Справа № 420/11833/22
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2023-03-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 березня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/11833/22

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Турецької І.О.,

Зуєвої Л.Є.,

за участю: секретар судового засідання Уштаніт Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одеса апеляційну скаргу представника міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року, прийняте у складі суду судді Потоцької Н.В. в місті Одеса, по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича про визнання протиправними та нечинними розпоряджень Одеського міського голови,-

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2022 року ОСОБА_1 звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича, в якому позивач просила суд:

- визнати протиправним та нечинним Розпорядження Одеського міського голови №249 від 14.06.2022 року «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану»;

- визнати протиправним та нечинним Розпорядження Одеського міського голови №256 від 17.06.2022 року «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VIII скликання».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувані Розпорядження Одеського міського голови видані з грубими порушеннями норм чинного законодавства, без передбачених на те законом повноважень, що не відповідає вимогам статті 19 Конституції України.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та нечинним Розпорядження Одеського міського голови №249 від 14.06.2022 року «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану». В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, представник міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича звернувся до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вказує, що рішення суду першої інстанції прийняте з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, судом неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, тому просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та нечинним розпорядження Одеського міського голови від 14.06.2022 року № 249, а в частині відмови у задоволенні позовних вимог залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції не з`ясовано питання порушеного права, за захистом якого позивач звернувся до суду з цим позовом. Апелянт вважає, що в заявах по суті справи позивач не зазначає, які конкретні негативні наслідки настали для позивача внаслідок видання оскаржуваного нею розпорядження Одеського міського голови. На думку апелянта, оскаржуване розпорядження жодним чином не порушує та не обмежує прав депутатів міської ради., оскільки затверджений розпорядженням порядок надає можливість депутатам реалізувати своє право на участь у пленарному засіданні сесії ради як перебуваючи безпосередньо у сесійній залі, так і шляхом участі в режимі відеоконференції. Таким чином, апелянт вважає, що суд першої інстанції виконав контрольну функцію за діяльністю посадової особи місцевого самоврядування, внаслідок чого визнав нечинним розпорядження міського голови без встановлення факту порушення таким розпорядження прав позивача.

Крім того, апелянт не погоджується із висновками суду стосовно видання оскаржуваного розпорядження з порушенням положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, оскільки вважає, що повноваження відповідача щодо прийняття оскаржуваного розпорядження прямо передбачені пунктом 111 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Апелянт вважає, що оскаржуване у справі розпорядження міського голови видане на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законом, з легітимною метою забезпечення належної роботи Одеської міської ради шляхом участі депутатів ради у дистанційному засіданні як перебуваючи безпосередньо у сесійній залі, так і в режимі відеоконференції. Апелянт вказує на помилкове тлумачення Одеським окружним адміністративним судом положень ч. 6 ст. 7 КАС України та висновків Верховного Суду щодо застосування відповідної норми права. При цьому, апелянт також не погоджується із посиланнями суду на висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України щодо законопроекту № 7129.

Позивач надала до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, в якому рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог вважає законним та обґрунтованим, тому просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Доводи відзиву на апеляційну скаргу ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції вірно підтримано доводи позивача, що для того, щоб ефективно, з користю, з усією повнотою наданих прав та головним чином законно депутат використовував можливості свого мандату й виконував покладені на нього законом обов`язки, органи місцевого самоврядування, тим паче засідання ради, мають відбуватись у відповідності до норм чинного законодавства та забезпечувати належний рівень легітимності. Всупереч доводам апелянта, позивач вважає, що у заявах по суті справи містилось обґрунтування порушеного права позивача та зазначались конкретні наслідки, що настали для неї внаслідок видання оскаржуваного розпорядження. На думку позивача, затверджений розпорядженням порядок прямо суперечить можливості депутатам реалізувати згідно до норм чинного законодавства їх право на участь у пленарному засіданні сесії ради.

