Справа № 400/4211/21
Суддя: Мороз А. О.
Дата ухвалення: 2023-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Миколаїв.

02 березня 2023 р.справа № 400/4211/21

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Мороза А.О., в загальному позовному провадженні, в письмовому провадженні, розглянув адміністративну справу

за позовомвиконувача обов`язків заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, вул. Нікольська, 73, м. Миколаїв, 54001,

до відповідачавідділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачаУправління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації, вул. Декабристів, 34/1, м. Миколаїв, 54001,

провизнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И В:

Виконувач обов?язків заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва (надалі позивач або прокурор) звернувся з позовом до Відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради (надалі відповідач або Відділ охорони культурної спадщини), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації (надалі третя особа або Управління культури, національностей та релігій), в якому просить суд:

1) визнати протиправною бездіяльність Відділу охорони культурної спадщини щодо невжиття заходів до повідомлення власника або уповноваженого ним органу об?єкту культурної спадщини - житлового будинку 50-х років XX століття по вулиці Сінний, 44 в м. Миколаєві про включення його до Переліку об?єктів культурної спадщини Миколаївської області, набуття ним статусу щойно виявленого об?єкту культурної спадщини та вимоги законодавства щодо його охорони;

2) зобов?язати Відділ охорони культурної спадщини вжити заходи щодо повідомлення власника об?єкту культурної спадщини про його включення до Переліку об?єктів культурної спадщини та вимоги законодавства щодо його охорони.

Позовна заява залишалась без руху, у зв`язку з її невідповідністю вимогам Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) (а. с. 90-93).

Свої вимоги прокурор обґрунтував тим, що ним було виявлено порушення інтересів держави у сфері охорони об?єкту культурної спадщини. Так, наказом Управління культури, національностей та релігій від 10 січня 2009 р. № 6 відповідачу були делеговані повноваження на укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини. 22 грудня 2016 р. наказом Управління культури, національностей та релігій № 219 до Переліку об`єктів культурної спадщини був занесений житловий будинок по вул. Сінний, 44 в м. Миколаєві. Відповідно до вимог Закону України Про охорону культурної спадщини та Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України 11 березня 2013 р. № 158, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 1 квітня 2013 р. за № 528/23060 (надалі - Порядок № 158) укладенню охоронного договору передує письмове повідомлення власника або уповноваженого ним органу об?єкту культурної спадщини про включення його до Переліку об?єктів культурної спадщини і обов`язок укладення охоронного договору виникає лише після отримання такого повідомлення. Прокурор вважає, що в силу вимог названих нормативних актів та враховуючи делегування повноважень на укладення охоронних договорів, саме відповідач має обов`язок письмово повідомити власника будинку про включення його до Переліку об?єктів культурної спадщини. Крім цього, обов`язок повідомити власника будинку про включення його до Переліку об?єктів культурної спадщини покладено на відповідача безпосередньо наказом Управління культури, національностей та релігій від 22 грудня 2016 р. № 219. Незважаючи на це, відповідач ухиляється від виконання такого обов`язку, тим самим унеможливлюючи укладення охоронного договору.

Відповідач подав відзив, в якому позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні. На обгрунтування своїх заперечень відповідач пояснив, що наказом Управління культури, національностей та релігій від 10 січня 2009 р. № 6 йому були делеговані повноваження на укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, але не на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини, яким є житловий будинок по вул. Сінний, 44 в м. Миколаєві, що є різними видами об`єктів охорони культурної спадщини. Ані Законом України Про охорону культурної спадщини, ані Порядком № 158 не передбачено право третьої особи делегувати відповідачу право письмового повідомлення власника об?єкту культурної спадщини про включення об?єкту до Переліку об?єктів культурної спадщини. Також відповідач заперечив проти того, що наказом Управління культури, національностей та релігій від 22 грудня 2016 р. № 219 на нього покладено обов`язок письмового повідомлення власника об?єкту культурної спадщини про включення об?єкту до Переліку об?єктів культурної спадщини, так як текст цього наказу такого припису не містить (а. с. 145-151).

У відповіді на відзив прокурором по суті повторно викладені доводи позовної заяви (а. с. 181-185).

Третя особа правом подати пояснення не скористалась.

Справа розглянута за правилами загального позовного провадження з повідомленням учасників справи.

