Справа № 460/3144/23
Суддя: Н.В. Друзенко
Дата ухвалення: 2023-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

20 березня 2023 року м. Рівне №460/3144/23

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Друзенко Н.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, адміністративну справу за позовом

Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області
доСлужби автомобільних доріг у Рівненській області
про зобов`язання вчинення певних дій, -

В С Т А Н О В И В:

Західний офіс Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області звернувся до суду з позовом до Служби автомобільних доріг у Рівненській області про зобов`язання відповідача забезпечити виконання частини невиконаних вимог, направлених листом від 11.08.2022 №131716-14/1738, про усунення виявлених перевіркою порушень, а саме: «забезпечити притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово - господарській діяльності САД у Рівненській області».

Ухвалою суду від 10.02.2023 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі; розгляд справи ухвалено провести за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Згідно з позовною заявою Західним офісом Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено перевірку закупівлі UА-2019-05-22-001256-с об`єкту «Поточний середній ремонт мосту на км 50+589 автомобільної дороги Н-25 Городише-Рівне-Старокостянтинів» в Службі автомобільних доріг у Рівненській області, якою встановлено порушення законодавства, що відображено в акті перевірки від 27.06.2022 №13-17-16-06/3-п. Вказано, що перевіркою встановлено завищення вартості виконаних будівельних робіт на суму 1 551 879,29 грн та завищено вартість послуги з утримання служби замовника на 29 952,85 грн, що призвело до нанесення державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 1 581 832,14 гривень. Також, встановлено посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень фінансово-господарської діяльності, у тому числі витрат коштів державного бюджету зазначених в акті перевірки від 27.06.2022 №13-17-16-06/3п. Зауважено, що відповідно до ч. 15 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено право органу державного фінансового контролю порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Так, 11.08.2022 позивачем скеровано на адресу відповідача вимогу №131716-14/1738-2022 про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства. Проте, вказана вимога щодо виконання вимог в частині притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень фінансово-господарської діяльності, відповідачем не виконується. За наведеного, просить позов задовольнити повністю.

Відповідач проти задоволення позову заперечив, подав відзив на позовну заяву. На обґрунтування заперечення зазначає, що Служба автомобільних доріг у Рівненській області з метою виконання вимоги від 11.08.2022, надала вичерпну інформацію разом із завіреними копіями у встановлені строки, що підтверджується копією листа від 07.11.2022 № 12/1882 за результатами опрацювання з додатками. Вказує, що при надісланні та формуванні вимоги про усунення порушень позивач повинен був керуватись роз`ясненням Державної фінансової інспекції України в листі від 04.03.2015 №25-18/205. Звертає увагу, що у вимозі відповідача від 11.08.2022 не зазначено способи усунення недоліків і порушень, що відображає кінцеву мету вжитих заходів, а лише зазначено вимогу притягнути до відповідальності посадових осіб, винних у допущені недоліків і порушень фінансово-господарської діяльності САД у Рівненській області у тому числі, розглянути питання щодо відповідності займаним посадам осіб, якими допущені порушення. Вказує, що враховуючи відсутність у вказаному пункті вимоги конкретного способу його виконання, з огляду на відсутність посилання на конкретні нормативно правові акти відповідно до яких позивач повинен вчинити дії та не зазначення до якої саме відповідальності мають бути притягнуті працівники Служби автомобільних доріг у Рівненській області, не відображення майнового характеру порушення, а відтак можливого способу їх усунення дає підстави вважати, що існує декілька способів усунення виявлених у ході перевірки порушень. Зауважує, що чинним законодавством передбачено 5 видів відповідальності: дисциплінарна, матеріальна, адміністративна, фінансова та кримінальна. Відтак, правом щодо притягнення до відповідальності та вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник установи. За наведеного, у задоволенні позову просить відмовити повністю.

Позивачем подано відповідь на відзив, у якій заперечує твердження відповідача про те, що при надісланні та формуванні вимоги про усунення порушень позивач повинен був керуватись роз`ясненням Державної фінансової інспекції України в листі від 04.03.2015 №25-18/205. Звертає увагу на помилкове тлумачення даного факту, оскільки зазначене роз`яснення відкликане на підставі листа Державної аудиторської служби України від 03.04.2019 №25- 18/189-2019. Зауважує, що відповідач не скористався своїм правом оскарження вимоги від 11.08.2022 за №131716-14/1738-2022, натомість у листі від 19.12.2022 вх. №2445 акцентував увагу на тому, що суть спірної вимоги зводиться до необхідності вжиття заходів з метою відшкодування збитків, завданих бюджету, зокрема зобов`язано вчинити відповідачем дії з відшкодування збитків у розмірі 1581,83тис.грн., однак на думку відповідача підставами вчинення заходів щодо притягнення до відповідальності винних осіб слугуватиме лише рішення суду органу Держуадитслужби до САД у Рівненській області в якому збитки та правильність їх обчислення будуть перевірені судом. Вказує, що такі аргументи суперечать нормам чинного законодавства та вважає, що відповідачем свідомо обрано таку міру поведінки з метою уникнення виконання вимоги, обов`язковість якої встановлена на підставі ч. 2 ст. 15 Закону №2939-ХІІ, де визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Зазначає, що вищевказане твердження позивача є його лише суб`єктивною думкою, що ґрунтується на міркуваннях і переконаннях та яка жодним чином не містить нормативно-правової основи. За наведеного просить позов задовольнити повністю.

