Справа № 460/3890/20
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2023-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2023 року

м. Київ

справа №460/3890/20

адміністративні провадження №К/990/402/22, №К/990/1334/22, №К/990/4476/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Рівненської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Рівнеінвестпроект», ОСОБА_1 , про визнання протиправним та нечинним рішення, за касаційними скаргами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Запотічного І.І., Довгої О.І., Матковської З.М. від 25.11.2021,

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 (далі також прокурор, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 відповідно, позивачі), треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Рівнеінвестпроект», ОСОБА_1 (далі також Управління містобудування, ТОВ «Рівнеінвестпроект», ОСОБА_1 відповідно) звернулися до суду з позовом до Рівненської міської ради (далі також Міська рада, відповідач), у якому просили:

- визнати протиправним та нечинним (визнати протиправним та скасувати) рішення Рівненської міської ради від 27.02.2020 №7262 «Про затвердження містобудівної документації «Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1» (далі також ДПТ, спірне, оскаржуване рішення).

2. В обґрунтуванні позову зазначались такі аргументи:

- зіставленням графічних і текстових матеріалів Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га з матеріалами Генерального плану міста Рівне, Плану зонування території міста Рівне встановлено численні суперечності та невідповідності зазначеної містобудівної документації;

- всупереч частинам першій, четвертій статті 12 Закону України «Про основи містобудування», не зважаючи на наявність затвердженого плану зонування території міста Рівного, детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га було розглянуто і затверджено не виконавчим органом Рівненської міської ради, а безпосередньо Рівненською міською радою;

- територія, яка детальним планом передбачається під будівництво багатоповерхових житлових будинків, не передбачена для цих цілей Генеральним планом м. Рівне та позначена як рекреаційна та садибна територія. Відповідно до графічних матеріалів Плану зонування території міста Рівне спірна територія правого берега Басівкутського водосховища (озера) частково відноситься до зони Р-2 - зона природних ландшафтів, а частково до зони Ж-1 - зона садибних та блокованих житлових будинків. Разом з тим, графічні матеріали спірного детального плану передбачають розташування на зазначеній території багатоквартирної забудови;

- графічні матеріали Детального плану території передбачають будівництво двох каналізаційно - насосних станцій в 50-метровій прибережній захисній смузі озера та ближче ніж 50 метрів від урізу води, будівництво у цій смузі багатоквартирних будинків, що суперечить статтям 88, 89 Водного кодексу України та статтям 60, 61 Земельного кодексу України;

- оскаржуване рішення прийнято з порушенням статей 17, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пунктів 4.1, 4.5 ДБН Б1.1.-15:2012, положень статей 88, 89 Водного кодексу України, статей 60, 61 Земельного кодексу України, оскільки прийняте не уповноваженим органом та без попереднього внесення змін до генерального плану м. Рівне, адже рішення про затвердження детального плану території прийняте Рівненською міською радою, а не виконавчим комітетом Рівненської міської ради;

- Рівненською міською радою не здійснювалось аналізу регуляторного впливу містобудівної документації - детального плану території 80 га, за відсутності чого, на переконання позивачів, прийняття відповідного регуляторного акта є незаконним;

- допущено порушення встановленого законом порядку прийняття рішення, зокрема, не оприлюднено відповідачем рішення щодо розроблення проекту ДПТ з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення;

- в порушення пункту 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555, не було повідомлено про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті з вказівкою на всю інформацію, передбачену вимогами законодавства; порушено процедури проведення громадського обговорення, громадських слухань.

- наявність конфлікту інтересів у депутата Рівненської міської ради ОСОБА_7, який відповідно до статті 35 Закону України «Про запобігання корупції» (у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення) не мав права брати участь у голосуванні під час прийняття оскаржуваного рішення, оскільки мав конфлікт інтересів, адже виступав інвестором створення і реалізації проектної документації - детального плану території правого берега Басівкутського водосховища орієнтовною площею 80 га. У зв`язку із тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем за наявності конфлікту інтересів у члена колегіального органу, то відповідно до статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» це, на переконання позивачів, є достатньою і самостійною підставою для його скасування.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18.06.2021 позов задоволено, а саме - визнано протиправним та нечинним оскаржуване рішення Міської ради.

4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, беручи до уваги положення пунктів 4.1 та 4.2 ДБН Б.1.1-14.2012 «Склад та зміст детального плану території» і висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постановах від 11.11.2020 у справі №191/1169/16-а (2-а/191/7/17), від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а, від 13.04.2020 у справі №160/2852/19, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17, від 21.06.2018 у справі №826/4504/17 та від 14.08.2018 у справі №815/3880/14, констатував, що детальний план у межах населеного пункту є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому, а також плану зонування (за його наявності). Детальний план визначає планувальну організацію і розвиток частини території та не може встановлювати інше функціональне призначення зон ніж ті, що встановлені у генеральному плані та плані зонування (за його наявності).

5. З огляду на вказане, суд визнав помилковими доводи третьої особи про відсутність норм, які б вказували на те, що рішення про затвердження детального плану території повинно відповідати вимогам генерального плану та плану зонування, оскільки як вищевказані норми законодавства, так і укладений між замовником та ПрАТ «Рівнеінвестпроект» Договір на розроблення проекту детального плану території від 07.02.2019 та затверджене з метою виконання такого договору Завдання на ДПТ, містять чітке і недвозначне застереження про необхідність відповідності детального плану території генеральному плану та плану зонування міста.

6. Дослідивши текстові та графічні матеріали генерального плану та плану зонування у співставленні з оскаржуваним детальним планом території правого берега Басівкутського водосховища (озера), суд звертав увагу, зокрема, на те, що у розділі «Архітектурно-планувальна структура міста» пояснювальної записки Генерального плану наголошується, що рекреаційні зони навколо водної поверхні є особливо цінними для відпочинку влітку, а тому переваги щодо їх спеціалізації надаються водним видам спорту та відпочинку на воді: створення аквапарку, яхтклубу, причалів для прогулянок на човнах, місць для рибалки тощо.

7. Суд першої інстанції також установив, що як вбачається з графічної частини Генерального плану умовні позначення в районі правого берега Басівкутського озера стосуються території рекреаційного призначення, садибної території, території громадських центів, а також земельних насаджень спецпризначення. При цьому, суд відзначав, що графічна частина Плану зонування на вказаній території визначає лише дві зони, а саме:

Р-2 - зона природних ландшафтів, до якої відповідно до текстової частини Плану зонування входять парки, лісопарки, природні заповідники. Мета організації зони полягає у збереженні природних особливостей і ландшафтів та одночасно стимулює створення умов для відпочинку населення, а заходи повинні здійснюватися з мінімальним впливом на довкілля. Переважними видами використання є лісопарки, спортивні майданчики, стадіони, спортивні заклади, бігові доріжки, велосипедні доріжки, лижні траси. Допустимі види використання: відкриті стоянки для тимчасового зберігання транспортних засобів, допоміжні споруди, що пов`язані з організацією відпочинку (малі архітектурні форми), заклади прокату необхідного інвентарю, спортивні та оздоровчі комплекси, виставкові комплекси. Умовно допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження): готелі, мотелі, кемпінги, туристичні центри, профілакторії, санаторії, лікарні, госпіталі загального типу, будинки-інтернати для старих, підприємства громадського харчування (кафе, бари, ресторани, закусочні), майданчики для пікніків, громадські вбиральні, окремі адміністративно-господарські будівлі.

Ж-1 - зона садибних та блокованих житлових будинків. Переважними видами використання якої є: окремі житлові будинки садибного типу з господарськими будівлями, блоковані житлові будинки, окремо розташовані або вбудовано-прибудовані об`єкти повсякденного обслуговування (магазини, кафе, перукарні, аптеки, об`єкти оздоровчого та побутового обслуговування), окремо розташовані адміністративні будівлі місцевого значення та повсякденного обслуговування: відділення зв`язку, міліції, ощадбанку, адміністрації, комунальні служби. Допустимі види використання: надомні види діяльності відповідно до санітарних та протипожежних норм, сади, городи, утримання дрібної домашньої худоби, лазні, сауни (за умови каналізування стоків), теплиці, оранжереї та інші споруди, що пов`язані з вирощуванням квітів, фруктів та овочів, надвірні туалети - при відсутності централізованої каналізації, вбудовані або окремо розміщені гаражі та відкриті стоянки. Умовно допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження): дитячі дошкільні установи, загальноосвітні шкоди, культові споруди, кабінети лікарів, що займаються практикою, центрів народної та традиційної медицини, приміщення для занять спортом. Для цієї зони визначено, що висота для основних будівель встановлена до трьох поверхів, з можливим використанням (додатково) мансардного поверху, для всіх допоміжних будівель висота від поверхні ґрунту - не більше 6,0 м та не більше 9,0 м до гребня у випадку коли дах має схили, виняток: вежі, шпилі - без обмежень. Граничний показник площі забудови (в нових житлових кварталах) - 0,3.

8. Разом з тим, у рішенні суду першої інстанції відзначається, що дослідженими у судовому засіданні матеріалами текстової частини Детального плану території передбачається за функціональним призначенням території розміщення змішаної житлової забудови з наступною поверховістю: для житлової садибної забудови - від 1-го до 2-х поверхів з мансардою, для блокованої забудови - 3 поверхи з мансардою, для багатоквартирної - від 3 до 12 поверхів. У розділі 6 «Характеристики видів використання території» детальний план території містить інформацію про те, що на земельній ділянці передбачається два типи забудови: малоповерхова індивідуальна забудова садибного типу - 37 садиб (12 з яких існуючі), блокована малоповерхова забудова - 21 житловий будинок (4 з яких існуючі, після реконструкції), багатоквартирна середньо та багатоповерхова забудова - 33 житлових будинків (11 з яких існуючі, після реконструкції). У прив`язці до вказаного зазначено, що проектний квартал змішаної забудови поділений на групи житлових будинків в залежності від поверховості та типу забудови: 1-група садибної житлової забудови; 2, 2А, 2Б, 2В, 2Г, 2Д - група блокованої житлової забудови; 3-група багатоквартирної житлової забудови (5-6 поверхів); 4-група багатоквартирної житлової забудови (змішаної поверховості 3-6 поверхів); 5-житловий будинок багатоквартирного типу з підземним паркінгом (8-12 поверхів). У розділі 7 «Переважні, супутні і допустимі види використання» детального плану території виходячи з вищевказаних запроектованих типів забудов віднесено їх до наступних зон: Ж-1-зона садибної забудови, Ж-2-зона блокованої забудови, Ж-3 - зона 3-поверхових та 6-поверхових багатоквартирних житлових будинків, Ж-4-зона багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 8 до 12. Окрім вказаних житлових зон у детальному плані території виділено наступні зони: (П) Р-3-рекреаційна зона озеленених територій загального користування (проектна), ТР-2, (П) ТР-2-зона вулиць в червоних лініях (існуюча, проектна), ІН-1, (П)ІН-1 - зона інженерної інфраструктури (існуюча, проектна), ІН-2, (П) ІН-2 - зона інженерної інфраструктури (існуюча, проектна), Г-6, (П) Г-6-торгівільна зона (існуюча, проектна), Г-4, (П)Г-4- культурна та спортивна зона (існуюча, проектна), Г-3-1, (П) Г-3-1-навчальна зона. Зона шкіл та ДНЗ (існуюча, проектна), (П)С-4-зона озеленення спеціального призначення (проектна), СВ-1 Зона земель сільськогосподарського призначення.

9. Оцінюючи в сукупності вищевказані текстові та графічні матеріали генерального плану, плану зонування та оскаржуваного детального плану території, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірний детальний план території не узгоджується з генеральним планом, суперечить йому та плану зонування, оскільки запроваджує нові зони, які передбачають будівництво на спірній території багатоквартирних житлових будинків висотністю до 12 поверхів, в той час як містобудівна документація, у відповідності до якої мав бути розроблений детальний план території, передбачала на спірній території лише зону садибної та блокованої житлової забудови з кількістю поверхів до трьох, з можливим використанням (додатково) мансардного поверху.

10. З вказаного, на переконання суду першої інстанції, слідує, що детальним планом території, затвердженим оскаржуваним рішенням Рівненської міської ради, передбачено можливість будівництва багатоповерхових житлових будинків, що прямо суперечить генеральному плану.

11. Суд першої інстанції наголошував, що визначення зон 3-поверхових та 6-поверхових багатоквартирних житлових будинків, багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 8 до 12, які не були передбачені генеральним планом та Планом зонування, є зміною функціонального призначення рекреаційної території та території для розміщення житлової садибної забудови, що не може тлумачитися як уточнення такого функціонального призначення, оскільки суперечить містобудівній документації вищого рівня, а тому може мати місце лише в разі внесення змін до містобудівної документації вищого рівня - генерального плану населеного пункту та плану зонування (зонінгу) у відповідній частині.

12. Надаючи оцінку поясненням відповідача та третьої особи про відсутність у розробника проєкту детального плану території населеного пункту обов`язку враховувати зонінг, суд першої інстанції зауважував, що відповідно до вимог частини десятої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

13. У рішенні суду першої інстанції наголошується, що вказана вище норма є імперативною і не містить умов, за яких її положення можуть не враховуватися або не виконуватися. Норми Закону мають вищу юридичну силу порівняно з нормами ДБН, а тому у випадку суперечності норм підзаконного акту нормам закону слід застосовувати саме норми закону.

