Справа № 600/4070/22-а
Суддя: Боднарюк Олег Васильович
Дата ухвалення: 2023-03-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
15 березня 2023 р. м. Чернівці Справа №600/4070/22-а
Чернівецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Боднарюка О.В., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В:
В провадженні Чернівецького окружного адміністративного суду перебувала адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (далі - позивачі), до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області (далі - відповідач), в якій позивачами заявлено вимоги, щодо:
- визнання протиправною бездіяльності ГУ ПФУ в Чернівецькій області, щодо не нарахування та невиплати підвищення до пенсії як непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення село Киселів Чернівецького району Чернівецької області, у розмірі, визначеному ст. 39 Закону України від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
- зобов`язати ГУ ПФУ в Чернівецькій області здійснити нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст. 39 Закону України від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ.
1. Позивачі в обґрунтування позовних вимог зазначили аналогічні за змістом аргументи. Зокрема, зазначили про те, що перебувають на обліку в пенсійному органі як отримувачі пенсії за віком та проживають в с. Киселів Кіцманського району Чернівецької області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 р. №106 "Про організацію виконання постанов Верховної Ради України PCP про порядок введення в дію законів Української PCP "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
Зверталась увага суду на те, що Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року №6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VIII. При цьому, зауважили, що у підпункті 7 пункту 4 розділу І Закону №76-VІІІ міститься норма, відповідно до якої у Законі України від 28 лютого 1991 року №796-ХII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон №796-ХІІ) скасовано з 01 січня 2015 року деякі статті, зокрема, статтю 39.
Стаття 39 Закону №796-ХІІ (у редакції, чинній до скасування) була викладена так: Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, проводиться доплата в таких розмірах: у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати (ч.1); пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті (ч. 2).
Таким чином, аргументи позивачів зводились до того, що Законом №76-VIІІ з 01 січня 2015 року скасовано підвищення пенсій в розмірі двох мінімальних заробітних плат непрацюючим пенсіонерам, які проживають в зоні гарантованого добровільного відселення. Проте, наслідком ухвалення рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року №6-р/2018, є відновлення з 17 липня 2018 року дію ст. 39 Закону №796-ХІІ в редакції, чинній до 01 січня 2015 року. Це означає, що непрацюючі пенсіонери, які проживають в зоні гарантованого добровільного відселення, яка є радіоактивно забрудненою зоною (в тому числі с. Киселів Кіцманського району), набули з 17 липня 2018 року право на отримання підвищення до пенсій в розмірі двох мінімальних заробітних плат.
На думку позивачів, бездіяльність відповідача щодо не нарахування та не виплати їм підвищення до пенсії як непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення є протиправною, та такою, що порушує їх право на належний соціальний захист.
2. Відповідач подавши до суду відзив, заперечив щодо задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.
Зазначив, що частиною 2 статті 39 Закону №796-ХІІ в редакції, діючій до моменту її виключення, було передбачено щомісячне підвищення пенсії непрацюючим пенсіонерам. Проте, Законом №76-VIII вказану статтю виключено. Такі зміни набрали чинності з 1 січня 2015 року. Натомість, з 1 січня 2016 року набрав чинності Закон України "Про внесення зміни до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 4 лютого 2016 року №987-VIII (далі - Закон №987-VIII), яким до Закону №796-ХІІ включено іншу редакцію ст. 39 наступного змісту: "Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".
На думку відповідача, до спірних правовідносин необхідно застосувати принцип незворотності дії закону у часі, тобто має застосовуватись стаття 39 Закону №796-XII в редакції Закону після 1 січня 2016 року, яка є чинною і не визнана неконституційною.
Відтак, правових підстав для виплати підвищення непрацюючим пенсіонерам, що проживають у зоні радіоактивного забруднення, немає.
Також вважає, що діюча на сьогодні стаття 39 Закону 796-ХІІ не передбачає та не дає право на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ В СПРАВІ.
1. Судом відкрито за правилами загального позовного провадження адміністративні справи №600/4070/2-а, №600/4384/22-а та № 600/518/23-а, які об`єднано в одне провадження з присвоєним єдиним номером справи 600/4070/22-а.
