Справа № 160/20826/22
Суддя: Захарчук-Борисенко Наталія Віталіївна
Дата ухвалення: 2023-02-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіЗахарчук-Борисенко Н. В.
за участі секретаря судового засіданняВасильченко Є.А.
представника позивача представника відповідача Л.Г. Кузьмінова С.О. Пилипенко
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою Департамента житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудислужби про скасування повідомлення, наказів та визнання протиправними дій
28.12.2022 року Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудислужби, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 року №283 з урахуванням змін, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 року № 308 та від 15.12.2022 року № 358.
- визнати протиправним та скасувати повідомлення Східного офісу Держаудитслужби №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 року про проведення ревізії.
- визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва облдержадміністрації за період з 01.07.2020 року по 30.09.2022 року.
В обгрунтування позовних вимог представником позивача вказано наступне. Оскаржувані накази винесені з порушенням норм чинного законодавства, оскільки відповідачем затверджено план проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року з порушенням регламентованих строків, а саме 23.09.2022 року (проте строк на затвердження такого плану на IV квартал до 25 серпня кожного року). Повідомлення від 15.12.2022 року №040406-15/7176 також підлягає скасуванню, так як всі дії, що спрямовані на реалізацію оскаржуваного наказу є незаконними, зважаючи на прийняття їх не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Окрім того, у вказаному повідомленні не вказано підстави включення департаменту оскаржуваними наказами до планів перевірки на IV квартал 2022 року; зазначено лише дату початку проведення ревізії; порядком №550 не передбачено, що відповідач наділений повноваженнями зобов`язувати директора об`єкта контролю підготувати документи для ревізії.
Ухвалою від 02.01.2023 року відкрито провадження за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) учасників справи.
24.01.2023 року представником відповідача подано відзив на позовну заяву із запереченнями щодо задоволення позовних вимог. Представник відповідача вказує, що позивач помилково посилається на норми Інструкції №319 в редакції до 17.06.2022 року, оскільки наказом Держаудитслужби від 17.06.2022 року №107 до п. 19 розділу IV цієї Інструкції внесені зміни, відповідно до яких план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом до 15 грудня, 15 березня, 15 червня, 15 вересня кожного року. Розділ IV визначає підготовку та затвердження плану ДФК Держаудитслужби, тому в даному випадку цей розділ не підлягає застосуванню, зважаючи на те, що підготовка і затвердження плану ДФК офісу Держаудитслужби визначена розділом V. 25.08.2022 року. Офіс звернувся листом до Держаудитслужби з проектом плану проведення заходів державного фінансового нагляду на IV квартал 2022 року. Листом від 16.09.2022 року Держаудитслужби повідомлено про погодження проекту плану. Таким чином, план проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року затверджено у порядку та строках, визначених Порядком №955.
Відповідач вважає, що позовна вимога про скасування Наказу від 23.09.2022 року №283 не є належним способом захисту прав та інтересів позивача, так як унеможливить проведення ревізій і в інших підконтрольних установах, зазначених у наказі.
Одночасно, представником Східного офісу Держаудитслужби у відзиві на позовну заяву вказано, що ним за власною ініціативою було включено Департамент до плану проведення державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року, що не суперечить Порядку №955. Законодавством не передбачено обов`язку органу державного фінансового контролю повідомляти підконтрольну установу про підстави, що слугували її включенню до плану проведення перевірок.
Разом з тим, ревізію Департаменту не було розпочато, та не було проведено, що підтверджується актом про неможливість проведення ревізії від 26.12.2022 року, а тому позовні вимоги про визнання протиправними дій щодо проведення ревізії є безпідставними.
Зважаючи на вищевикладене, відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
07.02.2023 року представником позивача подано відповідь на відзив, в якій викладено заперечення на аргументи відповідача, зазначені у відзиві на позовну заяву. Так, Офісом використано свої повноваження щодо затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю та внесення змін в частині включення Департаменту до п. 1.2.4.1 Плану після закінчення законодавчо встановленого періоду протягом якого можливе проведення ревізії, чим порушено права та законні інтереси Департаменту, допустивши безпідставне втручання в його діяльність. Відповідачем не зазначено про врахування наведених у Порядку №955 критеріїв, та які з них були враховані при прийнятті рішення про включення Департаменту у п. 1.2.4.1 Плану.
