Справа № 320/2609/23
Суддя: Шевченко А.В.
Дата ухвалення: 2023-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

14 березня 2023 року Київ № 320/2609/23

Суддя Київського окружного адміністративного суду Шевченко А.В., розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Відділу у правах дітей Гостомельської селищної ради до Відділу освіти Гостомельської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради звернувся до суду з позовом до Відділу освіти Гостомельської селищної ради, в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Гостомельської селищної ради, щодо ненарахування та невиплати випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Гостомельської селищної об`єднаної територіальної громади Бучанського району Київської області, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування»;

- зобов`язати Відділ освіти Гостомельської селищної ради нарахувати та виплатити всім випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Гостомельської селищної об`єднаної територіальної громади Бучанського району Київської області, одноразову грошову допомогу у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» з розміру, встановленого Законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» та «Про Державний бюджет України на 2022 рік».

У зв`язку з невідповідністю позовної заяви вимогам процесуального закону, керуючись статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд ухвалою від 13.02.2023 позовну заяву залишив без руху з наданням прокурору п`ятиденного строку для усунення її недоліків. В ухвалі судом зазначені недоліки позовної заяви та запропоновані способи їх усунення шляхом подання до суду: оригіналу документа про сплату 2481, 00 грн. судового збору за вимогу немайнового характеру; копії Положення про відділ освіти Гостомельської селищної ради на 6 арк. з доказами надіслання вказаних документів рекомендованим листом з повідомленням про вручення усім іншим учасникам справи; нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради до суду та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову; доказів звернення до Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії; внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій; обґрунтування в чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави; уточнення пункту 3 прохальної частини позову в частині визначення періоду, за який відповідач зобов`язаний виплатити грошову допомогу.

03.03.2023 засобами поштового зв`язку від Бучанської окружної прокуратури надійшли документи на виконання ухвали суду про залишення позову без руху, серед яких: лист від 21.02.2023 № 53-1357вих-23 із письмовими поясненнями на 13 арк.; адміністративний позов від 21.02.2023 № 53-1356вих23 на 19 арк.; платіжне доручення від 27.12.2022 № 2917 про сплату судового збору; копія наказу Київської обласної прокуратури від 14.04.2021 № 419к про призначення ОСОБА_1 на адміністративну посаду заступника керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області; копія наказу Бучанської окружної прокуратури Київської області від 01.09.2022 № 7 «Про розподіл обов`язків між працівниками апарату та Бородянського відділу Бучанської окружної прокуратури»; копія положення про Відділ освіти Гостомельської селищної ради та докази надсилання вказаних документів іншим учасникам справи.

Суд констатує, що всупереч вимогам ухвали суду від 13.02.2023, що набрала законної сили 13.02.2023 та є обов`язковою до виконання, заявником не подано до суду: належного нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради до суду та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову; доказів звернення до Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії; доказів внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомлення про причини та підстави невчинення таких дій, а також належного обґрунтування, у чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави.

Із поданих до суду пояснень викладених у листі від 21.02.2023 № 53-1357вих-23 вбачається, що вони є аналогічними змісту викладеним у позовній заяві доводам прокурора, оцінка яким вже надана суддею під час постановлення рішення про залишення позову без руху.

При цьому у цих же поясненням прокурор самостійно вказує з посиланням на положення статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», що саме центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері усиновлення та захисту прав дітей, орган виконавчої влади АР Крим у сфері сім`ї та дітей, служби у справах дітей мають право: звертатись у разі порушення прав та законних інтересів дітей, а також з питань надання їм допомоги до відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності; представляти у разі необхідності інтереси дітей в судах, у їх відносинах з підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності.

Прокурор у своїх письмових поясненнях самостійно стверджує з посиланням на положення статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» та пункт 3 «Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини» (постанова КМУ від 24.09.2008 № 866), що саме на службу у справах дітей покладається безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування та зазначає, що таким органом у цьому конкретному випадку є Відділ у справах дітей Гостомельської селищної ради.

Проте у цих же поясненнях відсутнє належне нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову.

