Справа № 240/19653/22
Суддя: Шуляк Любов Анатоліївна
Дата ухвалення: 2023-03-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 березня 2023 року м. Житомир справа № 240/19653/22

категорія 108010100

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Шуляк Л.А., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Комунального закладу "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Комунальний заклад "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради із позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Житомирської обласної ради №409 від 14.07.2022 "Про припинення Комунального закладу "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до Комунального закладу "Житомирський обласний краєзнавчий музей "Житомирської обласної ради".

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що вказане рішення прийнято всупереч нормам діючого чинного законодавства, без дотримання положень Регламенту Житомирської обласної ради щодо підготовки і розгляду радою процедурних питань на сесії, строків і порядку внесення на сесію ради проєкту рішення, його обговорення та ухвалення на сесії.

Також вказує, що при ухваленні оспорюваного рішення було порушено встановлений нормами чинного законодавства порядок обов`язкового отримання погодження органу центральної влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтва на здійснення припинення закладу та виключення музею з базової мережі закладів культури.

Звертає увагу, що наразі у музеї працюють 18 штатних працівників, які на підставі оскаржуваного рішення будуть вимушено звільнені, що є незаконним під час дії воєнного стану та порушує вимоги трудового законодавства.

Ухвалою суду від 26.12.2022 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому просить відмовити в задоволенні адміністративного позову, так як оскаржуване рішення прийнято Житомирською обласною радою шляхом реалізації своїх повноважень на підставі та у спосіб наданих повноважень з дотриманням вимог Регламенту обласної ради. Звертає увагу, що відповідно до чинного законодавства рішення про реорганізацію музею приймає засновник і погодження органу центральної влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтва не вимагається. Також наголошує, що виключення з базової мережі закладів культури відбувається після здійснення процедури реорганізації такого закладу.

У відповідності до положень ч.5 ст.262, ч.1 ст.263 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Згідно з ч.5 ст.250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов таких висновків.

Як встановлено судом, 14 липня 2022 року на пленарному засіданні одинадцятої сесії Житомирської обласної ради прийнято рішення №409 від 14.07.2022 "Про припинення Комунального закладу "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до Комунального закладу "Житомирський обласний краєзнавчий музей "Житомирської обласної ради", де керуючись ст.ст.43,60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст.104-107 Цивільного кодексу України, з метою оптимізації витрат, розглянувши подання обласної військової адміністрації від 06.07.2022 №3829/2-22/45, враховуючи рекомендації постійних комісій обласної ради з гуманітарних питань від 11.07.2022, з питань комунальної власності та майнових відносин від 11.07.2022, обласна рада вирішила:

1. Припинити комунальний заклад "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й. Д. Буханчука" Житомирської обласної ради (, юридична адреса: Житомирський район, село Кмитів, вулиця Покровська, 42), реорганізувавши його шляхом приєднання до комунального закладу "Житомирський обласний краєзнавчий музей" Житомирської обласної ради (, юридична адреса: м. Житомир, майдан Замковий, 1).

2. Вважати правонаступником комунального закладу "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради щодо майна, прав та обов`язків комунальний заклад «Житомирський обласний краєзнавчий музей» Житомирської обласної ради.

3. На виконання пункту 1 даного рішення утворити комісію з припинення комунального закладу "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради згідно з додатком 1. Місцезнаходження комісії з припинення: м. Житомир, майдан Замковий,1.

4. Передати правонаступнику - комунальному закладу "Житомирський обласний краєзнавчий музей" Житомирської обласної ради, згідно з передавальним актом, майно, закріпивши його на праві оперативного управління, права та обов`язки комунального закладу "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради.

5. На виконання пункту 1 даного рішення встановити порядок та строки проведення припинення комунального закладу "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради згідно з додатком 2.

6. Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію обласної ради з питань комунальної власності та майнових відносин.

Не погоджуючись із даним рішенням, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до с.2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ч.2 ст.10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру".

