Справа № 815/2439/15
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2023-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2023 року

м. Київ

справа №815/2439/15

адміністративні провадження №К/9901/7573/19, №К/9901/8691/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку за позовом прокурора Приморського району м. Одеси до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, треті особи: ОСОБА_1 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10», Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, про визнання протиправною та скасування реєстрації декларації, за касаційними скаргами заступника прокурора Одеської області, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Шевчук О.А., Бойка А.В., Осіпова Ю.В. від 13.02.2019,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2015 року прокурор Приморського району м. Одеси (далі у тексті цієї постанови прокурор, позивач) звернувся з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі у тексті цієї постанови також ДАБІ України, Департамент ДАБІ відповідно, відповідачі), треті особи: ОСОБА_1 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10», Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:

- визнати протиправною та скасувати реєстрацію декларації, проведену Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області 26.12.2013 за №ОД 5, про готовність об`єкта до експлуатації щодо реконструкції житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , подану ОСОБА_1 (далі також спірна декларація).

2. В обґрунтуванні позовних вимог прокурор зазначав, що інспекцією не перевірено достовірність даних, викладених у спірній декларації. Зокрема, позивач зазначав, що у вказану декларацію про готовність реконструйованого зазначеного об`єкту нерухомості внесено недостовірні дані, а саме - зазначено, що підставою початку виконання будівельних робіт є дозвіл на початок виконання будівельних робіт інспекції ДАБК м. Одеси №89/06 від 01.02.2007, тоді як згідно листа управління архітектури та містобудування Одеської міської ради №01-15/7п від 16.01.2015 інформація про видачу вищевказаного дозволу в управлінні відсутня, а під №89/06 від 03.03.2006 інспекцією ДАБК м. Одеси зареєстровано та видано дозвіл на реконструкцію дачного будинку по АДРЕСА_2 .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 30.05.2017 позов задоволено.

4. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для скасування реєстрації спірної декларації, оскільки така зареєстрована з порушеннями вимог пункту 22 Постанови КМУ №461 від 13.04.2011 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів».

5. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.10.2017 провадження у зазначеній справі закрито.

6. Постановою Верховного Суду від 04.07.2018 ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.10.2017 про закриття провадження у справі скасовано. Справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

7. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019 постанову суду першої інстанції скасовано та відмовлено у задоволенні позову.

8. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з адміністративним позовом від імені суб`єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись з вищенаведеною постановою апеляційного суду, прокурор та Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10» подали касаційні скарги, у яких, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судовим розглядом встановлено, що розпорядженням Приморської районної адміністрації виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.03.2003 №237 «Про збереження підсобного приміщення квартири АДРЕСА_1 » збережено самовільно улаштоване підсобне приміщення - літню кухню площею 21,2 кв. м у дворі будинку АДРЕСА_1 і дозволено сім`ї гр. ОСОБА_2 її подальшу експлуатацію на строк до реконструкції району.

11. Згідно свідоцтва про право власності на житло від 05.12.2013, виданого Департаментом міського господарства Одеської міської ради, на підставі розпорядження від 05.12.2013 №219865, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на праві приватної спільної власності в рівних частках належить квартира за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 35,5 кв. м. Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на підставі даного свідоцтва Реєстраційною службою Одеського міського управління юстиції Одеської області зареєстровано право власності за ОСОБА_2 (1/2 частина квартири) та ОСОБА_3 (1/2 частина квартири).

12. 26.12.2013 Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеської області за №ОД5 зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації «Реконструкція житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , ІІ категорія складності», яка подана ОСОБА_1 .

13. У пункті 10 Декларації зазначено дозвільним документом на виконання будівельних робіт - Дозвіл на початок будівельних робіт від 01.02.2007 №89/06, виданий Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю м. Одеси.

14. У пункті 11 Декларації датою початку будівництва вказано 28.07.2007, датою закінчення будівництва - 13.12.2013.