14.02.2023 року на електронну адресу суду надійшли заперечення на відповідь на відзив від представника Східного офісу Держаудитслужби, відповідно до яких затвердження плану проведення заходів ДФК Офісу та внесення змін до нього у строки, визначені Держаудитслужбою, ніяким чином не порушує прав самого позивача, та не є втручанням у його діяльність. Ревізію позивача проведено не було, що підтверджується відсутністю будь-якого документу щодо висновків ревізії.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши доводи представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Офіс листом №040402-12/5004-2022 року від 25.08.2022 року направив для погодження з Державною аудиторською службою України проект плану проведення заходів державного фінансового на IV квартал 2022 року та відповідні картки планування об`єктів контролю.
Державною аудиторською службою України розглянуто проекти розділів планів проведення заходів державного фінансового контролю офісів Державної аудиторської служби України та їх управлінь в областях на IV квартал 2022 року і погоджено їх відповідно до переліку, зазначеного в Додатку 1 (лист №000200-18/7260-2022 від 16.09.2022 року).
Наказом №283 від 23.09.2022 року (далі Наказ) Східним офісом Держаудитслужби затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року (далі План). відповідно до п. 1.2.4.1 Наказу темою державного фінансового контролю є ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації (зміни внесено наказами №308 від 24.10.2022 року, №358 від 15.12.2022 року). Підстава проведення державного фінансового контролю власна ініціатива відповідача.
У матеріалах справи також наявний Додаток №2 до Плану, яким затверджено Перелік підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізій за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року. До вказаного переліку включено Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної адміністрації (далі Департамент) за період з 01.07.2020 року по 30.09.2022 року.
Листом №040406-15/5669-2022 від 26.09.2022 року Східний офіс Держаудитслужби (далі Офіс) повідомив директора Департамента про початок ревізії з 07.10.2022 року окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.07.2020 року по 30.09.2022 року. Орієнтований термін завершення заходу державного фінансового контролю 17.11.2022 року. З огляду на вищевикладене, Східний офіс Держаудитслужби просить вжити вичерпних заходів щодо повного забезпечення реалізації прав і обов`язків, визначених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», зокрема надання у встановлені терміни та у повному обсязі відповідних фінансових, бухгалтерських і господарських документів, робочих місць, можливості користуватися зв`язком, копіювальною технікою та іншими послугами для забезпечення нормальних умов праці посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби для якісного проведення ревізії у визначені терміни.
У відповідь на розгляд листа Департаменту від 05.10.2022 року №1798/0/112-22, Офіс у листі про надання інформації №040406-15/6130-2022 від 20.10.2022 року вказав, що вимагає вжити заходів задля забезпечення виконання посадовими особами органу державного фінансового контролю своїх службових обов`язків та повноважень, а саме: організувати роботу працівників Департаменту, які будуть задіяні у наданні документів та інформації для проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Департаменті.
Також, у матеріалах справи наявний лист Офісу №040402-12/6093-2022 від 17.10.2022 року Про надання пропозицій щодо внесення змін щодо плану роботи, яким просить внести зміни до п. 1.2.4.1 Плану та замінити «початок 1 декада жовтня 2022 року, звершення 2 декада грудня 2022 року» на «початок 1 декада листопада 2022 року, звершення 3 декада січня 2023».
Державна аудиторська служба України розглянула лист Офісу від 17.10.2022 року №040402-12/6093-2022 та погоджує внесення змін до Плану (лист №000200-18/8382-2022 від 20.10.2022 року.
Наказом №308 від 24.10.2022 року затверджено зміни до Плану, а саме: стосовно ревізії Департаменту: «початок 1 декада листопада 2022 року, завершення 3 декада січня 2023».
Також, листом №040406-15/6197-2022 від 25.10.2022 року Офіс зазначив про початок ревізії з 08.11.2022 року, орієнтовний термін завершення заходу державного фінансового контролю 13.12.2022 року.
Офіс у листі №040406-15/6334-2022 від 02.11.2022 року повідомив Департамент в особі директора про перенесення з 08.11.2022 року терміну початку ревізії через узгодження окремих виробничих питань з організації заходу державного фінансового контролю, про початок буде повідомлено додатково.