2. Ухвалами суду витребувано в органі місцевого самоврядування - сільської ради докази, які стали підставою для реєстрації місця проживання позивачів в селі Киселів Чернівецького (Кіцманського) району Чернівецької області, відповідно до вимог Постанови Кабінету Міністрів Української РСР "Про організацію виконання постанов Верховної Ради Української РСР про порядок введення в дію законів Української РСР "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок чорнобильської катастрофи" від 23.07.1991 року №106 та Постанови Ради міністрів СССР від 28.08.1974 року № 678 (в редакції від 11.10.1991 року) "О некоторых правилах прописки граждан". (Наведеними нормами врегульовано особливості реєстрації місця проживання в зонах радіоактивного забруднення).
3. Витребування вказаних вище доказів пов`язано із тим (здебільшого), що після набуття статусу пенсіонера, особа свідомо змінює місце реєстрації/проживання - в зону гарантованого добровільного відселення, яке за визначенням в законодавстві є радіоактивно забрудненим.
Мета особи-пенсіонера змінити місце реєстрації чи проживання в радіоактивну зону на думку суду є очевидною.
4. Ухвалами суду у вказаній справі зобов`язано Головне управління ДСНС України у Чернівецькій області з метою встановлення радіоактивного фону понад допустимих норм в населеному пункті село Киселів Чернівецького району Чернівецької області: провести відповідні виміри у вказаному селі та надати до суду інформацію про наявне радіоактивне забруднення.
5. Ухвалою суду, з урахуванням відповідних норм, якими визначено повноваження і обов`язки центральних органів виконавчої влади у сфері моніторингу і контролю радіоактивного забруднення територій - витребувано від Кабінета Міністрів України інформацію/докази по справі, а саме:
- чи проводиться постійний дозиметричний контроль радіоактивного забруднення ґрунту, води, повітря, продуктів харчування, сировини, жилих і виробничих приміщень, а також медико-біологічний та радіоекологічний моніторинг в селі Киселів Чернівецького (Кіцманського) району Чернівецької області, якщо так, то коли в часі востаннє, та які показники цього контролю ?
- який радіаційний стан в зоні гарантованого добровільного відселення с.Киселів Чернівецького району Чернівецької області відповідно до останніх дозиметричних досліджень ?
- дані щорічних дозиметричних паспортизацій із зазначенням очікуваних доз опромінення населення, які оприлюднюються Кабінетом Міністрів України один раз на три роки ?
6. 15.03.2023 року в об`єднаній адміністративній справі 600/4070/22-а за результатами розгляду по суті, прийнято рішення про відмову в задоволенні позовних вимог повністю.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ОБСТАВИНИ ТА ВІДПОВІДНІ ПРАВОВІДНОСИНИ.
1. З 1 січня 2015 року припинено виплату підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, відповідно до статті 39 Закону №796-ХІІ, у зв`язку із внесенням Законом №76-VIII змін до Закону №796-ХІІ, яким зокрема статтю 39 Закону №796-ХІІ було виключено.
17 липня 2018 року Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 вказані зміни визнано неконституційними.
2. Згідно довідок сільської ради, позивачі зареєстровані/проживають в с. Киселів, Чернівецького (Кіцманського) району, Чернівецької області.
3. Позивачі перебувають на обліку ГУ ПФУ в Чернівецькій області, як отримувачі пенсії за віком.
4. Листами ГУ ПФУ в Чернівецькій області повідомлено позивачів, про відсутність правових підстав для встановлення підвищення до пенсії, як непрацюючим пенсіонерам, що проживають у зоні гарантованого добровільного відселення.
5. Згідно інформації (наданої на виконання ухвали суду, яка направлялась до КМУ) Державного агентства України з управління зоною відчуження № 01-355/4-24 від 02.02.2023 року встановлено, що відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 року № 17, с. Киселів Кіцманського району Чернівецької області віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
Разом з тим, у 2011 році в 2163 населених пунктах Вінницької, Волинської, Івано-Франківської, Житомирської, Київської, Рівненської, Сумської, Тернопільської, Хмельницької, Черкаської, Чернівецької та Чернігівської областей, території яких радіоактивно забруднені внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, проведено дозиметричну паспортизацію населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення.
У рамках проведеної дозиметричної паспортизації здійснено відбір понад 24,0 тис. проб молока та картоплі для дослідження на вміст цезію та стронцію, 24.0 тис. проб досліджено на вміст радіоцезію, 8,7 тис. проб молока і картоплі - на вміст радіоактивного стронцію.