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проєкти програм соціально - економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально - культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проєкти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Згідно частин 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Регламент Житомирської обласної ради від 24.12.2020 № 13 (зі змінами, внесеними згідно з рішенням обласної ради від 16.12.2021 №366, від 14.07.2022 №419) (далі - Регламент) визначає порядок діяльності обласної ради, її органів та посадових осіб щодо виконання повноважень, встановлених Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про службу в органах місцевого самоврядування" та іншими законодавчими актами.

Згідно зі ст.ст. 1, 2 Регламент є нормативним актом, який передбачає що обласна рада є представницьким органом місцевого самоврядування, який наділений правом представляти інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, районів і приймати від їх імені рішення, здійснює у їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, які визначені Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", Європейською хартією місцевого самоврядування, іншими нормативно-правовими актами та цим Регламентом.

Регламент є нормативним актом, який передбачає порядок підготовки, скликання і проведення сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, формування органів ради, визначає порядок здійснення контрольних функцій, інших видів діяльності ради відповідно до її повноважень, встановлених Конституцією України та законами України.

У разі наявності розбіжностей норм Регламенту з нормами чинного законодавства України, діють норми законодавства України незалежно від внесених змін у Регламент.

У позовній заяві позивач вказує, що проєкт рішення було зареєстровано в Житомирській обласній раді тільки 06.07.2022, тобто з порушенням строку, встановленого ст.15 Регламенту.

Згідно ст.15 Регламенту пропозиції до проєкту порядку денного сесії вносяться головою обласної ради, постійними комісіями, депутатськими фракціями, депутатами обласної ради, головою обласної державної адміністрації не пізніш як за десять робочих днів до відкриття сесії.

Відповідно до статті 20 Регламенту пропозиції до порядку денного, внесені пізніше зазначеного терміну або під час сесії, вносяться на розгляд обласної ради після обговорення та підготовки висновку про доцільність їх включення у порядок денний сесії відповідною постійною комісією.

Отже, пропозиції до порядку денного, що внесені пізніше зазначеного терміну або під час сесії, вносяться на розгляд обласної ради після обговорення та підготовки висновку про доцільність їх включення у порядок денний сесії відповідною постійною комісією. Тобто, ст.20 Регламенту встановлено окрему процедуру для проєктів рішень, що вносяться поза десятиденним терміном.

Як встановлено судом, даний проєкт рішення був обговорений 11.07.2022 постійними комісіями обласної ради з гуманітарних питань, з питань комунальної власності та майнових відносин, рішеннями яких було вирішено погодити та внести на розгляд ради цей проєкт рішення, що узгоджується із вимогами ст.20 Регламенту, а тому заперечення позивача в цій частині відхиляються судом.

Крім того, слід врахувати, що згідно із ч.10 ст.9 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" визначено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проєктів актів), частини четвертої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання".

Отже, в разі змін до Закону України "Про доступ до публічної інформації", на підставі якого прийнято діючі, на момент прийняття оскаржуваного рішення норми Регламенту (статті 15, 17 Регламенту), відповідно до статті 2 Регламенту, діють норми законодавства України незалежно від внесених змін у Регламент.

Таким чином, на день прийняття оскаржуваного рішення вимога щодо обов`язкового оприлюднення проєктів рішень Житомирської обласної ради за 10 днів до дати їх розгляду не застосовувалась.

Також позивач зазначає про порушення відповідачем ст.17 Регламенту, оскільки при внесенні пропозицій у порядок денний сесії головою облдержадміністрації не було дотримано вимогу щодо всіх додатків до рішення.

Суд враховує, що відповідно до абзацу 1 статті 17 Регламенту пропозиції щодо внесення питання у порядок денний сесії обласної ради подаються із завізованим проєктом рішення, до якого може надаватися пояснювальна записка, яка містить юридичне обґрунтування прийняття даного рішення, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки тощо). Проєкт рішення подається в письмовій формі та на електронних носіях.

При внесенні пропозицій у порядок денний сесії головою облдержадміністрації разом з проєктом рішення подаються всі додатки в кількості 64 примірників.