Повідомленням Офісу №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 року повідомлено директора Департаменту про початок ревізії 26.12.2022 року, закінчення 03.02.2023 року. У зв`язку з цим директору необхідно визначити місце для роботи посадових осіб Східного Офісу Держаудитслужби, забезпечити можливість користування зв`язком, комп`ютерною, розмножувальною технікою та іншими послугами для забезпечення відповідних умов праці. Для проведення ревізії підготувати накази по установі; кошториси та звіти про їх виконання, іншу фінансову звітність; договори з підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами-підприємцями; бухгалтерські регістри, книгу Журнал-головна та первинні документи, що підтверджують надходження та витрачання бюджетних коштів і матеріальних цінностей, за період з 01.07.2020 року по 30.09.2022 року. Крім того, в день початку ревізії забезпечити присутність на робочих місцях директора, як керівника установи, головного бухгалтера, інших посадових та матеріально-відповідальних осіб.
До матеріалів справи відповідачем разом із відзивом долучено також направлення №686 від 23.12.2022 року на ім`я ОСОБА_1 для проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації з метою дотримання законодавства у період з 23.12.2022 року по 03.02.2023 року. Підстава п. 1.2.4.2 Плану.
26.12.2022 року складено Акт про неможливість проведення ревізії.
29.12.2022 року відповідачем повідомлено Директора Департаменту про неможливість проведення ревізії, так як працівниками охорони ТОВ «Агенція» ДЖЕБ» не допущено посадову особу Офісу до будівлі Дніпропетровської обласної ради.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року М 955 затверджено Порядок планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю (далі Порядок №955), яким, зокрема, установлюється механізм складання і затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю органів державного фінансового контролю
За умовами пункту 3 Порядку №955 проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.
Відповідно до пункту б Порядку №955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.
Відповідно до пункту 9 Положення №43 Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента країни та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 року №319 (у редакції наказу Державної аудиторської служби України від 26.12.2019 року №366, зі змінами), затверджено Інструкцію з планування діяльності органів державного фінансового контролю, яка визначає строки підготовки та порядок затвердження планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (далі- плани роботи), а також планів проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (дали плани ДФК) і планів проведення перевірок витрат, здійснених бенефеціарами (партнерами) під час реалізації проектів у рамках виконання Угоди про фінансування Дунайської транснаціональної прогами (Interreg V-B Danube CCI 2014 NC16V6NN001) (далі Інструкція №319).
Пунктом 3 розділу І Інструкції №319 визначено, що плани роботи складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний календарний рік, а плани ДФК на наступний квартал.
Пунктом 9 розділу V Інструкції №3199 визначено, що план ДФК офісу Держаудитслужби затверджується наказом офісу строком до 15 грудня, 15 березня, 15 червня і 15 вересня кожного року, а його електронна копія надсилається до Держаудитслужби не пізніше за наступний робочий день. Права затвердження плану ДФК офісу Держаудитслужби в інші строки, у тому числі в ті, що окремо встановлені Держаудитслужбою не передбачено.
Отже, план ДФК офісу Держаудитслужби затверджується: на І квартал до 15 грудня, на ІІ квартал до 15 березня, на ІІ квартал до 16 червня, на ІV квартал до 15 вересня кожного року.
Організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.993 року № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ).
Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Головними завданнями органу державного фінансового контролю є:
здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель; моніторингу закупівлі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі по тексту - Положення № 43).
Згідно із пунктом 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення № 43).
Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 3 Положення № 43).
Відповідно до пункту 9 Положення № 43 Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну видає накази організаційно - розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Згідно статті 4 Закону № 2939-ХП, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у:
- документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи,
- яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Частиною першою статті 11 Закону №2939-ХІІ визначено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання регламентовано Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).
Відповідно до п. 2 Порядку №550 планова виїзна ревізія це ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані проведення заходів державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої підконтрольної установи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться ревізія, не частіше ніж один раз на календарний рік.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (п. 5 Порядку №550).
У відповідності до п. 3 Постанови КМУ від 08.08.2001 року №955 Про затвердження Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю (далі Порядок №995) проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.
Згідно з п. 5,6 Порядку №995 плани проведення заходів державного фінансового контролю включають питання, вирішення яких належить до компетенції органів державного фінансового контролю. Строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою.
Пунктом 7 Порядку №995 визначено основні підстави для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю є:
а) закони, акти Президента України, постанови Верховної Ради України, прийняті відповідно до Конституції ( 254к/96-ВР ) та законів України, акти Кабінету Міністрів України, доручення Прем`єр-міністра України, накази Мінфіну;
б) звернення правоохоронних органів, юридичних і фізичних осіб;
в) пропозиції Рахункової палати, Мінфіну, Мінекономіки, ДФС, Казначейства, прийняті органами державного фінансового контролю до виконання;
г) ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як:
економічна та соціальна важливість питань, які обов`язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;
значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;
публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;
імовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю;
ризики допущення фінансових порушень у підконтрольних установах;
ґ) ініціатива, виявлена підконтрольними установами та їх органами управління, прийнята органами державного фінансового контролю до виконання.
