Справа № 480/5002/22
Суддя: І.Г. Шевченко
Дата ухвалення: 2023-02-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
28 лютого 2023 р. Справа № 480/5002/22
Сумський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Шевченко І.Г., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Управління освіти Конотопської міської ради Сумської області до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, третя особа - третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "ФУД ТОРГ 2020" про визнання протиправним та скасування висновку,-
В С Т А Н О В И В:
Управління освіти Конотопської міської ради Сумської області (далі - позивач, Управління освіти Конотопської міської ради Сумської області) звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області (далі - відповідач, Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області), третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "ФУД ТОРГ 2020" (далі - ТОВ "ФУД ТОРГ 2020") про визнання протиправним та скасування висновку відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2022-02-07-003484-С від 19.07.2022.
Позовні вимоги вмотивовані тим, що за результатом моніторингу публічної закупівлі UА-2022-02-07-003484-С за процедурою відкритих торгів "ДК 021:2015:15530000-2 - вершкове масло (масло вершкове з умістом жиру від 73%)" відповідачем затверджено висновок від 19.07.2022, згідно якого встановлено порушення замовником: 1) вимоги абз.1 ч.3 ст. 22 Закону України "Про публічні закупівлі" - у пункті 1 розділу Оцінка тендерної пропозиції тендерної документації Замовника міститься посилання на постанову КМУ від 22.11.2004 №1591, яка втратила чинність 01.09.2021; 2) вимог п.14 ч.2 ст.22 Закону України "Про публічні закупівлі" - замовник у тендерній документації не зазначив кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 3) вимог абз.2 п.1 ч.1 ст.31 Закону України "Про публічні закупівлі" - замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ Фуд торг 2020 через його невідповідність кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону, та уклав з ним договір від 18.03.2022 №93, оскільки у складі тендерної пропозиції ТОВ Фуд торг 2020 містяться копії аналогічних договорів від 30.10.2020 №3/2, від 19.11.2020 №2/2, від 27.01.2021 №6, від 18.01.2021 №4, у той час як документи на підтвердження їх виконання відсутні, що не відповідає вимогам пункту 3.1 додатку 2 до тендерної документації Замовника.
Однак, позивач вважає, що посилання на постанову КМУ від 22.11.2004 №1591, яка втратила чинність, носить суто формальний характер та є технічною помилкою працівника позивача, і таке посилання на вказану постанову жодним чином не пов`язано із забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.
Щодо не зазначення кінцевого строку подання тендерних пропозицій, позивач у позові вказує, що Управління освіти Конотопської міської ради Сумської області в тендерній документації вказало, що кінцевий строк подання тендерних пропозицій визначено в електронній формі в електронній системі закупівель "PROZORRO" в оголошенні про закупівлю. При цьому, дана інформація є загальнодоступною та оприлюднена в електронній системі закупівель "PROZORRO", де в розділі "Інформація про процедуру" зазначено кінцевий строк подання тендерних пропозицій 23 лютого 2022 року 17:33.
Стосовно не відхилення тендерної пропозиції учасника ТОВ Фуд торг 2020 через його невідповідність кваліфікаційному критерію, позивач у позові вказав, що у складі тендерної пропозиції ТОВ Фуд торг 2020 міститься довідка з інформацією про виконання аналогічних договорів вих. №893 від 18.02.2022, що підтверджують виконання договорів від 30.10.2020 №3/2, від 19.11.2020 №2/2, від 27.01.2021 №6, від 18.01.2021 №4.
Відтак, вважає висновки відповідача безпідставними.
Крім того, позивач вважає такий захід реагування відповідача як розірвання укладеного договору з ТОВ Фуд торг 2020 виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням. Однак, зауваження відповідача, викладені в висновку, жодним чином не пов`язані із не забезпеченням прозорого здійснення закупівель та не сприяли проявам корупції у цій сфері чи порушенню добросовісної конкуренції. Відтак, зобов`язання відповідача щодо усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель шляхом розірвання раніше укладеного договору у даному випадку є непропорційним. Таке рішення матиме негативні наслідки для його репутації замовника, що є непропорційним у співвідношенні з виявленими недоліками та порушує інтереси третьої сторони, яка уклала договір - ТОВ ФУД ТОРГ 2020.
Ухвалою суду від 08.08.2022 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін (а.с.62).