Прокурор клопотав про розгляд справи в письмовому провадженні (а. с. 212- 213).

На підставі ст. 205 ч. 9 КАС України справа розглянута в письмовому провадженні.

Фактичні обставини.

Наказом Управління культури, національностей та релігій від 10 січня 2009 р. № 6 Про повноваження у сфері охорони культурної спадщини (надалі Наказ № 6), третя особа делегувала відповідачу такі повноваження: Укладення охоронних договорів на пам?ятки культурної спадщини (історичні, монументального мистецтва, архітектури та містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтні, науки і техніки) з власниками (уповноваженими ними органами, користувачами) пам?яток та (або) земельних ділянок, на яких розташовані ці пам?ятки (п. 1.1.).

Наказом Управління культури, національностей та релігій від 22 грудня 2016 р. № 219 Про внесення змін до Переліку об?єктів культурної спадщини (надалі Наказ № 219) до вказаного Переліку були включені щойно виявлені об?єкти культурної спадщини місцевого значення, в тому числі в м. Миколаєві 56 об?єктів, за видом об?єкти архітектури згідно з додатком 3, в якому під номером 47 зазначено житловий будинок по АДРЕСА_1 (а. с. 52-53, 61).

Пункт 3 Наказу № 219 містить такий припис, адресований відповідачу: Начальнику відділу охорони культурної спадщини управління з питань культури та охорони культурної спадщини (Бондаренко І.А., за узгодженням) у встановленій письмовій формі повідомити власників об`єктів (або уповноважених осіб) про включення до переліку об`єктів культурної спадщини Миколаївської області відповідних будівель та про вимоги чинного законодавства щодо їх охорони.

З наявного у справі листування вбачається, що прокурор неодноразово звертався до відповідача з вимогами про необхідність виконання ним п. 3 Наказу № 219. Як слідує з наданих відповідей, відповідач вважає, що такий обов`язок законодавством покладено на третю особу.

Нормативне регулювання.

Як визначено ст. 1 Закону України Про охорону культурної спадщини, пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об`єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону.

Згідно з ст. 6 ч. 1 Закону України Про охорону культурної спадщини до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: укладення охоронних договорів на пам`ятки (п. 17); здійснення інших повноважень відповідно до закону (п. 23).

До повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону (ст. 6 ч. 2 п. 11 Закону України Про охорону культурної спадщини).

За приписами ст. 14 ч. 2 Закону України Про охорону культурної спадщини, об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об`єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Стаття 23 Закону України Про охорону культурної спадщини передбачає, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.

Порядок № 158 визначає, що уповноважений орган - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (п. 2).

Про набуття правового статусу щойно виявленого об`єкта уповноважений орган у десятиденний строк з дня прийняття рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку надсилає власнику цього об`єкта або уповноваженому(ній) ним органу (особі) відповідне повідомлення рекомендованим листом з описом вкладення та повідомленням про вручення (п. 8 Порядку № 158).

Власник об`єкта культурної спадщини або уповноважений(а) ним орган (особа) зобов`язаний вжити заходів щодо укладення охоронного договору у місячний строк з дня отримання повідомлення уповноваженого органу (п. 9 Порядку № 158).

Оцінка суду.

На переконання прокурора, порушення інтересів держави має місце у зв`язку з бездіяльністю відповідача, яка полягає у неповідомленні власника житлового будинку про його включення до Переліку об?єктів культурної спадщини, що в свою чергу унеможливлює укладення охоронного договору, так як такий обов`язок виникає у власника тільки після отримання повідомлення.

Слід зазначити, що в силу приписів ст. 23 Закону України Про охорону культурної спадщини, відсутність охоронного договору не звільняє особу від виконання обов`язків щодо охорони об`єкту культурної спадщини, які (обов`язки) передбачені цим законом.

Отже, у всіх випадках обов`язки щодо охорони об`єкта культурної спадщини виникають в силу закону, а не в силу договору, який тільки формалізує дані правовідносини.

За таких обставин, відсутність попередження власника об`єкту культурної спадщини про його включення до Переліку об?єктів культурної спадщини та відсутність охоронного договору, не свідчать про порушення інтересів держави в цій сфері, так як ці обставини не заважають вимагати від власника дотримання всіх вимог Закону України Про охорону культурної спадщини.