Внесення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження (п. 8 Порядку №995).
Відповідно до п. 1 ч. 14 ст. 11 Закону № 2939- XII, посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб`єктів господарської діяльності під розписку, зокрема направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю.
Відповідачем як підставу включення Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізію за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, зазначено власну ініціативу.
Так, ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю є підставою для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю, проте лише у симбіозі з урахування критеріїв, визначених підпунктом «ґ» п. 7 Порядку №995, та з відповідним обгрунтуванням,
Оскільки, відповідачем не вказано критерію власної ініціативи та не надано належного обгрунтвання для включення Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізію за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, суд погоджується з доводами позивача, що такі дії не відповідають вимогам чинного законодавства.
Згідно пункту 12 Інструкції №319 обґрунтування доцільності проведення заходу державного фінансового контролю передбачає надання інформації, фактів та аргументів, що підтверджують актуальність, корисність чи потребу проведення державного фінансового аудиту або ревізії.
За наявності може зазначатися інша інформація, що підтверджує доцільність проведення заходу державного фінансового контролю.
Згідно пункту 13 розділу Інструкції, обґрунтування доцільності проведення ревізії має містити інформацію про: попередні заходи державного фінансового контролю, проведені щодо підконтрольної установи, їх основні результати; державні та комунальні ресурси (в тому числі кошти бюджетів, усіх рівнів, інші державні або комунальні кошти та матеріальні ресурси, кошти цільових фондів тощо), зокрема планові та фактичні показники обсягів фінансування, порядок використання і освоєння таких ресурсів; ймовірні фінансові порушення в діяльності підконтрольної установи, отриману від органів влади, правоохоронних органів, фізичних та юридичних осіб, ЗМІ та інших джерел; наявні ризики у діяльності підконтрольної установи, які можуть стати передумовою втрати державних фінансових та матеріальних ресурсів; наявні факти порушення законодавства, які передбачається перевірити під час ревізії.
Пунктом 1 розділу І Інструкції № 319 визначено, що плани роботи складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний календарний рік, а плани ДФК - на наступний квартал.
Відповідно до абзацу четвертого пункту 9 розділу IV Інструкції № 319 контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до Інструкції, формують власні пропозиції до плану ДФК Держаудитслужби згідно з опрацьованими пропозиціями офісів Держаудитслужби та їх управлінь в областях.
Проект плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал формує підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції, та через систему електронного документообігу подається на погодження до контролюючих структурних підрозділів, заступників Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, до 25 жовтня, 25 січня, 25 квітня і 25 липня кожного року (пункт 15 розділу IV Інструкції № 319) (на момент виникнення спірних правовідносин).
Пунктом 19 розділу IV Інструкції № 319 визначено, що план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 15 грудня, 15 березня, 15 червня і 15 вересня кожного року (пункт 19 зі змінами, внесеними згідно з наказом Держаудитслужби від 17.06.2022 року №107).
До того ж пунктом 1 розділу VI Інструкції визначено, що внесення змін до планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також - планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби здійснюється в порядку погодження та затвердження шляхом складання проектів таких змін за формами та з дотриманням процедур, визначеними розділами ІІ-V цієї Інструкції, їх подальшим погодженням і затвердженням.
Контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби, офіси Держаудитслужби та їх управління в областях за потреби подають підрозділу, відповідальному за планування, сформовані відповідно до вимог пунктів 10-14 розділу IV цієї Інструкції № 319 пропозиції щодо внесення змін до плану ДФК Держаудитслужби на поточний квартал або щодо аудитів та ревізій, проведення яких не завершено, - до планів ДФК Держаудитслужби попередніх планових періодів (пункт 2 розділу VI Інструкції № 319).
Пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК офісів Держаудитслужби узгоджуються офісами Держаудитслужби або їх управліннями в областях з контролюючими структурними підрозділами Держаудитслужби відповідно до встановлених меж їх компетенції та надсилаються для погодження до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування.
Підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, здійснює аналіз інформації, наведеної в листі офісу Держаудитслужби або його управління в області, і з урахуванням того, який план потребує коригувань, складає проект листа з дорученням щодо внесення змін до плану ДФК офісу Держаудитслужби - протягом 5 робочих днів з дати його надходження, або проект наказу про внесення змін до плану ДФК Держаудитслужби - протягом 15 робочих днів з дати його надходження.
Проект листа через систему електронного документообігу погоджується з контролюючими структурними підрозділами Держаудитслужби щодо підконтрольних установ, віднесених до сфери їх відповідальності, з заступниками Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, та подається на підпис заступнику Голови Держаудитслужби, який координує та контролює діяльність підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування.
Проект наказу готується на підставі пропозицій контролюючих структурних підрозділів Держаудитслужби, сформованих відповідно до вимог, визначених абзацом четвертим пункту 9 розділу IV Інструкції (пункт 3 розділу VI Інструкції № 319).
Пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань) або 30 календарних днів (в частині державних фінансових аудитів) з обґрунтуваннями потреби внесення таких змін відповідно до вимог пункту 13 розділу IV цієї Інструкції.
Обґрунтування необхідності внесення змін до плану ДФК офісу Держаудитслужби допускається наводити в супровідному листі без винесення їх у пояснювальну записку (пункт 4 розділу VI Інструкції № 319).
За потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу.
Держаудитслужба також може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби планових періодів, які завершилися, за умови, що проведення відповідного заходу державного фінансового контролю вже розпочато та триває, а саме в частині зміни періоду, що перевіряється, виконавців та строків проведення заходів державного фінансового контролю (пункт 5 розділу VI Інструкції № 319).
Судом встановлено, що Наказом №283 від 23.09.2022 року Східного офісу Держаудитслужби затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2022 року
Підставою проведення ревізії було визначено власну ініціативу органу державного фінансового контролю, а відповідальними за проведення ревізії - Східний офіс Держаудитслужби.
Відповідно до п. 1.2.4.1 Наказу державний фінансовий контроль проводиться для ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації (зі змінами, внесеними наказами №308 від 24.10.2022 року, №358 від 15.12.2022 року). Підстава проведення державного фінансового контролю власна ініціатива.
Одночасно судом наголошується, що приписами Інструкції №319 Проект плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал формує підрозділ Держаудитслужби, відповідальний за планування, за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції, та через систему електронного документообігу подається на погодження до контролюючих структурних підрозділів, заступників Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, до 25 жовтня, 25 січня, 25 квітня і 25 липня кожного року (пункт 15 розділу IV Інструкції № 319) (на момент виникнення спірних правовідносин), а план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 15 грудня, 15 березня, 15 червня і 15 вересня кожного року.
На противагу цьому, відповідач листом №040402-12/5004-2022 року від 25.08.2022 року направив для погодження з Державною аудиторською службою України, Департаментом стратегічного планування, звітності та координації здійснення державного фінансового контролю, Департаментом контролю у галузі освіти, науки, спорту та інформації, Департаментом контролю у соціальній галузі та сфері культури, Департаментом контролю у галузі ЖКГ, інфраструктури та зв`язку проект плану проведення заходів державного фінансового на IV квартал 2022 року та відповідні картки планування об`єктів контролю.
Державною аудиторською службою України розглянуто проекти розділів планів проведення заходів державного фінансового контролю офісів Державної аудиторської служби України та їх управлінь в областях на IV квартал 2022 року і погоджено їх відповідно до переліку, зазначеного в Додатку 1 (лист №000200-18/7260-2022 від 16.09.2022 року).
Таким чином, відповідачем затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю з порушенням строків, передбачених чинним законодавством, оскільки 15.09.2022 року був останнім днем затвердження проекту Плану Держаудитслужбою. У даній справі відповідачем 25.08.2022 року лише направлено проект для узгодження з Держаудитслужбою, хоча мав надіслати не пізніше 25.07.2022 року, як зазначено вище процитованими положеннями Інструкції №319.
Отже, Східний офіс Держаудитслужби затвердив план проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року з порушенням вимог Інструкції № 319 (стосовно порушення регламентованих строків).
Зважаючи на вищевикладене, суд вважає, що ефективним способом захисту прав позивача буде визнання протиправним та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 року №283 з урахуванням змін, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 року №308 та від 15.12.2022 року №358 в частині включення та проведення заходів державного фінансового контролю щодо Департамента житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації.
