Справа № 420/8991/22
Суддя: Градовський Ю.М.
Дата ухвалення: 2023-03-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 березня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/8991/22
Головуючий в 1 інстанції: Катаєва Е.В.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого: Градовського Ю.М.

суддів: Бітов А.І.,

Танасогло Т.М.

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2022р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання прийняти рішення,-

В С Т А Н О В И Л А:

У липні 2022р. ОСОБА_1 звернулася в суд із позовом до Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача №698-VIII від 10.11.2021р., про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва, загальною площею 0,1200 га., з кадастровим номером :01:001:0648;

- зобов`язати Доброславську селищну раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером :01:001:0648 площею 0,1200 га гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва та передати вказану земельну ділянку гр. ОСОБА_1 у приватну власність..

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Доброславської селищної ради за №698-VIII від 10.11.2021р. у затвердженні проекту землеустрою їй відмовлено.

Однак, рішенням Доброславської селищної ради №875-VIII від 22.12.2021р. залишене без змін первинне рішення Доброславської селищної ради №698-VIII від 10.11.2021р..

Позивачка вважає вказане рішення селищної ради протиправним, незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки підстави відмови не відповідають вимогам чинного законодавства.

Посилаючись на вказані обставини просила позов задовольнити.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2022р. адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області №698-VIII від 10.11.2021р. про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва, загальною площею 0,1200 га з кадастровим номером :01:001:0648.

Зобов`язано Доброславську селищну раду Одеського району Одеської області прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером :01:001:0648 площею 0,1200 га для ведення садівництва гр. ОСОБА_1 , передавши земельну ділянку ОСОБА_1 у приватну власність.

В апеляційній скарзі Доброславська селищна рада Одеського району Одеської області, посилаючись на порушення норм права, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про залишення скарги без задоволення, а рішення суду без змін, з наступних підстав.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що в оскаржуваному рішенні взагалі відсутні будь-які підстави відмови, крім того визначені нормами чинного законодавством, таким чином оскаржуване рішення є невмотивованим, що є окремою підставою для його скасування, та що в даному випадку належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивачки, є саме зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для подальшої передачі у власність.

Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об`єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що на підставі наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 22.10.2020р. №15-15164/13-20-СГ ОСОБА_1 замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. ТОВ «ІНАГРО ГРУПП» виготовлений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, загальною площею 0,12 га, кадастровий номер :01:001:0648 у власність для ведення садівництва на території Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області (а.с.82-114).

В подальшому, ОСОБА_1 звернулась до Доброславської селищної ради із заявою про затвердження вказаного проекту.

Однак, рішення Доброславської селищної ради за №698- VIII від 10.11.2021р. у затвердженні проекту землеустрою їй відмовлено. При цьому, п.2 вказаного рішення зазначено, що після затвердження генерального плану с. Кремидівка та при наявності вільних земельних ділянок запропонувати земельну ділянку для житлової забудови (а.с.7).

7.12.2021р. ОСОБА_1 повторно звернулась із заявою до відповідача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, загальною площею 0,12га, кадастровий номер :01:001:0648 у власність для ведення садівництва на території Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області (а.с.9).

Однак, рішенням Доброславської селищної ради №875-VIII від 22.12.2021р. залишене без змін раніше прийняте рішення Доброславської селищної ради №698-VIII від 10.11.2021р. (а.с.8).

Не погоджуючись із такими діями селищної ради, ОСОБА_1 звернулась до суду із даним позовом.

Перевіряючи правомірність та законність оскаржуваного рішення Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області, з урахуванням підстав, за якими позивачка пов`язує його незаконність та протиправність, в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія виходить з наступного.

Положеннями ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи лише на підставі закону в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені ст.118, 122, 123 ЗК України.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відповідно до ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Приписами абз.1 ч.7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, які є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, що передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або з дня повідомлення особою, зацікавленою в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, про замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у порядку, передбаченому цією частиною, відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, зазначити дату та номер відповідного рішення, а також майбутнє цільове призначення земельної ділянки. Зазначена інформація оприлюднюється на безоплатній основі на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Згідно з ч.9 ст.118 ЗК України (в редакції Закону №1423-ІХ від 28.04.2021р.) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Положеннями ч.10 ст.118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Також, ч.11 ст.118 ЗК України встановлено, що у разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Законом від 28.04.2021р. №1423-ІХ визначена нова редакція ст.186 ЗКУ та виключена ст.186-1 ЗКУ.