14. У зв`язку з цим суд першої інстанції констатував, що при розробленні детального плану території у спірних відносинах замовник та виконавець такого проекту повинні були керуватися у першу чергу вищезгаданою нормою закону та, відповідно, не допускати суперечностей між чинним генеральним планом, планом зонування та розробленим ними Детальним планом території. Таким чином, на думку суду, заперечення автору проекту щодо необхідності врахування під час розроблення Детального плану території лише зонінгу не ґрунтується на нормах законодавства.

15. Суд першої інстанції також установив, що під час проведення громадських слухань щодо проєкту ДПТ, затвердженого спірним рішенням Міської ради, розглядалися спірні питання стосовно, зокрема, реалізації водовідведення та забудови, врахування наслідків впливу на озеро, влаштування очисних споруд, відведення стічних вод, доцільності багатоповерхової забудови у цій території, розбіжностях у даних житлового фонду в кресленнях та пояснюючій до детального плану території, правові підстави передбачення забудови рекреаційної зони, необхідності збільшення прибережної захисної смуги озера та інші питання.

16. Зважаючи на це, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні, узгодження яких повинно було здійснюватися через погоджувальну комісію, обов`язок утворення якої за таких обставин передбачено частиною третьою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» й покладено на замовника містобудівної документації.

17. Водночас, суд першої інстанції установив, що згідно з матеріалами справи, відповідачем не ініціювалося і не забезпечувалося узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію, що, за позицією суду, свідчить про невиконання в повному обсязі відповідачем встановленого механізму та порядку прийняття нормативно-правового акту.

18. Судом першої інстанції встановлено порушення відповідачем й норм статей 88, 89 Водного кодексу України, статей 60, 61 Земельного кодексу України, оскільки як вбачається з графічних матеріалів Детального плану території в 50-метровій прибережній захисній смузі водосховища (озера) та ближче ніж 50 метрів від урізу води передбачено можливість будівництва двох каналізаційних насосних станцій, а також розміщення інших об`єктів, які суперечать наведеним вище нормам права.

19. З урахуванням вищезазначеного, суд першої інстанції визнав обґрунтованими доводи позивачів про те, що оспорюваним рішенням Міської ради було затверджено детальний план території, який не відповідає генеральному плану та іншій містобудівній документації, а також наголосив, що цей Детальний план території не може вважатися таким, що враховує громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, власників існуючих будівель, порушує основи містобудування, визначені статтею 5 Закону України «Про основи містобудування» та статтею 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

20. Окрім цього, суд першої інстанції, визнаючи нечинним та скасовуючи спірне рішення, взяв до уваги й те, що депутат ОСОБА_7 , який приймав участь у голосуванні за це рішення і голосував «Так», мав потенційний конфлікт інтересів, що порушує вимоги частини другої статті 35 Закону України «Про запобігання корупції», зумовлює нечинність оскаржуваного рішення.

21. У контексті вищенаведеного, суд взяв до уваги, що особистого повідомлення депутата ОСОБА_7 про наявність у нього потенційного чи реального конфлікту інтересів на сесії Рівненської міської ради не оголошувалося, врегулювання питання наявності конфлікту інтересів у вказаного депутата при прийнятті оскаржуваного рішення - не відбувалося.

22. Разом з тим, суд першої інстанції, зважаючи на висновки щодо застосування норм положень статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини другої статті 35 Закону України «Про запобігання корупції», викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №442/730/17, констатував, що для встановлення порушення процедури прийняття рішення визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно від того це потенційний чи реальний конфлікт), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.

23. Суд першої інстанції наголошував, що відповідно до висновків щодо застосування норм права, наведених у вищевказаній постанові Великої Палати Верховного Суду, прийняте в умовах конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.

24. У рішенні суду першої інстанції відображено обставини справи і про те, що затверджений спірним рішенням Міської ради проєкт детального плану території, не враховував усі рекомендації, викладені у відповідних листах - погодженнях низки органів, зокрема, Головного управління Держпродспоживслужби в Рівненській області, яким було погоджено цю містобудівну документацію за умови подальшого коригування генерального плану та плану зонування міста, демонтажу газового модуля АЗС та приведення СЗЗ автозаправки у відповідність до вимог санітарного законодавства, а також розробки благоустрою житлової та громадської забудови на подальших стадіях проектування.

25. За позицією суду першої інстанції, у затвердженому відповідачем детальному плані території також не враховано рекомендацій, викладених у листі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області від 07.11.2019 №04-6407/24, у якому зазначено про можливість погодження такого ДПТ і розміщення будівель та споруд за умови дотримання вимог ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування і забудова територій», правил пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.

26. Судом першої інстанції встановлено і те, що відповідно до листа Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 31.10.2019 №01-22/421 погоджено детальний план території за умови дотримання статті 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а саме: проведення археологічних розкопок пам`ятки археології - Багатошарове поселення «Рівне-Пляж1А» (сер. V тис. дон. е - сер. ІІІ тис. до н.е.).

27. Зокрема, суд першої інстанції установив, що на території правого берега Басівкутського водосховища в м. Рівне, яка охоплюється спірним ДПТ, розташовано такий об`єкт культурної спадщини як поселення «Рівне-Пляж1А» (перша половина - середина V тис. до н. е, ІІІ тис. до н.е., друга половина ІІІ тис. до н. е, друга чверть ІІ тис. до н., VІ- VІІ ст., пізнє трипілля), місцезнаходження - південна окраїна, правий берег р. Устя, ур. «Пляж»: пункт 1-А.

28. Згідно з обставинами, встановленими судовим розглядом у справі, цей об`єкт є пам`яткою археології місцевого значення, взятої на державний облік рішенням Рівненської обласної ради народних депутатів 10.08.1995 №56, тобто до дати набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини» (12.07.2000), у зв`язку з чим суд констатував, що порядок його взяття на державний облік був унормований законодавством, що діяло станом на дату прийняття вказаного рішення.

29. Суд також відзначав, що пунктом 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону. Пунктом 4 Розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 16.12.2004 №2245-IV передбачено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», до вирішення питання про їх включення (невключення) до Реєстру вважаються пам`ятками відповідно національного чи місцевого значення.

30. До того ж, як підкреслено у рішенні суду першої інстанції, згідно з оформленим Державною службою охорони культурної спадщини паспортом об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини «Поселення Рівне-Пляж1А» та облікової картки об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини «Багатошарове поселення Рівне-Пляж1А» цей об`єкт на час розроблення детального плану території та прийняття оскаржуваного рішення мав статус пам`ятки археології, з категорією обліку - місцевого значення.

31. Водночас, дослідивши текстові матеріали затвердженого Міською радою детального плану території, зокрема, розділ «Соціально-економічні та містобудівні умови» Пояснювальної записки, суд першої інстанції установив, що такі містять інформацію про те, що на території проектування відсутні історичні ареали, пам`ятки історії та культури, а у розділі «Характеристика об`єктів культурної спадщини» Пояснювальної записки детального плану території наявна інформація про те, що дані про об`єкти культурної спадщини на території опрацювання відсутні, а також про те, що в центральній частині проектного кварталу, вздовж урізу води водосховища ймовірне розташування археологічної пам`ятки, що згадується в статті про поселення культури старшої лінійко-стрічкової кераміки, яку необхідно дослідити в порядку чинного законодавства.

32. У рішенні суду першої інстанції зазначено, що відповідно до наявних у справі матеріалів рішення про невключення вказаного вище об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не приймалося, а тому, на думку суду, такий об`єкт підлягає охороні та використанню виключно відповідно до режимів використання, врегульованих органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо, враховувати заборону змінювати призначення пам`ятки, її частин та елементів, робити написи, позначки на ній, на її території та в її охоронній зоні без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини (частина друга статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

33. Поряд із цим, суд першої інстанції зауважив, що з текстових та графічних матеріалів детального плану території вбачається, що вищевказані обставини не були враховані під час розроблення і прийняття Детального плану території, а у матеріалах справи відсутня інформація про проведення розкопок за умови виконання яких Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації погоджувало розроблений детальний план території.

34. Суд також дійшов висновку й про наявність у прокурора передбачених законом підстав для представництва і захисту у спірних відносинах інтересів держави та самостійного звернення до суду з цим позовом, а також про те, що оспорюваним рішенням Міської ради порушуються права та охоронювані законом інтереси громадян - позивачів у цій справі як мешканців міста та членів його територіальної громади.

35. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2021 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

36. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачами не доведено невідповідність детального плану території генеральному плану, оскільки у спірних правовідносинах мало місце лише уточнення положень генерального плану.

37. Апеляційний суд зробив висновок про те, що законодавство не тільки не забороняє при розробці детального плану території визначати функціональні зони, а й зобов`язує це робити.

38. Колегія суддів апеляційного суду звернула увагу на те, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17.06.2020 №711-ІХ абзац перший статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» викладено у наступній редакції: «Детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України»

39. Тобто, за позицією суду апеляційної інстанції, спірні відносини є чітко урегульованими, а законодавством однозначно визначено, що інше функціональне призначення, ніж те що встановлено у генеральному плані не можна встановлювати Детальними планами території тільки з дати набуття чинності Закону від 17.06.2020 №711-ІХ, а саме - з 24.07.2021.

40. Тому, на думку апеляційного суду, спірне рішення відповідає приписам статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

41. Суд апеляційної інстанції також вважав, що позивачі не довели наявності порушення процедури проведення громадських слухань, а проєкт оскаржуваного рішення пройшов усю необхідну процедуру, передбачену Регламентом та Положенням про постійні комісії Рівненської міської ради, зокрема, був розглянутий відповідними постійними комісіями та міг бути внесений до порядку денного сесії Міської ради.

42. Суд апеляційної інстанції відхилив аргументи апеляційних скарг про те, що затверджений спірним рішенням проєкт детального плану території було розроблено з порушенням вимог законодавства, зокрема, за участю ОСОБА_1 , який не мав відповідного сертифікату.

43. З цього приводу судом апеляційної інстанції зазначено, що під час розроблення спірної у цій справі містобудівної документації було дотримано вимоги статей 1, 7 Закону України «Про архітектурну діяльність», оскільки відповідний сертифікат мав ОСОБА_8 , під керівництвом якого і працював ОСОБА_1 .

44. Апеляційний суд визнав помилковими висновки суду першої інстанції про порушення у спірних відносинах вимог статей 88, 89 Водного та статей 60, 61 Земельного кодексів України відносно запроектованого розміщення каналізаційно-насосних станцій в прибережній захисній смузі озера.

45. Так, суд апеляційної інстанції установив, що на момент розроблення ДПТ на території міста Рівне встановлено прибережно-захисну смугу згідно проекту землеустрою, розробленого Рівненським філіалом Інституту землеустрою в 2000 році, та затвердженого рішенням виконавчого комітету Рівненської міської ради від 11.04.2000 №54. Згідно графічних матеріалів виносу в натуру меж прибережно- захисних смуг (ПЗС), проектні споруди в ці межі не потрапляють.

46. Щодо висновків суду першої інстанції про наявність у межах території, на яку розроблявся ДПТ, об`єкта культурної спадщини на, у постанові апеляційного суду відзначено, що законодавець передбачив можливість вважати пам`ятками не усі підряд об`єкти, а лише ті, які включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР. Однак, жодних доказів включення об`єкта культурної спадщини на території затвердженого ДПТ до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення сторонами не надано.

47. Крім того, суд апеляційної інстанції вказав, що у спірному випадку прокурором не доведено нездійснення чи неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

48. У постанові апеляційного суду, яка оскаржується у касаційному порядку, зазначено, що незважаючи на вищевказане, прокурор подав позов та приймав участь в судових засіданнях не зазначаючи жодних конкретних осіб чи суб`єктів владних повноважень, чиї інтереси він захищає, а також не повідомив жодну особу (фізичну чи юридичну) про своє майбутнє звернення з позовом.

49. При цьому, за позицією суду апеляційної інстанції, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Зазначені висновки зроблені апеляційним судом з посиланням на правові позиції, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №803/413/18.

50. Суд апеляційної інстанції вважав, що права та інтереси вищезазначених позивачів, як громадян України - мешканців міста Рівне, спірне рішення Рівненської міської ради не порушує, оскільки зазначені особи не проживають на території, на яку розроблявся детальний план. Твердження про те, що затверджений детальний план якимось чином обмежить доступ вказаних осіб до території навколо озера, на думку апеляційного суду, носить суб`єктивний характер, ґрунтується на припущеннях та не відповідає дослідженим в судовому засіданні матеріалам справи.

51. У постанові апеляційного суду висловлюється позиція і про те, що доводи позивачів про наявність конфлікту інтересів у депутата Міської ради ОСОБА_7 , який виступив інвестором проекту та брав участь у прийнятті оскаржуваного рішення, ґрунтується виключно на припущеннях, оскільки в матеріалах справи жодних відповідних звернень до Національного агентства з питань запобігання корупції чи до будь-яких інших уповноважених органів від позивачів з цього приводу не надходило. Суд апеляційної інстанції переконаний і в тому, що окрім припущень позивачі не навели жодних фактів потенційного чи реального конфлікту інтересів.

52. Враховуючи наведені вище обставини та норми законодавства, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що оспорюване у цій справі рішення є законним та прийняте з дотриманням передбаченої законодавством процедури, у зв`язку з чим відсутні підстави для задоволення позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

53. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, позивачі: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та заступник керівника Рівненської обласної прокуратури подали касаційні скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ІІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

54. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Рівненської міської ради від 10.12.2003 №569 «Про затвердження генерального плану міста Рівного» затверджено містобудівну документацію - генеральний план міста Рівного (далі - Генеральний план), який є основним планувальним документом, що встановлює напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об`єктів загальноміського значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини.