Відповідачем подано заперечення на відповідь на відзив, у яких зауважено про те, що позивач при формуванні вимоги від 11.08.2022 повинен дотримуватись рекомендацій Державної аудиторської служби України від 03.04.2019 №25- 18/189-2019 чого зроблено не було, а відтак вважає, що вимога заявлена у позовній заяві, а саме: «забезпечити притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово - господарській діяльності САД у Рівненській області» до задоволення не підлягає.

Розглянувши матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встановив наступне.

Західним офісом Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено перевірку закупівлі UА-2019-05-22-001256-с в Службі автомобільних доріг у Рівненській області, якою встановлено порушення законодавства, що відображено в акті перевірки процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с в Службі автомобільних доріг в Рівненській області №13-17-16-06/3-п від 27.06.2022 (а.с.50-106).

Перевіркою встановлено такі обставини та виявлено, зокрема, наступні порушення.

За результатами проведеної процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с по об`єкту «Поточний середній ремонт мосту на км 50+589 автомобільної дороги Н-25 Городише-Рівне-Старокостянтинів» проведеним вибірковим контрольним обміром встановлено, що в акти приймання виконаних будівельних робіт по об`єкту «Поточний середній ремонт мосту на км 50+589 автомобільної дороги Н-25 Городище - Рівне - Старокостянтинів» включені окремі роботи в завищених обсягах, а саме: монтаж перильної огорожі (прольот 9-14) на 1,515т, влаштування однобічного металевого бар`єрного огородження з відстанню між стояками 2м - 159 м. п., покриття поверхні ґрунтовкою (прольот 8-9) - 48 м2, зварювання та монтаж сталевого прокату (тротуарна консоль прольот 8-9) - 3,35т, улаштування заповненого деформаційного шва (прольот 8-9) 2,64 м пог., улаштування гідроізоляційної петлі - 12,55м2, вдавлювання обмежувального шнура та нанесення мастики - 43,2 м пог., укріплення укосів конусів та укосів дамби монолітними бетонними плитами 60 м2, улаштування кам`яного накиду 40м3, влаштування ізолюючого поверхневого шару покриття (тротуар) - 99,2 м2, улаштування асфальтобетонного покриття доріжок і тротуарів 130м2. В порушення п 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 в вересні-грудні 2019 року до актів приймання виконаних будівельних робіт включено завищенні обсяги, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 821 941.00 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Контрольним обміром також встановлено, що по вищевказаному об`єкту, відстань на перевезення асфальтобетонної суміші становить 88 км, тоді як до актів приймання виконаних будівельних робіт №42/2 від 26.12.2019 та №35/1 від 13.12.2019 включено 120 км доставки асфальтобетонної суміші. Відповідно витрати на доставку асфальтобетонної суміші завищено на 32 км., що призвело до завищення вартості робіт на загальну суму 15 817, 37 грн. з ПДВ 20%, чим порушено п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 та нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету. Акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року зі сторони Замовника підписані провідним інженером ВЯТК САД у Рівненській області С.М. Момотюком (кваліфікаційний сертифікат від 16.05.2016 №5484, серія АТ № 005691). Згідно п.6 посадової інструкції, затвердженої від 03.04.2012 начальником САД у Рівненській області, провідний інженер ВЯТК приймає виконанні роботи по будівництву, реконструкції, ремонту і утриманню автодоріг в межах закріплених організацій і об`єктів. Згідно ордеру-дозволу від 05.08.2019 №63, виданого начальником САД у Рівненській області П.В. Удовиченком, технічний нагляд на об`єкті здійснює інженер ВЯТК САД у Рівненській області С.М. Момотюк. Порушення зі сторони Замовника допущено провідним інженером відділу технічного контролю та новітніх технологій ОСОБА_1 , яким підписані акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року. Зі сторони Виконавця, акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року, підписані директором ТОВ «ЄВРО ПЛЮС БУД» Сушко Т.О.