Відповідач, не погоджуючись з позовними вимогами, подав до суду відзив на позовну заяву (а.с.62-67), в якому просив відмовити у задоволенні позову з огляду на те, що порушення позивачем вимог абз.1 ч.3 ст. 22 Закону України "Про публічні закупівлі" та п.14 ч.2 ст.22 Закону України "Про публічні закупівлі" підтверджує сам позивач у позові. Щодо відхилення тендерної пропозиції учасника ТОВ Фуд торг 2020 через його невідповідність кваліфікаційному критерію відповідач наголосив у відзиві, що в пункті 3.1 додатку 2 до тендерної документації Замовника міститься вимога щодо надання копії аналогічного договору разом із копіями документів, що підтверджують факт його виконання. При цьому, у складі тендерної пропозиції ТОВ Фуд торг 2020 містяться копії аналогічних договорів від 30.10.2020 №3/2, від 19.11.2020 №2/2, від 27.01.2021 №6, від 18.01.2021 №4, в той час як документи на підтвердження їх виконання відсутні, що не відповідає вимогам пункту 3.1 додатку 2 до тендерної документації Замовника.
Стосовно зобов`язання усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, відповідач у відзиві вказав, що відповідно до пункту 5 частини сьомої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" відповідач обов`язково у висновку про результати моніторингу закупівлі зазначає зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. Оскільки позивач уклав договір за результатами проведеної процедури закупівлі, яка проведена з порушеннями вимог Закону України "Про публічні закупівлі", то відповідач в оскаржуваному висновку зобов`язав позивача усунути встановлене порушення шляхом розірвання договору з дотриманням положень Господарського та Цивільного кодексів України.
Крім того, відмітив, що оскаржуваний висновок від 19.07.2022 про результати моніторингу закупівлі UА-2022-02-07-003484-с не є документом, який містить норми права загальної або індивідуальної дії. Він не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не має обов`язкового характеру для суб`єкта по відношенню, до якого він винесений. Жодні санкції до позивача з боку відповідача не застосовано, а тому задоволення позову не відновить жодні права позивача.
Ухвалою суду від 31.08.2022 було повернуто без розгляду заяву Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області про забезпечення позову (а.с.78).
Станом на сьогодні від третьої особи пояснень на позовну заяву не надходило.
Дослідивши наявні матеріали справи, заяви по суті справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи та об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Так, за результатами проведення вказаної процедури закупівлі між позивачем та ТОВ ФУД ТОРГ 2020 було укладено договір №93 від 18.03.2022 (а.с.9-13).
У подальшому, на підставі частини 2 статті 8 Закону України Про публічні закупівлі", згідно наказу від 11.07.2022 № 19-З Про початок моніторингу процедур закупівель Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Сумській області проведено моніторинг закупівлі №UА-2022-02-07-003484-С від 07.02.2022.
За результатами здійсненого моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель було оприлюднено висновок про результати моніторингу закупівлі за №UА-2022-02-07-003484-С від 19.07.2022 (а.с.14-16), в пункті 5 вступної частини якого як підставу для прийняття рішення про початок моніторингу вказано "виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель".
В пункті 1 Констатуючої частини "Дата закінчення моніторингу процедури закупівлі та інформація про результати моніторингу процедури закупівлі в розрізі стадій проведення процедури закупівлі" та п.2 Констатуючої частини "Висновок про наявність (із зазначенням переліку статей, пунктів нормативно-правових актів, що були порушені) або відсутність порушення (порушень) законодавства" оскаржуваного висновку вказано, що за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону встановлено порушення Управлінням освіти Конотопської міської ради Сумської області:
1) вимоги абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" - у пункті 1 розділу Оцінка тендерної пропозиції тендерної документації Замовника міститься посилання на нормативний акт, який втратив чинність 01 вересня 2021р., а саме на постанову Кабінету Міністрів України Про затвердження норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку від 22 листопада 2004 № 1591;
2) вимог пункту 14 частини другої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" - замовник у тендерній документації не зазначив кінцевий строк подання тендерних пропозицій;
3) вимог абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі" - замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ Фуд торг 2020 через його невідповідність кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону, та уклав з ним договір від 18.03.2022 №93, оскільки в пункті 3.1 додатку 2 до тендерної документації Замовника міститься вимога щодо надання копії аналогічного договору разом із копіями документів, що підтверджують факт його виконання. При цьому, у складі тендерної пропозиції ТОВ Фуд торг 2020 містяться копії аналогічних договорів від 30.10.2020 №3/2, від 19.11.2020 №2/2, від 27.01.2021 №6, від 18.01.2021 №4, в той час як документи на підтвердження їх виконання відсутні, що не відповідає вимогам пункту 3.1 додатку 2 до тендерної документації Замовника.
За результатами аналізу питань дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору про закупівлю умовам тендерної пропозиції переможця - порушень не встановлено.