Також слід врахувати, що застереження про те, що охоронний договір укладається в місячний термін після отримання повідомлення, міститься тільки в Порядку № 158, тоді як Закон України Про охорону культурної спадщини і Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. № 1768 такої норми не містять.

Суд вважає, що підзаконний нормативний акт не може запроваджувати нові обмежувальні норми, які відсутні в законі, на виконання якого такий підзаконний акт прийнятий, а тому в даному випадку слід застосовувати норми Закону України Про охорону культурної спадщини, який не пов`язує укладення охоронного договору з отриманням повідомлення.

Також, суд враховує те, що в матеріалах справи мається лист голови правління ОСББ Антея від 15 жовтня 2010 р. адресований Управлінню з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, структурною складовою якого є Відділ охорони культурної спадщини, з якого слідує, що уповноважений орган власників житлового будинку по вул. Сінний, 44 в м. Миколаєві обізнаний про включення їх будинку до Переліку об?єктів культурної спадщини (а. с. 172).

Повідомлення власника про включення об`єкту до Переліку об?єктів культурної спадщини має суто технічну інформативну функцію і виходячи з принципу превалювання суті над формою, враховуючи письмове підтвердження уповноваженого органу власників будинку про його обізнаність про включення будинку до Переліку об?єктів культурної спадщини, відсутні підстави вважати, що в даному випадку має місце порушення закону.

Закон України Про охорону культурної спадщини в якості різних самостійних об`єктів правового захисту, які мають різний правовий статус, розрізняє пам`ятку культурної спадщини і щойно виявлений об`єкт культурної спадщини.

Так, щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - це тимчасовий правовий статус, який набуває об`єкт культурної спадщини після його виявлення та внесення до Переліку об`єктів культурної спадщини. Після реєстрації об`єкта в Державному реєстрі нерухомих пам`яток України він набуває статус пам`ятки культурної спадщини.

Прокурор посилається на Наказ № 6, як на доказ того, що ще в 2009 р. Управління культури, національностей та релігій делегувало Відділу охорони культурної спадщини повноваження на укладення охоронних договорів.

Слід звернути увагу на те, що предметом позовних вимог є не укладення охоронного договору, а бездіяльність відповідача з приводу неповідомлення власника або уповноваженого ним органу об?єкту культурної спадщини - житлового будинку по АДРЕСА_1 про включення його до Переліку об?єктів культурної спадщини, набуття ним статусу щойно виявленого об?єкту культурної спадщини та вимоги законодавства щодо його охорони.

Як слідує з норм Закону України Про охорону культурної спадщини, укладення охоронного договору і повідомлення власника або уповноваженого ним органу об?єкту культурної спадщини про включення його до Переліку об?єктів культурної спадщини, є різними правовими діями, які мають різні правові наслідки, а тому їх ототожнення є помилковим.

За Законом України Про охорону культурної спадщини, повноваженнями на укладення охоронного договору за загальним правилом наділений тільки орган виконавчої влади обласної державної адміністрації, а виконавчий орган міської ради має такі повноваження виключно в разі делегування йому відповідних повноважень.

В тексті Наказу № 6 йде мова про делегування третьою особою відповідачу повноважень з укладення охоронних договорів виключно на пам`ятки культурної спадщини. Враховуючи попередні висновки суду про те, що пам`ятка культурної спадщини і щойно виявлений об`єкт культурної спадщини це різні об`єкти, які мають різний правовий статус, виходячи з буквального граматичного тлумачення Наказу № 6, третя особа не делегувала відповідачу права на укладення охоронного договору на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, яким є житловий будинок по АДРЕСА_1 .

Такий висновок суду підтверджується і ст. 23 ч. 1 Закону України Про охорону культурної спадщини, в якій прямо вказується на окреме укладання охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини і на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини.

Закон України Про охорону культурної спадщини та Порядок № 158 не містять норм, які б передбачали можливість окремого делегування повноважень від третьої особи до відповідача саме на повідомлення власника або уповноваженого органу щойно виявленого об`єкту культурної спадщини про його включення до Переліку об?єктів культурної спадщини.