Для комплексної оцінки доз опромінення населення проведено виміри вмісту інкорпорованого радіоцезію в організмі людини. Обстежено 48,6 тис. осіб, які мешкають на радіоактивно забруднених територіях, лічильником випромінення людини.
При цьому зазначено, що статтею 2 Закону України Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, визначено критерії, за якими територія відноситься до радіоактивно забрудненої. Так, відповідно до даних дозиметричних паспортизацій 2000-2008 років, а також дозиметричної паспортизації 2011 року, взагалі не відповідають критеріям зонування 1790, у тому числі 1290 населених пунктів зони посиленого радіологічного контролю, і у 433 населених пунктах зон безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення змінилася сумарна паспортна доза радіоактивного забруднення. Тобто, при підготовці Експертних висновків ураховувалися дані не одного року, а дані дозиметричних паспортизацій останніх 10 років.
За результатами дозиметричної паспортизації 2011 року:
- Національним центром радіаційної медицини НАМН України підготовлено, узгоджено з центральними органами виконавчої влади та направлено до обласних державних адміністрацій 12 забруднених областей збірку Загальнодозиметрична паспортизація та результати ЛВЛ-моніторингу в населених пунктах України, які зазнали радіоактивного забруднення після аварії на Чорнобильській АЕС для подальшого оприлюднення даних у регіональних засобах масової інформації;
- експертною групою Національної комісії з радіаційного захисту населення України, до складу якої входили провідні науковці, спеціалісти центральних органів виконавчої влади, підготовлено 12 експертних висновків про радіологічний стан (відповідно до кількості областей) у 2163 населених пунктах (далі - експертні висновки), які узгоджено з усіма суб`єктами експертизи, а саме: Національною академією наук України, центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах охорони здоров`я, управління зоною відчуження та зоною безумовного (обов`язкового) відселення, охорони навколишнього природного середовища, безпеки використання ядерної енергії, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, та схвалено Національною комісією з радіаційного захисту населення України.
При підготовці експертних висновків експертна група вважала основним критерієм належності населеного пункту до зони радіоактивного забруднення максимальне значення паспортної дози, визначене відповідно до Інструктивно-методичних вказівок Радіаційно-дозиметрична паспортизація населених пунктів території України, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок аварії на ЧАЕС (Методика - 96).
Експертною групою зроблено уточнення, що у статті 2 Законів України Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи та Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи одним із критеріїв зонування є щільність забруднення ґрунту ізотопами цезію, стронцію або плутонію. Оскільки в 2011 році дані про щільність забруднення ґрунту ізотопами стронцію та плутонію офіційно не опублікувалися, експертна група керувалася даними про щільність забруднення ґрунту ізотопами цезію (щільність забруднення ґрунту ізотопами цезію по кожному населеному пункту зазначено в експертному висновку).
Крім того, при прийнятті рішення експертна група керувалася наступним:
- у випадку відповідності населеного пункту за дозовим критерієм зоні посиленого радіологічного контролю щільність забруднення ґрунту не враховувалася;
- в інших випадках при відповідності населеного пункту за критеріями дози та щільності забруднення різним зонам вибиралася зона з більш жорсткими критеріями.
Експертні висновки було направлено до обласних рад для прийняття рішення щодо зміни статусу населених пунктів та для оприлюднення в засобах масової інформації. Проте, відповідних рішень обласними радами прийнято не було.
Таким чином, відповідно до експертного висновку (додається), с. Киселів Чернівецької області немає таких показників, які дають підстави віднести вказаний населений пункт до зони гарантованого добровільного відселення.
На сьогодні зміна статусу вказаного населеного пункту потребує:
проведення дозиметричної паспортизації населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення;
підготовки експертних висновків про радіологічний стан населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення;
підготовки та подання до Кабінету Міністрів України нового Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Водночас необхідно зазначити, що Міндовкілля та ДАЗВ щорічно, під час підготовки Державного бюджету України, подають Мінфіну у бюджетних запитах потребу на проведення дозиметричної паспортизації. Проте, починаючи з 2014 року, у Законі про Державний бюджет України на відповідний рік на вищезазначені видатки кошти не передбачаються. Така ситуація і нині, у 2023 році.