В пункті 3 Констатуючої частини "Зобов`язання щодо усунення законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень)" оскаржуваного висновку вказано, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні та статтею 8 Закону України Про публічні закупівлі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку шляхом розірвання договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень).
Позивач, вважаючи висновок необґрунтованим, звернувся до суду за захистом своїх прав.
Надаючи правову оцінку відносинам, що склались в даному випадку між сторонами у справі, суд виходить з наступного.
На виконання частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади, установлюються Законом України Про публічні закупівлі від 25.12.2015 №922-VІІІ (далі Закон), тут і далі в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до абз.2 п.1 ч.1 ст. 31 Закону замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.
У свою чергу відповідно до ч.1 ст. 16 Закону замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.
Згідно із п.3 ч.2 ст. 16 Закону замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв, серед яких: наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів).
Відповідно до пункту 3.1 додатку 2 Тендерної документації (а.с.46) вказано, що учасник для підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям повинен надати інформацію про виконання аналогічних договорів, серед яких копію аналогічного договору разом із копіями документів, що підтверджують факт його виконання (а.с.46).
Відповідач стверджує у висновку, що у складі тендерної пропозиції ТОВ Фуд торг 2020 містяться копії аналогічних договорів від 30.10.2020 №3/2, від 19.11.2020 №2/2, від 27.01.2021 №6, від 18.01.2021 №4, але документи на підтвердження їх виконання відсутні, що не відповідає вимогам пункту 3.1 додатку 2 до тендерної документації Замовника, а тому на порушення вимог ст.31 Закону позивач не відхилив тендерну пропозицію ТОВ Фуд торг 2020.
Відтак, висновок відповідача про те, що учасник торгів ТОВ Фуд торг 2020 не відповідав вимогам підпункту пункту 3.1 додатку 2 до тендерної документації тендерної документації позивача не знайшли своє підтвердження, у зв`язку з чим висновок відповідача про допущення позивачем вимог ст.31 Закону не може відповідати критеріям правомірності, визначених в ч.2 с.2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Також, відповідач стверджує, що позивачем було допущено порушення абз.1 ч.3 ст. 22 Закону, відповідно до якої тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Так, у пункті 1 розділу Оцінка тендерної пропозиції тендерної документації замовника (позивача у справі), затвердженої протоколом уповноваженої особи 07.02.2022 міститься посилання на постанову Кабінету Міністрів України Про затвердження норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку від 22 листопада 2004 №1591 (а.с.34). Зокрема у цьому пункті зазначено: «Критерієм оцінки тендерних пропозицій є критерій «Ціна»-100%. Ціна в тендерній пропозиції вказується учасниками з врахуванням усіх необхідних витрат, зокрема, транспортні витрати, вантажні роботи та інші. ПДВ враховується відповідно до ст. 197 Податкового кодексу України, Постанови КМУ від 12.11.2004р. №1591 Про затвердження норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах...».
Враховуючи, що постанова Кабінету Міністрів України Про затвердження норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку від 22 листопада 2004 №1591, на яку йде посилання в тендерній документації, втратила чинність 01 вересня 2021р., відповідач у висновку стверджує, що позивачем допущено порушення зазначеного вище абз.1 ч.3 ст. 22 Закону.
Втім судом враховано, що відповідно до частини першої статті 24 Закону фізична/юридична особа має право не пізніше ніж за 10 днів до закінчення строку подання тендерної пропозиції звернутися через електронну систему закупівель до замовника за роз`ясненнями щодо тендерної документації та/або звернутися до замовника з вимогою щодо усунення порушення під час проведення тендеру. Усі звернення за роз`ясненнями та звернення щодо усунення порушення автоматично оприлюднюються в електронній системі закупівель без ідентифікації особи, яка звернулася до замовника. Замовник повинен протягом трьох робочих днів з дня їх оприлюднення надати роз`яснення на звернення і а оприлюднити його в електронній системі закупівель відповідно до статті 10 цього Закону.
Жодних посилань на незрозумілість тендерної документації, а також звернень від учасників торгів з приводу роз`яснень стосовно врахування ціни з врахуванням ПДВ відповідно до Постанови КМУ від 12.11.2004р. №1591 Про затвердження норм харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку електронна система закупівель не містить. Також відсутня інформація про надходження скарг, зауважень до редакцій тендерної документації з цього приводу.
Окремо варто відмітити, що метою самого Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
У свою чергу мета Закону розкривається через принципи здійснення публічних закупівель, до яких згідно із ч.1 ст..5 Закону належать: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.