Позивачем також заявлена позовна вимога про скасування повідомлення Східного офісу Держаудитслужби № 040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 року про проведення ревізії, яка також підлягає задоволенню, зважаючи на таке.
Оскаржуване повідомлення містить безстрокові зобов`язання для позивача щодо:
- визначення місця для роботи посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби, забезпечення можливості користуватися зв`язком, комп`ютерною, розмножувальною технікою та іншими послугами для забезпечення відповідних умов праці;
- підготовки документів, а саме: наказів по установі; кошторисів про їх виконання, іншої фінансової звітності; договори з підприємствами, звіти з установами, організаціями та фізичними особами-підприємцями; бухгалтерських регістрів, книги Журнал-головна та первинні документи, що підтверджують надходження та витрачання бюджетних коштів і матеріальних цінностей , за період з 01.07.2020 року по 30.09.2022 року.
У порушення Порядку №550 вимога про надання документів надається об`єкту контролю вже під час проведення відповідної ревізії.
А також містить зобов`язання в день початку ревізії забезпечити присутність на робочих місцях директора Департаменту, як керівника установи, головного бухгалтера, інших посадових та матеріально-відповідальних осіб.
Відповідно до змін, що вносяться до Плану, затверджені оскаржуваним Наказом від 15.12.2022 року №358 у строках проведення ревізії у початку зазначено «третя декада грудня», при цьому завершення ревізії - №третя декада березня 2023 року».
Однак, як вбачається з повідомлення від 15.12.2022 року, у порушення Плану повідомлено, що датою закінчення ревізії є 03.02.2023 року.
Одночасно, суд вважає за необхідне зазначити, що оскільки накази, якими затверджено план проведення ревізії стосовно позивача визнано протиправними та скасовано, то, як наслідок, задоволенню підлягає і позовна вимога про визнання протиправним та скасування повідомлення №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 року, що відповідає правилу причинно-наслідкового зв`язку та доктрині «плодів отруєного дерева».
Вказана позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом та відповідає доктрині під умовною назвою «плоди отруйного дерева», сформульованій Європейським судом з прав людини у справах «Гефген проти Німеччини», «Нечипорук і Йонкало проти України», «Яременко проти України», відповідно до якої якщо джерело доказів є неналежним, то всі докази, отримані з цих джерел, будуть такими ж. Докази, отримані з порушенням встановленого порядку, призводять до несправедливості процесу в цілому, незалежно від їх доказової сили.
Таким чином, неправомірність перших актів (рішень) тягнуть за собою неправомірність послідуючих, що відповідає позиції Верховного Суду, а саме: «в силу принципу «незаконне не може породжувати законне», «плоди отруєного дерева».
Стосовно позовної вимоги про визнання протиправними дій Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва облдержадміністрації за період з 01.07.2020 року по 30.09.2022 року, суд вказує, що матеріалами справи, зокрема Актом від 14.10.2022 року, 26.12.2022 року про неможливість проведення перевірки вказано, що ревізія не була проведена.
Таким чином, оскільки ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва облдержадміністрації за період з 01.07.2020 року по 30.09.2022 року не була проведена, так як Наказ про проведення перевірки не був реалізований, що підтверджене матеріалами справи, тому суд відмовляє у задоволені позовних вимог у цій частині, зважаючи на їх безпідставність.
Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Частина 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача.
У той же час, і ч. 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов`язок на позивача довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги та заперечення.
Оцінуючи усі докази, які були досліджені судом у їх сукупності, а також обставини, встановлені у ході судового розгляду справи, суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог позивача.
Розподіл судових витрат здійснюється у відповідності до ст. 139 КАС України.
Керуючись ст. 241-246, 250, 255 , Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Позовну заяву Департамента житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби про скасування повідомлення, наказів та визнання протиправними дій задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2022 року №283 з урахуванням змін, внесених наказами Східного офісу Держаудитслужби від 24.10.2022 року № 308 та від 15.12.2022 року № 358 в частині включення та проведення заходів державного фінансового контролю щодо Департамента житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації.
Визнати протиправним та скасувати повідомлення Східного офісу Держаудитслужби №040406-15/7176-2022 від 15.12.2022 року про проведення ревізії.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Стягнути з Східного офісу Держаудитслужби за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Департамента житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації судові витрати з оплати судового збору в сумі 4962,00 грн.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 24 лютого 2023 року.

Суддя Н.В. Захарчук-Борисенко