Справа № 824/518/17-а
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2023-02-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/518/17-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Анісімов О.В.

Суддя-доповідач - Шидловський В.Б.

28 лютого 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Боровицького О. А. Курка О. П. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Заквацька І.А.,

позивача - ОСОБА_1

третьої особи - Афанасьєвої С.В.

представника третьої особи - Рендюк Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльність,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулась з позовом до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач-1) та Міністерства культури України (далі - відповідач-2) в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів охорони культурної спадщини для припинення будівельних робіт по АДРЕСА_1 , здійснення яких порушує режим збереження історичного середовища в межах комплексної охоронної зони та центрального історичного ареалу міста Чернівці;

- визнати протиправним та скасувати погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 р. робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 ", замовник - ОСОБА_2 .

Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2022 року закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації та Міністерства культури та інформаційної політики України в частині визнання протиправним та скасування погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 року робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 ", замовник - ОСОБА_2 ..

Роз`яснено ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного суду із врахуванням правил територіальної підсудності.

Не погодившись із даною ухвалою позивач оскаржила її в апеляційному порядку та просить оскаржувану ухвалу скасувати.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті ухвали, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

В судовому засіданні позивач та третя особа підтримали доводи апеляційної скарги та просили її задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати.

Представник третьої особи - Рендюк Н.В. просила залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, перевіривши ухвалу суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що у даній справі позивачем оскаржується:

- бездіяльність Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів охорони культурної спадщини для припинення будівельних робіт по АДРЕСА_1 , здійснення яких порушує режим збереження історичного середовища в межах комплексної охоронної зони та центрального історичного ареалу міста Чернівці; та

- погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 р. робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 ", замовник - ОСОБА_2 .

В обґрунтування своїх доводів, сторона позивача зазначає, що такий проект:

- обмежує право ОСОБА_3 та ОСОБА_1 на ефективний захист порушеного права на мирне володіння та користування майном (єдине в родині позивачки житло), існуванню якого будівництво загрожує не лише порушенням норм пожежної безпеки та інсоляції, а й наслідками осадки ґрунту, що з`явилися останнім часом, зважаючи на складні геологічні умови території та недоотримання забудовником вимог з інженерного захисту території;

- породжує право третьої особи будувати споруду з істотними порушеннями, які було доведено експертними висновками, результатами перевірки будівництва Інспекцією архбудконтролю Чернівецької міської ради. Зокрема, це недоотримання протипожежних вимог, що створює небезпеку для існування прилеглої історично цінної забудови, яка належить позивачу та третім особам на праві спільної часткової власності;

- сприяє затягуванню процесу вирішення спору щодо знесення самочинного будівництва по АДРЕСА_1 порушуючи розумні строки розгляду спору;

- знижує купівельну привабливість їх житла (закриває фасад, порушує інсоляцію пожежну безпеку та псує вигляд у цілому) (див. промову у судових дебатах Т.5, а.с.130-131).

Із наведеного слідує, що позивача турбує не адміністративна послуга, яка надана Міністерством культури України у вигляді погодження робочого проекту будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення, а турбує її житлова квартира, що знаходиться в будинку АДРЕСА_1 , яка, внаслідок такого будівництва, втрачає свою купівельну спроможність та може бути зруйнована.

Саме на захист свого житла спрямована процесуальна активність позивача у цій справі, що свідчить про його приватно-правовий характер.

Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів вважає за необхідним звернути увагу на правову природу оскаржуваного позивачем погодження Міністерства культури України.

Так, в розумінні пункту 14 частини 1 статті 4 КАС України, оскаржуване погодження є індивідуальним актом, який виданий (прийняте) Міністерством культури України на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб (в нашому разі ОСОБА_2 ), та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Таке погодження, є однією з передумов для реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка також за своєю правовою природою, є актом індивідуальної дії.

ОСОБА_1 та іншими оскаржувалась до суду в порядку адміністративної юрисдикції (справа № 824/2290/15-а) реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 року №ЧВ 87, яка прийнята від забудовника ОСОБА_2 на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом, розташованого на земельній ділянці, розміром 0,0182 га по АДРЕСА_1 .

