Справа № 620/7715/22
Суддя: Соломко І.І.
Дата ухвалення: 2023-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 лютого 2023 року Чернігів Справа № 620/7715/22

Чернігівський окружний адміністративний суд:

під головуванням судді Соломко І.І.,

за участю секретаря Кремчаніної В.І.,

представника позивача Мойсієнко Н.О.,

представника відповідача Чепурної Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Академії Державної пенітенціарної служби про зобов`язання вчинити певні дії та стягнення коштів

У С Т А Н О В И В:

У провадженні Чернігівського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом Північного офісу Держаудитслужби (далі також позивач) до Академії Державної пенітенціарної служби (далі також-Академія, відповідач) про зобов`язання відповідача перерахувати із спеціального фонду до загального фонду кошти в сумі 1093499,88 грн та стягнення з відповідача до Державного бюджету кошти в сумі 219900,55 грн.

Позов мотивований тим, що за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 Управлінням проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Академії, за результатами якої виявлено ряд порушень законодавства з боку відповідача, про що складено акт № 08-30/5 від 22.11.2021. У зв`язку з тим, що відповідачем не усунуто порушення, виявлені в ході ревізії, йому пред`явлена вимога від 06.01.2022 № 262508-14/58-2022. Станом на час звернення до суду з цим позовом, в добровільному порядку відповідачем не вжито заходів щодо усунення, виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства, та не перераховано із спеціального фонду до загального фонду кошти в сумі 1 093 499,88 грн. та до Державного бюджету України в сумі 219 900,55 грн, тому просить суд задовольнити позовні вимоги повністю.

07.11.2022 ухвалою суду провадження у справі відкрито, розгляд справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

28.12.2022 ухвалою суду вирішено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження.

Відповідач надіслав відзив, в якому позов не визнав, вважаючи, що вимога про перерахування із спеціального фонду до загального фонду кошти в сумі 1 093 499,88 грн. є безпідставною, оскільки рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду у справі № 620/1650/22 спростовано доводи позивача в цій частині, а отже, відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України, ці обставини не підлягають доказуванню. Вимога про стягнення з відповідача до Державного бюджету суми 219 900,55 грн пред`явлена без урахування всіх документів, доданих позивачу в ході перевірки, тому, на думку відповідача, є необґрунтованою. За таких обставин, просить відмовити у задоволенні позову повністю.

17.01.2023, у підготовчому засіданні, ухвалою суду, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, витребувано у позивача додаткові письмові пояснення щодо обґрунтування правових підстав пред`явлення даного позову.

На вимогу суду позивач надав додаткові письмові пояснення, в яких зазначив, що даний позов пред`явлений у зв`язку з тим, що підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення, виявлених ревізією порушень законодавства, а сума збитків розрахована шляхом співставлення даних бухгалтерського обліку.

Відповідач, у підготовчому засіданні на спростування доводів позивача, надав суду письмові докази та виклав позицію, аналогічну у відзиві.

Ухвалою суду від 06.02.2023, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, закрито підготовче засідання та призначено розгляд справи по суті.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити з мотивів, наведених у позовній заяві та письмових пояснень.

Представник відповідача в судовому засіданні позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні з доводів, викладених у відзиві та письмових поясненнях.

Заслухавши пояснення сторін, розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

Відповідно до п. 5.1.6,1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Державної аудиторської служби України на III квартал 2021 року на підставі направлень від 25.08.2021 №№ 375, 376, від 09.09.2021 № 394, від 15.09.2021 № 407, від 18.10.2021 № № 449. 450, 451, 452, 453 проведено ревізію фінансово - господарської діяльності Академії Державної пенітенціарної служби за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 та складено акт від 22.11.2021 № 08-30/5 (а.с.14-211 т.1).

За результатами проведеної ревізії встановлено порушення законодавства з боку відповідача у сфері фінансової дисципліни.

Не погоджуючись з висновками ревізії, позивач надав заперечення на акт №08-30/5, за результатами розгляду яких Управлінням складено висновок від 30.12.2021, яким доводи Академії відхилені у повному обсязі ( а.с. 1-65, т. 2).