Проєкти рішень, що вносяться на розгляд ради обласною державною адміністрацією, подаються після їх погодження (візування) авторами проєктів та заступниками голови обласної державної адміністрації, керівниками департаментів, управлінь та відділів (в обов`язковому порядку юридичного управління) обласної державної адміністрації, якщо питання стосується її діяльності чи компетенції, керівниками інших державних органів, підприємств, установ чи організацій, яких стосується запропонований проєкт.

Візи розміщуються на зворотній стороні останнього аркуша проєкту. У разі, якщо проєкт рішення має додатки, вони візуються авторами проєкту і керівниками департаментів, управлінь та відділів (в обов`язковому порядку юридичного управління) обласної державної адміністрації, якщо питання стосується їх діяльності чи компетенції. Віза включає: особистий підпис, прізвище особи, яка візує документ, та дату візування. Заперечення і зауваження зазначених посадових осіб до проєктів рішень додаються до них у письмовій формі.

Проєкти рішень ради мають бути кваліфіковано підготовленими. Крім короткого об`єктивного аналізу стану справ з питання, яке пропонується до розгляду, вони повинні передбачати конкретні заходи щодо удосконалення роботи у тій чи іншій галузі, усунення наявних недоліків, із зазначенням виконавців та реальних строків виконання.

Виклад окремих пунктів, додатків та тексту в цілому проєкту рішення має бути органічно пов`язаним і не допускати можливості подвійного тлумачення змісту. Обов`язковою складовою частиною рішення є заголовок, який стисло розкриває його зміст. Преамбула проєкту рішення, крім мотивів та цілей його прийняття, як правило, має містити посилання на відповідний закон або нормативні акти, що регулюють предмет правовідносин, зазначених у рішенні.

Проєкти рішень та інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на конкуренцію, зокрема, щодо утворення суб`єктів господарювання, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку, або такі, що можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на відповідних ринках, подаються при умові попереднього їх погодження з Північним міжобласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України, а також попереднього одержання дозволу Антимонопольного комітету України на концентрацію, у випадках, передбачених законом.

Проєкт регуляторного акта не може бути прийнятий, якщо відсутній аналіз регуляторного впливу або проєкт регуляторного акта не був оприлюднений відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Кожен проєкт регуляторного акта, що внесений на розгляд обласної ради, подається на розгляд постійної комісії обласної ради з питань соціально-економічного розвитку регіону, інвестиційної діяльності, середнього і малого бізнесу, будівництва, транспорту та зв`язку для вивчення та надання в 20-денний термін висновків про відповідність проєкту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

За мотивованим поданням депутата ради, постійної комісії ради, голови обласної ради постійна комісія обласної ради з питань соціально-економічного розвитку регіону, інвестиційної діяльності, середнього і малого бізнесу, будівництва, транспорту та зв`язку може прийняти рішення про забезпечення підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу проєкту регуляторного акта, із встановленням строків його підготовки.

Відповідальність за якість і законність внесеного проєкту рішення чи іншого документа, поданого з проєктом рішення, покладається на керівника органу чи депутата, який його вносить.

Узагальнення зауважень і пропозицій до проєкту рішення, визначення остаточного його варіанта покладається на автора проєкту.

Із проєктом рішення його автором подаються матеріали для розгляду на засіданнях постійних комісій, сесії обласної ради, а також пропозиції щодо розсилки рішення, із зазначенням найменування підрозділу, установи чи організації, якій слід направити документ, та кількість примірників (лист розсилки).

Всі завізовані проєкти рішень підлягають обов`язковій перевірці управлінням юридичної та кадрової роботи виконавчого апарату обласної ради на відповідність їх чинному законодавству та візування.

Перший заступник голови обласної ради візує проєкт рішення останнім і, при необхідності, вносить його на розгляд президії ради.

Проєкти рішень оприлюднюються не пізніш як за десять робочих днів до відкриття сесії на офіційному вебсайті обласної ради.

На кожному проєкті рішення, який розміщується на офіційному вебсайті обласної ради, зазначається інформація про розробника проєкту рішення (назва установи, підприємства, організації, прізвище, ім`я та по батькові відповідальної за підготовку проєкту рішення особи, її посада, контактний телефон), дата розміщення даного проєкту рішення на офіційному вебсайті обласної ради.