15. При цьому, згідно листа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради №01-15/7п від 16.01.2015, наданого на запит прокуратури Одеської області листі від 14.01.2015 №05/3-20вих15 щодо надання копії дозволу інспекції ДАБК м. Одеси від 01.02.2007 №89/06 на об`єкт містобудування за адресою: АДРЕСА_1 , Управлінням повідомлено, що інформація про видачу зазначеного вище дозволу за даною адресою відсутня; разом з тим, під №89/06 від 03.03.2006 інспекцією ДАБК м. Одеси зареєстровано та видано дозвіл на реконструкцію дачного будинку по АДРЕСА_2 (замовник - гр. ОСОБА_4 ).

16. Крім цього, Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради листом від 30.07.2015 №01-15/476а щодо надання інформації, чи видавався гр. ОСОБА_1 дозвіл на початок виконання будівельних робіт на об`єкт містобудування за адресою: АДРЕСА_1 або АДРЕСА_1 , повідомлено суду, що інформація про видачу зазначеного вище дозволу за даною адресою відсутня.

17. Суд першої інстанції також установив, що в декларацію про готовність об`єкта до експлуатації № ОД 5 від 26.12.2013 був внесений дозвіл з опискою, а саме: замість « 89/96» було внесено « 89/06» та замість вірної дати « 01.02.1997» була внесена невірна дата « 01.02.2007».

18. З наведених підстав ОСОБА_1 надіслала рекомендованим листом на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області заяву про виправлення описки в Декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 3 від 26.12.2013. Дана заява була відправлена на адресу ДАБІ в Одеській області 01.12.2015.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

19. У касаційній скарзі прокурора наводяться доводи про те, що право на звернення до суду із цим позовом реалізовано прокурором з дотриманням і належним обґрунтуванням підстав для представництва в суді інтересів держави в порядку статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» та відповідно до вимог статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній станом на момент подачі позову до суду.

20. На переконання прокурора безпідставним та таким, що суперечить приписам статей 47, 48 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній станом на момент звернення позивача до суду) є висновок суду апеляційної інстанції про передчасність звернення прокурора до суду як самостійного позивача, оскільки здійснення відповідачами реєстрації спірної декларації з наведеними у ній недостовірними даними в порушення вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за змістом спірних правовідносин об`єктивно унеможливлювало одночасне визначення у позові суб`єкта владних повноважень як відповідача, так і позивача у справі.

21. Вищевикладене, на думку прокурора, беззаперечно свідчить про необґрунтованість оскаржуваної постанови та її невідповідність вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, дає підстави для скасування зазначеного судового рішення і залишення в силі постанови суду першої інстанції.

22. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10» у своїй касаційній скарзі наголошує, що суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку, що в.о. прокурора не мав права звертатися до суду в інтересах держави, не повинен був приймати рішення по суті справи (відмовляти в задоволенні позову та приймати нове судове рішення по суті справі). В такому разі, на думку третьої особи, суд повинен був відповідно пункту 1 частини першої статті 240 та статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України залишити позов без розгляду.

23. Скаржник вважає, що стаття 60 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка діяла на час звернення в.о. прокурора до суду), надавала право прокуророві звертатися до суду з адміністративним позовом в інтересах держави. Участь прокурора у справі регламентується статтею 60 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції цього Кодексу та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на час подання позову).

24. Крім того, за доводами ОСББ «Моряк-10», суд не сповістив його належним чином про дату та час розгляду справи, чим порушив вимоги статті 124 Кодексу адміністративного судочинства України.

25. У відзиві на касаційну скаргу прокурора ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувана постанова апеляційного суду, на її думку, є законною та обґрунтованою, а вимоги скаржника вважає безпідставними і такими, що не ґрунтуються на законі.

26. Заперечує ОСОБА_1 й доводи та вимоги касаційної скарги ОСББ «Моряк-10». Вважає, що наведені скаржником аргументи не спростовують правильних висновків суду апеляційної інстанції щодо недоведеності та відсутності у прокурора права на звернення до суду з цим позовом у самостійному статусі позивача, а не через уповноважений у спірних правовідносинах орган, який повинен захищати інтереси держави у цьому випадку.

27. У відзивах на касаційні скарги ОСОБА_1 просить залишити їх без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.