55. У складі затвердженого вказаним рішенням Генерального плану розроблений План зонування території міста Рівного.

56. Рішенням Рівненської міської рали від 22.12.2011 №1421 «Про затвердження Плану зонування території міста Рівного в новій редакції» затверджено план зонування території міста Рівного, який був чинний на час спірних правовідносин.

57. Рішенням Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 «Про надання дозволу на розроблення детального плану території» з метою уточнень положень генерального плану міста, визначення планувальної організації і розвитку частини території, враховуючи пропозиції депутатської комісії з вивчення питань комплексної забудови та розвитку території правого берега Басівкутського водосховища (озера) в місті Рівному Управлінню містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради надано дозвіл на розроблення детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста (далі також Детальний план території, ДПТ). Визначено Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської замовником розроблення Детального плану території, а також прийнято рішення про те, що Детальний план території має бути затверджений рішенням Рівненської міської ради.

58. 07.02.2019 Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради на підставі рішення Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 укладено з ПрАТ «Рівнеінвестпроект» як виконавцем договір на розроблення проекту Детального плану території, відповідно до пункту 1.1. якого предметом такого договору є виконання виконавцем власними та/або залученими силами та засобами розроблення проекту детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера), орієнтовною площею 80 га, у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста. При цьому, відповідно до пункту 1.2. вказаного договору роботи за таким договором виконуються у відповідності до узгодженого сторонами. Завдання на розроблення детального плану території, вихідних даних на проектування, які за дорученням замовника збирає виконавець, державних будівельних норм, діючої містобудівної документації, чинного законодавства України.

59. 27.02.2019 Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської було затверджено, а ПрАТ «Рівнеінвестпроект» погоджено Завдання на розроблення Детального плану території, яким було визначено наступну мету розроблення детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 (далі також завдання на ДПТ):

уточнення у більш крупному масштабі положень Генерального плану м. Рівне;

уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації;

формування принципів планувальної організації забудови;

встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови;

виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території;

визначення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами;

визначення містобудівних умов та обмежень;

обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення;

визначення потреб у підприємствах та установах обслуговування, місць їх розташування;

забезпечення комплексності забудови території;

створення належних умов охорони і використання об`єктів, що підлягають охороні відповідно до законодавства;

визначення напрямів, черговості та обсягів подальшої діяльності щодо: попереднього проведення інженерної підготовки та інженерного забезпечення території, організації транспортного і пішохідного руху, охорони та поліпшення стану навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки, комплексного благоустрою та озеленення.

60. Завданням на ДПТ також визначено низку особливих вимог до забудови, інженерного обладнання, організації транспорту, пішоходів, зокрема, вказано на необхідність проробити комплексні заходи з врахуванням існуючої містобудівної ситуації: комплексні транспортні рішення по АДРЕСА_1 затверджені депутатською комісією, передбачити комплексний благоустрій набережної правого берега озера Басів Кут, передбачити заходи інженерного забезпечення підтоплення території зливовими водами, розробити комплексне рішення інженерного забезпечення впорядкування території з урахуванням існуючої містобудівної ситуації, комплексний благоустрій території набережної та паркової території, заклади соціального обслуговування населення.

61. У розділі «Архітектурно-планувальна структура міста» пояснювальної записки Генерального плану міститься інформація про те, що основою планувальної організації міста є його планувальний каркас, що складається з природно-ландшафтного каркасу (рекреаційних зон у заплаві р. Устя), що формується вздовж річки в напрямку «північ-південь», та урбанізованого каркасу (магістральної мережі), по осі вул. Соборна, Дубенська - в напрямку «схід-захід». При цьому, в розділі «Система центрів» пояснювальної записки Генерального плану зазначається, що в межах Рівного формуються великі території масового відпочинку - заплава р. Устя, зелені зони «Басівщина», «Бармаки», у зв`язку із чим передбачається розвиток рекреаційної інфраструктури в заплаві р. Устя (фестивальне поле, відкритий театр, створення прогулянкових маршрутів (стежки для їзди верхи, пікнікові зони). Наголошується на тому, що рекреаційні зони навколо водної поверхні є особливо цінними для відпочинку влітку, а тому переваги щодо їх спеціалізації надаються водним видам спорту та відпочинку на воді: створення аквапарку, яхтклубу, причалів для прогулянок на човнах, місць для рибалки тощо.

62. Як вбачається з графічної частини Генерального плану умовні позначення в районі правого берега Басівкутського озера стосуються території рекреаційного призначення, садибної території, території громадських центів, а також земельних насаджень спецпризначення. При цьому графічна частина Плану зонування на вказаній території визначає лише дві зони:

Р-2 - зона природних ландшафтів, до якої відповідно до текстової частини Плану зонування входять парки, лісопарки, природні заповідники, встановлено, що мета організації зони полягає у збереженні природних особливостей і ландшафтів та одночасно стимулює створення умов для відпочинку населення, а заходи повинні здійснюватися з мінімальним впливом на довкілля. Переважними видами використання є лісопарки, спортивні майданчики, стадіони, спортивні заклади, бігові доріжки, велосипедні доріжки, лижні траси. Допустимі види використання: відкриті стоянки для тимчасового зберігання транспортних засобів, допоміжні споруди, що пов`язані з організацією відпочинку (малі архітектурні форми), заклади прокату необхідного інвентарю, спортивні та оздоровчі комплекси, виставкові комплекси. Умовно допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження): готелі, мотелі, кемпінги, туристичні центри, профілакторії, санаторії, лікарні, госпіталі загального типу, будинки-інтернати для старих, підприємства громадського харчування (кафе, бари, ресторани, закусочні), майданчики для пікніків, громадські вбиральні, окремі адміністративно-господарські будівлі.

Ж-1 - зона садибних та блокованих житлових будинків. Переважними видами використання якої є: окремі житлові будинки садибного типу з господарськими будівлями, блоковані житлові будинки, окремо розташовані або вбудовано-прибудовані об`єкти повсякденного обслуговування (магазини, кафе, перукарні, аптеки, об`єкти оздоровчого та побутового обслуговування), окремо розташовані адміністративні будівлі місцевого значення та повсякденного обслуговування: відділення зв`язку, міліції, ощадбанку, адміністрації, комунальні служби. Допустимі види використання: надомні види діяльності відповідно до санітарних та протипожежних норм, сади, городи, утримання дрібної домашньої худоби, лазні, сауни (за умови каналізування стоків), теплиці, оранжереї та інші споруди, що пов`язані з вирощуванням квітів, фруктів та овочів, надвірні туалети - при відсутності централізованої каналізації, вбудовані або окремо розміщені гаражі та відкриті стоянки. Умовно допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження): дитячі дошкільні установи, загальноосвітні шкоди, культові споруди, кабінети лікарів, що займаються практикою, центрів народної та традиційної медицини, приміщення для занять спортом. Для цієї зони визначено, що висота для основних будівель встановлена до трьох поверхів, з можливим використанням (додатково) мансардного поверху, для всіх допоміжних будівель висота від поверхні ґрунту - не більше 6,0м та не більше 9,0м до гребня у випадку коли дах має схили, виняток: вежі, шпилі - без обмежень. Граничний показник площі забудови (в нових житлових кварталах) - 0,3.

63. З текстової частини Детального плану території вбачається, що ним передбачається за функціональним призначенням території розміщення змішаної житлової забудови з наступною поверховістю: для житлової садибної забудови - від 1-го до 2-х поверхів з мансардою, для блокованої забудови - 3 поверхи з мансардою, для багатоквартирної - від 3 до 12 поверхів. У розділі « 6.Характеристики видів використання території» детальний план території містить інформацію про те, що на земельній ділянці передбачається два типи забудови: малоповерхова індивідуальна забудова садибного типу - 37 садиб (12 з яких існуючі), блокована малоповерхова забудова - 21 житловий будинок (4 з яких існуючі, після реконструкції), багатоквартирна середньо та багатоповерхова забудова - 33 житлових будинків (11 з яких існуючі, після реконструкції). У прив`язці до вказаного зазначено, що проектний квартал змішаної забудови поділений на групи житлових будинків в залежності від поверховості та типу забудови: 1-група садибної житлової забудови; 2, 2А, 2Б, 2В, 2Г, 2Д - група блокованої житлової забудови; 3-група багатоквартирної житлової забудови (5-6 поверхів); 4-група багатоквартирної житлової забудови (змішаної поверховості 3-6 поверхів); 5-житловий будинок багатоквартирного типу з підземним паркінгом (8-12 поверхів). У розділі « 7. Переважні, супутні і допустимі види використання» детального плану території виходячи з вищевказаних запроектованих типів забудов віднесено їх до наступних зон: Ж-1-зона садибної забудови, Ж-2-зона блокованої забудови, Ж-3 - зона 3-поверхових та 6-поверхових багатоквартирних житлових будинків, Ж-4-зона багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 8 до 12. Окрім вказаних житлових зон у детальному плані території виділено наступні зони: (П)Р-3-рекреаційна зона озеленених територій загального користування (проектна), ТР-2, (П)ТР-2-зона вулиць в червоних лініях (існуюча, проектна), ІН-1, (П)ІН-1 - зона інженерної інфраструктури (існуюча, проектна), ІН-2, (П) ІН-2 - зона інженерної інфраструктури (існуюча, проектна), Г-6, (П) Г-6-торгівільна зона (існуюча, проектна), Г-4, (П)Г-4- культурна та спортивна зона (існуюча, проектна), Г-3-1, (П) Г-3-1-навчальна зона. Зона шкіл та ДНЗ (існуюча, проектна), (П)С-4-зона озеленення спеціального призначення (проектна), СВ-1 Зона земель сільськогосподарського призначення.

64. 07.10.2019 листом №64 ПрАТ «Рівнеінвестпроект» передало заступнику начальника управління містобудування і архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради один примірник проекту містобудівної документації (на електронних та паперових носіях) для проведення громадських слухань, розгляду на архітектурно-містобудівній раді.

65. Інформаційне повідомлення про проведення громадського обговорення містобудівної документації - Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 - оприлюднено в газетах «ОГО2 №41 (1722) від 10.10.2019, « 7 днів» №41 (1344) від 10.10.2019.

66. Пропозиції від громадськості з приводу розроблення детального плану території зафіксовані в протоколі громадських слухань від 11.11.2019.

67. Крім того, 08.11.2019 на адресу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради надходили письмові зауваження і пропозиції до містобудівної документації «Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера)», а також низка заяв громадян з пропозиціями та зауваженнями до вказаної містобудівної документації, у відповідь на які Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради було надано письмові відповіді.

68. Як встановлено зі змісту протоколу громадських слухань щодо проекту містобудівної діяльності від 11.11.2019 на громадських слуханнях були присутні 60 чоловік, в тому числі представники ЗМІ, представники НУВГП, власники земельних ділянок. Для участі у громадських слуханнях зареєструвалося 47 осіб. В ході обговорення розглядалися спірні питання відносно реалізації водовідведення та забудови, врахування наслідків впливу на озеро, влаштування очисних споруд, відведення стічних вод, доцільності багатоповерхової забудови у цій території, розбіжностях у даних житлового фонду в кресленнях та пояснюючій до детального плану території, правові підстави передбачення забудови рекреаційної зони, необхідності збільшення прибережної захисної смуги озера та інші.

69. Як вбачається з графічних матеріалів Детального плану території в 50-метровій прибережній захисній смузі водосховища (озера) та ближче ніж 50 метрів від урізу води передбачено можливість будівництва двох каналізаційно-насосних станцій, а також розміщення інших об`єктів, що суперечить наведеним вище нормам права. Зауваження до проекту детального плану території аналогічного змісту були викладені Департаментом екології та природних ресурсів Рівненської обласної державної адміністрації листом від 08.11.2019 №3245 04/1.3-01/19, яким наголошено на тому, що статтею 89 Водного кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойми забороняється будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі каналізаційних насосних станцій, баз відпочинку, гаражів та стоянок автомобілів.

70. 17.12.2019 на архітектурно-містобудівній раді при Управлінні містобудування та архітектури здійснювався розгляд детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1, за результатами якого було прийнято рішення рекомендувати до подальшого винесення на розгляд Рівненської міської ради «Детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста».

71. Депутат Рівненської міської ради ОСОБА_7 приймав участь у голосуванні за оскаржуване рішення, при цьому він як фізична особа здійснював фінансування в розмірі 50000,00 грн. вартості проектних робіт по розробці проекту «Детальний план території (ДПТ) правого берега Басівкутського водосховища (озера) площею 80га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста» за Договором-інвестування на утворення і реалізацію проектної документації №10.2305-19 від 20.03.2019, укладеним ним з Управлінням капітального будівництва та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та ПрАТ «Рівнеінвестпроект», являвся замовником проектно-вишукувальних робіт з виконання топографо-геодезичного знімання земельних ділянок в м. Рівне в районі озера Басів Кут та АДРЕСА_1 (орієнтовна площа земельних ділянок 50га) по договору на розроблення топографічного знімання №190116-2 від 25.02.2019, укладеного ним з ПП «Експерт-Рівне-Земля» та оплачував такі роботи в сумі 19250,00 грн, а також входив до складу депутатської комісії з вивчення питань комплексної забудови та розвитку території правого берега Басівкутського водосховища (озера), створеної рішенням Рівненської міської ради від 30.08.2018 №4767.