Проєкт рішення, внесений депутатом обласної ради, опрацьовується відповідними службами протягом десяти робочих днів з дати його подання, якщо інше не зазначено депутатом. Після його доопрацювання депутат має завізувати проєкт рішення, який розміщується на офіційному вебсайті обласної ради.

Проєкти рішень повинні мати вигляд повного документа, зокрема, в ньому мають бути вказані абсолютні цифри і прізвища, ім`я, по батькові осіб, про яких зазначається в проєкті рішення.

У разі надання проєкту рішення, що містить зміни у діюче рішення, в обов`язковому порядку надається порівняльна таблиця. В порівняльній таблиці зазначається назва та дата рішення, до якого вносяться зміни. У правій колонці порівняльної таблиці вказується діюча редакція рішення (стаття, підпункт тощо), а в лівій колонці викладається редакція рішення, що пропонується.

Розробник проєкту рішень, що вносить зміни у діюче рішення, подає в електронному вигляді рішення зі змінами для подальшого опублікування його на вебсайті, у разі прийняття зміни у діюче рішення.

Судом встановлено, що на зворотній стороні останнього аркуша проєкту оскаржуваного рішення міститься наступна інформація: розробник проєкту рішення - Управління культури та туризму облдержадміністрації, відповідальна особа: ОСОБА_1 - начальник Управління культури та туризму облдержадміністрації, дата розміщення на офіційному веб-сайті обласної ради: 12.07.2022, далі йдуть візи автора проєкту і керівників департаментів, управлінь та відділів обласної державної адміністрації, серед інших, проєкт погодили ОСОБА_2 начальник юридичного управління Житомирської обласної військової адміністрації, ОСОБА_3 заступник начальника Житомирської обласної військової адміністрації, ОСОБА_4 директор Департаменту фінансів облдержадміністрації, ОСОБА_5 керуючий справами виконавчого апарату обласної ради, ОСОБА_6 заступник керуючого справами, начальник управління юридичної та кадрової роботи виконавчого апарату обласної ради.

Слід зазначити, що ОСОБА_6 керівник юридичного управління при візуванні даного проєкту рішення вказав на необхідності дотримання ст.15,17 Регламенту.

Водночас, суд зазначає, що пропозиції та зауваження до проєкту рішення повинні подаватися із дотриманням вимог Інструкції з діловодства в Житомирській обласній раді та її виконавчому апараті, затвердженої розпорядженням голови обласної ради від 25.07.2018 №45 (далі - Інструкція).

Відповідно до пункту 59 Інструкції встановлено, що зауваження і пропозиції до проєкту документа викладаються на окремому аркуші, про що на проєкті робиться відповідні відмітки: (Начальник управління юридичної та кадрової роботи; Дата підпис ініціали, прізвище; Зауваження і пропозиції додаються).

Сторонами не надано доказів подання зауважень чи пропозицій до проєкту рішення викладених відповідно до вимог Інструкції.

Також слід звернути увагу, що положеннями Регламенту не передбачено в обов`язковому порядку надання до проєкту рішення інших зазначених документів (пояснювальної записки, порівняльної таблиці тощо).

З урахуванням наведеного, суд приходить до висновку, що при поданні пропозиції щодо внесення питання у порядок денний сесії обласної ради разом із проєктом оспорюваного рішення було дотримано вищенаведені вимоги ст.17 Регламенту.

Відповідно до ст.18 Регламенту у разі, якщо внесена пропозиція у порядок денний не відповідає вимогам даного Регламенту (ст.17), виконавчим апаратом обласної ради направляється суб`єкту подання письмове повідомлення з пропозицією усунути встановлені недоліки у певний термін.

Згідно із ст.19 проєкт порядку денного готується виконавчим апаратом обласної ради на основі внесених пропозицій з проєктами рішень, попередньо розглядається президією ради, яка приймає рекомендацію про внесення його на сесію.

У разі, коли постійна комісія обласної ради внесла рекомендацію не вносити питання на розгляд обласної ради або комісією не було прийнято рішення з питання, таке питання розглядається президією ради, яка приймає остаточне рішення, після чого голова ради вносить пропозицію про внесення питання у порядок денний на розгляд обласної ради.