28. У поясненнях на відзив, прокурор не погоджується з викладеною у ньому позицією й наголошує, що усі аргументи ОСОБА_1 пов`язані з аналізом норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15.07.2015, тоді як станом на момент звернення до суду з цим позовом у квітні 2015 року, такої норми не існувало. Це, на думку прокурора, унеможливлює врахування викладених у відзиві мотивів під час розгляду касаційної скарги.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

29. Перевіряючи, у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

30. Як вбачається з установлених апеляційним судом обставин справи, в обґрунтуванні заявлених позовних вимог та підстав представництва інтересів держави прокурор посилався на те, що реєстрація органами архітектурно-будівельного контролю декларації про готовність об`єкту до експлуатації, що містить недостовірні дані, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, порушує правові та організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що в цілому суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави. При цьому, оскільки Державна архітектурно-будівельна інспекція України, оскаржувані дії якої є первинними у спірних правовідносинах, є відповідачем за цим позовом та відсутній інший орган, уповноважений державою здійснювати відповідні контрольні функції у спірних правовідносинах, то прокурор вказував, що є позивачем у цій справі без зазначення органу в інтересах якого звертається до суду.

31. З урахуванням вищезазначеного, перевіряючи доводи прокурора щодо наявності у нього підстав для самостійного звернення до суду з цим позовом, суди попередніх інстанцій мали б встановити, на захист яких саме інтересів держави спрямоване подання прокурором позову у справі, що розглядається, у чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави, який державний орган або орган місцевого самоврядування уповноважений здійснювати захист цих інтересів у спірних правовідносинах і чи наділений від компетенцією щодо звернення до суду з вимогами, які заявив прокурор.

32. Відповідаючи на ці питання, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до наведених юридичних позицій Конституційного Суду України, які містяться у Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019, Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

33. Окрім цього, у Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов чи скарга, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

34. Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у Закон України №1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру», статті 121, 123 Конституції України (в редакції, чинній в 2013 році) та чинної статті 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону № 1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру».

35. Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

36. Колегія суддів враховує й висновки, викладені у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі №240/401/19, де зазначено, що хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

37. У цій же постанові колегія суддів зауважила, що громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

38. Спірні у справі, що розглядається правовідносини, як це вбачається з установлених судами попередніх інстанцій обставин, виникли щодо невиконання відповідачами покладених на них контрольних повноважень у сфері містобудівної діяльності (державного архітектурно - будівельного контролю).

39. Так, за визначенням поняття містобудування (містобудівної діяльності), наведеним у статті 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-ХІІ «Про основи містобудування», це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

40. Згідно з пунктом 13 частини першої статті 1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

41. Пунктом 12-1 вищевказаної статті також визначено, що сталий розвиток території територіальної громади - соціально, економічно та екологічно збалансований розвиток території територіальної громади, спрямований на створення економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасних та майбутніх поколінь на основі раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково-технічних, інтелектуальних тощо), технологічного переоснащення і реструктуризації підприємств, удосконалення соціальної, виробничої, транспортної, комунікаційно-інформаційної, інженерної, екологічної інфраструктури, поліпшення умов проживання, відпочинку та оздоровлення, збереження та збагачення біологічного різноманіття та культурної спадщини.

42. Оцінюючи категорію «інтереси держави» Верховний Суд у постанові від 20.05.2019 у справі №826/15338/18 зазначав, що здійснення певними особами самочинного яке, суперечить вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже, порушує інтереси держави у сфері регулювання містобудівної діяльності.

43. Колегія суддів у вищевказаній постанові Верховного Суду визнала, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням поняття «інтересів держави», у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист «інтересів держави».