72. Аркушем 20 витягу з протоколу №40/1 першого пленарного засідання 40 сесії Рівненської міської ради 7 скликання від 27.02.2020 підтверджується, що автор проекту ОСОБА_10 повідомив, що він вибачається перед ОСОБА_11 (мова іде про ОСОБА_7 ) за те, що він його попросив профінансувати. Суд встановив, що ОСОБА_10 був залучений ПрАТ «Рівнеінвестпроект» до виконання робіт/надання послуг по розробці детального плану території на підставі цивільно-правового договору, укладеного 20.03.2019, за яким йому було виплачено винагороду в розмірі 12500,00 грн.

73. Як вбачається з матеріалів справи, зокрема, витягу з протоколу №40/1 першого пленарного засідання 40 сесії Рівненської міської ради 7 скликання від 27.02.2020, особистого повідомлення депутата ОСОБА_7 про наявність у нього потенційного чи реального конфлікту інтересів не оголошувалося і на сесії Рівненської міської ради врегулювання питання наявності конфлікту інтересів у вказаного депутата при прийнятті оскаржуваного рішення не відбувалося.

74. З протоколу поіменного голосування за питання порядку денного №305 «Про затвердження містобудівної документації - детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1» вбачається, що депутат ОСОБА_7 голосував «Так».

75. Матеріалами справи підтверджується й наявність низки зауважень та рекомендацій державних органів за наслідками ознайомлення з проєктом детального плану території. Зокрема, лист Головного управління Держпродспоживслужби в Рівненській області від 14.11.2019 №04-17/01-11/4794-19 та від 17.12.2019 №04-17/01-11/5212-19, лист Департаменту екології та природних ресурсів Рівненської обласної державної адміністрації від 08.11.2019 №3245 04/1.3-01/19, лист Управління патрульної поліції в Рівненській області від 07.12.2019 №33583/41/30/01-2019, лист Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області від 07.11.2019 №04-6407/24.

76. З листа Головного управління Держпродспоживслужби в Рівненській області від 17.12.2019 №04-17/01-11/5212-19 вбачається, що вказаний орган рекомендує містобудівній раді взяти детальний план територій за основу та погодити вказані проектні матеріали з подальшим коригуванням генерального плану та плану зонування міста, демонтажу газового модуля АЗС та приведення СЗЗ автозаправки у відповідність до вимог санітарного законодавства, а також розробки благоустрою житлової та громадської забудови на подальших стадіях проектування.

77. Відповідно до листа Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області від 07.11.2019 №04-6407/24, у ньому зазначено про те, що вказаний державний орган вважає за можливе розміщення будівель і споруд за умови дотримання вимог ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування і забудова територій», правил пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.

78. У листі Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 31.10.2019 №01-22/421 зазначений орган погодив детальний план території за умови дотримання статті 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а саме: проведення археологічних розкопок пам`ятки археології - Багатошарове поселення «Рівне-Пляж1А» (сер. V тис. дон. е - сер. ІІІ тис. до н.е.).

79. Відповідно до листа Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 14.05.2021 №818/01-08/21 на території правого берега Басівкутського водосховища в м. Рівне розташовано такий об`єкт культурної спадщини як поселення «Рівне-Пляж1А» (перша половина - середина V тис. до н. е, ІІІ тис. до н.е., друга половина ІІІ тис. до н. е, друга чверть ІІ тис. до н., VІ- VІІ ст., пізнє трипілля), місцезнаходження - південна окраїна, правий берег р. Устя, ур. «Пляж»: пункт 1-А, пам`ятка археології місцевого значення, що взята на державний облік рішенням Рівненської обласної ради народних депутатів 10.08.1995 №56.

80. Згідно з оформленим Державною службою охорони культурної спадщини паспортом об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини "Поселення Рівне-Пляж1А" та облікової картки об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини "Багатошарове поселення Рівне-Пляж1А" цей об`єкт на час розроблення детального плану території та прийняття оскаржуваного рішення мав статус пам`ятки археології, з категорією обліку - місцевого значення.

81. Текстові матеріали розробленого детального плану території, зокрема, розділ «Соціально-економічні та містобудівні умови» Пояснювальної записки містять інформацію про те, що на території проектування відсутні історичні ареали, пам`ятки історії та культури, а розділ «Характеристика об`єктів культурної спадщини» Пояснювальної записки детального плану території - інформацію про те, що дані про об`єкти культурної спадщини на території опрацювання відсутні, а також про те, що в центральній частині проектного кварталу, вздовж урізу води водосховища ймовірне розташування археологічної пам`ятки, що згадується в статті про поселення культури старшої лінійко-стрічкової кераміки, яку необхідно дослідити в порядку чинного законодавства.

82. Матеріалами справи встановлено, що рішення про невключення вказаного об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не приймалося.

83. 27.02.2020 Рівненською міською радою прийнято рішення №7262 «Про затвердження містобудівної документації - Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1», яке й оскаржується позивачами.

IV. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

84. Підстави касаційного оскарження обґрунтовані позивачами та прокурором з посиланням на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

85. Зокрема, скаржники вважають, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 19.10.2021 у справі №369/9375/17, від 21.06.2018 у справі №826/4504/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17, від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а, від 27.01.2020 у справі №463/3507/16-а, від 26.02.2020 у справі №826/9175/18 та від 20.03.2019 у справі №442/730/17, а також у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, від 11.08.2019 у справі №369/9003/16-а, від 11.11.2020 у справі №191/1169/16-а, від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а, від 13.04.2020 у справі №160/2852/19 щодо застосування статей 17, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині встановленої законодавством обов`язкової відповідності містобудівної документації нижчого рівня (детальний план території) Генеральному плану населеного пункту.

86. Також зазначається, що існує виключна правова проблема: чи має право депутат міської ради захищати своє право на участь у прийнятті рішення органом місцевого самоврядування шляхом оскарження рішення, яке було прийнято з порушенням правової процедури, що могло вплинути на рішення, вказується на допущення судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права.

87. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_2 третя особа ОСОБА_1 висловлює позицію про безпідставність її доводів та вимог, вважає, що суд апеляційної інстанції ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, а викладені у оскаржуваній постанові висновки повністю відповідають фактичним обставинам справи, ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні вимог норм процесуального права, відповідають правовим позиціям Верховного Суду в подібних правовідносинах.

88. ОСОБА_1 наполягає, що проєкт ДПТ, затверджений Міськрадою, повністю відповідає вимогам законодавства й пройшов процедуру громадських слухань з дотриманням передбаченого законом порядку, не суперечить ані генеральному плану, ані плану зонування міста Рівного, а лише уточнює їх, не порушує інтересів держави і прав позивачів як членів територіальної громади.

89. При цьому, на переконання ОСОБА_1 , у спірних відносинах позивачі як депутати міської ради взагалі не мали права на звернення до суду з цим позовом, а прокурор не довів наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, як не довів й факту порушення таких інтересів.

90. Аналогічна позиція щодо касаційних скарг ОСОБА_3 та заступника керівника Рівненської обласної прокуратури викладена й у відзиві на касаційну скаргу Управління містобудування.

91. У відзивах на касаційні скарги заявляються вимоги про залишення їх без задоволення, а оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції - без змін.

92. Колегія суддів звертає увагу на те, що ухвали про відкриття касаційних проваджень у цій справі разом з копіями матеріалів касаційних скарг були надіслані усім учасникам справи на вказані ними та останні відомі Суду адреси, однак відзивів або пояснень на касаційну скаргу більше не надходило, що, однак, за приписами частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду оскаржуваної постанови апеляційного суду в касаційному порядку.

V. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

93. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі у тексті цієї постанови у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у справі правовідносин), який, згідно з преамбулою до цього Закону, є основним нормативно-правовим актом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

94. За визначенням понять, наведеним у пунктах 2, 3, 7 та 13 частини першої статті 1 вказаного Закону генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

95. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

96. Згідно з частинами першою, третьою статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

97. Частиною першою статті 16 цього ж Закону встановлено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

98. За приписами абзаців першого, четвертого частини першої, абзацу першого частини другої статті 17 Закону України Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

99. Відповідно до частин першої, другої, третьої, п`ятої статті 18 Закону України Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.

100. Частиною першою, четвертою - шостою, абзацом першим частини восьмої та частиною десятою статті 19 Закону України Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

101. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом.

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

102. Відповідно до частини першої статті 12 Закону України від 16.11.1992 №2780-ХІІ «Про основи містобудування» до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

103. Статтею 13 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що громадські слухання є формою діалогу між мешканцями села (міста) (відповідною територіальною громадою) та депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування У певних випадках громадські слухання є обов`язковими.

104. За змістом статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.

Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія. До складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.

Головою погоджувальної комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування.

Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).

Засідання погоджувальної комісії є правомочним, якщо у ньому взяли участь не менше двох третин її членів (з них не менше половини представників громадськості).

Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом.

У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.

Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність. Фінансування заходів щодо врахування громадських інтересів здійснюється за рахунок органів місцевого самоврядування.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

105. Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій врегульовано Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555.

106. Пунктом 2 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні передбачено, що проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.

107. У пункті 3 цього ж Порядку вказано, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують:

оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;

оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;

реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;

узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);

оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

108. Пунктом 4 вищевказаного Порядку передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

109. Відповідно до пункту 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо). Осіб, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, призначає орган місцевого самоврядування. Зазначені особи є відповідальними за автентичність проектів містобудівної документації.

110. При цьому, відповідно до статті 9 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, правил, державних та галузевих будівельних норм, національних (державних) стандартів, кодексів усталеної практики.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури, забезпечує розроблення, затвердження, перегляд, внесення змін і скасування державних будівельних норм.

111. Будівельні норми, державні стандарти, норми і правила встановлюють комплекс якісних та кількісних показників і вимог, які регламентують розробку і реалізацію містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів з урахуванням соціальних, природно-кліматичних, гідрогеологічних, екологічних та інших умов і спрямовані на забезпечення формування повноцінного життєвого середовища та якнайкращих умов життєдіяльності людини (частина перша статті 16 Закону України «Про основи містобудування»).

112. Вимоги до складу та змісту генерального плану населеного пункту встановлюють ДБН Б. 1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту» (пункт 1.1), затверджені наказом Мінрегіонбуду від 13.07.2012 №358, відповідно до яких для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами території таких населених пунктів на підставі завдання. Відповідно до затвердженого генерального плану розробляють плани зонування території (зонінг), детальні плани територій, програми соціально-економічного розвитку, галузеві схеми розвитку інженерно-транспортної інфраструктури, документацію із землеустрою, проектну документацію на будівництво (пункти 4.4, 4.5 розділу 4 ДБН Б. 1.1-15:2012).

113. У пунктах 1.1 та 1.2 ДБН Б.1.1-14.2012 «Склад та зміст детального плану території» зазначено, що ці будівельні норми встановлюють вимоги до складу та змісту детального плану території та призначені для застосування органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами незалежно від форм власності та господарювання при розроблені детальних планів територій.

114. Пунктами 4.1 та 4.2 ДБН Б.1.1-14.2012 «Склад та зміст детального плану території» передбачено, що детальний план розробляється з метою уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району, при цьому розроблення детального плану на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер здійснюється на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.

115. Пунктом 4.7. ДБН Б1.1.-15:2012 визначено, що внесення змін до детального плану за умови його відповідності генеральному плану, плану зонування населеного пункту або схеми планування території району здійснюється шляхом розроблення проекту внесення змін до нього, його погодження та затвердження. Після затвердження відповідного проекту внесення змін він стає невід`ємною складовою частиною детального плану.

116. Склад, зміст, порядок розроблення схем планування окремих частин території України визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

117. На виконання вищевказаної норми наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за №1468/20206, затверджено Порядок розроблення містобудівної документації, який визначає механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях.

118. Пунктом 4.1 цього Порядку визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

119. Відповідно до пункту 4.3 Порядку розроблення містобудівної документації замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

120. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

121. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

122. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку доводам касаційних скарг, які слугували підставою для відкриття касаційних проваджень у справі, що розглядається, та аргументам учасників справи, Верховний Суд виходить з такого.

123. У постановах Верховного Суду, на які посилаються скаржники в обґрунтуванні доводів касаційних скарг стосовно неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм статей 17-19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», наводяться висновки про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому (постанови Верховного Суду від 19.10.2021 у справі №369/9375/17, від 21.06.2018 у справі №826/4504/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17, від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а, від 11.11.2020 у справі №191/1169/16-а

124. У постанові Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, на яку як наприклад неоднакового правозастування також посилаються скаржники, викладено висновки про те, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. В свою чергу, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

125. Окрім цього, у постанові Верховного Суду від 13.04.2020 у справі №160/2852/19, викладені у якій висновки щодо застосування норм права, на думку скаржників, також не враховано судом апеляційної інстанції під час прийняття оскаржуваної постанови, зазначається, що детальний план території є видом містобудівної документації, який розробляються на підставі генерального плану території, на підставі плану зонування та не може йому суперечити. Детальний план території визначає планувальну організацію і розвиток частини території в перспективі. Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію (структуру) і розвиток частини території міста.

126. Предметом спору у вищевказаній справі, розглянутій в касаційному порядку Верховним Судом, як і у справі, що розглядається, охоплювалось рішення уповноваженого органу місцевого самоврядування, яким було затверджено детальний план відповідної території населеного пункту.

127. При цьому, враховуючи встановлені у тій справі обставини, колегія суддів Верховного Суду погодилася з висновком судів попередніх інстанцій про те, що передбачене детальним планом функціональне призначення території не суперечить визначеному у генеральному плані міста використанню територій, а є уточненням його положень щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини населеного пункту, не змінює функціональне зонування його територій, при цьому при розробленні детального плану враховано перспективний розвиток території, визначений у генеральному плані м. Дніпра.