Також, під час перевірки проведено порівняння вартості робіт та матеріалів вказаних в актах виконаних робіт з вартістю робіт та матеріалів визначених в договірній ціні (за вересень-жовтень 2019 року суцільним методом та за листопад-грудень 2019 року вибірково) та встановлено, що в порушення п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 в акти виконаних робіт за вересень 2019 року окремі роботи включені по цінах вищих ніж визначено в договірній ціні, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 57 452,00 грн з ПДВ 20%, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Порушення зі сторони Замовника допущено провідним інженером відділу технічного контролю та новітніх технологій ОСОБА_1 , яким підписані акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року та начальником інвестиційно-кошторисного відділу САД у Рівненській області ОСОБА_2 , яка згідно п.2 та п. 5 посадової інструкції, затвердженої від 03.04.2013 начальником САД у Рівненській області, забезпечує перевірку, узгодження і затвердження проектно-кошторисній документації, що передається підряднику, договірних цін, калькуляцій вартості матеріалів, транспортних схем та бере участь у розрахунках і перевірці фактичних витрат підрядника. Зі сторони Виконавця, акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року, підписані директором ТОВ «ЄВРО ПЛЮС БУД» Сушко Т.О.

Вибірковою перевіркою правильності застосування РЕКН в актах виконаних робіт форми № КБ-2в встановлено, що до акту №41/4 від 21.12.2019 включено роботу за РЕКН Е30-73-1 «Монтаж перильної огорожі та фарбування» в кількості 0,928 т та до акту №32/1 від 03.12.2019 матеріали С121-296 «Елементи фасонні (добірні) із сталі секцій та поручнів» на виконання даних робіт в кількості 7,29 т, тоді як норма витрат матеріалів за РЕКН Е30-73-1 на вище вказаний обсяг робіт становить 0,928 т. Контрольним обміром підтверджено монтаж перильної огорожі та фарбування в кількості 0,928 т. Відповідно витрати матеріалів завищено на 6,36 т., що призвело до завищення вартості робіт на загальну суму 600 072,02 гри з ПДВ 20%, чим порушено п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 та нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Порушення зі сторони Замовника допущено провідним інженером відділу технічного контролю та новітніх технологій ОСОБА_1 , яким підписані акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року та начальником інвестиційно-кошторисного відділу САД у Рівненській області ОСОБА_2 , яка згідно п.2 та п. 5 посадової інструкції, затвердженої від 03.04.2013 начальником САД у Рівненській області, забезпечує перевірку, узгодження і затвердження проектно-кошторисній документації, що передається підряднику, договірних цін, калькуляцій вартості матеріалів, транспортних схем та бере участь у розрахунках і перевірці фактичних витрат підрядника. Зі сторони Виконавця, акти приймання виконаних будівельних робіт за вересень-грудень 2019 року, підписані директором ТОВ «ЄВРО ПЛЮС БУД» Сушко Т.О. Крім того, у договірній ціні п.3.16 Договору від 26.07.2019 №15 передбачено кошти на покриття ризику, які визначаються згідно п.6.17 СОУ 41.1-5:2018. Згідно СОУ 41.1-5:2018 кошти на покриття ризику визначаються п.5.22.1. Розмір коштів на покриття ризику всіх учасників виконання робіт з поточного ремонту визначається за відсотком підсумку глав (1-12) ЗКР по графах 4, 5, 6, 7 та приймається 2%. Згідно договірної ціни, зі змінами, кошти на покриття ризику становлять 287 747,80 грн, що дорівнює 2,4 %. Зазначене призвело до завищення коштів на покриття ризику, включених до актів приймання виконаних будівельних робіт, на загальну суму 29 043,90 грн з ПДВ 20%, чим порушено п.3.16 Договору від 26.07.2019 № 15, п.5.22.1 СОУ 41.1-5:2018 та нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Так як, під час перевірки закупівлі встановлено завищення обсягів та вартості робіт, відповідно знімаються кошти на покриття ризику у розмірі 2% від відповідних розділів розрахунків, отже нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на суму 27 553.00 грн з ПДВ 20%, чим п.5.22.1 СОУ 41.1-5:2018 та нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Загалом, перевіркою встановлено завищення вартості виконаних будівельних робіт на суму 1 551 879,29 грн та завищено вартість послуги з утримання служби замовника на 29 952,85 грн, що призвело до нанесення державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 1 581 832,14 гривень.