06.01.2022 Управлінням направлено відповідачу вимогу №262508-14/58-2022 про усунення, виявлених ревізією недоліків та порушень, якою пунктами 4,5,7,8,9 вимагалось:

- забезпечити повернення до державного бюджету коштів, які надійшли до Академії як відшкодування курсантами випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов`язаних з їх утриманням в загальній сумі 74 5189,36 грн, з урахуванням вимог пункту 7 Порядку відшкодування особами витрат, пов`язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261;

- забезпечити відшкодування на користь Академії, завищення підрядником вартості виконаних будівельних робіт на суму 97 481,53 грн, з урахуванням вимог статті 193 Господарського кодексу України та статті 526 Цивільного Кодексу України;

- забезпечити відшкодування на користь державного бюджету, вартість безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису Академії видатків на комунальні послуги, сплачені мешканцями гуртожитку у складі вартості проживання в гуртожитку в сумі 348310,52 грн, з урахуванням норм статті 23 Бюджетного кодексу;

- забезпечити відшкодування, відповідно до норм статті 526 Цивільного кодексу України, статті 153 Господарського кодексу України, статей 130-136 КЗпП України, на користь Академії витрат бюджетних коштів в сумі 60000,00 грн, на перевезення працівників та курсантів Академії, які фактично не здійснювали відрядження;

- забезпечити відшкодування на користь Академії, відповідно до норм статті 526 Цивільного кодексу України, статті 153 Господарського кодексу України, зайво сплаченого ПДВ в сумі 2193,11 грн, який включений постачальниками до ціни товарів, необхідних для виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій коронавірусної хвороби (C0VID-19).

Позивач зазначає у позові, що порушення, виявлені в ході ревізії, відповідачем не усунуто, що слугувало підставою для пред`явлення вказаного позову.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із такого.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких актів, прийнятих у процесі їх здійснення, незаконними.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні №2939-ХІІ від 26.01.1993 (далі-Закон № 2939-ХІІ) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

За положеннями пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків. Також під час розгляду справи за позовом контролюючого органу, пред`явленого до об`єкта перевірки про стягнення з нього збитків, вирішується питання правильності складання вимоги.

Предметом позову є вимога зобов`язального характеру щодо перерахування відповідачем із спеціального фонду до загального фонду Державного бюджету коштів в сумі 1 093 499,88 грн, яка сформована за незабезпечення виконання пунктів 4,7 вимоги Управління від 06.01.2022, та стягнення до Державного бюджету України коштів в сумі 219 900,55 грн за незабезпечення виконання пунктів 5,8,9 вимоги від 06.01.2022.

Тобто позивач має довести спосіб, встановлений законом, для вчинення дій такого характеру.

Так, позивач у пункті 4 вимоги від 06.01.2022 вимагає забезпечити повернення коштів до бюджету з урахуванням пункту 7 Порядку № 261.

У свою чергу пунктом 7 Порядку № 261 передбачено, що сума відшкодованих витрат зараховується до спеціального фонду державного бюджету і використовується відповідно до кошторису МВС.

Отже, названим пунктом Порядку не передбачено перерахування коштів, які надійшли до Академії як відшкодування особами витрат, пов`язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських до загального фонду Державного бюджету, тому висновок позивача, викладений у пункті 4 вимоги від 06.01.2022, є безпідставним.

Позивач у письмових поясненнях, з- поміж іншого, посилається на те, що усунення порушень законодавства мало бути проведено Академією у відповідності до положень Бюджетного кодексу України.

Вказані доводи позивача суд відхиляє, з огляду на те, що зазначивши у вимозі про необхідність "усунути порушення законодавства", контролюючий орган має зазначити конкретний законодавчий спосіб їх усунення.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово констатував, що зазначення Держаудитслужбою у вимозі про необхідність "усунути порушення законодавства" без визначення конкретного способу усунення, виявлених під час ревізії порушень свідчить про його нечіткість та невизначеність, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії. Підстав для відступу від таких висновків під час розгляду цієї справи суд не знаходить.

Наведене дає підстави для висновку, що оскільки у пункті 4 вимоги Управління від 06.01.2022 конкретно не зазначено законодавчий спосіб усунення порушень, зокрема, які саме норми Бюджетного кодексу у даному випадку передбачають перерахування коштів до загального фонду Державного бюджету, то такий висновок позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та вмотивованості.

Отже даний висновок, який складений без конкретизації законодавчого способу усунення виявлених порушень, не є допустим доказом в розумінні статті 74 КАС України, тому підстави для пред`явленні позову в цій частині, які ґрунтуються на висновках вимоги, яка не є допустимим доказом, не може вважатись законним.