128. Беручи до уваги нормативно - правове регулювання спірних відносин, висвітлене у розділі V цієї постанови, та вищезгадані висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, зокрема, статей 17-19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», підстав для відступу від яких не вбачається, колегія суддів визнає правильною викладену судом першої інстанції позицію про те, що детальний план у межах населеного пункту є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому, а також плану зонування (за його наявності). Детальний план визначає планувальну організацію і розвиток частини території та не може встановлювати інше функціональне призначення зон ніж ті, що встановлені у генеральному плані та плані зонування (за його наявності).

129. У справі ж яка розглядається, судом першої інстанції встановлено такі обставини.

130. Рішенням Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 надано дозвіл на розроблення детального плану території саме з метою уточнень положень генерального плану міста, визначення планувальної організації і розвитку частини території, враховуючи пропозиції депутатської комісії з вивчення питань комплексної забудови та розвитку території правого берега Басівкутського водосховища (озера) в місті Рівному.

131. Згідно з умовами договору на розроблення проекту Детального плану території від 07.02.2019, укладеного Управлінням містобудування з ПрАТ «Рівнеінвестпроект», роботи за таким договором виконуються у відповідності до узгодженого сторонами Завдання на розроблення детального плану території, вихідних даних на проектування, які за дорученням замовника збирає виконавець, державних будівельних норм, діючої містобудівної документації (з чого можна зробити висновок, що й з урахуванням чинних на той час генерального плану та плану зонування міста Рівного), чинного законодавства України.

132. Предметом такого договору є виконання виконавцем власними та/або залученими силами та засобами розроблення проекту детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста.

133. При цьому відповідно до пункту 1.2. вказаного договору роботи за таким договором виконуються у відповідності до узгодженого сторонами Завдання на розроблення детального плану території, вихідних даних на проектування, які за дорученням замовника збирає виконавець, державних будівельних норм, діючої містобудівної документації (до яких належить й генеральний план та план зонування), чинного законодавства України.

134. Завданням на розроблення Детального плану території, затвердженим 27.02.2019 Управлінням містобудування та погодженим ПрАТ «Рівнеінвестпроект», було визначено мету розроблення детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1, а саме:

уточнення у більш крупному масштабі положень Генерального плану м. Рівне;

уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації;

формування принципів планувальної організації забудови;

встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови;

виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території;

визначення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами; визначення містобудівних умов та обмежень;

обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення;

визначення потреб у підприємствах та установах обслуговування, місць їх розташування;

забезпечення комплексності забудови території;

створення належних умов охорони і використання об`єктів, що підлягають охороні відповідно до законодавства;

визначення напрямів, черговості та обсягів подальшої діяльності щодо: попереднього проведення інженерної підготовки та інженерного забезпечення території, організації транспортного і пішохідного руху, охорони та поліпшення стану навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки, комплексного благоустрою та озеленення.

135. З огляду на вищевикладене, колегія суддів констатує, що як нормами статей 17-19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», з урахуванням висновків Верховного Суду щодо їх застосування, так і умовами договору на розроблення проекту Детального плану території та завданням на його розроблення передбачалась відповідність останнього містобудівній документації, зокрема, генеральному плану та плану зонування міста Рівного, на чому слушно акцентував увагу й суд першої інстанції. Поряд із цим, колегія суддів підкреслює, що в силу вищевикладених вимог законодавства ані замовник, ані розробник та/або виконавці детального плану не наділені правом відступу від положень такої містобудівної документації, у тому числі, в частині зміни функціонального призначення територій, визначених раніше, зокрема, зонінгом міста.

136. Суд першої інстанції, дослідивши текстові та графічні матеріали генерального плану та плану зонування, у співставленні з детальним планом території правого берега Басівкутського водосховища (озера), затвердженого оскаржуваним рішенням Міської ради, встановив, що такий не узгоджується з генеральним планом, суперечить йому та плану зонування, оскільки запроваджує нові зони, які передбачають будівництво на спірній території (у межах зон природних ландшафтів, садибних та блокованих житлових будинків) багатоквартирних житлових будинків із кількістю поверхів до 12, в той час як містобудівна документація, у відповідності до якої мав бути розроблений детальний план території, передбачала на спірній території лише зону садибної та блокованої житлової забудови з кількістю поверхів до трьох, з можливим використанням (додатково) мансардного поверху.

137. Крім того, суд першої інстанції, на думку колегії слушно, наголошував на тому, що визначення зон 3-поверхових та 6-поверхових багатоквартирних житлових будинків, багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 8 до 12, які не були передбачені генеральним планом та ланом зонування, фактично є зміною функціонального призначення рекреаційної території та території для розміщення житлової садибної забудови, що не може тлумачитися як уточнення такого функціонального призначення, оскільки суперечить містобудівній документації вищого рівня, а тому може мати місце лише в разі внесення змін до містобудівної документації вищого рівня - генерального плану населеного пункту та плану зонування (зонінгу) у відповідній частині.

138. Це дає підстави погодитися з наведеними у рішенні суду першої інстанції мотивами про те, що детальним планом території, затвердженим оскаржуваним рішенням Рівненської міської ради, передбачено можливість будівництва багатоповерхових житлових будинків, що прямо суперечить генеральному плану.

139. До того ж, враховуючи встановлені судом першої інстанції обставини щодо невідповідності спірного детального плану вимогам діючої на час спірних правовідносин містобудівної документації у місті Рівному, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано визнав протиправним і нечинним усе рішення Міської ради, яке оскаржується, у тому числі й в частині затвердження проєкту детального плану, яким передбачалось внесення змін до діючого детального плану території на квартал по АДРЕСА_1.

140. Колегія суддів переконана у тому, що судом першої інстанції правильно відхилені доводи відповідача та третьої особи - автора проекту Детального плану території про те, що ними при розробленні Детального плану території не повинен був враховуватися зонінг, оскільки, на їх думку, пункт 4 ДБН Б1.1.-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території» передбачає, що зонінг розробляється з урахуванням детальних планів території, а отже свідчить про таку ієрархію містобудівних і планувальних документів, за якої саме зонінг враховує детальні плани територій, а не навпаки.

141. З цього приводу колегія суддів відзначає, що як засвідчує комплексний аналіз норм абзацу четвертого частини першої статті 17, абзацу першого частини першої статті 18, абзацу першого частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній станом на час існування спірних у цій справі правовідносин, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, якому повинні відповідати як план зонування території, так і детальний план території у межах населеного пункту і йому не суперечити. При цьому, план зонування може розроблятись як у складі генерального плану, так і у якості окремої містобудівної документації після затвердження генерального плану.

142. Закон не забороняє розробляти і затверджувати плани зонування як окрему містобудівну документацію в разі відсутності детальних планів територій в межах населених пунктів і навпаки, розробляти та затверджувати детальні плани, якщо план зонування відсутній.

143. Однак, колегія суддів підкреслює, що у тих випадках, коли станом на момент розроблення і затвердження плану зонування вже існує детальний план цієї ж території населеного пункту, то зонінг розробляється з урахуванням детальних планів. Саме за такої ситуації підлягає застосуванню пункт 4 ДБН Б1.1.-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території».

144. Якщо ж на момент розроблення і затвердження детальних планів територій вже існує зонінг у складі генерального плану або як окрема містобудівна документація, то у такому випадку детальний план території повинен відповідати плану зонування, враховувати його положення і йому не суперечити, що узгоджується з приписами пунктів 4.1 та 4.2 ДБН Б.1.1-14.2012 «Склад та зміст детального плану території».

145. У будь-якому випадку, внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території (частини десятої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

146. Тому, враховуючи зміст вищенаведеного правового регулювання, колегія суддів вважає, що усі ці норми введено законодавцем з тією метою, щоб під час розроблення і затвердження різних видів містобудівної документації на місцевому рівні між ними не виникало невідповідності та суперечностей, забезпечувались сталий розвиток, планування, забудова та інше використання територій відповідно до вимог законодавства з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

147. Встановлені ж у справі, що розглядається, обставини підтверджують, що план зонування міста Рівного було розроблено у складі генерального плану, затвердженого рішенням Рівненської міської ради від 10.12.2003 №569, який було затверджено у новій редакції рішенням Рівненської міської рали від 22.12.2011 №1421, та який був чинний на час існування спірних правовідносин.

148. Тобто, з урахуванням встановленої законом регламентації спірних відносин та обставин справи, затверджений відповідачем детальний план території повинен був враховувати зонінг, який існував станом на час розроблення такого детального плану.

149. У зв`язку з цим колегія суддів вважає, що доводи відповідача та третьої сторони стосовно наявності такої ієрархії містобудівних документів, за якої саме зонінг враховує детальні плани територій, а не навпаки, ґрунтуються на помилковому розумінні змісту норм законодавства, не відповідають фактичним обставинам справи і правильно оцінені судом першої інстанції, слушно ним відхилені.

150. За наведеного, колегія суддів визнає обґрунтованими вищевикладені доводи касаційних скарг і вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про невідповідність затвердженого спірним рішенням Міськради детального плану території міста Рівного наявній станом на час виникнення спірних правовідносин містобудівній документації на місцевому рівні (генеральному плану та плану зонування міста Рівного), а тому слушно констатував протиправність адміністративного акут, який оспорюється у цій справі.

151. Що ж стосується доводів касаційних скарги стосовно неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм статей 60, 61 Земельного та статей 88, 89 Водного кодексів України, колегія суддів наводить з цього приводу такі мотиви.

152. Так, за приписами статті 60 Земельного кодексу України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів;

б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів;

в) для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

При крутизні схилів більше трьох градусів мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках усіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

У межах прибережних захисних смуг забезпечується безперешкодний та безоплатний доступ громадян до узбережжя морів, морських заток, лиманів та островів у внутрішніх морських водах у межах пляжної зони, до берегів річок, водойм та островів для загального водокористування, крім земель охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон та зон особливого режиму використання земель, а також земельних ділянок, на яких розташовані:

гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди;

об`єкти підвищеної небезпеки;

пансіонати, об`єкти реабілітації, спорту, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори, що мають відповідні передбачені законом документи на споруди та провадження відповідної діяльності;

об`єкти природно-заповідного фонду, об`єкти культурної спадщини.

Обмеження доступу громадян у будь-який спосіб (у тому числі шляхом влаштування огорож або інших конструкцій) до узбережжя водних об`єктів на земельних ділянках прибережних захисних смуг, що перебувають у користуванні громадян або юридичних осіб, а також справляння за нього плати є підставою для припинення права користування земельними ділянками прибережних захисних смуг за рішенням суду.

153. Статтею 61 Земельного кодексу України встановлено, що прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється:

а) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво;

б) зберігання та застосування пестицидів і добрив;

в) влаштування літніх таборів для худоби;

г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних, а також інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів;

ґ) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо;

д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки.

Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватися, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг уздовж річок, навколо водойм та на островах встановлюється законом.

У прибережних захисних смугах забороняється влаштування огорож або інших конструкцій, що перешкоджають доступу громадян до берегів річок, водойм та островів, крім випадків, передбачених законом.

Такі огорожі або інші конструкції демонтуються їхніми власниками протягом десяти днів після одержання письмової вимоги місцевої державної адміністрації чи виконавчого органу сільської, селищної чи міської ради. У разі невиконання такої вимоги зазначені огорожі або інші конструкції демонтуються за рішеннями місцевої державної адміністрації чи виконавчого органу сільської, селищної чи міської ради. Видатки відповідного місцевого бюджету, пов`язані з демонтажем зазначених огорож або інших конструкцій, відшкодовуються їхніми власниками.

У разі якщо неможливо встановити власника огорожі або інших конструкцій чи особу, за рішенням якої вони були встановлені, оплата робіт, пов`язаних із демонтажем, покладається на особу, у користуванні якої перебуває земельна ділянка, на якій встановлена огорожа або інші конструкції.

154. За змістом статті 88 Водного кодексу України з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів;

для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів;

для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

Громадянам забезпечується безперешкодний та безоплатний доступ до узбережжя морів, морських заток, лиманів та островів у внутрішніх морських водах у межах пляжної зони, до берегів річок, водойм та островів для загального водокористування, крім земель охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон та зон особливого режиму використання земель, а також земельних ділянок, на яких розташовані:

гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди;

об`єкти підвищеної небезпеки;

пансіонати, об`єкти реабілітації, спорту, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори, що мають відповідні передбачені законом документи на споруди та на провадження відповідної діяльності;

об`єкти природно-заповідного фонду, об`єкти культурної спадщини.

Обмеження доступу громадян у будь-який спосіб (у тому числі шляхом влаштування огорож або інших конструкцій) до узбережжя водних об`єктів на земельних ділянках прибережних захисних смуг, що перебувають у користуванні юридичних або фізичних осіб, а також справляння за нього плати є підставою для припинення права користування земельними ділянками прибережних захисних смуг за рішенням суду.

У разі надання права користування пляжною зоною користувачі зобов`язані забезпечити безперешкодний та безоплатний прохід вздовж берега моря, морської затоки чи лиману. Обмеження у будь-який спосіб проходу вздовж берега моря, морської затоки чи лиману в межах пляжної зони чи справляння за нього плати є підставою для припинення права користування пляжною зоною за рішенням суду.

У межах населених пунктів місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування виділяються та облаштовуються пляжні зони для безперешкодного та безоплатного користування.

155. Відповідно до статті 89 Водного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється:

1) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво;

2) зберігання та застосування пестицидів і добрив;

3) влаштування літніх таборів для худоби;

4) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних, а також інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів;

5) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки;

6) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.

Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

156. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження прийнятої апеляційним судом постанови в частині застосування судом апеляційної інстанції вищевикладених норм, скаржники посилались на висновки Верховного Суду, наведені у постанові від 27.01.2020 у справі №463/3507/16-а щодо встановлення прибережної захисної смуги навіть за відсутності відповідного проекту землеустрою.

157. У цій постанові колегія суддів, беручи до уваги висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду України від 22.04.2015 №6-52цс15 та від 01.07.2015 № 6-184цс15, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №904/5974/16 і від 05.06.2019 у справі №806/3602/15, постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2018 у справі №372/2180/15-ц, констатувала, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити із нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 Водного кодексу України та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 №486 «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них».

158. Тобто, сама по собі відсутність землевпорядної документації не змінює правовий режим захисної смуги.

159. Водночас, відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не може свідчити про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розмір і межі встановлено законом.

160. У постанові Верховного Суду від 07.03.2023 у справі №540/2641/20 наголошувалось на тому, що прибережні захисні смуги є природоохоронною територією й виділяються (визначаються, встановлюються) з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності (частина перша статті 88 Водного кодексу України), а їх мінімально допустима ширина встановлена законом і є нормативно визначеною, на чому наголошено й у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №2а/426/41/12.

161. Колегія суддів акцентує увагу й на тому, що законом встановлено особливий правовий статус і режим охорони території у межах прибережних захисних смуг, її використання, заборони провадження певних видів діяльності на них (у тому числі господарської), обмеження у її використанні (абзац четвертий пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, пункт 6.15 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, пункт 10.17 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", пункт 16 Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення, стаття 90 Водного кодексу України, частина друга статті 113 Земельного кодексу України).

162. Дотримання встановлених заборон є необхідною умовою використання земельної ділянки, на яку поширюється режим прибережної захисної смуги, з тією метою, щоб навіть потенційне їх порушення не могло зашкодити охороні навколишнього природного середовища в цілому та конкретному водному об`єкту зокрема.

163. Таке використання прибережних захисних смуг, яке не сприятиме досягненню зазначених цілей, може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об`єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об`єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей.

164. З вищевикладеного констатується, що мінімально допустима ширина прибережних смуг визначена нормативно і встановлена законом. Ця територія за законом є природоохоронною зоною, яка перебуває під особливою охороною держави, має особливий правовий статус і режим використання, заборони певних видів діяльності. Визначена нормами законодавства мінімальна ширина прибережної захисної смуги, її правовий статус та рижим використання не можуть бути змінені за проєктами землеустрою щодо організації та встановлення меж такої природоохоронної території.

165. Колегія суддів переконана, що положення статті 60 Земельного кодексу України і статті 88 Водного кодексу України, пункту 6 Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення) та пункту 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них) не можна розуміти так, що вони надають право органу, уповноваженому на організацію землеустрою, зменшувати мінімально встановлену законом ширину прибережних смуг уздовж морів та навколо морських заток і лиманів, змінювати правовий режим та порядок використання цих земель. Таке правозастосування наведене й у постанові Верховного Суду від 07.03.2023 у справі №540/2641/20, підстав для відступу від якої не вбачається.

166. У спорах стосовно прибережних захисних смуг та інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 Земельного кодексу України).

167. Такі висновки щодо застосування норм права наведено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 №487/10128/14-ц.

168. Колегія суддів вважає, що й на відповідача, який у спірних відносинах реалізує повноваження у сфері містобудівної діяльності від імені та в інтересах територіальної громади як первинного суб`єкта місцевого самоврядування, також поширюються вищевикладені вимоги Конституції і законів України.

169. Під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, повинно бути забезпечено неухильне дотримання засад і принципів планування та забудови територій населених пунктів, закріплених у статті 2 Закону України «Про регулювання мостобудівної діяльності», основних вимог до містобудівної діяльності. визначених статтею 5 Закону України «Про основи містобудування», встановлених законом вимог, у тому числі, щодо розмірів та меж прибережних захисних смуг, режиму їх використання і охорони, обмежень видів діяльності на них.

170. У справі, що розглядається, позивачі посилались на те, що графічні матеріали Детального плану території передбачають будівництво двох каналізаційно - насосних станцій в 50-метровій прибережній захисній смузі озера та ближче ніж 50 метрів від урізу води, будівництво у цій смузі багатоквартирних висотних будинків, що, на їхнє переконання, суперечило статтям 88, 89 Водного кодексу України та статтям 60, 61 Земельного кодексу України.

171. Надаючи оцінку цим аргументам, суд першої інстанції визнав їх обґрунтованими й встановив, що як вбачається з графічних матеріалів Детального плану території в 50-метровій прибережній захисній смузі водосховища (озера) та ближче ніж 50 метрів від урізу води допускається можливість будівництва двох каналізаційних насосних станцій, а також розміщення інших об`єктів, які не передбачені статтями 88, 89 Водного кодексу України, статтями 60, 61 Земельного кодексу України.

172. Суд апеляційної інстанції такі аргументи позивачів та висновки суду першої інстанції визнав помилковими, оскільки установив, що на момент розроблення детального плану на території міста Рівне встановлено прибережну захисну смугу згідно проекту землеустрою, розробленого Рівненським філіалом Інституту землеустрою в 2000 році, та затвердженого рішенням виконавчого комітету Рівненської міської ради від 11.04.2000 №54. При цьому, зазначав, що згідно графічних матеріалів виносу в натуру меж прибережних захисних смуг проектні споруди в ці межі не потрапляють.

173. Водночас, колегія суддів підкреслює, що діяльність владного суб`єкта, навіть під час реалізації ним дискреційних повноважень, обмежується принципом законності (частина друга статті 19 Конституції України) і принципом верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), на чому наголошувалось й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.02.2021 у справі №420/3261/19.

174. Верховенство права визначено серед основних засад (принципів) адміністративного судочинства (пункт 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України). Цей принцип знайшов своє відображення, зокрема, у нормах частини першої статті 6 та частин першої - третьої статті 7 цього Кодексу, згідно з якими суд, при вирішенні справи, керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

175. Колегія суддів підкреслює, що з урахуванням принципу верховенства права і визначених у частині третій статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами, Водний та Земельний кодекси України є актами вищої юридичної сили відносно рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради від 11.04.2000 №54, яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення прибережних захисних смуг.

176. При цьому, Верховний Суд неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (постанови від 12.03.2019 у справі №913/204/18, від 10.03.2020 у справі №160/1088/19).

177. Ці висновки щодо застосування норм права були використані й Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 09.06.2022 у справі №520/2098/19.

178. Така ж правова позиція була неодноразово викладена й у постановах Верховного Суду України, зокрема у постанові від 10.02.2016 у справі №537/5837/14-а.

179. На думку колегії суддів, необхідно врахувати й те, що за змістом частини третьої статті 60 Земельного кодексу України, частини шостої статті 88 Водного кодексу України у населених пунктах прибережні захисні смуги встановлюється з урахуванням містобудівної документації з відображенням у ній меж таких смуг.

180. Зокрема, зонування території здійснюється з дотриманням вимог, у тому числі, щодо відображення меж прибережних захисних смуг, а у разі відсутності зонінгу межі прибережних захисних смуг визначає план зонування території (пункт 7 частини третьої статті 18 та пункт 11 частини четвертої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

181. Тому, за встановлених у цій справі обставин, застосування судом апеляційної інстанції вищевказаного рішення органу місцевого самоврядування без врахування визначених у містобудівній документації (зонінгу міста Рівного) меж прибережних захисних смуг і норм Водного та Земельного кодексів України, які мають пріоритетне значення, є помилковим, суперечить встановленій законом регламентації спірних правовідносин.

182. З урахуванням цього, колегія суддів вважає, що наведені у касаційних скаргах доводи про неправильне застування судом апеляційної інстанції вищевказаних норм є прийнятними і свідчать про помилковість висновків, викладених у оскаржуваній постанові апеляційного суду, щодо відповідності детального плану території, затвердженого Міською радою, вимогам статей 88, 89 Водного кодексу України, статей 60, 61 Земельного кодексу України.

183. Надаючи оцінку доводам скаржників стосовно неправильного застосування апеляційним судом норм Закону України від 08.06.2000 №1805-III «Про охорону культурної спадщини», колегія суддів виходить з такого.

184. Згідно з положеннями пункту 5 частини першої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій передбачає, окрім іншого, визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

185. Збереження пам`яток культурної спадщини є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, визначених статтею 2 Закону України «Про основи містобудування», а охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів, належить до однієї з основних вимог, яка повинна бути забезпечена під час такої діяльності, про що зазначено у абзаці п`ятому частини першої статті 5 цього ж Закону.

186. Забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, є їх делегованим повноваженням відповідно до підпункту 11 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

187. За визначенням понять, наведених у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

зони охорони пам`ятки (далі - зони охорони) - встановлювані навколо пам`ятки охоронна зона, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту, зона охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання;

188. У пункті 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» зазначається, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.

189. Закон України «Про охорону культурної спадщини» набрав чинності 12.07.2000.

190. Поряд із цим, відповідно до пункту 4 Закону України від 16.12.2004 №2245-IV «Про внесення змін до Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» до вирішення питання про їх включення (невключення) до Реєстру вважаються пам`ятками відповідно національного чи місцевого значення.

191. Частинами першою - третьою статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, встановлено, що власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Режими використання пам`яток встановлює:

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини щодо пам`яток національного значення;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації щодо пам`яток місцевого значення.

Забороняється змінювати призначення пам`ятки, її частин та елементів, робити написи, позначки на ній, на її території та в її охоронній зоні без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

192. Статтею 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» також передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

193. Окрім цього, відповідно до частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

194. А за приписами частини першої статті 37 цього ж Закону будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.

195. У постанові Верховного Суду від 26.02.2020 у справі №826/9175/18, на неврахування висновків якої судом апеляційної інстанції посилаються скаржники, наведено правові позиції про те, що оскільки пам`ятки історії та культури, визначені відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини», то і зони охорони цих пам`яток зберігають свою чинність після 12.07.2000.

196. Обставинами справи, яка розглядається, підтверджується, що відповідно до листа Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 14.05.2021 №818/01-08/21 на території правого берега Басівкутського водосховища в м. Рівне розташовано такий об`єкт культурної спадщини як багатошарове поселення «Рівне-Пляж1А» (перша половина - середина V тис. до н. е, ІІІ тис. до н.е., друга половина ІІІ тис. до н. е, друга чверть ІІ тис. до н. е., VІ- VІІ ст., пізнє трипілля), місцезнаходження - південна окраїна, правий берег р. Устя, ур. «Пляж»: пункт 1-А, пам`ятка археології місцевого значення, що взята на державний облік рішенням Рівненської обласної ради народних депутатів 10.08.1995 №56.

197. Суд першої інстанції також з`ясував, що згідно з оформленим Державною службою охорони культурної спадщини паспортом об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини «Поселення Рівне-Пляж1А» та облікової картки об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини «Багатошарове поселення Рівне-Пляж1А» цей об`єкт на час розроблення детального плану території та прийняття оскаржуваного рішення мав статус пам`ятки археології, з категорією обліку - місцевого значення.

198. При цьому, відповідно до наявних у справі матеріалів, досліджених судом першої інстанції у судовому засіданні, встановлено, що рішення про не включення вказаного вище об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не приймалося.

199. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що Поселення Рівне-Пляж1А, яке взяте на державний облік як об`єкт (пам`ятка) культурної спадщини до 12.07.2000, тобто до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», визнається пам`яткою культурної спадщини відповідно до цього Закону, підпадає під наведене у його статті 1 визначення пам`ятки, й зберігало такий статус станом на момент розроблення детального плану території міста Рівного та затвердження цієї містобудівної документації оскаржуваним рішенням Міської ради.

200. На переконання колегії суддів, суд першої інстанції, з урахуванням вищевказаних обставин справи та правового регулювання спірних відносин, доречно зауважив, що такий об`єкт підлягає охороні та використанню виключно відповідно до режимів використання, врегульованих органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо, як це визначено у частині другій статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

201. Разом з тим, суд першої інстанції установив, що текстові матеріали розробленого детального плану території, зокрема, розділ «Соціально-економічні та містобудівні умови» Пояснювальної записки містять інформацію про те, що на території проектування відсутні історичні ареали, пам`ятки історії та культури, а у розділі «Характеристика об`єктів культурної спадщини» Пояснювальної записки детального плану території зазначено інформацію про те, що дані про об`єкти культурної спадщини на території опрацювання відсутні, а також про те, що в центральній частині проектного кварталу, вздовж урізу води водосховища ймовірне розташування археологічної пам`ятки, що згадується в статті про поселення культури старшої лінійко-стрічкової кераміки, яку необхідно дослідити в порядку чинного законодавства.

202. При цьому, згідно з встановленими у справі та відображеними у рішенні суду першої інстанції обставинами, з текстових та графічних матеріалів детального плану території вбачається, що вищевказані факти стосовно наявності на території, яка охоплюється детальним планом, пам`ятки культурної спадщини не були враховані під час розроблення і затвердження детального плану території, а в матеріалах справи відсутня інформація про проведення розкопок, за умови виконання яких Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації погоджувало розроблений детальний план території (лист від 31.10.2019 №01-22/421).