Таким чином, у разі виділення необхідних коштів із держбюджету на вищевказані заходи та після підготовки та прийняття відповідних нормативних актів с. Киселів Чернівецької області може бути виведене за межі зон забруднення.
До 2013 року (окрім 2010-2011 років) на територіях зон радіоактивного забруднення щороку виконувалася дозиметрична паспортизація населених пунктів, контролювався вміст радіонуклідів у продуктах харчування, визначалися дози опромінення населення.
На підставі даних дозиметричної паспортизації населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, Національним центром радіаційної медицини України готувалися та відповідними центральними органами виконавчої влади затверджувалися збірки Загальнодозиметрична паспортизація та результати ЛВЛ-моніторингу в населених пунктах України, які зазнали радіоактивного забруднення після Чорнобильської катастрофи.
Збірки надсилалися до обласних державних адміністрацій для оприлюднення в засобах масової інформації та розміщувалися на офіційних сайтах МНС, ДАЗВ.
Починаючи з 2014 року, у зв`язку зі зменшенням фінансування заходів із радіологічного захисту населення та екологічного оздоровлення територій, забруднених внаслідок Чорнобильської катастрофи, дозиметрична паспортизація не проводиться.
Разом з тим, радіологічні служби у Волинській, Житомирській, Київській, Рівненській, Чернігівській та Черкаській областях, які утримуються за рахунок коштів бюджетної програми Радіологічний захист населення та екологічне оздоровлення території, що зазнала радіологічного забруднення, здійснюють контроль за рівнями радіоактивного забруднення продуктів харчування, сільськогосподарської та лісової продукції у населених пунктах зони безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення.
Дані щодо рівнів забруднення мають оприлюднюватися в місцевих засобах інформації для інформування населення. У Чернівецькій області вищевказані радіологічні служби відсутні.
6. Згідно Додатку №9 до експертного висновку №11 від 26.12.2012 року (який надійшов на виконання вищевказаної ухвали суду) про радіологічний стан населеного пункту с. Киселів Кіцманського району Чернівецької області встановлено, що щільність забруднення ґрунту в кБк/м. кв (Кі/км. кв) на 2011 рік - 137Сs:127 (3.4)
Згідно статті 2 Закону України "Про правовий режим територій, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" населений пункт с.Киселів не може бути віднесений до жодної з встановлених вказаним Законом зон.
Крім цього, як вбачається з вказаного додатку, в період з 2000 по 2008 р.р. Паспортна доза (середня річна ефективна доза опромінення) у розмірності мЗв/рік - становила від 0,38 до 0,43. В 2011 році такий показник становив 0,28.
7. Основна дозова межа індивідуального опромінення населення не повинна перевищувати 1 мілізіверта ефективної дози опромінення за рік, при цьому середньорічні ефективні дози опромінення людини, віднесеної до критичної групи, не повинні перевищувати встановлених цією статтею основних дозових меж опромінення незалежно від умов та шляхів формування цих доз.
Мілізіверт (мЗв) - похідна від одиниці вимірювання еквівалентної та ефективної дози іонізуючого опромінення - зіверт (Зв) (у системі СІ). Позасистемна одиниця - бер (1 мЗв дорівнює 0,1 бера). (стаття 5 Закону України Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання).
8. Згідно протоколу проведення досліджень іонізуючого випромінювання від 14.02.2023 року № 05 випробувальної лабораторії Державної установи "Чернівецький обласний цент контролю та профілактики хвороб Міністерства охорони здоров`я України" Лабораторія дослідження фізичних та хімічних факторів відділу дослідження фізичних та хімічних факторів (Атестат про акредитацію Національного агентства з акредитації №201618 від 17.11.2021) встановлено, що показники потужності експозиційної в повітрі дози гамма - випромінювання в с.Киселів Чернівецького району Чернівецької області не перевищують показники гамма - фону, характерні (властиві) для даної території (місцевості).
ДО ВКАЗАНИХ ПРАВОВІДНОСИН СУД ЗАСТОСОВУЄ НАСТУПНІ ПОЛОЖЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ТА РОБИТЬ ВИСНОВКИ ПО СУТІ ВСТАНОВЛЕНОЇ СУДОМ ПРОТИПРАВНОЇ БЕЗДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВЛАДИ.