Позивач наголошує, що жодна законодавча норма, яка зазначена у спірному розпорядженні не передбачає проведення дистанційних засідань під час правового режиму воєнного стану, а тим паче змішаної форми (офлайн/онлайн), при цьому вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними. Крім того, позивач вважає, що судом першої інстанції було вірно застосовано положення ч. 6 ст. 7 КАС України, а посилання суду на висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України щодо законопроекту № 7129 свідчать не про застосування аналогії закону, а про використання судом при вирішенні справи автентичного (офіційного) тлумачення вищого законодавчого органу влади та його інституцій.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 14 червня 2022 року міським головою м. Одеса Трухановим Геннадієм Леонідовичем видано Розпорядження №249 «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану».

17 червня 2022 року міським головою м. Одеса Трухановим Геннадієм Леонідовичем видано Розпорядження №256 від 17.06.2022 року «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» на 29 червня 2022 року.

29 червня 2022 року відбулось засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання та прийнято ряд рішень.

Вважаючи протиправними Розпорядження міського голови м. Одеса №249 від 14 червня 2022 року та №256 від 17.06.2022 року, позивач звернулась до суду з адміністративним позовом.

Вирішуючи спірне питання в частині задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що жодна законодавча норма, яка зазначена у спірному розпорядженні не передбачає проведення дистанційних засідань під час правового режиму воєнного стану, а отже прийняття спірного Розпорядження №249 від 14.06.2022 року з порушенням ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 6 ст. 7 КАС України дає підстави суду для висновку про його протиправність. Суд першої інстанції врахував Висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України на проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо проведення дистанційних засідань Верховної Ради України» та вважав його релевантним до спірних правовідносин, оскільки способи голосування народними депутатами України та депутатами Одеської міської ради є ідентичними. Крім того, відносно порушення прав позивача, суд першої інстанції дійшов висновку, що для того, щоб ефективно, з користю, з усією повнотою наданих прав та головним чином законно депутат використовував можливості свого мандату й виконував покладені на нього законом обов`язки, органи місцевого самоврядування, тим паче засідання ради, мають відбуватись у відповідності до норм чинного законодавства та забезпечувати належний рівень легітимності.

В частині відмови у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що розпорядження Одеського міського голови від 17.06.2022 року №256 «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» вичерпало свою дію внаслідок проведення такого засідання, при цьому скасування або визнання нечинним наведеного розпорядження ніяким чином не вплине на права або обов`язки позивача.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

В рішенні Конституційного суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 року зазначається, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно- правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

А відповідно до пункту 7 частини 1 вищезазначеної статті, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Так, 14 червня 2022 року міським головою м. Одеса Трухановим Геннадієм Леонідовичем видано Розпорядження №249 «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану».

З системного аналізу зазначених норм права вбачається, що вказане розпорядження є нормативно-правовим актом локального типу, розрахований на довгострокове та неодноразове застосування та спрямоване на забезпечення можливості депутатів Одеської міської ради брати участь у засіданнях сесії вказаної ради в дистанційному режимі.

Колегія суддів вважає, що при вирішенні даної справи, з огляду на положення ч.2 ст. 19 КАС України, ключовим питанням є встановлення наявності або відсутності встановленої законом можливості організації проведення засідань місцевої ради в дистанційному форматі.

Як встановлено судом, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 30 березня 2020 року Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було доповнено пунктом 111.

Встановлено, що в період карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID- 19):

1) пленарні засідання місцевих рад, засідання виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, постійних депутатських комісій можуть проводитися в режимі відеоконференції або аудіоконференції (дистанційне засідання), крім питань, що потребують таємного голосування;

2) у разі відсутності у регламенті ради, виконавчого комітету ради, положенні про постійні комісії порядку проведення дистанційних засідань, такий порядок визначається сільським, селищним, міським головою, а у випадках, передбачених цим Законом, особою, яка виконує ці повноваження чи головує на засіданні колегіального органу, до внесення змін у відповідний регламент чи положення;

3) порядок проведення дистанційних засідань повинен забезпечувати: можливість реалізації прав депутатів місцевих рад, членів виконавчого комітету ради; ідентифікацію особи, яка бере участь у засіданні колегіального органу; встановлення та фіксацію результатів голосування щодо кожного питання;

4) до порядку денного дистанційних засідань можуть включатися виключно питання невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, інші питання щодо невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами, епідеміями та пандеміями, чи реалізації повноважень, пов`язаних з такими обставинами, процедурні питання;