Суд при вирішенні цього спору враховує необхідність чіткого дотримання учасниками публічних закупівель вимог, визначених замовником у тендерній документації.
У той же час, відповідні дії замовника при оцінці тендерних пропозицій (саме у цьому пункті було посилання на неактуальний нормативно-правовий акт у тендерній документації) не повинні утворювати порушення принципів здійснення державних закупівель, визначених зазначеною вище статтею 5 Закону.
У цій справі позивачем було дотримано основних принципів здійснення закупівель, зокрема щодо добросовісної конкуренції серед учасників, адже останні перебували в рівних умовах.
Враховуючи те, що зазначення неактуального нормативно-правового акта не було пов`язано із забезпеченням ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції, не мало впливу на розгляд та оцінку тендерних пропозицій учасників та не впливало на подальші права та обов`язки замовника та потенційного учасника закупівлі, доказів на спростування зазначеного не надано, суд доходить висновку, що вказані доводи відповідача, викладені у висновку, не можна визнати такими, що впливають загалом на результати торгів, а відтак виявлений формальний недолік, не може слугувати самостійною підставою для розірвання укладеного за наслідками проведених торгів договору про закупівлю, адже відповідний захід впливу на замовника торгів є неспівмірним із виявленим недоліком оформлення процедур закупівлі.
Щодо доводів відповідача в частині не зазначення позивачем кінцевого строку подання тендерних пропозиції суд зазначає таке.
Матеріалами справи підтверджується (а.с.34), що у тендерній документації позивача містяться відомості: «кінцевий строк подання тендерних пропозиції в електронній версії оголошення».
Відповідач у висновку стверджує, що позивачем на порушення п.14 ч.2 ст.22 Закону у тендерній документації не вказано кінцевий строк подання тендерних пропозицій.
Втім згідно із п.14 ч.2 ст.22 Закону у тендерній документації зазначаються такі відомості як кінцевий строк подання тендерних пропозицій.
Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України "Про затвердження примірної тендерної документації" від 13.04.2016 р. № 680 (далі - Наказ № 680) передбачено, що примірна тендерна документація формується та подається в електронному вигляді відповідно до вимог Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг". Примірна тендерна документація містить: - обов`язкову інформацію, визначену статтею 22 Закону України "Про публічні закупівлі", яка оформлюється у вигляді таблиці, що складається з трьох граф та подається замовником окремим файлом. У графі "1" зазначається нумерація, у графі "2" - перелік складових тендерної документації, у графі "3" - вимоги щодо їх заповнення відповідно до Закону; - інформацію, що формується замовником шляхом заповнення окремих полів електронних форм електронної системи закупівель; додатки, що завантажуються до електронної системи закупівель окремими файлами. Зміст кожного розділу Примірної тендерної документації визначається замовником.
Таким чином, норми Закону та Примірна тендерна документація для процедури закупівлі відкриті торги, не встановлюють чіткого формату (дата, час або інше) у якому Замовник має зазначати дані щодо кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
А відтак зазначений замовником у Тендерній документації вираз «в електронній версії оголошення», не може вважатись порушенням пункту 14 частини другої статті 22 Закону.
Крім того, як вже зазначалося вище, кінцева дата та час подання тендерної пропозиції відображається в електронній системі закупівель та документі, який автоматично формується електронною системою закупівель на сайті РroZorro, а саме в оголошенні про проведення процедури відкритих торгів, із зазначенням в форматі «дати, години, хвилини».
Отже, учасники відкритих торгів жодним чином не були позбавлені інформації щодо кінцевої дати подання тендерних пропозицій, та що ніяким чином не вплинуло на можливість подання учасниками своїх тендерних пропозицій.
Щодо зобов`язання позивача здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом розірвання договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, суд, вирішуючи спір виходить, зокрема з принципу пропорційності, як одного з елементів верховенства права, та враховуючи співмірність між виявленим порушенням та засобами його усунення, визначеними відповідачем, приймаючи до уваги, що захід реагування у вигляді зобов`язання припинити укладений договір, є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням.
При обранні заходу реагування за наслідками проведеного моніторингу закупівлі, Держаудитслужба зобов`язана враховувати принцип співмірності наслідків такого реагування з тими порушеннями, які виявлені та ризиками, які вони утворюють, а також дотриманням справедливого балансу між інтересами суб`єктів господарювання, безпосередніх отримувачів придбаних послуг (якими в даному випадку є громадяни України) і публічними інтересами.
Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016, Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з підпунктом 3 пункту 3 вказаного Положення, одним із основних завдань Держаудитслужби є здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.
