Справа № 420/10312/22
Суддя: Федусик А.Г.
Дата ухвалення: 2023-03-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 березня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/10312/22
Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г.П.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Федусика А.Г.,

суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Державного підприємства «Документ», про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

У липні 2022 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області (далі ДМСУ), за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору -Державного підприємства «Документ», в якому позивачка просила: визнати протиправним та скасувати рішення ДМСУ про відмову у видачі їй паспорта громадянина України для виїзду за кордон, оформлене повідомленням про відмову №5100.4.3.-4728/51.2-22 від 01.07.2022р.; зобов`язати ДМСУ оформити та видати їй паспорт громадянина України для виїзду за кордон.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідачем було відмовлено їй в оформленні паспорта громадянина України для виїзду за кордон на підставі п.п.4 п.82 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 2014 року №152. Позивачка зазначає, що посилаючись на п.п.4 п.82 вказаного Порядку, відповідач не зазначив які саме документи та інформація не були нею надані.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року адміністративний позов задоволено частково. Суд вирішив визнати протиправними дії ДМСУ щодо відмови ОСОБА_1 у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, оформлені повідомленням про відмову №5100.4.3.-4728/51.2-22 від 01.07.2022р; зобов`язав ДМСУ повторно розглянути заяву позивачки від 27.06.2022 року, подану для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, та прийняти обґрунтоване, належним чином оформлене рішення - з урахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні. В задоволенні решти позовних вимог було відмовлено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, ДМСУ подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та прийняти нове про відмову в задоволенні позову.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що 27.06.2022 року ОСОБА_1 звернулась до ДМСУ через ДП «Документ» у місті Одеса із заявою щодо оформлення та видачі паспорту громадянина України для виїзду за кордон.

Разом із заявою позивачкою надано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Kiровським PB ДМУ ГУМВС України в Донецькій області 09.08.2008 року; свідоцтво про народження 17.05.1984 року серiї НОМЕР_2 , яке видане 29.05.1984 року у м.Донецьк; диплом спеціаліста НОМЕР_3 , виданий 01.07.2007 р. на дівоче ім`я позивачки ОСОБА_2 , про закінчення в 2007 році Вищого навчального закладу Донецький інститут ринку та соціальної політики у вигляді Товариства з обмеженою вiдповiдальнiстю; трудову книжку; довiдку від 11.11.2014 р. № 5105-1264 про взяття на облік як внутрішньо-переміщеної особи, видану Управлінням соцiального захисту в Приморському районі м.Одеси Департаменту праці та соціальної політики Одеської міської ради; картку фізичної особи - платника податків ДПІ у Кіровському районі м.Донецьк (ідентифiкацiйний номер НОМЕР_4 ), видану 14.08.2008 р.; засвідчену копію рішення Приморського районного суду м.Одеси від 02.03.2015 року по справі № 522/96/15-ц про розірвання шлюбу між ОСОБА_1 та ОСОБА_3 ; оригінал квитанції про сплату адміністративного збору.

01.07.2022 року ДМСУ відмовлено ОСОБА_1 у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, оформлене повідомленням за №5100.4.3.-4728/51.2-22.

У вказаному повідомленні відповідач зазначив, що відповідно до підпункту 4 пункту 82 «Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон», затвердженого Постановою КМУ від 07.05.2014 року №152 (в редакції постанови КМУ від 16.11.2016 року №1001), у зв`язку з поданням не в повному обсязі документів та інформації, позивачці тимчасово відмовлено в оформлені паспорта громадянина України для виїзду за кордон. Також зазначено про право повторного звернення до територiального органу/територiального підрозділу ГУДМС в Одеській області в разі усунення обставин, у зв`язку з якими позивачці відмовлено в оформлені паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Вказані обставини і стали підставою для звернення з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги та приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що зі змісту повідомлення №5100.4.3.-4728/51.2-22 від 01.07 2022 р. не вбачається конкретного переліку документів та не конкретизовано iнформацiю, яких на думку відповідача не вистачало для оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон.

Крім цього, суд звернув увагу, що відповідач зазначив у відзиві на позов про те, що відмова у прийнятті позитивного рішення щодо оформлення та видачі паспорта для виїзду за кордон була прийнята також і у зв`язку із тим, що дані, отримані з відомчих інформаційних систем, баз даних Реєстру, картотек, не підтверджують інформацію, надану заявником.

Відповідно до п.п.5 п.82 Порядку територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС […] має право відмовити заявнику в оформленні та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, якщо дані, отримані з відомчих інформаційних систем, баз даних Реєстру, картотек, не підтверджують інформацію, надану заявником.

Між тим, повідомлення №5100.4.3.-4728/51.2-22 від 01.07.2022 р., яким позивачці відмовлено у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, містить лише посилання на пп.4 п.82 Порядку, а тому посилання відповідача на інші підстави для відмови позивачці в оформленні та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон суд не приймає до уваги.

При цьому, доказів на підтвердження того, що позивачкою при зверненні до ДМСУ через ДП «Документ» у місті Одеса надано не всі документи, передбачені Порядком, відповідачем не надано.

Отже, зазначена підстава відмови позивачці в оформленні та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон є необґрунтованою.

Колегія суддів вважає висновки суду першої інстанції вірними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

З матеріалів справи, а саме з прохальної частини апеляційної скарги вбачається, що рішення суду першої інстанції оскаржується лише в частині задоволених позовних вимог, а тому з врахуванням наведеного, колегія суддів переглядає рішення суду першої інстанції лише в цій частині.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно п.1 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII, документом, що посвідчує особу громадянина України за кордоном і при перетинанні державного кордону України, є паспорт громадянина України для виїзду за кордон.

Відповідно до п.1 Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2007 року №719-V, паспорт громадянина України для виїзду за кордон це документ, що посвідчує особу громадянина України під час перетинання ним державного кордону України та перебування за кордоном.

Відповідно до положень статті 22 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі Закон) паспорт громадянина України для виїзду за кордон є документом, що посвідчує особу, підтверджує громадянство України особи, на яку він оформлений, і дає право цій особі на виїзд з України і в`їзд в Україну.

Кожен громадянин України має право на отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон здійснюється в Україні розпорядником Реєстру (центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), а за кордоном - ЗДУ (Міністерством закордонних справ України, закордонними дипломатичними установи України).

Паспорт громадянина України для виїзду за кордон видається заявникові не пізніше ніж через 20 робочих днів з дня оформлення заяви-анкети на його отримання. Прийняття заяв-анкет для внесення інформації до Реєстру, видача паспорта громадянина України для виїзду за кордон здійснюються розпорядником Реєстру та ЗДУ, а також уповноваженими суб`єктами, передбаченими п.4 ч.1 ст.2 цього Закону (центрами надання адміністративних послуг, державним підприємством, що належить до сфери управління розпорядника Реєстру).

Згідно з п.п.1 та 2 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого Постановою КМУ від 20 серпня 2014 року №360, Державна міграційна служба України (ДМС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується КМУ через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

Згідно ч.2 ст.22 Закону отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон здійснюється в порядку, встановленому КМУ.

Кабінетом Міністрів України 07 травня 2014 року прийнята Постанова №152, якою затверджено Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон (далі Порядок).

Згідно п.2 цього Порядку кожен громадянин України має право на отримання паспорта для виїзду за кордон.

Відповідно до пп.1 п.8 Порядку №152 паспорт для виїзду за кордон видається не пізніше ніж через 20 робочих днів з дня оформлення заяви-анкети для його отримання.

Пунктом 10 Порядку передбачено, що оформлення паспорта для виїзду за кордон здійснюються територіальними органами/територіальними підрозділами ДМС через Головний обчислювальний центр Єдиного державного демографічного реєстру у взаємодії з Державним центром персоналізації документів державного підприємства Поліграфічний комбінат Україна по виготовленню цінних паперів.

Згідно п.19 Порядку документи для оформлення паспорта для виїзду за кордон в Україні подаються до центрів надання адміністративних послуг, державного підприємства, що належить до сфери управління ДМС, і його відокремлених підрозділів (уповноважені суб`єкти), територіальних органів та територіальних підрозділів ДМС.

Відповідно до п.35 Порядку заявник для оформлення паспорта для виїзду за кордон в Україні подає такі документи: 1) паспорт громадянина України; 2) свідоцтво про народження або документ, що підтверджує факт народження, виданий компетентними органами іноземної держави, - у разі оформлення паспорта для виїзду за кордон особі, яка не досягла 14-річного віку; 3) документ, що посвідчує особу законного представника; 4) документи, що підтверджують сплату адміністративного збору, або оригінал документа про звільнення від його сплати; 5) у разі оформлення паспорта для виїзду за кордон особі, яка не досягла 12-річного віку.

Як було зазначено, 27.06.2022 року позивачка звернулась до ДП «Документ» у місті Одеса з приводу оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, та надала: паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Kiровським PB ДМУ ГУМВС України в Донецькій області 09.08.2008 року; свідоцтво про народження 17.05.1984 року серiї НОМЕР_2 , яке видане 29.05.1984 року у м.Донецьк; диплом спеціаліста НОМЕР_3 , виданий 01.07.2007 р. на дівоче ім`я позивача ОСОБА_2 , про закінчення в 2007 році Вищого навчального закладу Донецький інститут ринку та соціальної політики у вигляді Товариства з обмеженою вiдповiдальнiстю; трудову книжку; довiдку від 11.11.2014 р. №5105-1264 про взяття на облік ОСОБА_1 як внутрішньо-переміщеної особи, видану Управлінням соцiального захисту в Приморському районі м.Одеси Департаменту праці та соціальної політики Одеської міської ради; картку фізичної особи - платника податків ДПІ у Кіровському районі м.Донецьк (ідентифiкацiйний номер НОМЕР_4 ), видану 14.08.2008 р.; засвідчену копію рішення Приморського районного суду м.Одеси від 02.03.2015 року по справі №522/96/15-ц про розірвання шлюбу між ОСОБА_1 та ОСОБА_3 ; оригінал квитанції про сплату адміністративного збору

Водночас, відповідачем відмовлено позивачці у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон на підставі підпункт 4 пункту 82 Порядку, відповідно до якого територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС, закордонна дипломатична установа має право відмовити заявнику в оформленні або видачі паспорта для виїзду за кордон, якщо заявник подав не в повному обсязі документи та інформацію, необхідні для оформлення і видачі паспорта для виїзду за кордон.

Разом з тим, зі змісту вказаного повідомлення не вбачається, які саме документи та/або інформацію позивачка подала не в повному обсязі, які необхідні для оформлення і видачі паспорта для виїзду за кордон.

Крім того, на відповідний запит адвоката було повідомлено, що у зв`язку з тим, що доступ до картотек Кіровського відділу у місті Донецьку ГУДМС України в Донецькій області, в якому громадянка ОСОБА_1 була документована паспортом громадянина України, на даний момент відсутній, відповідно статті 10 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», п.2, 42, 49, 50 Постанови КМУ від 07.05.2014 року №152 «Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення» з метою проведення ідентифікації направляються запити для отримання інформації з наявних державних та єдиних реєстрів, інформаційних баз.

Однак, на підставі документів, які були надані 27 червня 2022 року для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон до відділу обслуговування громадян ДП «Документ», провести перевірку з метою ідентифікації особи на даний момент неможливо.

У зв`язку з зазначеними обставинами, відповідно до пункту 5 Порядку, громадянці ОСОБА_1 було тимчасово відмовлено в оформлені паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Також, у відзиві на позов зазначено, що відмова у прийнятті позитивного рішення щодо оформлення та видачі паспорта для виїзду за кордон була прийнята також і у зв`язку із тим, що дані, отримані з відомчих інформаційних систем, баз даних Реєстру, картотек, не підтверджують інформацію, надану заявником.

Колегія суддів не погоджується з вказаними доводами та зазначає, що відповідно до підпункту 5 пункту 82 Порядку територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС, закордонна дипломатична установа має право відмовити заявнику в оформленні або видачі паспорта для виїзду за кордон, якщо дані, отримані з відомчих інформаційних систем, баз даних Реєстру, картотек, не підтверджують інформацію, надану заявником.

З наведеного вбачається, що відмова в оформленні або видачі вказаного паспорту може бути за умовою не підтвердження інформації, наданої особою у співставленні з даними відомчих інформаційних систем, баз даних Реєстру, картотек.

Водночас, відповідачем не зазначено, а з матеріалів справи не вбачається, які саме відомості щодо позивачки не були підтверджені даними відомчих інформаційних систем, баз даних Реєстру, картотек. При цьому, посилання відповідача на те, що доступ до картотек Кіровського відділу у місті Донецьку ГУДМС України в Донецькій області, в якому позивачка була документована паспортом громадянина України, на даний момент відсутній, судова колегія вважає безпідставними, оскільки вказані обставини не свідчать про наявність факту не підтвердження інформації, наданої особою, у співставленні з даними відомчих інформаційних систем, баз даних Реєстру, картотек, тобто є таким, що не корелюється з положеннями підпункту 5 пункту 82 Порядку.

Більш того, з матеріалів справи вбачається, що протягом тривалого часу фактично неодноразово здійснювалася ідентифікація позивачки різними державними установами, в тому числі і судовими (що підтверджується, крім іншого, відмітками органів РАЦС у паспорті громадянина України про розірвання шлюбу у 2015 році, Одеського міського центру зайнятості у 2018 році, довідками про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи від 2014 року та від 2018 року, повідомленням від 2009 року про включення до Державного реєстру виборців саме на підставі вказаного вище паспорта громадянина України, тощо), і одночасно справа не містить будь-яких фактів спростування будь-якої інформації щодо позивачки.

При цьому, слід наголосити, що відповідачем не поставлено під сумнів як легальність (тобто, правомірність видачі та чинність) паспорта позивачки громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого Kiровським PB ДМУ ГУМВС України в Донецькій області 09.08.2008 року, так і належність її до громадянства України.

Крім того, в контексті даної справи (позивачка оскаржувала рішення ДМСУ про відмову у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон) суд зазначає, що правовий акт індивідуальної дії - це виданий суб`єктом владних повноважень документ, прийнятий із метою реалізації положень нормативно-правового акту (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, який не містить загальнообов`язкових правил поведінки та стосується прав і обов`язків лише чітко визначеного суб`єкта (суб`єктів), якому (яким) він адресований.

Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових обов`язків, обумовлених цими актами; при цьому за умов відповідності такого акту нормам чинного законодавства.

Наведене узгоджується з висновками, визначеними в постанові Верховного Суду від 02 липня 2019 року, по справі №140/2160/18.

Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції не скасовував оскаржуване рішення відповідача у формі повідомлення, однак, зокрема, визнав протиправними дії ДМСУ щодо відмови у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, в зв`язку з чим суд вважає за належне враховувати в даній справі щодо протиправної бездіяльності вказані обґрунтування щодо «чіткості» та «конкретизованості» рішення суб`єкта владних повноважень і щодо його дій, які є предметом дослідження у даній справі.

З огляду на вказане, колегія суддів приходить до висновку про невідповідність оскаржуваних дій відповідача критеріям чіткості та зрозумілості, що, в свою чергу, породжує їх неоднозначне трактування та впливає на можливість реалізації права або виконання обов`язку відповідною особою щодо виконання юридичного волевиявлення суб`єкта владних повноважень.

Також, слід наголосити, що позивачка документована паспортом громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Kiровським PB ДМУ ГУМВС України в Донецькій області 09.08.2008 року, свідоцтвом про народження 17.05.1984 року серiї НОМЕР_2 , яке видане 29.05.1984 року м.Донецьк, а тому мала обґрунтоване сподівання на належне виконання суб`єктом владних повноважень своїх повноважень щодо видачі паспорта для виїзду за межі України.

Так, відповідно до пунктів 21, 24 рішення у справі "Федоренко проти України" (№ 25921/02) Європейський Суд з прав людини, здійснюючи прецедентне тлумачення статті 1 Першого Протоколу до Конвенції сформулював правову позицію про те, що право власності може бути "існуючим майном" або "виправданими очікуваннями" щодо отримання можливості ефективного використання права власності чи "законними сподіваннями" отримання права власності. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини і в справі Стреч проти Сполучного Королівства (Stretch v. the United Kingdom № 44277/98).

На думку суду, вказані обставини щодо "законних сподівань" належні до застосування і в даному спорі щодо наявності/відсутності підстав для видачі паспорта для виїзду за межі України з урахуванням того, що відповідачем не поставлено під сумнів ні належність до громадянства України, ні чинність паспорта громадянина України, а більше того, відповідачем наголошено про можливість отримання паспорта громадянина України у вигляді ID - карти.

Отже, враховуючи все вищезазначене у сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги про скасування рішення та зобов`язання вчинити дії є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню в межах, визначених судом першої інстанції.

Доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішення, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя Федусик А.Г.
Судді Бойко А.В. Шевчук О.А.