44. Поряд із цим, за визначеннями понять, які вживаються у Законі України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»:

територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр;

територія територіальної громади - нерозривна територія, в межах якої територіальна громада здійснює свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

45. За визначенням цієї ж статті представницьким органом місцевого самоврядування виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення

46. Статус рад як представницьких органів розкривається у статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за приписами частин першої якої сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

47. При цьому, в постанові Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №806/179/16 колегія суддів зазначала, що Великою Палатою Верховного Суду та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже неодноразово висловлювалась позиція стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

48. Так, Верховний Суд, розглядаючи у касаційному порядку справу №806/179/16, звертав увагу на положення частини першої статті 140 та статтю 145 Конституції України, відповідно до яких місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, а права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

49. Колегія суддів Верховного Суду також відзначала, що виходячи з цих конституційних положень у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26.03.2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

50. Проаналізувавши норми статей 1, 6, 10 та 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 у справі №806/179/16 дійшов висновків про те, що:

1. право територіальної громади як суб`єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців;

2. порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці);

3. інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування;

4. головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території;

5. для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами;

6. ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

51. Верховним Судом у справі №806/179/16 також враховано вже сформовану практику Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права суб`єктів владних повноважень, в тому числі, органів місцевого самоврядування звертатися з позовами до інших суб`єктів владних повноважень, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.12.2018 у справі №804/3091/18, від 06.06.2018 у справі №811/289/16, від 17.10.2018 у справі №822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №806/1592/16, від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а, від 11.06.2019 у справі №820/2639/18, від 26.09.2019 у справі № 804/2272/17, від 21.11.2019 у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05.12.2019 у справі №400/2509/18, від 17.12.2019 у справі №816/844/18 та інших.

52. У цих справах Суд визнав, зокрема:

- статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади (постанова Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а);

- право звернення до адміністративного суду органу місцевого самоврядування з позовом до іншого органу місцевого самоврядування у некомпетенційних спорах (постанова Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі №666/8779/14-а).

53. Аналізуючи вищезазначені положення законодавства та висновки Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів констатує, що дотримання правового порядку під час здійснення містобудівної діяльності в населених пунктах усіма без виключення її суб`єктами, у тому числі фізичними особами та органами державної влади, органами місцевого самоврядування, яка полягає, зокрема, у створенні та підтриманні повноцінного життєвого середовища, включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, соціально, економічно та екологічно збалансований розвиток території територіальної громади, і спрямована на створення економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасних та майбутніх поколінь на основі раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково-технічних, інтелектуальних тощо) - є інтересом значної кількості осіб - мешканців відповідної територіальної громади, а отже становить суспільний (публічний) інтерес.

54. Цей інтерес підлягає самостійному захисту, а виходячи з конституційно - правового статусу рад захищати ці інтереси у судовому порядку належить, насамперед, цим представницьким органам місцевого самоврядування, які діють в інтересах та від імені територіальної громади і наділені повноваженнями щодо звернення до суду, у тому числі, до органів державної влади з метою захисту порушених прав територіальної громади.

55. Отже, органом, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах та має право звертатись до суду з вимогами, які вказані у позові прокурора, та до відповідачів, які ним визначені, є Одеська міська рада, оскільки будівництво, яке прокурор вважає самочинним, і щодо якого відповідачем здійснено реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації, здійснюється на території міста Одеси.

56. При цьому, колегія суддів переконана, що вищевказаний інтерес територіальної громади, який полягає у дотриманні вимог законодавства під час здійснення містобудівної діяльності, збігається з інтересом держави, а тому може захищатись й прокурором у судовому порядку, однак лише у виключних, передбачених законом випадках, з обов`язковим дотриманням процедурних вимог, які ставляться Законом України «Про прокуратуру» та Кодексом адміністративного судочинства України», і передують зверненню до суду з позовом про захист цих інтересів.

57. Колегія суддів враховує, що станом на час звернення прокурора до суду в квітні 2015 року правовий статус прокурора було визначено статтями 121-123 Конституції України та Законом України №1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру».

58. Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 121 Конституції України (в редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, зокрема представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

59. Положення статті 121, 123 Конституції України відсилали до спеціального закону, яким були визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом був Законом України №1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру».

60. Відповідно до статті 36-1 цього Закону представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Представництво інтересів громадянина або держави здійснюється прокурором також на підставі заподіяння громадянину або державі шкоди внаслідок вчинення кримінального правопорушення чи іншого суспільно небезпечного діяння, передбаченого законом про кримінальну відповідальність.

