудитслужби у Дніпропетровській області «Про призначення перевірки закупівель» від 07.09.2022 №251, протиправним.

Суд першої інстанції в задоволенні позову відмовив.

Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Закону України «Про публічні закупівлі», норми Положення «Про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 р. № 43, Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. №631, норми Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану".

Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.

Відповідно п.1 Положення «Про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 р. №43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3,4 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель; здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі та ін.

З огляду на зазначене, органами Держаудитслужби виконуються покладені на них завдання в частині контролю за дотримання законодавства про закупівлі відповідно до положень Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Частиною 1 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є:

здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі.

Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Частиною 3 ст. 7 Закону України «Про публічні закупівлі» продубльовано, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією, цим Законом та іншими законами України.

Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 631 (Порядок № 631).

Так, пунктами 4, 7 Порядку №631 встановлено, що перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав:

1) виникнення потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме:

укладення договору (договорів) до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства;

стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору;

поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедур закупівель/спрощених закупівель у визначеному законодавством порядку;

2) наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України, Мінфіну щодо проведення перевірки закупівель;

3) виявлення органом державного фінансового контролю вищого рівня під час перевірки (в порядку здійснення контролю за достовірністю висновків органу державного фінансового контролю нижчого рівня) актів перевірки закупівель/висновків про результати моніторингу процедури закупівлі невідповідності їх змісту вимогам законодавства. Перевірка закупівель може бути ініційована органом державного фінансового контролю вищого рівня, якщо розпочато дисциплінарне провадження стосовно посадових або службових осіб органу державного фінансового контролю нижчого рівня, які проводили перевірку закупівель, моніторинг процедури закупівлі або у разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Повідомлення про проведення перевірки закупівель та зустрічної звірки не надсилається замовнику.

Водночас, колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану», припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, веденого Указом Президента України від 24.02.2022 №64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Суд першої інстанції дійшов висновку, що на дані правовідносини не розповсюджуються Постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану», однак з таким висновком суду першої інстанції колегія суддів апеляційної інстанції погодитися не може.

Так, вказаною постановою передбачено:

1. Припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 Про введення воєнного стану в Україні.

2. За наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

3. Протягом періоду воєнного стану планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, здійснюються за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

Отже, вказаною постановою припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану.

При цьому, в разі відсутності в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, що впливають на «якість закону» та передбачають можливість різного тлумачення, має застосовуватися найбільш сприятливе тлумачення норми для захисту особи.

Зокрема, висновки щодо «якості закону» в національному законодавстві зазначені в рішеннях ЄСПЛ у справах: «Щокін проти України» (заява №23759/03, №37943/06, п.50-56), Серков проти України» (заява №39766/05, п. 51).

Так, на думку колегії суддів апеляційної інстанції визначення в постанові КМУ №303: припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану розповсюджується на правовідносини, що виникли між позивачем та відповідачем.

Водночас, вказаною постановою (пунктами 2 та 3) передбачена можливість проведення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду, однак за умови наявності рішення центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах, а також за наявності рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

При цьому, матеріали справи не містять рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері про проведення перевірки під час воєнного стану.

Слід зазначити, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (постанова КМУ від 03.02.2016 р. №43), однак матеріали справи не містять будь-якого рішення вказаного центрального органу про проведення перевірки позивача.

Слід також зазначити, що Східний офіс Держаудитслужби, який видав наказ №251 від 07.09.2022 року не є центральним органом виконавчої влади.

Виходячи з викладеного позовні вимоги слід задовольнити та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби у Дніпропетровській області «Про призначення перевірки закупівель» від 07.09.2022 №251.

Отже, апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню.

Таким чином, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову.

Вищезазначене є мотивом для врахування судом апеляційної інстанції аргументів, викладених в апеляційній скарзі, оскільки аргументи позивача та нормами законодавства України, що регулює дані правовідносини спростовують доводи, викладені відповідачем.

Доводи апеляційної скарги щодо суті спору спростовують правове обґрунтування, покладене в основу рішення суду першої інстанції, тому можуть бути підставою для його скасування.

Керуючись 241-245, 250, 311, 316, 321, 322, 327, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Інспекції з питань контролю за паркуванням Дніпровської міської ради задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.12.2022 року скасувати.

Позовні вимоги задовольнити.

Визнати протиправним і скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби у Дніпропетровській області «Про призначення перевірки закупівель» від 07.09.2022 №251.

Постанова набирає законної сили 23.02.2023 та може бути оскаржена до Верховного Суду в силу ст. 328 КАС України протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Учасник справи, якому повне судове рішення не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на касаційне оскарження, якщо касаційна скарга подана протягом 30-ти днів з дня вручення йому такого судового рішення.

Головуючий - суддя Ю. В. Дурасова

суддя Л.А. Божко

суддя О.М. Лукманова