11.08.2022 позивачем скеровано на адресу відповідача вимогу №131716-14/1738-2022 про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства, в якій зазначено таке прохання: «опрацювати матеріали перевірки закупівлі, притягнути до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності САД у Рівненській області у тому числі, розглянути питання щодо відповідності займаним посадам осіб, якими допущені порушення; здійснювати постійний контроль за дотриманням законодавства з питань бухгалтерського обліку, фінансової звітності та господарських відносин.» Встановлено строк для надання вичерпної інформації про вжиті заходи до 10.11.2022 (а.с.20, 21).

Листом від 07.11.2022 відповідачем повідомлено, що працівники ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , з вини яких допущенні порушення законодавства, що відображені в Акті перевірки процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с звільнені, про що свідчать відповідні накази від 27.05.2021 та від 06.01.2022 (а.с.16-19).

14.12.2022 позивачем було адресовано лист до відповідача за №131716-14/2927-2022, зміст якого полягав у наданні інформації щодо виконання вимог в частині притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень фінансово-господарської діяльності, а саме втрат коштів державного бюджету зазначених в акті перевірки від 27.06.2022 №13-17-16-06/3п на загальну суму 1581,83 тис. грн. (а.с.15).

16.12.2022 відповідачем надіслано відповідь у якій зазначено, що оскільки діями, які зобов`язана вчинити Служба автомобільних доріг у Рівненській області з метою усунення порушення, викладеного у вимозі, є відшкодування збитків у розмірі 1581,83 тис. грн. та враховуючи те, що пункт за своєю суттю спрямований саме на відшкодування збитків, слід зазначити, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення. Отже виключно після набрання законної сили рішення суду за відповідним позовом, будуть наявні законні підстави про притягнення до відповідальності винних осіб, оскільки правильність обчислення збитків має судом (а.с.13-14).

Вважаючи протиправним невиконання вимоги від 11.08.2022 №131716-14/1738-2022 про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства, в частині невиконаних вимог, а саме притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII від 26.01.1993.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону №2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення Державної аудиторської служби України» №868 від 28.10.2015 утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

При цьому, підпунктом 3 пункту 4 вказаного Положення встановлено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель. А згідно з пунктом 7 - Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби №23 від 02.06.2016, Західний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі управління).

Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

Наказом Західного офісу Держаудитслужби №187 від 02.07.2018 затверджено Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області. Пунктом 4 вказаного Положення встановлено, що Управління, відповідно до покладених на нього завдань, вносить керівництву Офісу пропозиції щодо звернення до суду в інтересах держави.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення №43).

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 23 пункту 6 Положення №43).

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII від 26.01.1993 встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За змістом статті 10 Закону №2939-XII, органу державного фінансового контролю надано право:

1) перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);

2) безперешкодного доступу в ході державного фінансового контролю на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать підприємствам, установам та організаціям, що контролюються; призупиняти в межах своїх повноважень бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства;

3) залучати на договірних засадах кваліфікованих фахівців відповідних органів виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок;

4) вимагати від керівників підконтрольних установ проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій - звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій, а до ухвалення відповідного рішення судом - у присутності понятих та представників зазначених підприємств, установ і організацій, щодо яких проводиться ревізія, опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Порядок опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів встановлюється Кабінетом Міністрів України;

при проведенні ревізій вилучати у підприємств, установ і організацій копії фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про порушення, а на підставі рішення суду - вилучати до закінчення ревізії оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів із складенням опису, який скріплюється підписами представника органу державного фінансового контролю та керівника відповідного підприємства, відповідної установи, організації, та залишенням копій таких документів таким підприємствам, установам, організаціям;

5) одержувати від Національного банку України та його установ, банків та інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції та залишки коштів на рахунках об`єктів, що контролюються, а від інших підприємств і організацій, в тому числі недержавної форми власності, що мали правові відносини із зазначеними об`єктами - довідки і копії документів про операції та розрахунки з підприємствами, установами, організаціями. Одержання від банків інформації, що становить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність";

6) одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю;

7) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

8) порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства;

9) накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ, адміністративні стягнення;

10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

11) одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;

12) проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється;

13) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку;

14) ініціювати проведення перевірок робочими групами центральних органів виконавчої влади;

15) порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Таким чином, Держаудитслужба, в тому числі, через свої міжрегіональні територіальні органи та їхні управління, наділена повноваженнями пред`являти підконтрольній установі вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки, яка є обов`язковою до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Поміж права звернення до суду з позовом про відшкодування збитків, Держаудитслужба наділена правом звернення до суду в інтересах держави, у тому випадку, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, але лише з питань збереження і використання активів.