203. Це дозволяє колегії суддів погодитись з висновками суду першої інстанції про те, що детальний план території, затверджений Міською радою рішенням, що оскаржується, не враховував вищевказаних обставин стосовно наявності у межах такої території пам`ятки культурної спадщини, не відповідав вимогам законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

204. Апеляційний суд, заперечуючи такі висновки суду першої інстанції, вважав, що законодавець передбачив можливість вважати пам`ятками не усі підряд об`єкти, а лише ті, які включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР, доказів чого не надано.

205. Проте, колегія суддів відзначає, що поселення «Рівне-Пляж1А» є пам`яткою культурної спадщини за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки було взято на державний облік як пам`ятка археології місцевого значення відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, й питання про її включення (невключення) до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не вирішувалось.

206. З цих підстав колегія суддів визнає помилковими твердження суду апеляційної інстанції про те, що вищевказаний об`єкт не є пам`яткою, а при розробленні та затвердженні Міською радою детального плану території не було допущено порушень вимог законодавства, у тому числі, у сфері охорони культурної спадщини.

207. Такі висновки апеляційного суду зроблені без врахування правової позиції Верховного Суду, наведеній у постанові від 26.02.2020 у справі №826/9175/18, про те, що пам`ятки історії та культури, визначені відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

208. Стосовно доводів касаційних скарг про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм статті 67 Закону України від 14.10.2014 №1700-VII «Про запобігання корупції», колегія суддів зазначає таке.

209. Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

210. Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов`язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради (частина друга статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

211. Частинами першою - третьою, десятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

212. У статті 59-1 цього ж Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Здійснення контролю за дотриманням вимог частини першої цієї статті, надання зазначеним у ній особам консультацій та роз`яснень щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками, покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою.

213. З аналізу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що ним урегульовано питання організації роботи органу місцевого самоврядування, яким є сільська рада, визначено обсяг повноважень та порядок діяльності вказаного органу. Визначено правовий статус депутата місцевої ради. Передбачено обов`язки кожного депутата та порядок дій ради, органів ради у випадку конфлікту інтересів.

214. Аналіз положень частини другої статті 59-1 вищевказаного Закону засвідчує, що обов`язки стосовно попередження конфлікту інтересів у депутата місцевої ради покладено не лише на такого депутата, але і на відповідну постійну комісію ради. Необхідно зважати, що у названому Законі надано визначення постійної комісії та її повноваження.

215. У частині першій статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

216. Отже, як склад ради, так і склад її органів утворюють саме депутати цієї ради, які і приймають відповідні рішення у межах компетенції ради на її сесії.

217. Тому вважати, що за наявності конфлікту інтересів у одного депутата ради це не зачіпає будь-яким чином інших депутатів, не можна. Такий висновок ґрунтується на тому, що певна кількість депутатів входить до постійної комісії, яка у обов`язковому порядку має бути створена відповідною радою саме для запобігання та урегулювання конфлікту інтересів у депутата ради

218. Вищезазначені правові позиції викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №442/730/17, які, на думку скаржників, не було враховано судом апеляційної інстанції під час прийняття ним оскаржуваної постанови.

219. У цій же постанові вказано, що якщо Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» врегульовано правовий статус, склад та повноваження і порядок дій органів місцевого самоврядування, то терміни «реальний конфлікт інтересів», «потенційний конфлікт інтересів», «неправомірна вигода», «подарунок» вживаються у значенні, наведеному в Законі України від 14.10.2014 №1700-VII «Про запобігання корупції», що прямо зазначено у примітці до статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

220. Закон України «Про запобігання корупції» визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення недоліків корупційних правопорушень.

221. У статті 1 цього Закону надано визначення термінів, які у ньому вживаються. зокрема:

потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;

реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

222. Статтею 3 Закону України «Про запобігання корупції» визначено суб`єктів, на які поширюється дія цього Закону, у пунктах 1 та 2 частини першої якої вказані особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

223. Зокрема, згідно з підпунктом «б» пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.

224. Відповідно до частини першої статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані:

1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;

2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;

3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;

4) вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

225. У статті 35 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено спеціальні правила, особливості врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності окремих категорій осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування.

226. Зазначено, що правила врегулювання конфлікту інтересів в діяльності Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, суддів, суддів Конституційного Суду України, голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів.

227. Тобто, за позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №442/730/17, при виникненні конфлікту інтересів у депутата сільської ради він має діяти у відповідності до правила, передбаченого у статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким можливість брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою пов`язано з виконанням ним такої умови: самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

228. Разом з тим, у частині другій статті 35 Закону України «Про запобігання корупції» зазначено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

229. Відповідно до пункту 1.1.2 Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 29.09.2017 №839 (далі також Методичні рекомендації), за частиною другою статті 35 Закону України «Про запобігання корупції» член колегіального органу, у разі виникнення у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів, не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом, а його заява про конфлікт інтересів заноситься в протокол засідання колегіального органу.

230. Орган, наділений спеціальною компетенцією - Національне агентство з питань запобігання корупції (далі також НАЗК), відповідно до пункту 15 статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» витлумачив застосування положень статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини другої статті 35 Закону України «Про запобігання корупції», таким чином, що у такій ситуації перевагу має спеціальний закон, яким є вищезгаданий Закон.

231. Крім того, у частині другій статті 35 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено, що про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. З урахуванням вимог статті 59-1 та 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» необхідно зазначити, що про наявність такого конфлікту інтересів мав заявити і член відповідної постійної комісії сільської ради, до обов`язків якої входить урегулювання конфлікту інтересів у депутатів сільської ради чи будь-який депутат сільської ради, якому було відомо про обставини, що зумовили наявність потенційного чи реального конфлікту інтересів.

232. Згідно з частиною першою статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема НАЗК, органу місцевого самоврядування.

233. Вирішуючи спір у справі, яка розглядається, та надаючи оцінку підставам позову, пов`язаних з неврахуванням Міською радою приписів Закону України «Про запобігання корупції» і прийняття нею рішення в умовах наявності у одного з депутатів цієї ради потенційного конфлікту інтересів, суд першої інстанції виходив з таких обставин, які ним були з`ясовані та підтверджені відповідними доказами, наявними у матеріалах справи та дослідженими у судових засіданнях.

234. Зокрема, суд першої інстанції установив, що депутат Рівненської міської ради ОСОБА_7 приймав участь у голосуванні за оскаржуване рішення, при цьому він як фізична особа здійснював фінансування в розмірі 50000,00 грн. вартості проектних робіт по розробці проекту «Детальний план території (ДПТ) правого берега Басівкутського водосховища (озера) площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста» за Договором інвестування на утворення і реалізацію проектної документації №10.2305-19 від 20.03.2019, укладеним ним з Управлінням капітального будівництва та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та ПрАТ «Рівнеінвестпроект».

235. Судом першої інстанції також з`ясовано, що депутат ОСОБА_7 являвся замовником проектно-вишукувальних робіт з виконання топографо-геодезичного знімання земельних ділянок в м. Рівне в районі озера Басів Кут та АДРЕСА_1 (орієнтовна площа земельних ділянок 50 га) по договору на розроблення топографічного знімання №190116-2 від 25.02.2019, укладеного ним з ПП «Есперт-Рівне-Земля» та оплачував такі роботи в сумі 19250,00 грн, а також входив до складу депутатської комісії з вивчення питань комплексної забудови та розвитку території правого берега Басівкутського водосховища (озера), створеної рішенням Рівненської міської ради від 30.08.2018 №4767.

236. Як слідує з аркуша 20 витягу з протоколу №40/1 першого пленарного засідання 40 сесії Рівненської міської ради 7 скликання від 27.02.2020 автор проекту ОСОБА_10 повідомив, що він вибачається перед ОСОБА_11 (мова іде про ОСОБА_7 ) за те, що він його попросив профінансувати. Суд першої інстанції також зауважував, що ОСОБА_10 був залучений ПрАТ «Рівнеінвестпроект» до виконання робіт/надання послуг по розробці детального плану території на підставі цивільно-правового договору, укладеного 20.03.2019, за яким йому було виплачена винагорода у розмірі 12500,00 грн.

237. Вищевказані обставини слугували підставою для висновку суду першої інстанції про наявність у депутата Рівненської міської ради ОСОБА_7 приватного інтересу в розумінні визначення, наведеного у статті 1 Закону України «Про запобігання корупції», що, на думку суду, вказувало на наявність потенційного конфлікту інтересів у цього депутата.

238. Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, оскільки депутат Рівненської міської ради ОСОБА_7 , який як фізична особа за рахунок власних (особистих) коштів в розмірі 50000,00 грн. та на підставі договору інвестування здійснював фінансування вартості проектних робіт по розробці проекту детального плану території, за затвердження якого у подальшому голосував, а також являвся замовником проектно-вишукувальних робіт з виконання топографо-геодезичного знімання земельних ділянок в м. Рівне, охоплених таким детальним планом, за договором на розроблення топографічного знімання, оплачував такі роботи в сумі 19250,00 грн.

239. Отже, витративши власні особисті кошти на розроблення містобудівної документації депутат Рівненської міської ради ОСОБА_7 був зацікавлений у тому, щоб така документація, розроблена за його кошти, була затверджена, а намір, задля якого ці кошти витрачались, було реалізовано, досягнуто результат у вигляді затвердження в подальшому детального плану території. В цій ситуації прослідковується приватний інтерес й у тому, щоб задіяні депутатом ОСОБА_7 фінансові ресурси не були марними.

240. У цьому колегія суддів вбачає приватний інтерес цього депутата у сфері, у якій він виконує свої представницькі повноваження, що, безумовно, могло вплинути на його об`єктивність чи неупередженість під час виконання зазначених повноважень - голосування за рішення стосовно затвердження проєкту детального плану території Міською радою.

241. Тобто, депутат ОСОБА_7 перебував у статусі особи, яка зацікавлена у результатах голосування за прийняття спірного у цій справі рішення, й згідно з установленими судом обставинами, які підтверджуються протоколом поіменного голосування за питання порядку денного №305 «Про затвердження містобудівної документації - детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1», голосував «Так» за затвердження проєкту детального плану території, який ним було профінансовано за рахунок власних особистих коштів.

242. При цьому, згідно з установленими судом першої інстанції обставинами, з витягу з протоколу №40/1 першого пленарного засідання 40 сесії Рівненської міської ради 7 скликання від 27.02.2020 вбачається, що особистого повідомлення депутата ОСОБА_7 про наявність у нього потенційного чи реального конфлікту інтересів не оголошувалося на сесії Рівненської міської ради, врегулювання питання наявності конфлікту інтересів у вказаного депутата при прийнятті оскаржуваного рішення не відбувалося.

243. За наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що вказаний вище депутат Рівненської міської ради в порушення вимог частини другої статті 35 Закону України «Про запобігання корупції» взяв участь у прийнятті вказаного рішення цією радою.

244. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20.03.2019 у справі №442/730/17 визнала помилковими висновки судів попередніх інстанцій, про те, що голос одного депутата не був вирішальним та не вплинув на правомірність прийняття відповідного рішення, а також, про те, що чинним законодавством не передбачено необхідності безумовного скасування рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого за наявності конфлікту інтересів.

245. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду зауважила, що згідно з загальноприйнятим у світі баченням корупція становить серйозну загрозу верховенству права, підриває основи демократії, нівелює соціальну справедливість, перешкоджає економічному розвитку та загрожує належному виконанню державою своїх зобов`язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання прав людини, що знайшло своє відображення у Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції від 31.10.2003, яка набрала чинності для України з 01.01.2010, та відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України (далі також Конвенція ООН проти корупції).

246. Так, частиною першою статті 5 Конвенції ООН проти корупції передбачено, що кожна Держава-учасниця, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, розробляє й здійснює або проводить ефективну скоординовану політику протидії корупції, яка сприяє участі суспільства і яка відображає принципи правопорядку, належного управління державними справами й державним майном, чесності й непідкупності, прозорості й відповідальності.

247. Кожна Держава-учасниця прагне, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, створювати, підтримувати й зміцнювати такі системи, які сприяють прозорості й запобігають виникненню конфлікту інтересів (частина четверта статті 7 Конвенції ООН проти корупції).

248. Згідно із частиною четвертою статті 8 цієї ж Конвенції ООН кожна Держава-учасниця розглядає, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, можливість запровадження заходів і систем, які сприяють тому, щоб державні посадові особи повідомляли відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо під час виконання ними своїх функцій.

249. Статтею 19 Конвенції ООН проти корупції встановлено, що кожна Держава-учасниця розглядає можливість вжиття таких законодавчих та інших заходів, які можуть бути необхідними для визнання злочином умисного зловживання службовими повноваженнями або службовим становищем, тобто здійснення будь-якої дії чи утриманні від здійснення дій, що є порушенням законодавства, державною посадовою особою під час виконання своїх функцій з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи.

250. А статтею 34 Конвенції ООН проти корупції врегульовано питання щодо наслідків корупційних діянь, а саме з належним урахуванням добросовісно набутих прав третіх осіб кожна Держава-учасниця вживає заходів, відповідно до основоположних принципів свого внутрішнього права, щоб врегулювати питання про наслідки корупції. У цьому контексті Держави-учасниці можуть розглядати корупцію як фактор, що має значення в провадженні про анулювання або розірвання контрактів, або відкликання концесій або інших аналогічних інструментів, або вжиття заходів для виправлення становища, яке склалося.

251. Саме ці вимоги Конвенції ООН проти корупції, на думку Великої Палати Верховного Суду, знайшли своє відображення та уточнення у відповідних нормах Закону України «Про запобігання корупції».