5) рішення про дистанційне засідання доводиться до відома депутатів, членів виконавчого комітету і населення не пізніш як за 24 години до його початку із зазначенням порядку денного та порядку відкритого доступу до трансляції дистанційного засідання місцевої ради. Рішення про дистанційне засідання розміщується на офіційному веб-сайті ради з одночасним направленням цієї інформації та проектів актів із супровідними документами на офіційну електронну адресу кожного члена колегіального органу. Запис дистанційного засідання є невід`ємною частиною протоколу засідання;

6) на проекти рішень, рішення органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, що передбачені цим пунктом, не поширюються вимоги Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання".

Тобто, вищезазначеними нормами передбачено, що в період карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID- 19) пленарні засідання місцевих рад, засідання виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, постійних депутатських комісій можуть проводитися в режимі відеоконференції або аудіоконференції (дистанційне засідання), при цьому у разі відсутності у регламенті ради, порядку проведення дистанційних засідань, такий порядок визначається сільським, селищним, міським головою, а у випадках, передбачених цим Законом, особою, яка виконує ці повноваження чи головує на засіданні колегіального органу, до внесення змін у відповідний регламент чи положення.

Колегія суддів зазначає, що карантин з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID- 19) було встановлено постановою Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 року та в подальшому строк дії карантину неодноразово продовжувався відповідними постановами Кабінету Міністрів України. Зокрема, на момент прийняття спірного розпорядження №249 від 14 червня 2022 року, строк дії карантину, згідно постанови Кабінету Міністрів України було продовжено до 31 серпня 2022 року. Згідно останньої на даний час постанови Кабінету Міністрів України №630 від 27 травня 2022 року №1423 від 23 грудня 2022 року, строк дії карантину продовжено до 30 квітня 2023 року.

Таким чином, у період з квітня 2020 року у Одеської міської ради були наявні законодавчо встановлені повноваження проведення пленарного засідання в дистанційному режимі, а у сільського голови - повноваження визначити порядок проведення такого засідання, оскільки на момент виникнення спірних правовідносин Регламентом Одеської міської ради порядок проведення дистанційних засідань визначено не було.

Колегія суддів зазначає, що спірне розпорядження містить посилання на положення статті 42, пункту 11№ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», а отже містить законодавчо визначену підставу для його прийняття.

Висновки суду першої інстанції, що відповідачем прийнято оскаржуваний порядок саме для проведення дистанційних засідань в умовах воєнного стану, що не відповідає ст. 19 Конституції України, колегія суддів оцінює критично, оскільки за умови наявності законної підстави для проведення засідань міської ради під час карантину з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID- 19), враховуючи що вказаний карантин діяв як на момент прийняття оскаржуваного розпорядження, так і на момент розгляду даної справи у суді, а спірне розпорядження містить посилання на норму чинного законодавства, посилання на відсутність можливості проведення дистанційних засідань в умовах воєнного стану представляє собою надмірний формалізм у тлумаченні національного законодавства.

Вказані обставини, на переконання колегії суддів, могли б бути підставою для визнання спірного розпорядження протиправним виключно у випадку скасування Кабінетом Міністрів України карантину з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID- 19, оскільки у такому випадку були б відсутні законні підстави для проведення дистанційних засідань.

Щодо посилань позивача, що Порядком проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану не передбачено обмеженого переліку питань, що вносяться до порядку денного, колегія суддів зазначає наступне.

Так, згідно положень ч. 4 пункту 11№ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до порядку денного дистанційних засідань можуть включатися виключно питання невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, інші питання щодо невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами, епідеміями та пандеміями, чи реалізації повноважень, пов`язаних з такими обставинами, процедурні питання.