За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом: 1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями); 2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справ. Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

61. Станом на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції законодавство, що регулює діяльність органів прокуратури, зазнало суттєвих змін. З 15.07.2015 набрав чинності новий Закон України №1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру».

62. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо (1) захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, (2) а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

63. Отже, в обох випадках, як Закон України №1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру», так і Закон України №1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру», передбачають, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави». Новелою «нового» закону є лише те, що підстави представництва прокурором інтересів держави в суді обумовлені двома випадками, визначеними частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII від 14.10.2014.

64. Водночас, частина друга статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) передбачала, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва.

65. Це дає підстави констатувати, що норми статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, чинні станом на момент розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції, не встановлюють суттєво іншого правового регулювання адміністративного процесу, аніж те, що було запроваджене нормами статті 60 цього ж Кодексу в редакції, чинній на момент подання позову у справі, що розглядається.

66. Отже, у квітні 2015 року реалізація прокурором права на подання позову потребувала обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також вимагала зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або вказати на відсутність такого органу.

67. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 10.04.2019 у справі №813/6409/13-а.

68. Колегія суддів зазначає, що у судовій практиці вже мали місце випадки, у яких розглядався спір у справі за позовом прокурора в інтересах відповідної місцевої ради до органів державного архітектурно - будівельного контролю щодо скасування реєстрації декларацій, обґрунтований порушенням правових і організаційних основ планування, забудови та іншого використання територій, спрямованих на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що в цілому, на думку прокурора, суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави.

69. Наприклад, така справа (№815/1567/16) розглядалась Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, яка у постанові від 23.06.2020, не заперечуючи можливості існування такого спору та його судового розгляду, зауважувала, що у такому випадку прокурором повинні бути наведені обґрунтування, які б свідчили про те, що орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави (у даному випадку Міськрада), не здійснює (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може сам реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

70. Ураховуючи, що таких обґрунтувань прокурором наведено не було, Верховний Суд у постанові від 23.06.2020 у справі №815/1567/16 дійшов висновку про недоведеність підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді.

71. У справі ж, яка розглядається, прокурор Приморського району м. Одеси, звертаючись до суду з цим позовом, необґрунтовано вказував на відсутність у спірних правовідносинах органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції, у зв`язку з чим обрав помилкову форму представництва у вигляді самостійного позову, а не в інтересах вищевказаного органу, яким в цьому випадку як встановлено вище виступає Одеська міська рада.

72. Внаслідок цього прокурор неправильно визначив й суб`єктний склад учасників цієї справи, помилково вважаючи, що він набув статус самостійного позивача.

73. З огляду на це колегія суддів вважає слушними наведені у оскаржуваній постанові апеляційного суду мотиви про те, що прокурор у цьому випадку не довів наявності підстав для представництва інтересів держави у тій формі, у якій це було ним реалізовано, і звернувся до суду передчасно, не перевіривши наявності або відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також того, чи здійснюється вони належним чином і чи наявні у нього повноваження на звернення до адміністративного суду.

74. З цих підстав колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги касаційних скарг щодо дотримання прокурором порядку звернення до адміністративного суду з цим позовом.

75. Необґрунтованими колегія суддів вважає й наведені у касаційній скарзі ОСББ «Моряк-10» аргументи про те, що суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку про відсутність у прокурора права звертатися до суду в інтересах держави, не повинен був приймати рішення по суті справи (відмовляти в задоволенні позову та приймати нове судове рішення по суті справі). В такому разі, на думку третьої особи, суд повинен був відповідно пункту 1 частини першої статті 240 та статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України залишити позов без розгляду.

76. З цього приводу колегія суддів зазначає, що незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.

77. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

78. Колегія суддів також критично оцінює й твердження ОСББ «Моряк-10» про те, що суд апеляційної інстанції не сповістив його належним чином про дату та час розгляду справи, чим, на думку скаржника, порушив вимоги статті 124 Кодексу адміністративного судочинства України.

79. Так, відповідно до частин першої, третьої статті 124 Кодексу адміністративного судочинства України судові виклики і повідомлення здійснюються повістками про виклик і повістками-повідомленнями.