У разі відсутності за 5 робочих днів до початку сесії обласної ради передбачених чинним законодавством документів, необхідних для прийняття обласною радою відповідного рішення, таке питання виконавчим апаратом обласної ради не включається у проєкт порядку денного сесії обласної ради.

Враховуючи, що внесена пропозиція з проєктом оспорюваного рішення відповідала вимогам ст.17 Регламенту та були подані усі документи, необхідні для прийняття обласною радою відповідного рішення, виконавчим апаратом обласної ради правомірно включено дану пропозицію у проєкт порядку денного сесії обласної ради.

Як видно із протоколу пленарного засідання обласної ради від 14.07.2022 за оспорюване рішення проголосували 42 депутати, проти 4, не голосували -3.

Будь-яких порушень під час прийняття даного рішення судом не встановлено, позивачем не зазначено.

Також суд враховує, що за усталеною практикою Верховного Суду порушення процедури прийняття рішення суб`єкта владних повноважень може бути підставою для скасування такого рішення лише якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Правові висновки аналогічного змісту були відображені у постановах Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18, від 22.05.2020 у справі №825/2328/16, від 13.10.2020 у справі №815/2503/16, від 17.02.2021 у справі №804/1190/18, від 16.12.2021 у справі №640/11468/20 .

В ході розгляду справи, надавши оцінку доводам сторін, судом не встановлено процедурних порушень під час прийняття оспорюваного рішення, що могли б вплинути на правильність цього рішення.

Щодо тверджень позивача про недотримання вимог Законів України "Про музеї та музейну справу","Про культуру" та Порядку формування базової мережі закладів культури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 984 від 24.10.2012 в частині обов`язкового отримання погодження органу центральної влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтва на здійснення припинення закладу та виключення музею з базової мережі закладів культури суд зазначає наступне.

Закон України "Про музеї та музейну справу" від 29.06.1995 № 249/95-ВР (далі - Закон № 249/95-ВР) регулює суспільні відносини у сфері музейної справи, визначає правові, економічні, соціальні засади створення і діяльності музеїв України та особливості наукового формування, вивчення, обліку, зберігання, охорони і використання Музейного фонду України, його правовий статус.

Цей Закон поширюється на всі види музеїв та заповідників у частині їх музеєфікації, а також обліку, зберігання та використання, охорони, консервації, реставрації музейних предметів, музейних колекцій та предметів музейного значення.

Відповідно до ст.7 Закону №249/95-ВР музеї можуть засновуватися на будь-яких формах власності, передбачених законами. Засновниками музеїв можуть бути відповідні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, юридичні та фізичні особи.

Рішення про створення музеїв приймають їх засновники.

Згідно із ст.10 Закону №249/95-ВР ліквідація музеїв здійснюється за рішенням засновника, а також за рішенням суду у випадках, передбачених чинним законодавством.

У разі ліквідації музеїв, що засновані на державній і комунальній формах власності, порядок подальшого використання їх музейних зібрань визначає засновник за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. У разі ліквідації підприємства, установи та організації, при (у складі) яких діють музеї, а також у разі ліквідації музеїв, які діяли на громадських засадах, їх музейні зібрання та колекції асортиментних кабінетів, окремі предмети музейного значення, придбані за кошти державного та місцевих бюджетів, передаються до відповідних профільних музеїв у порядку, передбаченому Положенням про Музейний фонд України. У разі ліквідації музеїв, заснованих на приватній формі власності, переважне право на придбання музейних зібрань за інших рівних умов має держава.

Реорганізація (злиття, приєднання, поділ, виділення, перетворення) музеїв може відбуватися відповідно до чинного законодавства.

Статтею 13 Закону № 249/95-ВР визначено, що фінансування музеїв залежно від форм власності здійснюється за рахунок коштів відповідно державного бюджету, місцевих бюджетів, благодійних внесків фізичних та юридичних осіб, інших джерел, не заборонених законодавством.