Так, відповідно до ч.3 ст.186 ЗК України проекти землеустрою погоджуються та затверджуються у такому порядку, зокрема згідно з п.6: проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу. Тобто проект землеустрою без будь яких умов затверджується органом, яким наданий дозвіл на розробку цього проекту.

Аналіз зазначених норм ЗК України свідчить про зміну порядку отримання фізичною особою земельної ділянки у власність. Зміни стосуються стадії надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою. Також визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відмова повинна бути вмотивованою. Такими підставами може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналізуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що саме на стадії надання дозволу вирішуються всі питання щодо наявності або відсутності підстав для фізичною особи реалізувати свої право на конкретну земельну ділянку.

У той же час, якщо дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки наданий, то відповідний суб`єкт зобов`язаний протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, зазначити дату та номер відповідного рішення, а також майбутнє цільове призначення земельної ділянки. Вказана вимога законодавства виключає можливість надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою будь-яким іншим особам.

Відтак, логічно-послідовним є виключення Законом №1423-ІХ від 28.04.2021р. ст.186-1 ЗКУ, ч.6 якої встановлювала підстави відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме лише невідповідність його положень вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації з землеустрою або містобудівній документації.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду, що підставою для розроблення проекту землеустрою ОСОБА_1 був наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області за №15-15164/13-20-СГ від 22.10.2020р., відповідно до якого гр. ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Кремидівської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населеного пункту), орієнтовний розмір 0,12га, із цільовим призначенням - для ведення садівництва.

Відтак, наказ №15-15164/13-20-СГ, на підставі якого виготовлений проект землеустрою виданий до внесення змін в ЗК України Законом від 28.04.2021р. №1423-ІХ.

В апеляційній скарзі апелянт посилається на відсутність погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальним органом Держгеокадастру за принципом екстериторіальності відповідно до Постанови КМУ №580 від 31.08.2016р., що на думку апелянта призвело до порушення порядку погодження зазначеного проекту землеустрою, який встановлений ст.186-1 ЗК України.

Також, апелянт посилається на відсутність інформації (будь-яких доказів) щодо погодження, під час здійснення кадастрової зйомки, меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами.

Надаючи оцінку вказаним доводам, судова колегія зазначає наступне.

Як вбачається із матеріалів справи, що в оскаржуваному рішенні Доброславської селищної ради за №698-VIII від 10.11.2021р. жодним чином не зазначено будь-яких підстав та причин відмови щодо заяви ОСОБА_1 стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва, загальною площею 0,1200 га, яка розташована на території Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області.

Апеляційний суд звертає увагу на те, що наведення в апеляційній скарзі обґрунтування оскаржуваного рішення через зазначення нових підстав для його прийняття не може бути підставою для визнання його законним та правовірним.

Суб`єкт владних повноважень реалізує свої права на відмову у затвердженні проекту землеустрою саме на стадії розгляду даного питання та викладає підстави відмови у відповідному рішенні.

Однак, у спірних правовідносинах Доброславською селищною радою жодним чином не вмотивовано спірне рішення, що на думку судової колегії є підставою для його скасування.

З огляду на викладене, судова колегія погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

Що стосується посилань апелянта щодо позовних вимог про зобов`язання затвердити проект землеустрою, то судова колегія виходить з наступного.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Так, поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Аналогічна позиція викладена, зокрема у постановах Верховного Суду від 11.11.2019р. у справі № 818/960/17 та від 18.02.2022р. у справі №400/1350/19.

Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проекту землеустрою, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен затвердити технічну документацію із землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - затвердити технічну документацію із землеустрою. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

У спірних правовідносинах відповідач прийняв рішення про відмову у задоволенні клопотання про надання дозволу, однак не навів визначених чинним законодавством підстав для такої відмови, що свідчить про відсутність у відповідача можливості вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд та наявність обов`язку затвердити технічну документацію, а тому відповідні доводи апелянт є безпідставними та необґрунтованими.

Відтак, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів правомірності свого рішення щодо відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою.

В доводах апеляційної скарги апелянт посилається на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. На думку судової колегії, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.

Отже, судова колегія вважає, що рішення суду ухвалена з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для її скасування.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.311,315,316,322,325 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Доброславської селищної ради Одеського району Одеської області залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2022р. залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків встановлених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий: Ю.М. Градовський

Судді: А.І. Бітов

Т.М. Танасогло