Судовий виклик або судове повідомлення учасників справи, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів здійснюється:

1) за наявності в особи офіційної електронної адреси - шляхом надсилання повістки на офіційну електронну адресу;

2) за відсутності в особи офіційної електронної адреси - шляхом надсилання повістки рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою), кур`єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами, або шляхом надсилання тексту повістки в порядку, визначеному статтею 129 цього Кодексу.

80. З наявних у справі матеріалів вбачається, що Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10», залучене до участі у цій справі як тертя особа, не повідомляла про наявність у неї офіційної електронної адреси, а повістка про виклик, яка за формою та змістом відповідала вимогам процесуального закону, була надіслана цій особі рекомендованою кореспонденцією за вказаною нею і останньою відомою суду апеляційної інстанції адресою: вул. Літературна, 17, Одеса, Одеська область, 65062.

81. Вищевказане поштове відправлення передано на пошту і прийняте відділенням поштового зв`язку 17.01.2019, однак 01.02.2019 було повернуто до суду апеляційної інстанції у зв`язку з закінченням терміну зберігання, про що працівником поштового зв`язку складено довідку від 29.01.2019.

82. Строки, у межах яких апеляційним судом було здійснене повідомлення Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10» про час, день та місце апеляційного перегляду справи, узгоджуються з вимогами частини третьої статті 126 Кодексу адміністративного судочинства України щодо часу вручення повістки.

83. У контексті таких обставин, колегія суддів також підкреслює, що ініціювавши судовий розгляд справи, позивач насамперед повинен активно використовувати визначені законом процесуальні права, здійснювати їх з метою, з якою такі права надано. Реалізація особою процесуальних прав невіддільна від виконання нею процесуального обов`язку щодо сприяння встановленню в судовому процесі дійсних обставин у справі з метою отримання правосудного судового рішення.

84. Висновки щодо застосування норм права такого змісту наведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.01.2023 у справі №9901/278/21, висловлюючи яку, Судом було враховано й правову позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справі «Пономарьов проти України» (рішення від 03.04.2008, заява №3236/03, п. 41), згідно з якою сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Олександр Шевченко проти України» (Aleksandr Shevchenko v. Ukraine), заява №8371/02, п. 27, рішення від 26.04.2007, та «Трух проти України» (Trukh v. Ukraine) (ухвала), заява №50966/99, від 14.10.2003).

85. При цьому, колегія суддів наголошує, що згідно з частиною другою статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки, а відповідно до пункту 6 частини п`ятої статті 44 цього ж Кодексу учасники справи зобов`язані виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки.

86. Висновки щодо застосування таких норм права висловлювались Верховним Судом, зокрема, в постанові від 09.02.2023 у справі №295/14365/19, де колегія суддів зауважувала, що учасники справи, зобов`язанні діяти вчасно та в належний спосіб, в тому числі, при оскарженні судових рішень (у тому випадку в апеляційному порядку), у зв`язку з чим, будь-які зволікання останніх не свідчать про неухильне виконання покладених на нього обов`язків як учасника справи і намір добросовісної реалізації права на апеляційний перегляд справи.

87. У вищевказаній постанові Верховного Суду також підкреслено, що вжиття заходів для ефективного розгляду та вирішення судового спору є обов`язком не тільки для держави, але й для осіб, які беруть участь у справі. Так, Європейський суд з прав людини у пункті 35 рішенні від 07.07.1989 у справі «Юніон Еліментарія Сандерс проти Іспанії» (Alimentaria Sanders S.A. v. Spain, заява №11681/85) зазначив, що заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватись від використання прийомів, які пов`язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.

88. На зацікавлену сторону покладається обов`язок проявити особливу сумлінність у захисті своїх інтересів та вживати необхідних дій для ознайомлення з ходом провадження (рішення у справі «Сухорубченко проти Росії» (Sukhorubchenko v. Russia), заява №69315/01, пункт 48, від 10.02.2005; ухвала щодо прийнятності у справі «Гуржій проти України» (Gurzhyy v. Ukraine), заява № 326/03 від 01.04.2008).