1. Верховним Судом ухвалено рішення у типовій справі від 21 січня 2019 року за результатами розгляду зразкової справи №240/4937/18 (№Пз/9901/55/18).
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2019 року залишено без змін. Висновки Великої Палати Верховного Суду у цій зразковій справі мають враховуватись судами при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року.
Обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права:
а) позивач є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи;
б) позивач проживає на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
в) позивач є непрацюючим пенсіонером;
г) відповідачем є відповідне управління Пенсійного фонду України;
д) предметом спору є нарахування та виплата з 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі визначеному частиною другою статті 39 Закону №796-ХІІ в редакції чинній до 1 січня 2015 року.
На інше застосування норм матеріального права, ніж у зразковій справі, може впливати подальша зміна законодавства, що регулює ці правовідносини.
2. Ухвалення Верховним Судом вказаного вище рішення, є наслідком постійних звернень пенсіонерів (в т.ч. аналогічно і в цій справі) до пенсійного органу, з вимогами про виплату підвищення до пенсії у відповідному розмірі (1-3 в залежності від зони) мінімальних заробітних плат щомісячно. А після відмови пенсійного органу звернення позивачів до суду з відповідними вимогами.
3. Відповідно до відомостей КП «Діловодство спеціалізованого суду», тільки в Чернівецькому окружному адміністративному суді в період з 2020 по 2023рр зареєстровано, розглянуто або перебувають на розгляді більше 900 справ по вказаній категорії правовідносин, і тільки по одному населеному пункту с.Киселів, яке Кабінетом Міністрів України віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, в той час коли в такому населеному пункті відсутнє радіоактивне забруднення понад встановлених норм.
4. Мінімальна заробітна станом на 1 січня у 2020 році становила 4723,0 грн, у 2021 році 6000,0 грн, у 2022 році 6500,0 грн.
5. В ході розгляду справи, судом встановлено ряд обставин, які свідчать про те, що с.Киселів Чернівецького району Чернівецької області не відноситься до зони радіоактивного забруднення. Зокрема, такі факти підтверджуються належними і допустимими доказами наданими Державним агентством України з управління зоною відчуження, які в розумінні національного законодавства відносять ту чи іншу територію до радіоактивно забрудненої.
6. До наведених вище фактів, суд дійшов виходячи з наступного (але не виключно), що також підлягає врахуванню і органами виконавчої влади.
7. Згідно загальновідомих обставин, до 1 січня 2015 року непрацюючі пенсіонери, що проживають на території радіоактивного забруднення, відповідно до статті 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ отримували доплату у розмірі, передбаченому постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року №1210.
З 1 січня 2015 року виплату такого підвищення було припинено, у зв`язку з внесенням змін до Закону № 796-ХІІ Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України, яким, зокрема, статтю 39 Закону № 796-ХІІ було виключено.
Стаття 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, передбачала:
Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
28 грудня 2014 року прийнято Закон № 76-VIII, який набрав чинності 1 січня 2015 року, підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого внесено зміни до Закону № 796-ХІІ, шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45.
1 січня 2016 року набрав чинності Закон № 987-VIII, яким до Закону № 796-ХІІ включено статтю 39 такого змісту:
Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження.
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України.
Як зазначалось вище, рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Отже, з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року №6-р/2018 фактично відновлено право громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення або проживають на цих територіях, на отримання підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ (в редакції до 01 січня 2015 року), - тобто в розмірі двох мінімальних заробітних плат (у зоні гарантованого добровільного відселення).
8. По своїй суті, на даний час в державі в даних правовідносинах превалює правовий нігілізм, оскільки в Законі № 796-ХІІ існують дві редакції статті 39 - які набули чинності з 1 січня 2016 року, шляхом ухвалення Закону № 987-VIII, та у зв`язку з ухваленням Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року, яким фактично відновлено у часі попередню редакцію статті 39, яка була чинною до 1 січня 2015 року.
9. Відповідно до вимог Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" від 11 грудня 2003 року № 1382-IV (далі - Закон №1382) врегульовано відносини, пов`язані зі свободою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні, що гарантуються Конституцією України і закріплені Загальною декларацією прав людини, Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод і протоколами до неї, іншими міжнародними договорами України, а також визначає порядок реалізації свободи пересування та вільного вибору місця проживання і встановлює випадки їх обмеження.