Однак, постановою Верховного Суду від 04.03.2021 року (справа № 824/2290/15-а, адміністративне провадження №К/9901/28831/18) провадження у справі за позовом ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_2 , Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, відділ культурної спадщини Чернівецької міської ради, департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, Чернівецька міська рада, про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, було закрито та роз`яснено, що цей спір може бути розглянуто за правилами цивільного судочинства.

Підставою для прийняття такого рішення стало те, що позивач у справі захищає своє цивільне право.

Колегія суддів зазначає, що оскаржуване погодження Міністерства культури України є однією із передумов для реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт і на думку позивача, воно порушує її цивільні права, зокрема щодо користуванням її житловою квартирою.

На сьогодні стала судова практика, за наявності конфлікту юрисдикцій, обрала підхід, відповідно до якого такі спори носять приватно-правову природу, і мають розглядатись в судах цивільної юрисдикції.

Наведене обґрунтоване наступним.

Так, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Разом із тим, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії суб`єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.

Звертаючись до суду з цим позовом, позивач та ОСОБА_3 обґрунтовували свої вимоги, зокрема тим, що третя особа ОСОБА_2 розпочала будівництво будинку, чим порушила їх право користування будинковолодінням, яке належить їм на праві спільної часткової власності, а саме: почала проведення будівництва з порушення ДБН: відстань між будинковолодінням та будівництвом приблизно 5,5 м та завезені нею матеріали перешкоджають у повній мірі поступлення в кімнату та кухню сонячного проміння; у подальшому будинок третьої особи ОСОБА_2 впливатиме на умови інсоляції будинковолодіння позивача.

Під час розгляду справи у суді першої інстанції представник ОСОБА_2 в обґрунтування своєї позиції зазначала про відсутність у позивача права на звернення до суду з цим позовом, зокрема тому, що права позивача не є порушеними, а погодження є актом індивідуальної дії.

Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок отримання третьою особою ОСОБА_2 погодження Міністерства культури України робочого проекту будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення в будинку АДРЕСА_1 , що спричиняє шкоду їх майну, а тому у позивача виникла необхідність захисту її цивільного (майнового) права.

Вимога щодо протиправності погодження Міністерства культури України робочого проекту будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення в будинку АДРЕСА_1 є по суті похідною і може бути розглянута при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою ОСОБА_2 будівельних робіт.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

За таких обставин, враховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018 №815/1568/16, у постановах Верховного Суду від 22.08.2019 у справі №824/2393/15-а, від 16.07.2020 у справі №815/4504/16, від 04.03.2021 року у справі №824/2290/15-а.

При прийнятті цього рішення суд враховує, що оскаржуваним погодженням Міністерства культури України погоджено будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення в будинку АДРЕСА_1 третій особі. При цьому ні позивач, ні ОСОБА_3 не були заявниками на отримання такого погодження, а оскаржуючи його фактично заперечують права третьої особи ОСОБА_2 на користування земельною ділянкою та розпорядження належним їй майном.

Зважаючи на наведене, спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують її права як власника і користувача та права на охорону культурної спадщини, за захистом яких вона звернулась до суду.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Згідно з частиною першою статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (в чинній редакції) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Зважаючи на наведене, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; а згідно частини 1 статті 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.

З урахуванням зазначених обставин, враховуючи, що у цій справі ОСОБА_1 захищає своє приватне право на володіння та користування будинковолодінням по АДРЕСА_1 , суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що такий спір є приватноправовим і його вирішення має здійснюватися судом цивільної юрисдикції, а тому провадження у цій справі в частині визнання протиправним та скасування погодження Міністерства культури України від 11.01.2017 р. робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 ", замовник - ОСОБА_2 підлягає закриттю на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України.

Відповідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Отже, ст.2 КАС України та ч.4 ст.242 КАС України вказують, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи викладені в апеляційній скарзі висновків суду першої інстанції не спростовують.

За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 01 березня 2023 року.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Боровицький О. А. Курко О. П.