Тобто, втручання органу державного фінансового контролю в публічні закупівлі є виправданим у разі, якщо виявлене порушення має негативний вплив для бюджету (зайве витрачання бюджетних коштів).
Статтею 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено право органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Варто зазначити, що ні вказаним Законом, ні іншими нормативно-правовими актами безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати припинення укладених договорів.
Крім того, відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України, зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.
Суд констатує, що у висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йде мова про неефективне, незаконне, нецільове тощо використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою Держаудитслужби про припинення укладеного за результатами закупівлі договору.
Також, у висновку про результати моніторингу закупівлі відсутні будь-які застереження щодо вартості послуг/робіт, що дає підстави зробити висновок про підтвердження відповідності такої вартості ринковим цінам. Відповідачем не висувається претензій до запропонованої переможцем торгів пропозиції в частині не відповідності реаліям ринку, тобто запропоновану пропозицію можна вважати прийнятною та такою, що не призведе до завдання збитків бюджету.
Конституційний Суд України у Рішенні від 25 січня 2012 року №3-рп/2012 (справа №1-11/2012) зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який серед іншого означає, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею. Додержання принципу пропорційності означає необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення (ст. 2 КАС України).
На думку суду, складаючи оскаржуваний висновок, Держаудитслужба не проаналізувала наслідки стверджуваних нею порушень в кореспонденції із результатами закупівлі, ступінь вини або недбалості з боку замовника чи учасника або, принаймні, відношення між поведінкою осіб та правопорушенням, що може бути враховано для того, щоб оцінити, чи було зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пропорційним.
В адміністративному судочинстві принцип верховенства права зобов`язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.
Предметом регулювання ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є втручання держави у право на мирне володіння майном.
У практиці ЄСПЛ (серед багатьох інших, наприклад, рішення ЄСПЛ у справах "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції" від 23.09.1982, "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" від 21.02.1986, "Щокін проти України" від 14.10.2010, "Сєрков проти України" від 07.07.2011, "Колишній король Греції та інші проти Греції" від 23.11.2000) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті "суспільний", "публічний" інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.
Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.
Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення "суспільного", "публічного" інтересу втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдано за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Поняття "суспільний інтерес" має широке значення (рішення від 23.11.2000 у справі "Колишній король Греції та інші проти Греції"). Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства, безперечно, становить "суспільний інтерес" (рішення ЄСПЛ від 02.11.2004 у справі "Трегубенко проти України").
Критерій "пропорційності" передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе "індивідуальний і надмірний тягар". При цьому з питань оцінки "пропорційності" ЄСПЛ, як і з питань наявності "суспільного", "публічного" інтересу, визнає за державою досить широку "сферу розсуду", за винятком випадків, коли такий "розсуд" не ґрунтується на розумних підставах.
Отже, з огляду на практику ЄСПЛ, на переконання суду, оскаржуваний висновок в цій частині, не відповідає критерію "пропорційності", оскільки вимога припинити договір, може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб`єктів сторін договору.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що усунення виявлених під час проведення моніторингу закупівлі недоліків в оформленні тендерної документації у запропонований в оскаржуваному висновку спосіб, а саме шляхом припинення зобов`язання до договором, призведе до порушення прав та інтересів третіх осіб та матиме для них негативні наслідки, у зв`язку з чим оскаржуваний висновок Держаудитслужби в цій частині не спрямований на досягнення легітимної мети та не є співмірним з нею, оскільки суть "виявлених порушень" жодним чином не зачіпає бюджетні інтереси, є непропорційними у співвідношенні з виявленими недоліками, та задоволення вимоги призведе до настання несприятливих наслідків.
Аналогічні висновки викладені в постанові Верховного суду від 21 січня 2021 року по справі № 120/1297/20-а.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що оскаржуваний висновок Держаудитслужби не відповідає критеріям, встановленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є протиправним, а позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Враховуючи викладене, суд вважає необхідним стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача в рахунок повернення сплачений згідно платіжного доручення від 27.07.2022 №3830 при подачі позову до суду судовий збір у розмірі 2481грн. (а.с.8).
Керуючись ст.ст. 90, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 250, 255, 295, 297, п.15.5 Розділу VІІ Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В И Р І Ш И В:
Визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2022-02-07-003484-С від 19.07.2022.
Стягнути з Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь Управління освіти Конотопської міської ради Сумської області в рахунок повернення сплачений при подачі позову до суду судовий збір в розмірі 2481 (дві тисячі чотириста вісімдесят одна) грн.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст судового рішення складено 28.02.2023.

Суддя І.Г. Шевченко