Натомість, всупереч вимогам ухвали суду про залишення позову без руху, прокурор, стверджуючи про невжиття Відділом у справах дітей Гостомельської селищної ради, а також не планування вживати ним заходів спрямованих на поновлення порушених прав дітей, не надав суду жодних документально підтверджуючих доказів звернення до Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії.

Стверджуючи про невжиття Відділом у справах дітей Гостомельської селищної ради, а також не планування вживати ним заходів спрямованих на поновлення порушених прав дітей, прокурор не надав доказів внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість) з боку Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради; вироку суду щодо службових осіб вказаного органу; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо та не повідомив про причини і підстави невчинення таких дій відносно Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради.

Не вчинення дій прокурором щодо внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість) з боку Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради, обумовлене прокурором тим, що чинними, на його думку, нормами матеріального та процесуального права не вимагаються, а відповідні висновки Верховного Суду із цих питань прокурор уважає не релевантними.

Окремо суд звертає увагу на таке.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Отже прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватись на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватись тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватись на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулось порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку з наведеним слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалось із порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатись повністю, частково або не збігатись зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств із часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Крім того Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватись та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишились незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатись до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалась на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувались сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватись тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на викладене, із урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитись розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитись, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі №810/2509/17.

Як убачається з матеріалів позовної заяви, керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області, обґрунтовуючи підстави звернення до суду, вказує на те, що листом від 10.11.2022 № 53-5903вих.22 (який не проведений через інформаційну систему «Система електронного документообігу органів прокуратури України») заступник керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області звертався до Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради в якому, зокрема, просив надати на адресу Бучанської окружної прокуратури інформацію про отримання дітьми вказаними у додатку одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів, при закінченні навчання у загальноосвітніх закладах Гостомельської селищної територіальної громади, як це визначено частиною сьомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», долучивши належним чином завірені копії підтверджуючих документів. Просив також надати йому копію Положення про Відділ у справах дітей Гостомельської селищної ради.

14.11.2022 Гостомельською селищною військовою адміністрацією Бучанського району Київської області листом № 3319 прокуратуру повідомлено про те, що Служба у справах дітей та сім`ї Гостомельської селищної військової адміністрації Некрасову О.М., ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , не було виплачено грошову допомогу в розмірі 6 прожиткових мінімумів при закінченні навчання, як це визначено частиною сьомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

У зв`язку з отриманою інформаціє, заступник керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області листом від 27.12.2022 № 53-6984вих.22 (який також з невідомих причин не проведений через інформаційну систему «Система електронного документообігу органів прокуратури України») звернувся до Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради та просив не пізніше 28.12.2022 повідомити Бучанську окружну прокуратуру Київської області чи вживались заходи та/або будуть вживатись Відділом у справах дітей Гостомельської селищної ради заходи спрямовані на поновлення порушених прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_4 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 . У разі невжиття зазначених заходів просив повідомити їх причини.

У відповідь на лист від 27.12.2022 № 53-6984вих.22 Гостомельською селищною військовою адміністрацією Бучанського району Київської області листом від 29.12.2022 № 3847 повідомлено, що заходів не вживалося, а Відділом освіти Гостомельської селищної ради було направлено листа до Департаменту освіти та науки Київської обласної військової адміністрації з інформацією, що у 2021 та 2022 роках із закладів загальної середньої освіти Гостомельської селищної територіальної громади випущено 3 дітей, з яких 1 дитина-сирота та 2 дітей, позбавлених батьківського піклування. Заяв щодо виплати одноразової матеріальної допомоги з відповідним пакетом документів не надходило. Усі діти продовжують навчання у вищих навчальних закладах.