У відповідності до ч.1 ст. 13 зазначеного вище Закону вільний вибір місця проживання обмежується в адміністративно-територіальних одиницях, які (окрім іншого) знаходяться: у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом; на території, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності.
10. У відповідності до ч. 2 ст. 3 Закону №796-ХІІ Порядок в`їзду для постійного проживання в зону гарантованого добровільного відселення визначається рішенням Кабінету Міністрів України.
11. Згідно абзацу 4 пункту 6 Постанови Кабінету Міністрів Української РСР "Про організацію виконання постанов Верховної Ради Української РСР про порядок введення в дію законів Української РСР "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок чорнобильської катастрофи" від 23.07.1991 року №106 (далі - Постанова № 106) визначено, що правом в`їзду для постійного проживання в зоні гарантованого добровільного відселення користуються громадяни, які підлягають прописці відповідно до пункту 1 постанови Ради Міністрів СРСР від 28 серпня 1974 р. № 678 "Про деякі правила прописки громадян" (далі Постанова №678), а у виняткових випадках - відповідно до пункту 4 вказаної постанови. Громадяни, які прибувають на роботу за направленнями підприємств, установ, колгоспів, радгоспів або працевлаштовуються на контрактній основі, прописуються або реєструються згідно з чинним законодавством.
12. Відповідно до норм пункту 1 Постанови №678 (в редакції від 11.10.1991 року) "О некоторых правилах прописки граждан", яка чинна і на даний час, визначено обмеження щодо реєстрації місця проживання в зоні гарантованого добровільного відселення.
13. Відповідно до абзацу 7 ст.4 Закону №796-ХІІ відселення та самостійне переселення дозволяється лише у місцевості, які не віднесені до категорій зон радіоактивно забруднених територій (стаття 2), за винятком переселення до близьких родичів.
14. Аналіз наведених вище норм зумовлює висновки про те, що в зоні гарантованого добровільного відселення, а так само і в інших зонах, можлива реєстрація місця проживання, у випадку переселення до близьких родичів, тощо.
15. Слід також зазначити і те, що судом не встановлено іншого нормативного акту (в т.ч. Кабінету Міністрів України), ані ж Закон №796-ХІІ та Постанов №106 і №678, яким врегульовано питання в`їзду для постійного проживання та реєстрації в зоні гарантованого добровільного відселення, в той час, коли обов`язок щодо прийняття Рішення про Порядок в`їзду для постійного проживання в зону гарантованого добровільного відселення відповідно до вимог ст. 3 Закону №796-ХІІ визначено за Кабінетом Міністрів України.
16. Відповідно до вимог статті 1 та статті 2 Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" до територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, в межах України належать території, на яких виникло стійке забруднення навколишнього середовища радіоактивними речовинами понад доаварійний рівень, що з урахуванням природно-кліматичної та комплексної екологічної характеристики конкретних територій може призвести до опромінення населення понад 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік, і яке потребує вжиття заходів щодо радіаційного захисту населення та інших спеціальних втручань, спрямованих на необхідність обмеження додаткового опромінення населення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпечення його нормальної господарської діяльності.
Залежно від ландшафтних та геохімічних особливостей грунтів, величини перевищення природного доаварійного рівня накопичення радіонуклідів у навколишньому середовищі, пов`язаних з ними ступенів можливого негативного впливу на здоров`я населення, вимог щодо здійснення радіаційного захисту населення та інших спеціальних заходів, з урахуванням загальних виробничих та соціально-побутових відносин територія, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, поділяється на зони.
Такою зоною (окрім іншого) є: зона гарантованого добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км-2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км-2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км-2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.
Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, та дані щорічних дозиметричних паспортизацій із зазначенням очікуваних доз опромінення населення оприлюднюються Кабінетом Міністрів України один раз на три роки, починаючи з 2009 року, а також надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Карти зазначених зон, перелік населених пунктів, віднесених до цих зон, та дані щорічних дозиметричних паспортизацій із зазначенням очікуваних доз опромінення населення один раз на три роки публікуються в загальнодержавних та регіональних друкованих засобах масової інформації і зберігаються у відповідних центральних та місцевих органах виконавчої влади.