Відповідно до ст.26 Закону №249/95-ВР визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, в тому числі, у межах своїх повноважень здійснює контроль за діяльністю музеїв, заснованих на державній та комунальній формах власності, за станом обліку, зберіганням, охороною, використанням та переміщенням музейних предметів Музейного фонду України, що зберігаються в музеях незалежно від форми власності.

Положенням про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 р. № 495, визначено, що Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин.

Серед основних завдань Мінкультури є забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики.

При цьому, Мінкультури здійснює формування державної частини Музейного фонду України, контроль за станом ведення обліку, зберіганням, охороною, використанням та переміщенням музейних предметів Музейного фонду України, що зберігаються в музеях незалежно від форми власності, сприяє розвитку сучасної інфраструктури музейної справи та музейної мережі, сприяє проведенню реставрації музейних предметів, предметів музейного значення недержавної частини Музейного фонду України у державних реставраційних закладах; здійснює контроль за діяльністю музеїв, заснованих на державній та комунальній формі власності (п.п. 43,53 п.4 Положення).

Постановою Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2021 р. №1388 затверджено Перелік музеїв та заповідників, в яких зберігаються музейні предмети, що є державною власністю і належать до державної частини Музейного фонду України, до якого віднесено й Комунальний заклад "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради.

Відповідно до п.37 Положення про Музейний фонд України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 липня 2000 р. №1147, передача музейних предметів державної частини Музейного фонду України з музеїв на постійне зберігання іншим музеям у межах України здійснюється за згодою музеїв, у яких вони зберігаються, за рішенням Мінкультури на підставі листа-клопотання органу виконавчої влади, у сфері управління якого перебуває музей, що передає музейні предмети.

Проаналізувавши наведені норми законодавства, суд зазначає, що питання щодо реорганізації музею вирішує засновник самостійно без погодження із органом центральної влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтва, тоді як питання щодо передачі музейних предметів державної частини Музейного фонду України здійснюється за рішенням такого органу.

Статею 22 Закону України "Про культуру" від 14.12.2010 № 2778-VI базова мережа закладів культури формується з метою:

забезпечення розвитку сфери культури, всіх жанрів і видів мистецтва, а також цілісності національної культури;

дотримання прав громадян України у сфері культури, забезпечення доступності національного культурного надбання, культурних благ та мистецької творчості шляхом дотримання державних соціальних нормативів у сфері обслуговування закладами культури;

забезпечення територіальної доступності для населення закладів культури, закладів освіти сфери культури, що надають базовий набір культурних послуг, враховуючи потреби та права у сфері культури усіх категорій населення.

Базова мережа закладів культури формується органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з дотриманням вимог державних соціальних нормативів у сфері обслуговування закладами культури, передбачених Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", та мінімальних стандартів забезпечення населення культурними послугами.

Виключення закладу з базової мережі закладів культури допускається за умови, що надання населенню культурних послуг забезпечить інший заклад культури чи заклад освіти сфери культури в межах відповідної територіальної громади з дотриманням вимог щодо доступності та якості культурних послуг та за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв.

Порядок формування базової мережі закладів культури визначає Кабінет Міністрів України. Існуючі заклади культури та заклади освіти сфери культури автоматично включаються до базової мережі закладів культури.

Основні вимоги щодо формування органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування базової мережі закладів культури визначає Порядок формування базової мережі закладів культури затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2012 року № 984 (далі - Порядок № 984).

Пунктом 3 вищевказаного Порядку передбачено, що до базової мережі включаються: заклади культури загальнодержавного рівня, перелік яких затверджує Мінкультури; заклади культури місцевого рівня, перелік яких затверджує орган місцевого самоврядування.

Пунктом 10 Порядку №984 встановлено, що заклад культури чи заклад освіти сфери культури може бути виключений з базової мережі внаслідок припинення юридичної особи в результаті реорганізації або ліквідації чи ліквідації структурного підрозділу юридичної особи.

Виключення закладу з базової мережі допускається за умови, що надання населенню культурних послуг забезпечить інший заклад культури чи заклад освіти сфери культури в межах відповідної територіальної громади з дотриманням вимог щодо доступності та якості культурних послуг.

Виключення закладу з базової мережі не може призводити до зменшення, погіршення якості або доступності надання населенню культурних послуг.