29.12.2022 в.о. керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області листом № 53-7953вих.22 (який також не проведений через інформаційну систему «Система електронного документообігу органів прокуратури України») повідомив Відділ освіти Гостомельської селищної ради, що у зв`язку з неналежним, на його думку, захистом інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (уточ., у листі № 53-7953вих.22 не конкретизовано який саме суб`єкт владних повноважень неналежно захищає інтереси держави), Бучанською окружною прокуратурою Київської області буде пред`явлено позовну заяву в інтересах держави в особі Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради до Відділу освіти Гостомельської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Залишаючи позов без руху суд звертав увагу заявника, що у пункті 7 Правових висновків Верховного Суду про банкрутство за листопад-грудень 2018 року, суд визнав необхідним зауважити на тому, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Однак, у контексті вказаних висновків Верховного Суду, які є обов`язковими до врахування судом першої інстанції в силу вимог Кодексу адміністративного судочинства України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів», прокурором не надано жодних доказів неналежного виконання своїх повноважень державним органом як і доказів звернення прокурора для вжиття таких заходів, оскільки у своєму зверненні прокурор не вимагав та не спонукав орган до вчинення будь-яких дій, а лише просив надати інформацію, зокрема, чи вживались та/або будуть вживатись відповідні заходи.

Всупереч вимогам ухвали суду від 13.02.2023, прокурором не надано доказів, що у відношенні відповідальних осіб такого суб`єкта владних повноважень проводяться службові розслідування, наявні відкриті кримінальні провадження, вироки суду, докази накладення дисциплінарних стягнень чи будь-які інші докази притягнення певних осіб до відповідальності за невиконання чи неналежне виконання їх службових обов`язків.

Всупереч вимогам ухвали суду від 13.02.2023, прокурором не надано доказів неналежного виконання своїх повноважень державним органом, а саме Відділом у справах дітей Гостомельської селищної ради.

Залишаючи позов без руху суд акцентував увагу, що бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватись як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом із урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний суд України у постанові від 13.06.2017 у справі № П/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Такі висновки наведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

При цьому, у вказаній постанові колегія суддів зазначила, що прокурору достатньо дотриматись порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У свою чергу Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен уважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Таким чином з огляду на викладені обставини, з`ясуванню підлягала наявність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради, а саме докази на користь існування конкретних причин, умов та обставин, що останній знав чи повинен був знати про наявність стверджуваного прокурором порушення інтересів держави та допустив протиправну бездіяльність пов`язану з їх захистом.

Таких доказів прокурор суду не надав, як і не надав доказів звернення до Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права, у цьому випадку це Відділ у справах дітей Гостомельської селищної ради, вчинити такі дії.

Твердження прокурора в його поясненнях щодо того, що Відділ у справах дітей Гостомельської селищної ради не планує вживати заходів спрямованих на поновлення порушених прав дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування щодо нарахування та виплати спірної грошової допомоги, є припущеннями та не підтверджені жодними документальними доказами.

При цьому, посилання в поясненнях прокурора та Закон України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», преамбулу Конвенції про права дитини від 20.11.1989 щодо належного правового захисту дитини як до так і після народження, частину другу статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу від 07.12.2000 першочергове забезпечення державними органами та установами забезпечення інтересів дитини, статтю 4 Закону України «Про охорону дитинства» щодо проведення державної політики спрямованої на охорону прав та інтересів дитини, що органи місцевого самоврядування та органи державної влади реалізовують цілі й функції державного управління за допомогою управлінської діяльності, не є належним нормативно-правовим обґрунтуванням щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову.

Таким чином недоліки позовної заяви позивачем у повному обсязі не усунуті, що є підставою для повернення позовної заяви.

Згідно з резолютивною частиною ухвали про залишення позовної заяви без руху від 13.02.2023 позивача було попереджено судом, що у разі невиконання вимог ухвали позовна заява буде вважатись неподаною та повернута заявнику.

Окремо суд звертає увагу прокурора на таке.