Навіть якщо виходити з того, що Закон України Про охорону культурної спадщини розглядає повідомлення власника або уповноваженого органу щойно виявленого об`єкту культурної спадщини про його включення до Переліку об?єктів культурної спадщини і подальше укладення охоронного договору як взаємопов`язану, єдину і неподільну процедуру, і делегування повноважень з укладення охоронного договору включають в себе повноваження з повідомлення власника або уповноваженого органу щойно виявленого об`єкту культурної спадщини про його включення до Переліку об?єктів культурної спадщини, то, як вже зазначалось судом вище, третя особа делегувала відповідачу тільки повноваження на укладення охоронного договору на пам`ятки культурної спадщини, але не на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини.

З аналогічних засад суд оцінює і Наказ № 219, яким третя особа поклала на відповідача обов`язок повідомити власників об`єктів або уповноважених осіб про включення до Переліку об`єктів культурної спадщини Миколаївської області відповідних об`єктів. В ст. 6 ч. 1 п. 23 Закону України Про охорону культурної спадщини визначено, що третя особа здійснює й інші повноваження відповідно до цього закону, але, як вже зазначалось судом, закон не передбачає можливості окремого делегування саме таких повноважень, а тому наявність в Наказі № 219 розпорядження третьої особи, які не передбачені законом, не може створювати для відповідача відповідних обов`язків.

Також, суд має звернути увагу учасників справи на те, що копія Наказу № 219, яка надана прокурором і копія Наказу № 219, яка надана відповідачем, розрізняються за текстом.

Так, в примірнику Наказу № 219 наданому прокурором в п. 3 наведено такий текст: Начальнику відділу охорони культурної спадщини управління з питань культури та охорони культурної спадщини (Бондаренко І.А., за узгодженням) у встановленій письмовій формі повідомити власників об`єктів (або уповноважених осіб) про включення до переліку об`єктів культурної спадщини Миколаївської області відповідних будівель та про вимоги чинного законодавства щодо їх охорони (а. с. 52-53).

В той же час, в примірнику Наказу № 219, який наданий відповідачем, такий пункт відсутній, в усьому іншому тексти наказів повністю ідентичні (а. с. 155-156).

Учасники справи своїх пояснень з приводу вказаної розбіжності між текстами одного й того ж наказу не надали.

Безвідносно того, який саме примірник Наказу № 219 отримав відповідач від третьої особи, при вирішенні цієї справи це не має значення, так як суд виходить з того, що не делегувавши відповідачу повноваження на укладення охоронного договору на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, третя особа не вправі покладати на нього окремо обов`язок повідомлення, так як така можливість не передбачена Законом України Про охорону культурної спадщини і Порядком № 158, а розширене тлумачення своїх прав суб`єктом владних повноважень неприпустиме.

Посилання прокурора на те, що Наказ № 219 є чинним, а тому повинен виконуватись відповідачем, не можуть бути взяті до уваги.

Хоча даний наказ не є предметом спору, він є одним з доказів, яким прокурор обґрунтовує свої вимоги, а тому суд має надати йому свою правову оцінку, а за правилами ст. 90 ч. 2 КАС України жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Якщо суд прийшов до висновку про відсутність законних підстав для виконання відповідачем такої функції як повідомлення власника щойно виявленого об`єкту культурної спадщини про його включення до Переліку об?єктів культурної спадщини, то формальна наявність наказу, який доручає відповідачу виконання такого обов`язку, не може розглядатись як підстава для задоволення позову.

Крім цього, в Наказі № 219, наданому прокурором, зазначено, що повідомлення власника об`єкту повинно виконуватись відповідачем за узгодженням. Докази такого узгодження в будь-якій формі позивачем не надані, а відповідач заперечує правомірність покладення на нього такого обов`язку.

Враховуючи все вищевикладене, суд не вбачає підстав для задоволення позову.

Судові витрати покладаються на позивача.

Керуючись ст. ст. 2, 19, 139, 241-246 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. У задоволенні позову виконувача обов`язків заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва (вул. Нікольська, 73, м. Миколаїв, 54001, ) до відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001, ) третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації (вул. Декабристів, 34/1, м. Миколаїв, 54001, ), відмовити.

2. Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 КАС України. Апеляційна скарга може бути подана до П`ятого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення, з урахуванням вимог розділу VI п. 3 "Прикінцеві положення" КАС України.

Суддя А. О. Мороз