Що стосується притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю, то Держаудитслужба наділена лише правом ініціювання такого питання. На користь цього свідчить буквальний зміст пункту 15 статті 10 Закону №2939-XII. Відповідно, виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у вимозі, та притягнення їх до встановленої законом відповідальності є правом керівника підконтрольної установи, а не його обов`язком.

Процедура притягнення особи до дисциплінарної відповідальності регламентується нормами трудового та/або відповідного профільного законодавства, і наділяє роботодавця, або відповідну уповноважену особу дискреційними правами в даному питанні, визначаючи ряд обставин, які при цьому обов`язково враховуються. Навіть саме по собі визначення достатності чи недостатності підстав для порушення відповідного дисциплінарного провадження є прерогативою роботодавця, чи уповноваженої особи, де він керується певною свободою розсуду.

За наведеного, посадові особи Держаудитслужби не можуть вимагати від керівника підконтрольної установи того, щоб він притягнув до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності, а тим більше вказувати не необхідності перевірки відповідності таких осіб займаним посадам, тобто визначати конкретний вид і міру дисциплінарного стягнення, як це реалізовано у вимозі №131716-14/1738 від 11.08.2022.

На підконтрольній установі лежить обов`язок проінформувати Держаудитслужбу про вжиті заходи на усунення порушень, виявлених у ході перевірки, у строки, визначені у відповідній вимозі.

Відповідно, Служба автомобільних доріг у Рівненській області повинна була у строк до 10.11.2022 надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області підтверджену документально інформацію про вжиті заходи в частині опрацювання матеріалів перевірки закупівлі та здійснення контролю за дотриманням законодавства з питань бухгалтерського обліку, фінансової звітності та господарських відносин. Що стосується питання притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності, то належним виконанням відповідної вимоги вважається інформування Держаудитслужби про те, чи знайшов підстави роботодавець реалізувати таке своє право, чи ні. І якщо так, - то який вид і міру відповідальності він обрав.

Судом встановлено, що Служба автомобільних доріг у Рівненській області листом від 07.11.2022 повідомила Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, що працівники ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , з вини яких допущенні порушення законодавства, які відображені в Акті перевірки процедури закупівлі UА-2019-05-22-001256-с, звільнені. На підтвердження цього, відповідач надав позивачу копії відповідних наказів. Зазначені накази підтверджують, що вищевказані працівники припинили трудові правовідносини зі Службою автомобільних доріг у Рівненській області ще до проведення перевірки Держаудитслужбою, а відтак вони апріорі не могли бути притягнуті до дисциплінарної відповідальності відповідачем.

Наведеним вище доводиться, що позов Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про зобов`язання Служби автомобільних доріг у Рівненській області забезпечити виконання частини невиконаних вимог, направлених листом від 11.08.2022 №131716-14/1738, про усунення виявлених перевіркою порушень, а саме: «забезпечити притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово - господарській діяльності САД у Рівненській області» не підлягає до задоволення, як з огляду на безпідставність та необґрунтованість позовних вимог, так і з огляду на їхню дефектність, через відсутність у відповідного суб`єкта владних повноважень права на звернення до суду з позовом про зобов`язання підконтрольної установи притягнути до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. При цьому, в силу вимог частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд під час розгляду справи керується принципом диспозитивності, відповідно до якого розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, та в межах позовних вимог, і може вийти за межі позовних вимог тільки тоді, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Що стосується покликань позивача на правові висновки у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі №808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі №815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі №808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, то суд зауважує, що вони незастосовні в межах даної справи, так як стосуються питань відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю.

Натомість судом у межах даної справи застосовані правові висновки Касаційного адміністративного суду Верховного Суду, наведені у постанові від 12 березня 2021 року у справі №640/3186/19.

Інші доводи та аргументи, наведені сторонами, судом не оцінюються, позаяк не входять в коло доказування, а тому не мають значення для правильного вирішення судового спору по суті.

З урахуванням наведеного вище, за результатами судового розгляду адміністративної справи суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 257-262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

В задоволенні позову Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області до Служби автомобільних доріг у Рівненській області про зобов`язання забезпечити виконання частини невиконаних вимог, направлених листом від 11.08.2022 №131716-14/1738-2022, про усунення виявлених перевіркою порушень, а саме: "забезпечити притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово - господарській діяльності САД у Рівненській області" - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повний текст рішення складений 20 березня 2023 року

Учасники справи:

Позивач - Західний офіс Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (вул. Міцкевича, 14, м.Рівне, Рівненська обл.,33028, ЄДРПОУ/РНОКПП 40913624)

Відповідач - Служба автомобільних доріг у Рівненській області (вул. Пушкіна, 19, м.Рівне, 33028, ЄДРПОУ/РНОКПП 25894919)

Суддя Н.В. Друзенко