Як установлено судом із поданих прокурором документів, що ОСОБА_4 (дитина позбавлена батьківського піклування), у 2021 році закінчив навчання у ліцеї № 2 Гостомельської селищної ради Бучанського району Київської області, народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , відповідно на момент подання позовної заяви від 30.12.2022 до суду, досяг повноліття та набув адміністративно процесуальної дієздатності, мав опікуна ОСОБА_5 ; ОСОБА_2 (дитина-сирота), у 2021 році закінчила навчання у ліцеї № 1 Гостомельської селищної ради Бучанського району Київської області, народилася ІНФОРМАЦІЯ_2 , відповідно на момент подання позовної заяви від 30.12.2022 до суду, досягла повноліття та набула адміністративно процесуальної дієздатності, мала опікуна ОСОБА_6 ; ОСОБА_7 (дитина позбавлена батьківського піклування), у 2022 році закінчив навчання у ліцеї № 1 Гостомельської селищної ради Бучанського району Київської області, народився ІНФОРМАЦІЯ_3 , відповідно на момент подання позовної заяви від 30.12.2022 до суду, досяг повноліття та набув адміністративно процесуальної дієздатності, мав опікуна ОСОБА_8 .

При цьому прокурором не було надано належного обґрунтування, у чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів саме держави, а не окремих громадян (дітей-сиріт), які станом на день подання позову набули адміністративної процесуальної дієздатності у зв`язку з досягненням повноліття та не були позбавлені опікунів, у контексті заявлених позовних вимог.

На переконання суду, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в його постанові від 24.01.2023 у справі № 120/6653/21-а, яка в силу вимог частини п`ятої статті 242 Кодексу врахована судом у спірних правовідносинах.

У своїх поясненнях прокурор, обґрунтовуючи в чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави зазначив, що захист інтересів держави шляхом поновлення прав дітей указаної категорії, на думку прокурора, беззаперечно становить суспільний інтерес, оскільки невжиття таких заходів підриває авторитет держави у сфері соціального захисту, охорони дитинства щодо захисту прав дітей указаної категорії.

Відповідно до статті 31 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», батьки-вихователі є особами, які заміняють батьків, законними представниками своїх вихованців і захищають їхні права та інтереси в органах державної влади, у тому числі судових, як опікуни або піклувальники без спеціальних на те повноважень. Вони не можуть використовувати надані їм права всупереч інтересам дитини.

Батьки-вихователі виконують свої обов`язки стосовно дітей до досягнення дітьми вісімнадцяти років, а стосовно осіб із числа дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, які навчаються в закладі загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої освіти, - до закінчення такими особами навчання у такому закладі навіть у разі їх окремого проживання.

Однак, у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У межах спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 812/464/18 та від 21.08.2019 у справі № 540/750/19, і суд не вбачає підстав для відступу від цих висновків.

Відсутні й в матеріалах позову докази того, що вказані особи, а саме ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_7 після неотримання спірної грошової допомоги заперечували чи скаржились, як особисто, так і через законних представників щодо не отримання належних до виплати грошових коштів.

Судом установлено, що прокурором не доведено необхідності звернення прокурора в інтересах держави, оскільки в межах цих спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють).

Суд зазначає, що прокурором також не надано суду належного обґрунтування права на звернення до суду із цим позовом у випадках, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи встановлені вище обставини по справі та зазначені вище нормативні посилання, у зв`язку із чим такі висновки є наслідками повернення позовної заяви без розгляду.

Також, суд зауважує, що в цій справі прокурор не надав суду доказів щодо з`ясування обставин неможливості захисту своїх прав та інтересів вказаних дітей, як самостійно так і через їхніх законних представників за предметом спірних правовідносин.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитись розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1 та 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк, а також, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

У зв`язку з тим, що керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області не усунув у повному обсязі недоліки, про які зазначено в ухвалі від 13.02.2023, що набрала законної сили та є обов`язковою до виконання, та не надав: належного нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову; доказів звернення до Відділу у справах дітей Гостомельської селищної ради з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії; доказів внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомлення про причини та підстави невчинення таких дій, а також належного обґрунтування, у чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, суд доходить висновку, що позовна заява підлягає поверненню заявнику, у т.ч. за відсутності підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави саме з такими позовними вимогами.

Керуючись статтями 169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

позовну заяву керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Відділу у правах дітей Гостомельської селищної ради до Відділу освіти Гостомельської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії повернути позивачеві разом із доданими до неї документами без розгляду.

Роз`яснити заявнику, що відповідно до частини восьмої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали надіслати особі, яка подала позов.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Шевченко А.В.