Також суд враховує висновки, викладені у рішенні Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.06.2022 у справі № 620/1650/22, яке набрало законної сили, з приводу бюджетного правопорушення в трактуванні пункту 9 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України, яке полягало в безпідставному зарахуванні Академією до власних надходжень спеціального фонду та використанні коштів, які надійшли як відшкодування курсантами випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов`язаних з їх утриманням в загальній сумі 745,19 тис. грн, яким встановлено, що відшкодованих коштів саме до державного бюджету є помилковим.

Щодо пункту 7 вимоги від 06.01.2022, то вказаним рішенням суду також встановлено відсутність порушення Академією пункту 40 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України в частині здійснення покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне постачання», «гарача вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348,31 тис. грн.

Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України підставами звільнення від доказування є обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Отже обставини, встановлені рішенням Чернігівського окружного суду від 02.06.2022 у справі № 620/1650/22, не доказуються та мають для адміністративного суду преюдиційне значення у даній справі.

Також суд враховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені в рішеннях від 28.11.1999 по справі "Brumarescu v. Romania" ("Брумареску проти Румунії") та від 24.07.2003 по справі "Ryabykh v. Russia" ("Рябих проти Росії"), відповідно до яких, одним з основоположних аспектів принципу верховенства права є юридична визначеність, яка передбачає, що в разі остаточного вирішення спору судами їхнє рішення, яке набрало законної сили, не може ставитися під сумнів.

Щодо пунктів 5,8,9 вимоги позивача від 06.01.2022, то ними вимагалось від відповідача забезпечити відшкодування коштів на користь Академії, проте предметом спору у даній справі є стягнення з відповідача коштів в сумі 219900,55 грн до Державного бюджету, і в позові не зазначено обґрунтування підстав такої зміни.

При цьому суд зазначає, що обов`язок доведення правильності розрахунку виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, покладається на контролюючий орган.

Позивач у свою чергу зазначає, що розмір збитків розрахований шляхом співставлення за даними бухгалтерського обліку.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Проте нормативно-правові акти, які застосовані в ході перевірки та які регулюють саме такий спосіб визначення розміру збитків не зазначає.

Отже, позивачем не доведено правових підстав для пред`явлення позову в цій частині.

Натомість відповідачем, на обґрунтування своєї позиції, а саме: виконання будівельних робіт на суму 97481,53 грн; понесених витрат, на перевезення персоналу Академії для участі у турнірі з футболу Міжнародної поліцейської асоціації, в сумі 60000,00 грн; сплаченого ПДВ в сумі 2193,11 грн, під час ревізії контролюючому органу надані необхідні документи з відповідним коригування та даний факт визнається позивачем.

Проте, які саме документи складені Академією з порушенням законодавства, або які вимоги законодавства порушено при складанні документів, докази визнання господарських операцій за дослідженими договорами недійсними, позивачем суду не надано. Більш того контролюючий орган не вказав, які документи були взяті ним до уваги, а які відхилені та причини їх неприйняття.

Щодо посилань позивача у пунктах 5,8,9 вимоги від 06.01.2022, як на конкретний правовий спосіб забезпечення їх виконання, на положення статей 61, 526, Цивільного кодексу України та статті 193 Господарського кодексу України, статей 130-136 КЗпП України, то суд їх відхиляє, з огляду на таке.

Так, положеннями статей 61, 526, Цивільного кодексу України, статті 193 Господарського кодексу України передбачено умови виконання договірних зобов`язань сторонами - суб`єктами господарювання та іншими учасниками господарських відносин та не встановлено обов`язок їх виконання за вимогами контролюючих органів.

Положеннями статей 130-136 КЗпП України визначено загальні підстави та умови відповідальності працівників за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов`язків та порядок покриття шкоди, заподіяної працівником.

Отже, підстави застосування статей 130-136 КЗпП України настають у разі встановлення вини працівника і покладено на роботодавця, однак настання таких обставин позивачем не доведено.

Вирішуючи спір, суд також враховує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).

Враховуючи вищевикладене та те, що позовні вимоги позивача не спрямовані на досягнення легітимної мети та не є співмірними з нею, оскільки суть "виявлених порушень", з огляду також на їх спростування в процесі судового розгляду справи, не призводить до порушення бюджетних інтересів, тому суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову повністю.

Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Позивач: Північний офіс Держаудитслужби вул.Січових Стрільців, буд.18,м.Київ,04053 .

Відповідач: Академія Державної пенітенціарної служби вул.Гонча, 34,м.Чернігів,14000 .

Повний текст рішення виготовлено 02 березня 2023 року.

Суддя І.І. Соломко