17. Відповідно до статті 17 цього ж Закону з метою зниження ризику захворюваності населення та зменшення доз радіоактивного опромінення у зоні гарантованого добровільного відселення державою гарантується (окрім іншого): постійний дозиметричний контроль радіоактивного забруднення грунту, води, повітря, продуктів харчування, сировини, жилих і виробничих приміщень, а також медико-біологічний та радіоекологічний моніторинг.
18. Відповідно до вимог статті 10 та статті 21 Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" Кабінет Міністрів України забезпечує населення необхідною інформацією про радіаційний стан території.
Прогнозні оцінки сумарної дози опромінення людей, а також контроль за додержанням норм радіаційної безпеки здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я.
Контроль за достовірністю і об`єктивністю даних відомчих служб, що здійснюють радіаційний контроль, незалежно від їх підпорядкування покладається на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, а метрологічний контроль - на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері технічного регулювання.
19. Як зазначалось вище, відповідно до протоколу проведення досліджень іонізуючого випромінювання від 14.02.2023 року № 05 випробувальної лабораторії Державної установи "Чернівецький обласний центр контролю та профілактики хвороб Міністерства охорони здоров`я України" Лабораторія дослідження фізичних та хімічних факторів відділу дослідження фізичних та хімічних факторів встановлено, що показники потужності експозиційної в повітрі дози гамма - випромінювання в с.Киселів Чернівецького району Чернівецької області не перевищують показники гамма - фону, характерні (властиві) для даної території (місцевості).
20. Відповідно до відомостей уповноваженого на те органу - Державного агентства України з управління зоною відчуження, востаннє у 2011 році в населених пунктах (в т.ч.) Чернівецької області, території яких радіоактивно забруднені внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, проведено дозиметричну паспортизацію населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення.
21. Як зазначалось вище, відповідно до вимог статті 2 Закону України Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, визначено критерії, за якими територія відноситься до радіоактивно забрудненої. Відповідно до даних дозиметричних паспортизацій 2000-2008 років, а також дозиметричної паспортизації 2011 року, взагалі не відповідають критеріям зонування 1790, у тому числі 1290 населених пунктів зони посиленого радіологічного контролю, і у 433 населених пунктах зон безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення змінилася сумарна паспортна доза радіоактивного забруднення.
Відповідно до експертного висновку с. Киселів Чернівецької області немає таких показників, які дають підстави віднести вказаний населений пункт до зони гарантованого добровільного відселення.
Згідно Додатку №9 до експертного висновку №11 від 26.12.2012 року про радіологічний стан населеного пункту с. Киселів Кіцманського району Чернівецької області встановлено, що у вказаному населеному пункті щільність забруднення ґрунту в кБк/м. кв (Кі/км. кв) на 2011 рік - 137Сs:127 (3.4)
Згідно статті 2 Закону України "Про правовий режим територій, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" населений пункт с.Киселів не може бути віднесений до жодної з встановлених вказаним Законом зон.
Крім цього, як вбачається з вказаного додатку в період з 2000 по 2008 р.р. Паспортна доза (середня річна ефективна доза опромінення) у розмірності мЗв/рік - становила від 0,38 до 0,43. В 2011 році такий показник становив 0,28.
22. Основна дозова межа індивідуального опромінення населення не повинна перевищувати 1 мілізіверта ефективної дози опромінення за рік, при цьому середньорічні ефективні дози опромінення людини, віднесеної до критичної групи, не повинні перевищувати встановлених цією статтею основних дозових меж опромінення незалежно від умов та шляхів формування цих доз.
Мілізіверт (мЗв) - похідна від одиниці вимірювання еквівалентної та ефективної дози іонізуючого опромінення - зіверт (Зв) (у системі СІ). Позасистемна одиниця - бер (1 мЗв дорівнює 0,1 бера). (стаття 5 Закону України Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання).
23. При ухваленні рішення у цій справі по суті заявлених позовних вимог суд констатував те, що Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 р. №106 "Про організацію виконання постанов Верховної Ради України PCP про порядок введення в дію законів Української PCP "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", в частині віднесення до зони гарантованого добровільного відселення с. Киселів суперечить нормативному акту вищої юридичної сили, а саме Закону України "Про правовий режим територій, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи".