Водночас, внесення до порядку денного дистанційних засідань Одеської міської ради тих чи інших питань не є предметом доказування у межах даної справи, оскільки предметом позову є саме встановлення порядку проведення дистанційних засідань. Апеляційний суд вважає, що за умови наявності імперативних приписів ч. 4 пункту 11№ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який є нормативно-правовим актом вищої юридичної сили відносно оскаржуваного розпорядження, щодо переліку питань, які можуть включатись до порядку денного дистанційних засідань, відсутність таких застережень у Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану не свідчить про його протиправність. Включення до порядку денного дистанційного засідання ради питань, які не входять до переліку, визначеного ч. 4 пункту 11№ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» може бути підставою для визнання протиправними дій щодо проведення такого засідання або рішень, прийнятих за наслідками такого засідання, проте вказані обставини не входять до предмету позову та не підлягають дослідженню у межах даної справи.

Апеляційний суд не вбачає правових підстав для застосування у межах даної справи приписів ч.6 ст. 7 КАС України, оскільки у межах спірних правовідносин, з урахуванням встановлених судом обставин, не вбачається відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини.

Крім того, колегія суддів критично оцінює посилання суду першої інстанції на висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України щодо законопроекту № 7129, оскільки судом першої інстанції помилково ототожнено правовий статус Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади України, із правовим статусом Одеської міської ради, як органу місцевого самоврядування, щодо якого чинним законодавством передбачено можливість проведення дистанційних засідань.

Крім того, щодо порушення оскаржуваним розпорядженням прав, свобод та законних інтересів позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 2 ст. 244 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив: зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Отже, умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) розпорядження посадової особи органу місцевого самоврядування є заінтересованість позивача.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам), є предметом судового захисту.

Отже, у справі, що розглядається, суду першої інстанції слід було з`ясувати, чи має позивач матеріально-правову зацікавленість (інтерес) в оскарженні спірного розпорядження та чи є вона особою, щодо якого його застосовано, а також особою, яка є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі №803/413/18, постанові Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі №320/740/16-а було сформовано правовий висновок щодо особливостей розгляду адміністративними судами справ, позивачами в яких є депутати місцевих рад.

Згідно з вказаним висновком, депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно із статтею 10 Закону №280/97-ВР, є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом №280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва. Отже, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах.

Водночас Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» та КАС України не встановлено обмежень для депутатів місцевих рад на звернення до суду за захистом їхніх індивідуальних прав, у тому числі тих, які випливають зі статусу депутата місцевої ради.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Суд звертає увагу, що позивач звернулась за захистом не прав, а своїх законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як депутат територіальної громади міста Одеси. Цей інтерес позивач вбачає у забезпеченні належного рівня легітимності засідань міської ради.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17.

Колегія суддів вважає, що доводи позивача не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного у межах даної справи розпорядження на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Позивач не визначила, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний її інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу.

Безпосередньо позивач не є потерпілою від оскаржуваного розпорядження, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і вона не зазнала жодної реальної шкоди. В цьому контексті колегія суддів погоджується із доводами апелянта, що оскаржуване розпорядження жодним чином не порушує та не обмежує прав депутатів міської ради., оскільки затверджений розпорядженням порядок надає можливість депутатам реалізувати своє право на участь у пленарному засіданні сесії ради як перебуваючи безпосередньо у сесійній залі, так і шляхом участі в режимі відеоконференції.

Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Відтак, враховуючи викладене, колегія суддів вважає що спірний нормативно-правовий акт прийнятий відповідачем в межах його повноважень, з дотриманням визначеної законодавством процедури його прийняття та вважає, що спірне рішення не порушує права та законні інтереси позивача.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що позовні вимоги в оскаржуваній частині є необґрунтованими та не підлягають задоволенню, а висновки суду першої інстанції ґрунтуються на невірному тлумаченні норм матеріального права.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України). Враховуючи викладене, оскільки в апеляційній скарзі оскаржується рішення суду першої інстанції виключно в частині задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції не надає правової оцінки висновкам суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, у зв`язку з чим рішення суду першої інстанції у вказаній частині підлягає залишенню без змін.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції у відповідній частині та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні вказаних позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст, 292, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу представника міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року, по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича про визнання протиправними та нечинними розпоряджень Одеського міського голови скасувати в частині задоволення позовних вимог.

В цій частині прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та нечинним Розпорядження Одеського міського голови №249 від 14.06.2022 року «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану» відмовити.

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: І.О. Турецька

Суддя: Л. Є. Зуєва