252. Тому частину першу статті 67 вказаного Закону не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами його ж статі 35 щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

253. Встановлені у справі обставини свідчать про недотримання таких вимог Закону України «Про запобігання корупції», оскільки під час голосування за прийняття спірного рішення у ньому приймав участь депутат, який мав потенційний конфлікт інтересів і в установленому законом порядку про це не повідомив, не вжив визначених законодавством заходів задля врегулювання такого конфлікту.

254. Крім того, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №442/730/17 підкреслено, що не лише депутат місцевої ради зобов`язаний запобігати конфлікту інтересів. Такий обов`язок прямо покладено на відповідну постійну комісію місцевої ради та на кожного депутата місцевої ради, який обізнаний з наявністю конфлікту інтересів у іншого депутата місцевої ради (статті 59-1 та 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

255. Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.

256. Прийняття відповідною місцевою радою рішення в умовах реального конфлікту інтересів у одного з її депутатів, компрометує таке рішення, породжує сумнів у його об`єктивності. Це, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.

257. З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції, викладений у справі. Що розглядається, про те, що оскаржуване позивачами та прокурором рішення Міської ради прийняте з порушенням вимог частини другої статті 35, статті 67 Закону України «Про запобігання корупції», статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а отже є незаконним, оскільки прийняте в умовах потенційного конфлікту інтересів одного з депутатів, який голосував за його прийняття та бездіяльності інших депутатів відповідної ради, які як члени постійної комісії з врегулювання конфлікту інтересів не вчинили жодних дій для врегулювання такого конфлікту.

258. Висновки ж суду апеляційної інстанції щодо безпідставності таких доводів позивачів та вищевикладених висновків суду першої інстанції ґрунтуються лише на тому, що обставини порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» не доведені і засновані на припущеннях, оскільки не були предметом розгляду уповноваженим на це органом (НАЗК), а також відсутні будь-які рішення та/або висновки з приводу таких обставин уповноважених у сфері запобігання корупції суб`єктів, службових розслідувань тощо.

259. Однак, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, в силу наявних у нього повноважень мав право самостійно дослідити ці обставини, які в контексті предмету спору у справі, що розглядається, охоплювались предметом доказування й мали значення для правильного вирішення спору.

260. З цих підстав вищевикладені висновки суду апеляційної інстанції колегія суддів вважає помилковими і визнає, що у цій частині спору суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального і не допустив порушення норм права процесуального.

261. Колегія суддів також вважає, що викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №442/730/17 висновки щодо застосування норм права, є релевантними до правовідносин, які виникли у справі, що розглядається, оскільки за схожих фактичних обставин цих справ, нею були проаналізовані ті ж самі норми права, якими керувались суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір.

262. У касаційних скаргах також наявні посилання на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, які були допущені цим судом в частині висновків щодо відсутності у позивачів права на звернення до суду з цим позовом та недоведеності наявності підстав для представництва інтересів держави прокурором у спірних відносинах.

263. Так, обґрунтовуючи наявність права на звернення до суду з цим позовом, депутати Рівненської міської ради ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 посилались на те, що будь-які рішення, які безпосередньо стосуються території, яка входить в межі виборчого округу таких депутатів, безпосередньо зачіпає їхні охоронювані законом інтереси, як депутатів.

264. Суд апеляційної інстанції, оцінюючи такі аргументи позивачів, у оскаржуваній постанові зауважував, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України від 11.07.2002 №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад».

265. Апеляційний суд вказував, що відповідно до зазначених вище законів депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

266. Саме у такий спосіб, на думку апеляційного суду, депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

267. Отже, судом апеляційної інстанції констатовано, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

268. Ці висновки суд апеляційної інстанції виклав з посиланням на правові позиції, наведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №803/413/18.

269. Колегія суддів, звертає увагу на те, що висновок про відсутність у депутата місцевої ради права здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах дійсно викладено у вищевказаній справі, розглянутій Верховим Судом, у якій як і у справі, що розглядається, депутатами відповідної ради оскаржувалось рішення цієї ж ради з підстав, зокрема, необхідності захисту інтересів територіальної громади населеного пункту.

270. Обставини у справі, яка розглядається є схожими, з обставинами, встановленими у справі №803/413/18, розглянутою Великою Палатою Верховного Суду, оскільки звернення до суду в цьому випадку обумовлено необхідністю захисту прав та інтересів членів територіальної громади міста, проживаючих на території виборчих округів, в межах яких було обрано позивачів - депутатів Рівненської міської ради, та які включались у детальний план території Рівного, який затверджено оскаржуваним рішенням Міської ради.

271. З огляду на це, колегія суддів визнає, що як за суб`єктним складом учасників справи, так і за предметом позову, обґрунтуваннями щодо права на звернення до суду і матеріально - правовим регулюванням відносин в цій частині, обставини у справі №803/413/18 та у справі, що розглядається, є схожими, що дає підстави стверджувати про подібність правовідносин, а отже й на обов`язок суду апеляційної інстанції, враховувати у цих відносинах вищевикладені висновки Верховного Суду щодо застосування норм права.

272. Тому колегія суддів констатує, що у оскаржуваній постанові надана правильна оцінка доводам позивачів щодо права на звернення до суду з цим позовом як депутатів місцевої ради.

273. Враховуючи наявність правозастосовчої практики Верховного Суду з питання можливості представництва депутатами місцевих рад інтересів територіальної громади у суді шляхом ініціювання позову про скасування прийнятого відповідною радою рішення з підстав його незаконності, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про існування виключної правової проблеми у питаннях, чи має право депутат міської ради захищати своє право на участь у прийнятті рішення органом місцевого самоврядування шляхом оскарження рішення, яке було прийнято з порушенням правової процедури, що могло вплинути на рішення.

274. Водночас, з обставин цієї справи та підстав позовів вбачається й те, що вищевказані особи звертались до суду не тільки як депутати, а і як фізичні особи та мешканці міста Рівного, користувачі об`єктів рекреації - правого берега Басівкутського водосховища (озера), що розташоване на території, стосовно якої прийнято оскаржуване рішення.

275. Необхідність захисту своїх прав позивачі аргументували тим, що орган місцевого самоврядування допустив такі порушення при прийнятті спірного рішення, які стосується суспільно важливого та соціально значущого питання, пов`язаного із плануванням забудови та розвитку території, збереження водного об`єкту міста, рекреаційних зелених зон і зон охоронюваного ландшафту, що впливає на можливість реалізації громадянами, зокрема й позивачами, права на доступ до рекреаційної зони та на загальне водокористування.

276. Суд апеляційної інстанції такі доводи відхилив і у своїй постанові зазначив, що спірне рішення Рівненської міської ради прав позивачів не порушує, оскільки зазначені особи не проживають на території, на яку розроблявся детальний план. Твердження, що затверджений детальний план якимось чином обмежить доступ вказаних осіб до території навколо озера, на думку апеляційного суду, носить суб`єктивний характер, ґрунтується на припущеннях та не відповідає дослідженим в судовому засіданні матеріалам справи.

277. Разом з тим, колегія суддів з таким висновком погодитись не може і вважає, що суд першої інстанції, проаналізувавши норми статті 55 Конституції України, статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства у редакції, чинній станом на момент звернення до суду з цим позовом, статей 47, 88, 89 Водного та статей 60, 61 Земельного кодексів України, висновків щодо застосування норм права викладених Верховним Судом у постановах від 01.06.2021 у справі №463/6912/18, від 13.04.2020 у справі №803/1254/17 та від 14.11.2019 у справі №0740/885/18, дійшов правильного висновку про наявність у спірному випадку у позивачів права на звернення до суду з цим позовом, оскільки реалізація громадянами права на доступ до рекреаційної зони та на загальне водокористування безпосередньо залежить від того чи є така рекреаційна зона, яка вона є, чи забезпечено можливість здійснення користування нею громадянам, а це, в свою чергу, залежить від того, чи буде на таку територію розроблено у встановленому законодавством порядку та з дотриманням іншої містобудівної документації детальний план території та що саме він визначатиме.

278. Колегія суддів наголошує, що стаття 47 Водного кодексу України закріплює за громадянами право на безкоштовне, без закріплення водних об`єктів за окремими особами та без надання відповідних дозволів, загальне водокористування, а стаття 88 цього ж Кодексу та статті 60, 61 Земельного кодексу України гарантують громадянам право на безперешкодний та безоплатний доступ у межах прибережних захисних смуг до узбережжя морів, морських заток, лиманів та островів у внутрішніх морських водах у межах пляжної зони, до берегів річок, водойм та островів для загального водокористування. Ці ж норми встановлюють заборону влаштування огорож або інших конструкцій, що перешкоджають доступу громадян до берегів річок, водойм та островів, крім випадків, передбачених законом.

279. З огляду на встановлення судом першої інстанції обставин у справі про те, що затвердженим спірним рішенням Міської ради детальним планом території допускається розміщення у межах прибережних захисних смуг, рекреаційних та зелених зонах правого берега Басівкутського водосховища (озера) не передбачених законом об`єктів, зокрема, багатоквартирної багатоповерхової житлової забудови та каналізаційних насосних станцій, інших, не дозволених для цих територій об`єктів, що може призвести до погіршення стану (зменшення) цих територій та водного об`єкту, колегія суддів констатує, що права позивачів як фізичних осіб та мешканців міста Рівного на безперешкодний та безоплатний доступ до цих об`єктів та задоволення своїх потреб у загальному водокористуванні є порушеними внаслідок прийняття відповідачем рішення, яке оспорюється у цій справі.

280. Колегія суддів вважає обґрунтованими й доводи касаційної скарги прокурора про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» та статей 53, 54 Кодексу адміністративного судочинства України.

281. З цього приводу колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

282. У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

283. Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

284. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

285. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

286. Питання стосовно права на звернення прокурора до суду з самостійним позовом до органу місцевого самоврядування вже вирішувалось Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зокрема, у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.

287. У вищевказаній постанові Верховний Суд врахував, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

288. Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

289. Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

290. Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

291. Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

292. Крім того, статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

293. Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

294. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

295. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

296. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №810/3894/17, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 20.07.2021 у справі №480/3093/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 18.12.2021 у справі №804/3740/18, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18, від 05.05.2022 у справі №320/6514/18.

297. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтовано посилався на відсутність органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави, однак такі аргументи залишились поза увагою суду апеляційної інстанції та ним враховані не були, у зв`язку з чим у оскаржуваній постанові наведено помилкові висновки про те, що прокурор у цьому провадженні подав позов та приймав участь в судових засіданнях, не зазначаючи жодних конкретних осіб чи суб`єктів владних повноважень, чиї інтереси він захищає, а також не повідомив жодну особу (фізичну чи юридичну) про своє майбутнє звернення з позовом.

298. При цьому, з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

299. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

300. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

301. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

302. Тому, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

303. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

304. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

305. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

306. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.

307. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, у цьому випадку Міська рада, набувають статусу відповідача.

308. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

309. Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

310. Зі змісту ж ухвалених у цій справі судових рішень по суті спору вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів або органів місцевого самоврядування, що виконують функції у сфері містобудівної діяльності.

311. У цій справі заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури, обґрунтовуючи своє звернення до суду з цим позовом, посилався на те, що прийняття відповідачем (Рівненською міською радою) рішення від 27.02.2020 №7262 грубо порушує основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади міста Рівне, оскільки перешкоджає формуванню повноцінного життєвого середовища, збереженню природних особливостей і ландшафтів та одночасно позбавляє територіальну громаду території для відпочинку, ведення особистого селянського господарства.

312. Оцінюючи такі доводи прокурора щодо наявності підстав для представництва інтересів держави, суд першої інстанції слушно зауважив, що законодавством України не визначено органу, який має вживати заходи реагування на незаконні рішення органів місцевого самоврядування. При цьому, суд взяв до уваги, що оскільки у позовній заяві оскаржується рішення Рівненської міської ради, то вказаний орган місцевого самоврядування, за встановлених у справі обставин, підставно виступає у справі в якості відповідача, а прокурор самостійно виступає в якості позивача, відповідно до частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

313. Верховний Суд з такими висновками суду першої інстанції погоджується і вважає, що вони відповідають регламентації спірних правовідносин, фактичним обставинам справи та вимогам процесуального закону, правовим позиціям Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

314. Колегія суддів вважає, що наведене прокурором обґрунтування є сумісним з розумінням поняття «інтересів держави», у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист саме цих інтересів.

315. З урахуванням усього вищенаведеного та того, що встановленими у цій справі обставинами, які не спростовані мотивами оскаржуваної постанови і аргументами учасників справи, підтверджено, що затверджений спірним у цій справі рішенням Міської ради детальний план території суперечить містобудівній документації (генеральному плану та плану зонування міста Рівного), не враховує положень природоохоронного та земельного законодавства щодо охорони водних об`єктів, меж, розмірів та режиму використання прибережних захисних смуг, ігнорує наявність на території, яка ним охоплюється, пам`ятки культурної спадщини (пам`ятки археології місцевого значення), а участь у голосуванні за це рішення приймав депутат місцевої ради в умовах наявності у нього потенційного конфлікту інтересів, що є самостійною і достатньою підставою для його скасування, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення по суті спору, тоді як апеляційний суд помилково його скасував і прийняв постанову, яка не відповідає закону.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

316. За правилами частини першої статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

317. Ураховуючи вищевикладене, Верховний Суд, провівши, відповідно до повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційний розгляд справи у межах доводів і вимог касаційних скарг, які слугували підставою для відкриття касаційних проваджень, дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови апеляційного суду із залишенням в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону і скасоване помилково.

318. Керуючись статтями 340, 341, 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2021 скасувати та залишити в силі рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18.06.2021.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Т.Г. Стрелець

Я.О. Берназюк