Виключення закладів з базової мережі здійснюється за погодженням з Держмистецтв із зазначенням причин та обґрунтуванням необхідності такого виключення. Разом з обґрунтуванням необхідності виключення закладу з базової мережі подається інформація про:

кількість штатних одиниць, які вивільняються/скорочуються внаслідок припинення юридичної особи в результаті реорганізації або ліквідації чи ліквідації структурного підрозділу юридичної особи та виключення його з базової мережі;

здійснення заходів, спрямованих на дотримання прав працівників, які вивільняються/посади яких скорочуються внаслідок припинення юридичної особи в результаті реорганізації або ліквідації чи ліквідації структурного підрозділу юридичної особи;

контингент здобувачів освіти та педагогічних працівників закладу освіти сфери культури, юридична особа якого припиняється;

здійснення заходів, спрямованих на дотримання прав здобувачів мистецької освіти на продовження навчання на відповідному рівні та за відповідною спеціальністю;

передачу майна закладу культури чи закладу освіти сфери культури, що виключається з базової мережі, зокрема бібліотечних та музейних фондів, а щодо клубних закладів - також інформація про кількість аматорських колективів, які функціонують на базі закладу, та відомості про те, за рахунок якого закладу буде забезпечено їх подальше функціонування;

заклад культури чи заклад освіти сфери культури, на базі якого надаватимуться відповідні культурні послуги жителям населеного пункту, де прийнято рішення про ліквідацію відповідного закладу та його виключення з базової мережі;

особу (прізвище, ім`я, по батькові (у разі наявності), найменування посади, номер телефону, адресу електронної пошти), відповідальну за комунікацію з Держмистецтв з питання виключення відповідного закладу з базової мережі.

Аналіз викладених норм, дає підстави для висновку, що виключення закладу з базової мережі відбувається після прийняття рішення про реорганізацію закладу. При цьому, відповідач має дотримуватись вимог встановлених п.10 Порядку №984, в тому числі щодо отримання погодження з Держмистецтв.

Разом з тим, у даній справі суд надає оцінку лише правомірності прийняття рішення про реорганізацію закладу, а тому заперечення позивача в цій частині відхиляються судом.

Слід зазначити, що у листі від 23.09.2022 Міністерство культури та інформаційної політики України надало відповідь на адвокатський запит представника позивача, де також зазначило, що погодження реорганізації музеїв не належить до його повноважень. При цьому, Житомирська обласна рада не зверталась до МКІП щодо погодження виключення музею із базової мережі закладів культури.

Щодо твердження позивача про незаконне звільнення працівників музею під час дії воєнного стану на підставі оспорюваного рішення, суд оцінює його критично, оскільки відсутні будь-які обмеження щодо процедури вивільнення працівників у зв`язку із реорганізацією закладу під час дії воєнного стану. При цьому, роботодавець має дотримуватись вимог трудового законодавства.

Як вбачається із п.2 додатку 2 до рішення обласної ради №409 від 14.07.2022, одним із заходів з припинення є попередження працівників про наступне звільнення або переведення у зв`язку із припиненням Комунального закладу "Кмитівський музей образотворчого мистецтва ім. Й.Д. Буханчука" Житомирської обласної ради. При цьому, звільнення або переведення має відбутись не менше ніж через 2 місяці після попередження про звільнення (п.5 додатку), що відповідає ст.49-2 Кодексу законів про працю України.

З урахуванням наведеного, з огляду на приписи ч.2 ст.2 КАС України, суд оцінивши докази, які є у справі, в їх сукупності дійшов висновку, що оскаржуване рішення винесено відповідачем у межах повноважень, обґрунтовано, з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а отже є правомірним і не підлягає скасуванню.

Відповідно до ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем доведено правомірність прийнятого рішення, а тому позовні вимоги позивача не підлягають задоволенню.

Оскільки у задоволенні позовних вимог відмовлено, відсутні підстави для стягнення на користь позивача судових витрат.

Керуючись ст.ст.9, 77, 132, 139, 143, 243-246 КАС України, суд, -

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Л.А.Шуляк

Повний текст складено: 03 березня 2023 р.