Справа № 260/1357/19
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2023-02-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 260/1357/19

адміністративне провадження № К/9901/19191/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2020 (колегія суддів у складі: Носа С. П., Кухтея Р. В., Іщук Л. П.) у справі за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз"(далі- АТ, позивач) звернулося до суду з позовом про визнання протиправною та скасування Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 09.08.2019 №1684 про накладення штрафу на Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач порушив вимоги абз. 8 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю у сфері господарської діяльності", яким встановлено, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Оскільки таку форму не затверджено та не оприлюднено у встановленому законом порядку, посадові особи Регулятора до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) допущені не були. Крім того, відповідачем було допущено численні процедурні порушення та не враховано пояснення позивача при розгляді справи на засіданні НКРЕКП.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.01.2020 у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду 14.05.2020 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29.01.2020 скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

Не погодившись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 01.09.2020 відкрито касаційне провадження з мотивів відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Від третьої особи відзив на адресу суду не надходив.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій, 04.07.2019 Сектор НКРЕКП у Закарпатській області направив на адресу АТ "Закарпатгаз" повідомлення про проведення плавного заходу державного контролю за формою, наведеною в додатку 3 до Порядку № 428 та необхідність забезпечення ним проведення перевірки за його місцезнаходженням та запит з переліком інформації і документів, які необхідно надати для підтвердження дотримання ліцензіатом вимог законодавства та ліцензійним умов відповідно до питань перевірки, що визначені у додатку 12 до Порядку № 428.

Вказані листи отримані позивачем 11.07.2019 згідно інформації із офіційного веб - сайту Національного оператора поштового зв`язку "Укрпошти".

01.08.2019 комісія прибула за місцезнаходженням ліцензіата та пред`явила посадовій особі ліцензіата (голові Правління) відповідні документи, на що представник ліцензіата повідомив про недопуск комісії до здійснення перевірки та надав лист від 01.08.2019, в якому зазначені причини недопуску, а саме: станом на 01.08.2019 НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому законом порядку уніфіковану форму акта, що вимагається ч.15 ст.4 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№ 877-V).

За результатами заходу відповідачем складено Акт, в якому констатовано, що Сектор НКРЕКП у Закарпатській області у строк з 01.08.2019 по 14.08.2019 здійснив планову виїзну перевірку Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" за адресою в м. Ужгород, вул. Погорєлова 2 (відповідно до ліцензії на розподіл природного газу, виданої згідно з постановою НКРЕКП від 19.03.2015 за № 812 з подальшими змінами) за період діяльності з 01.01.2017 по 31.12.2018.

В подальшому, 06.08.2019 НКРЕКП надіслало АТ "Закарпатгаз" лист "Про засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання" щодо розгляду питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" з роз`ясненням умов реєстрації учасників.

12.08.2019 Голова Правління АТ "Закарпатгаз" надіслав на адресу НКРЕКП лист, в якому зазначив, що підставою для відмови у допуску до перевірки було недотримання Регулятором порядку здійснення державного нагляду (контролю), визначеного ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, оскільки посадовими особами НКРЕКП не було використано уніфіковані форми актів, що і стало підставою для застосування ліцензіатом п.п.4 п.7.1.7.1.

За результатами розгляду та на підставі Акта, НКРЕКП винесено спірну постанову від 09.08.2019 №1684, якою накладено штраф в розмірі 850 000 грн. на Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" за порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог ЗУ "Про ринок природного газу, чинних газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду, передбаченого цим Законом.

Вважаючи вказану постанову про накладення штрафу протиправною та необґрунтованою, Акціонерне товариство "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" звернулося до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що порушень вимог Закону та порушення процедури проведення перевірки відповідачами допущено не було. Зазначено, що відповідачем враховано встановлені ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» обставини, а тому застосування до Акціонерного товариства "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" штрафу у розмірі 850 000 грн. здійснено у відповідності до норм чинного законодавства.

Скасовуючи таке рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що Законом України «Про ринок природного газу» не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/ невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вчинення державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, однак непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Правова процедура, яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Так, повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами № 877-V, № 1540-VIII, 329-VIII.

Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Положеннями статті 3 указаного Закону закріплено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Статтею 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

У разі виявлення порушень, акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» затверджено Порядок № 428, який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав.

При цьому за результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень Нацкомісія уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.

У цій справі судами встановлено, що позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки у зв`язку з відсутністю уніфікованої форми акта перевірки.

Надаючи оцінку в частині правомірності недопуску контролюючого органу до проведення планового контрольного заходу через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує наступне.

Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено у Законі № 877-V.

Положеннями статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджується Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному вебсайті.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018 (далі - Методика № 342).

Так, у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах та визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у Порядку № 428, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначений Порядок № 428 правомірно застосований відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Колегія суддів не знаходить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.

З огляду на викладене Суд критично сприймає доводи суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав вважати дії відповідача протиправними з тих мотивів, що органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта.

Вирішуючи питання законності оспорюваних у цій справі постанов відповідача, колегія суддів виходить із такого.

Судами установлено, що оскаржувана постанова прийнята внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом

Тобто, відповідач дійшов висновку про порушення позивачем Ліцензійних умов, що полягають у недоотриманні положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Так, положеннями статті 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Внаслідок цього Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вважає, що вказана норма підпадає під визначення «інших нормативно-правових актів», указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Положеннями статті першої Закону 222-VIII передбачено, що ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Положеннями статті 59 Закону № 329-VIII передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

У разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Відповідно підпункту «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу Регулятор приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Частиною п`ятою цієї ж статті передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій Регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону № 329-VIII).

Колегія суддів Верховного Суду враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у подібних правовідносинах у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання Нацкомісії дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Так, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 06.06.2019 № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.06.2016 № 1-2/2016).

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

У Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Отже, Закон № 877-V не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

Частинами дев`ятою, десятою статті 9 Закону 222-VIII встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

До ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги:

1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому;

2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону 329-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Аналогічну позицію Верховний Суд вже неодноразово висловлював у постановах: 640/20494/19 від 11.03.2021, 824/266/20 від 26.05.2021, 120/3364/19 від 22.11.2021, 520/2697/2020 від 13.07.2022, №240/331/20 від 13.04.2022.

З огляду на викладене Верховний Суд доходить висновку, що судом апеляційної інстанції прийнято правильне по суті рішення про задоволення позову, однак з помилкових мотивів, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини рішення суду попередньої інстанції.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг слід задовольнити частково, а судове рішення змінити, виклавши мотивувальну частини у редакції цієї постанови. В іншій частині рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Керуючись статтями 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2020 змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2020 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачука

Л.В. Тацій