24. З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що пенсіонери, які проживають в с.Киселів Чернівецького району Чернівецької області не підпадають під вимоги статті 39 Закону №796-ХІІ, оскільки вказаний населений пункт не являється радіоактивно забрудненим, а підзаконний нормативний-правовий акт, яким це село віднесено до зони гарантованого добровільного відселення суперечить закону, який має вищу юридичну силу.
25. Підсумовуючи наведене вище, суд за результатами розгляду адміністративної справи №600/4070/22-а, встановив чисельні факти протиправної бездіяльності, про що описано вище, які по своїй суті призводять до надмірних втрат Державного бюджету України.
26. В призмі наведеного, суд вважає за необхідне також зазначити і те, що наразі в законодавстві України існує великий обсяг пільг і обмежень, як для громадян так і для бізнесу, на територіях, які зазнали радіоактивного забруднення.
Такі пільги і обмеження, але не виключно, стосуються умов проживання, господарювання, адміністрування податків, тощо, та визначені в Законах України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання», Податковому Кодексі України, Постанові №106, та інших нормативно - правових актах.
По своїй суті, існуючі пільги і обмеження є декларативними. Іншими словами, особа може мати та застосовувати такі пільги у відповідній зоні, або ж утриматись від вчинення певних дій, однак така місцевість фактично не є радіоактивно забрудненою, а якщо і є - то це не підтверджено відповідною паспортизацією місцевості.
27. Відповідно до частин 1, 4, 5 статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. В окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення. З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.
28. Отже, встановивши під час розгляду справи порушення закону з боку органів державної влади та місцевого самоврядування, суд не втручаючись в повноваження таких органів здійснює нагляд, відповідно до ст. 249 КАС України, з метою усунення причин і умов, що сприяли порушенню вимог законодавства.
30. На думку суду, достатнім часом для усунення причин і умов, що сприяли порушенню вимог законодавства є строк три місяці, з урахуванням значного обсягу дій та рішень необхідних для виконання цієї ухвали.
На підставі наведеного та керуючись статтями 241, 243, 248, 249 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
а.) Зобов`язати Кабінет Міністрів України:
- вжити заходів законодавчої ініціативи в частині приведення у відповідність прогалин Закону України від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, в частині існування двох редакцій статті 39;
- вжити заходів щодо врегулювання питання в`їзду для постійного проживання та реєстрації в зонах радіоактивного забруднення, шляхом прийняття Рішення про Порядок в`їзду в такі зони (в т.ч. в зону гарантованого добровільного відселення), відповідно до вимог статті 3 Закону України від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
- провести/проводити щорічні дозиметричні паспортизації відповідних зон радіоактивного забруднення (в т.ч. села Киселів), із зазначенням очікуваних доз опромінення населення, та оприлюднення один раз на три роки таких відомостей;
- привести у відповідність відомчі нормативно - правові акти, щодо віднесення того чи іншого населеного пункту до відповідної зони радіоактивного забруднення, з урахуванням проведених востаннє (2011 рік) і в подальшому, дозиметричних паспортизацій населених пунктів - відповідних зон радіоактивного забруднення;
б.) Зобов`язати Чернівецьку обласну державну адміністрацію:
- забезпечити оприлюднення у регіональних засобах масової інформації останніх проведених у часі даних, відповідно до збірки Загальнодозиметрична паспортизація та результати ЛВЛ-моніторингу в населених пунктах України, які зазнали радіоактивного забруднення після аварії на Чорнобильській АЕС;
в.) Зобов`язати Чернівецьку обласну раду, відповідно до вимог статті 9 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи»:
- прийняти відповідні рішення, щодо зміни статусу населених пунктів та для оприлюднення в засобах масової інформації, відповідно до Експертних висновків, які було направлено до обласних рад експертною групою Національної комісії з радіаційного захисту населення України;
2. Про прийняті рішення (вчинені дії), які стосуються усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону за результатами розгляду окремої ухвали, зобов`язати суб`єктів владних повноважень повідомити Чернівецький окружний адміністративний суд протягом 3-х місяців, з дня набрання цим рішенням законної сили.
Згідно статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).
У відповідності до статей 249, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України ухвали суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду повністю або частково. Окрема ухвала може бути оскаржена особами, яких вона стосується. Апеляційна скарга на ухвалу подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення (складання)..
Суддя О.В. Боднарюк