Справа № 620/7247/22
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2023-03-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/7247/22 Суддя першої інстанції: Заяць О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 березня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Чернігівської міської ради на прийняте за правилами спрощеного позовного провадження рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Хімтекстильмаш» до Чернігівської міської ради про зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У жовтні 2022 року Акціонерне товариство «Хімтекстильмаш» (далі - Позивач, АТ «Хімтекстильмаш») звернулося до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської міської ради (далі - Відповідач, Чернігівська міськрада) про зобов`язання Відповідача розглянути заяву Позивача про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва твердопаливної котельні на земельній ділянці по вул. Івана Мазепи, 110 у м. Чернігові (кадастровий номер :01:036:0686) та прийняти рішення по суті заяви відповідно до вимог чинного законодавства.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.12.2022 позов задоволено повністю:

- визнано протиправною відмову, викладену у листі Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 24.06.2022 № 01-11/59 щодо надання Акціонерному товариству «Хімтекстильмаш» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва твердопаливної котельні на земельній ділянці по вул. Івана Мазепи, 110 в м. Чернігові (кадастровий номер :01:036:0686);

- зобов`язано Чернігівську міську раду розглянути заяву Акціонерного товариства «Хімтекстильмаш» про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва твердопаливної котельні на земельній ділянці по вул. Івана Мазепи, 110 в м. Чернігові (кадастровий номер :01:036:0686) та прийняти рішення, з урахуванням висновків суду.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що ч. 4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, серед яких відсутня така як «питання зняте з розгляду за зауваженнями управління земельних ресурсів міської ради до врегулювання земельних питань». Відтак, за висновками суду, Чернігівська міськрада необґрунтовано і протиправно відмовила АТ «Хімтекстильмаш» у наданні містобудівних умов та обмежень, що має своїм наслідком покладення на Відповідача обов`язку з розгляду заяви Позивача про надання містобудівних умов та обмежень та прийняття рішення з урахуванням висновків суду.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не було враховано приписи Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за якими видача містобудівних умов та обмежень здійснюється органами містобудування та архітектури, а не безпосередньо міською радою, а відтак позовні вимоги заявлено до неналежного відповідача.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2023 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу, а також витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 21.02.2023.

Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.03.2023 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції - скасуванню, з огляду на таке.

Вирішуючи цей спір по суті, суд першої інстанції встановив, що 21.02.2022 АТ «Хімтекстильмаш» звернулося до Чернігівського міського голови із заявою №60-14 про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва твердопаливної котельні на земельній ділянці по вул. Івана Мазепи, 110 в м. Чернігові (кадастровий номер :01:036:0686). До заяви були додані: 1) розпорядження про надання земельної ділянки в постійне користування; 2) витяг з Державного реєстру речових прав; 3) схему розміщення котельні; 4) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000 (а. с. 6).

Указані документи були прийняті у той же день згідно опису № 8613/2 прийняття документів адміністратором управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради (а. с. 7).

Крім того, 02.06.2022 AT «Хімтекстильмаш» повторно подало заяву № 02/06 про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва твердопаливної котельні на земельній ділянці по вул. Івана Мазепи,110 в м. Чернігові, яку було прийнято відповідно до опису прийняття документів № 13184/2 (а. с. 8, 9).

Листом Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 24.06.2022 № 01-11/59 щодо заяви АТ «Хімтекстильмаш» від 02.06.2022 №02/06 повідомлено, що питання щодо надання містобудівних умов було включене до проекту рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради, але зняте з розгляду за зауваженнями управління земельних ресурсів міської ради до врегулювання земельних питань (а.с. 10).

У зв`язку з цим АТ «Хімтекстильмаш» звернулося до Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради із заявою від 05.08.2022 №01-05/22, в якій просило надати пояснення, які зауваження з приводу земельної ділянки має Управління та з яких підстав було відмовлено Позивачу у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва твердопаливної котельні (а. с. 11).

Листом від 07.09.2022 № 649/22/вих Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради повідомило АТ «Хімтекстильмаш», що Управлінням не надавалися зауваження, а лише при розгляді виконавчим комітетом Чернігівської міської ради питання щодо надання містобудівних умов та обмежень повідомлялося про перехід підприємства з державної форми власності до приватної, а також про наявність заборгованості із земельного податку (а.с. 12).

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 38, 39, 78, 90 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), ст. ст. 26, 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон; тут і надалі у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин), суд першої інстанції прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на те, що визначеної у листі Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради підстави для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень положеннями Закону не передбачено.

Разом з тим, розглядаючи цей спір по суті у такому суб`єктному складі учасників справи, суд першої інстанції не врахував такого.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», що спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до ст. 1 Закону містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Згідно ст. 26 Закону забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Приписи ч. 1 ст. 29 Закону визначають, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 03.04.2020 у справі № 640/18866/18, від 20.02.2020 у справі № 813/52/13-а, від 10.10.2019 у справі № 260/1499/18, від 27.02.2019 у справі № 809/721/18, від 21.08.2018 у справі № 445/765/16-а.

Відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 29 Закону фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

У свою чергу, за правилами ч. 3 ст. 29 Закону містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

У випадках, визначених частиною четвертою статті 34 цього Закону та частиною першою статті 12-1 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», кадастровий номер земельної ділянки зазначається у заяві за його наявності, а копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію додається до заяви за наявності.

Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги».

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

У свою чергу, виключними підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень згідно вимог ч. 4 ст. 29 Закону є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу (ч. 6 ст. 29 Закону).

Вирішуючи питання щодо належного відповідача у цій справі, судова колегія з урахуванням доводів апеляційної скарги вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до пп. 9 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Згідно ч. ч. 1, 3 ст. 51 указаного Закону виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

Приписи ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначають, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

За правилами ст. 53 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Повноваження, пов`язані з наданням адміністративних послуг, здійснюються виконавчим комітетом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради у визначений законом строк.

Статтею 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Рішенням Чернігівської міської ради від 29.08.2019 №44/VII-14 затверджено Положення про управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради у новій редакції (далі - Положення).

Згідно пп. пп. 2.2.8, 2.2.9 п. 2.2 указаного Положення Управління відповідно до покладених на нього завдань виконує наступні функції: готує проекти рішень виконавчого комітету міської ради про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок для будівництва нових об`єктів, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, впорядкування існуючих об`єктів будівництва, розширення та технічного переоснащення підприємств, благоустрою територій у місті; виготовляє і видає замовникам в установленому чинним законодавством порядку містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок, затверджені рішеннями виконавчого комітету міської ради.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради як уповноважений орган містобудування та архітектури Чернігівської міської ради здійснює прийняття та опрацювання заяв про видачу містобудівних умов та обмежень із доданими до неї документами, за наслідками якого готує проект рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради щодо видачі або відмови у видачі останніх. І лише за умови затвердження проекту рішення про видачу містобудівних умов та обмежень такий документ виготовляється та видається замовнику.

У свою чергу, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до ч. 6 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Отже, розгляд заяви про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у місті Чернігові має завершуватися прийняттям саме виконавчим комітетом Чернігівської міської ради (), а не Чернігівською міською радою () рішення щодо їх видачі.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Однак, під час розгляду справи суд першої інстанції, не встановивши уповноваженого на розгляд заяви АТ «Хімтекстильмаш» про видачу містобудівних умов та обмежень органу, вирішив спір у цій справі без залучення належного відповідача, що мало своїм наслідком порушення норм процесуального законодавства. Крім того, всупереч положень КАС України, Чернігівський окружний адміністративний суд визнав протиправною викладену у листі від 24.06.2022 №01-11/59 відмову, яка видана не Чернігівською міськрадою, а Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, яке є самостійною юридичною особою та яке до розгляду цієї справи взагалі не залучалося.

Згідно ч. 3 ст. 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

За привалами ч. 7 ст. 48 КАС України заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

Викладене, у свою чергу, свідчить, що заміна первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції. Іншого процесуальним законодавством не передбачено. Відтак, суд апеляційної інстанції на стадії апеляційного перегляду оскаржуваного рішення, як було підкреслено вище, позбавлений можливості виправити наведену помилку, а тому приходить до висновку про необхідність відмови у задоволенні позову з підстав, що від заявлений до неналежного відповідача.

При цьому, судова колегія вважає за необхідне наголосити на тому, що відмова у задоволенні адміністративного позову, заявленого до неналежного відповідача, враховуючи неможливість його заміни на стадії перегляду судового рішення в апеляційному порядку, не позбавляє позивача права на повторне звернення до суду з тим самим позовом, проте, вже до належного відповідача.

Аналогічний за змістом правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №336/2138/17 (2-а/336/223/2017), від 26.06.2019 у справі №303/3794/17, від 09.08.2019 у справі №821/2089/17, від 09.10.2019 у справі №456/2935/15-а, від 30.09.2019 року у справі №819/940/18 та від 31.10.2019 у справі №826/17241/16.

Таким чином, зважаючи на встановлені вище обставини звернення АТ «Хімтекстильмаш» до суду із позовом до неналежного відповідача, що було залишено поза увагою Чернігівського окружного адміністративного суду та мало своїм наслідком розгляд справи по суті без урахування належного суб`єктного складу сторін, колегія суддів вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення неповно з`ясовано обставини, які мають значення для справи, а також порушено норми процесуального права, що стали підставою для невірного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.

Керуючись ст. ст. 48, 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Чернігівської міської ради - задовольнити повністю.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2022 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Н.П. Бужак

М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено та підписано 08 березня 2023 року.