89. До того ж, у разі якщо судове рішення направлено судом рекомендованим листом за належною поштовою адресою, яка була надана суду відповідною стороною, за відсутності відомостей у суду про наявність у такої сторони інших засобів зв`язку та/або адреси електронної пошти, і судовий акт повернуто підприємством зв`язку з посиланням на відсутність (вибуття) адресата, закінчення строку зберігання поштового відправлення тощо, то можна вважати, що адресат повідомлений про прийняття певного судового рішення у справі або про день, час та місце її розгляду (близький за змістом висновок викладено у постановах Верховного Суду від 12.04.2021 у справі № 910/8197/19, від 09.12.2021 у справі № 911/3113/20).

90. Положення процесуального закону не передбачають прямого обов`язку суду щодо повторного направлення кореспонденції стороні, якій поштове відправлення не було вручене із обставин, які не залежали від суду. Подібні за змістом висновки висловлені також Верховним Судом у постанові від 19.12.2022 у справі №910/1730/22.

91. За приписами ж частини першої статті 131 Кодексу адміністративного судочинства України учасники судового процесу зобов`язані під час провадження у справі повідомляти суд про зміну місця проживання (перебування, знаходження), роботи, служби. У разі неповідомлення про зміну адреси повістка надсилається учасникам судового процесу, які не мають офіційної електронної адреси, та за відсутності можливості сповістити їх за допомогою інших засобів зв`язку в порядку, визначеному статтею 129 цього Кодексу, за останньою відомою суду адресою і вважається врученою, навіть якщо відповідний учасник судового процесу за цією адресою більше не знаходиться або не проживає.

92. Беручи до уваги вищевикладені норми та висновки Верховного Суду щодо застосування їх, практику ЄСПЛ, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції, надіславши повістку про виклик у судове засідання на 13.02.2019 о 10:00 годині на останню відому та вказану Об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10» адресу, й не маючи інших засобів зв`язку з цією особою, за допомогою яких можливо було у визначеному процесуальним законом порядку здійснити її судовий виклик, діяв належним чином та за процедурою, визначеною Кодексом адміністративного судочинства України.

93. При цьому, з урахуванням вищенаведених обставин та в силу приписів частини першої статті 131 Кодексу адміністративного судочинства України, надіслана на адресу ОСББ «Моряк-10» повістка про виклик у судове засідання суду апеляційної інстанції вважається врученою, а ця особа є належно повідомленою.

94. Неявка ж сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, у розумінні положень частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи судом апеляційної інстанції.

95. Більше того, колегія суддів підкреслює, що наявними у справі матеріалами підтверджується отримання ОСББ «Моряк-10» судових актів, прийнятих у цій же справі раніше, зокрема, під час перегляду Великою Палатою Верховного Суду постановленої Одеським апеляційним адміністративним судом ухвали про закриття провадження у справі від 19.10.2017 у касаційному порядку.

96. Обставин об`єктивного і непереборного характеру, які б свідчили про наявність у ОСББ «Моряк-10» перешкод отримати повстку про виклик, дізнатись про день, час та місце розгляду цієї справи в апеляційному порядку та прибути у судове засідання, призначене апеляційним судом 13.02.2019 о 10:00 годині, у касаційній скарзі цієї особи не наведено.

97. Таким чином, колегія суддів вважає, що необізнаність ОСББ «Моряк-10» з інформацією про день, час та місце розгляду цієї справи обумовлена, насамперед, недобросовісним і недбалим ставлення цієї особи до наявних у неї процесуальних прав та обов`язків, а не внаслідок недотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права, який як підтверджуються матеріалами справи вчинив усі необхідні, залежні від нього та передбачені Кодексом адміністративного судочинства України дії з метою своєчасного і належного судового повідомлення цього учасника справи.

98. Ураховуючи усе вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржувану постанову про відмову в задоволенні позову, не допустив неправильного застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права й ухвалив судове рішення, яке відповідає закону.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

99. За правилами частин першої, другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

100. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваної постанови, яка ухвалена відповідно до закону.

101. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10» залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець