Справа № 640/25539/19
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2023-03-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

Іменем України

07 березня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Сорочка Є.О.,

суддів Федотова І.В.,

Коротких А.Ю.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2021 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.12.2019 № 793-к «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновити ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу аналізу та контролю ефективності використання державного майна та процедури реорганізації підприємств управління державного майна Господарсько-фінансового департаменту з 12.12.2019, а за відсутності такої посади - на іншій рівнозначній посаді в цьому (або іншому) державному органі.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.12.2022 позов задоволено:

- визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.12.2019 № 793-к «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу аналізу та контролю ефективності використання державного майна та процедури реорганізації підприємств управління державного майна Господарсько-фінансового департаменту з 13.12.2019;

- стягнуто з Міністерства аграрної політики та продовольства України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 13.12.2019 по 23.12.2021 в розмірі 497 711,76 грн.

Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що звільнення позивача є правомірним.

У подальшому, після відкриття апеляційного провадження та призначення справи до розгляду, до суду апеляційної інстанції надійшла заява сторін про примирення, у які сторони дійшли згоди на примирення. Проте, у ході розгляду цієї заяви, позивач повідомив про відмову від наміру на примирення у даному спорі, у зв`язку із чим, судом питання примирення не вирішувалося.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що згідно з наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 16.07.2018 № 267-к, ОСОБА_1 призначено на посаду головного спеціаліста відділу аналізу та контролю ефективності використання державного майна та процедури реорганізації підприємств управління державного майна Господарсько-фінансового департаменту, на період відпустки для догляду за дитиною інвалідом підгрупи А, яка за медичним висновком потребує домашнього догляду, основного працівника ОСОБА_2 , як такого, що визначений переможцем конкурсу.

Згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», прийнято рішення реорганізувати Міністерство аграрної політики та продовольства України шляхом приєднання до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.

Відповідно до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.12.2019 № 793-к, позивача звільнено з посади головного спеціаліста відділу аналізу та контролю ефективності використання державного майна та процедури реорганізації підприємств управління державного майна Господарсько-фінансового департаменту, з 12.12.2019, у зв`язку із реорганізацією Міністерства аграрної політики та продовольства України, відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про допущення відповідачем бездіяльності під час процедури вивільнення позивача (попередження про вивільнення та наступне звільнення) у вигляді не пропонування іншої рівноцінної (рівнозначної) посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Частиною шостою статті 43 Конституції України гарантовано громадянам захист від незаконного звільнення.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначено Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII, який набрав чинності 01.05.2016 (далі - Закон України «Про державну службу»).

Підстави для припинення державної служби визначені статтею 83 Закону України «Про державну службу».

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції, чинній до 25.09.2019) підставою припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення визначено скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

При цьому у частині третій статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції, чинній до 25.09.2019) було зазначено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19.09.2019 № 117-IX було змінено редакцію статті 87 Закону України «Про державну службу».

Підпунктом 53 пункту 6 розділу I Закону №117-IX, що набрав чинності з 25.09.2019 та діяв на момент виникнення спірних правовідносин, до статті 87 Закону №889-VIII були внесені зміни, які, зокрема, встановлювали такі підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення:

- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої);

- ліквідація державного органу (пункт 11 частини першої).

Цим Законом були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, які стосувалися застосування законодавства про працю та допускали звільнення з підстави реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.

Разом з тим жодних змін, які б унормовували процедуру звільнення державних службовців з підстав, визначених пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19.09.2019 № 117-IX внесено не було.

На переконання відповідача, оскільки після 25.09.2019 спеціальне законодавство не передбачало необхідність попередження державних службовців про їх наступне вивільнення та пропозицію рівнозначної посади, то процедуру звільнення позивача було дотримано, а отже, підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Натомість за твердженням позивача, з яким погодився і суд першої інстанції, приписами статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції, чинній на момент її звільнення) взагалі не було передбачено жодної процедури звільнення державних службовців з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», отже, застосуванню до спірних правовідносин підлягають положення трудового законодавства, а саме статей 40 та 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), вимоги яких відповідач не дотримався.

Таким чином, спірним питанням, яке підлягає вирішенню під час розгляду цієї справи, є співвідношення вимог статей 40 та 49-2 КЗпП та статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції, чинній з 25.09.2019 і на момент звільнення позивача) та їх поширення на спірні правовідносини.

Так, в силу приписів частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу» (у редакції, чинній на момент спірних правовідносин) дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

При цьому за приписами частини четвертої статті 40 КЗпП особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Отже, пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Таким чином, усталеною є також судова практика застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, з приводу яких виник спір.

Відповідна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 17.02.2015 у справі № 21-8а15.

У свою чергу ретроспективний аналіз положень Закону №889-VIII дає підстави для висновку, що стаття 87 цього Закону до набрання чинності Законом №117-IX (до 25.09.2019) визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.

Після внесених Законом №117-IX змін до статті 87 Закону №889-VIII підстава звільнення державних службовців, раніше визначена пунктом 1 частини першої цієї статті, була розділена окремо на випадки скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу (пункт 1 частини першої) та ліквідації державного органу (пункт 11 частини першої). У частині процедури звільнення з цих підстав стаття 87 Закону №889-VIII містила єдину норму про можливість видання наказу про звільнення в період тимчасової непрацездатності або відпустки державного службовця із зазначенням датою звільнення першого робочого дня останнього (частина п`ята).

Таким чином, не можна вважати, що стаття 87 Закону №889-VIII у редакції Закону №117-IX визначала особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 11 частини першої цієї статті, які би мали перевагу у застосуванні порівняно із загальним порядком вивільнення працівників, установленим КЗпП України. Натомість зміст наведених положень статті 87 Закону №889-VIII свідчить про відсутність будь-якого правового регулювання правовідносин, пов`язаних із звільненням державних службовців у випадку реорганізації або ліквідації державного органу.

При цьому виключення зі статті 87 Закону №889-VIII бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 11 частини першої цієї статті не вказує на заборону щодо його застосування, враховуючи приписи частини третьої статті 5 Закону №889-VIII та неврегульованість цим Законом відповідних правовідносин.

Водночас приписи частини четвертої статті 40 КЗпП вказують лише на можливість врегулювання спеціальним законом особливостей застосування порядку звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом першим частини першої цієї статті.

Додатковим підтвердженням аргументованості застосування законодавства про працю до спірних правовідносин, що виникли у період дії статті 87 Закону №889-VIII у редакції Закону №117-IX, є наступні зміни до цієї статті, внесені згідно із Законами України від 14.01.2020 №440-IX та від 23.02.2021 №1285-IX, якими законодавець урегулював особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 11 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю.

Відповідна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 17.06.2021 в справі № 240/455/20.

Таким чином, ураховуючи, що на момент звільнення позивача (12.12.2019) нормами частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» не було врегульовано порядок та процедуру припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення з підстави, визначеної пунктом 1 частини першої цією статті, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про необхідність застосування до спірних правовідносин положень, зокрема, статей 40 та 49-2 КЗпП.

Виходячи із системного аналізу пункту 1 частини першої та частини другої статті 40, частини другої статті 49-2 КЗпП з метою забезпечення цієї гарантії на власника або уповноважений ним орган при звільненні працівника у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці та/або реорганізації покладається обов`язок при попередженні працівника про таке звільнення одночасно запропонувати йому наявні вакантні посади. Тобто, законодавець встановив принцип одночасності попередження про наступне вивільнення та пропонування наявних вакантних посад для забезпечення гарантії права громадян на сприяння у збереженні роботи.

За приписами частини другої статті 40, частини третьої статті 49-2 КЗпП, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин, власник вважається таким, що належно виконав свій обов`язок щодо сприяння у збереженні роботи працівника, який підлягає звільненню у зв`язку із скороченням штату, якщо запропонував йому наявну на підприємстві роботу, тобто вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації, досвіду тощо. При цьому, роботодавець зобов`язаний запропонувати вакансії, що відповідають зазначеним вимогам, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник який вивільнюється, працював.

Відповідна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 11.06.2020 в справі № 826/19187/16, від 31.03.2020 в справі № 826/6148/16, від 09.10.2019 в справі №821/595/16 та ін. Така правова позиція викладена також Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18.09.2018 у справі № 800/538/17 (П/9901/310/18).

При цьому, колегія суддів звертає увагу, що такий обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з`явилися в установі протягом всього цього періоду і які існували на день звільнення.

Відповідний правовий висновок викладено у постановах Верховного Суду від 25.07.2019 в справі № 807/3588/14, від 27.05.2020 в справі № 813/1715/16 та ін.

За змістом частини п?ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VIII працевлаштування державного службовця у випадку реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу передбачає його переведення на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу. Переведення у такому випадку відбувається за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

У правовідносинах, які є спірними у даній справі, Міністерство аграрної політики та продовольства України, в якому працювала позивач, було реорганізовано шляхом приєднання до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України. При цьому на підставі пункту 7 постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» було визначено, що Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства аграрної політики та продовольства України.

Натомість, як вірно встановлено судом першої інстанції та не заперечено в апеляційній скарзі, позивач не був повідомлений під підпис про майбутнє звільнення, відповідач не надав належних доказів того, що позивачу пропонували вакантні посади, а також доказів відмови позивача від подальшого проходження служби та доказів відсутності вакантних посад в новоутвореній установі, які за своєю кваліфікацією може обійняти позивач.

Таким чином, ураховуючи, що відповідач не попередив позивача про наступне звільнення, не запропонував йому всіх вакантних посад, при цьому нормами спеціального законодавства на час звільнення позивача не було визначено жодних особливостей процедури звільнення державних службовців з підстави, визначеної пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про недотримання відповідачем порядку звільнення позивача, а отже, про наявність підстав для скасування наказу про його звільнення.

Аналогічну позицію у подібних правовідносинах висловив Верховний Суд у постанові від 06.07.2021 по справі № 640/1627/20.

Частиною першою статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Від наведених вище правових висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах палата, об`єднана палата або Велика Палата Верховного Суду у відповідності до статті 346 КАС не відступала, а тому підстав для їх неврахування при вирішенні даного спору немає.

Правовим наслідком незаконного звільнення працівника є його поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відповідні вимоги чого були предметом розгляду суду першої інстанції.

Водночас, відповідно до частини першої статті 308 КАС суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Зважаючи на те, що доводи апеляційної скарги не стосуються помилковості оскаржуваного рішення суду в частині поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, то колегія суддів рішення суду в цій частині не перевіряє.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про задоволення позову.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Інші доводи учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 34, 243, 311, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2021 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. В інших випадках постанова не підлягає касаційному оскарженню.

Суддя-доповідач Є.О. Сорочко

Суддя І.В. Федотов

Суддя А.Ю. Коротких

Повний текст постанови складений 08.03.2023.