Справа № 120/3823/19-а
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2023-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 120/3823/19-а

провадження № К/9901/18756/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Комісії щодо розгляду заяв членів сімей загиблих та осіб з інвалідністю про виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення виконавчого комітету Вінницької міської ради, Виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Виконавчого комітету Вінницької міської ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду у складі судді Заброцької Л.О. від 28 лютого 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сапальової Т.В., Мацького Є.М., Смілянця Е.С. від 24 червня 2020 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

Позивач у період проходження служби приймав участь у бойових діях в Демократичній республіці Афганістан. З 23 травня 2012 року позивачу встановлено III групу інвалідності. За результатами повторного огляду, позивачу з 31 травня 2018 року встановлено II групу інвалідності. Позивач перебуває на квартирному обліку. У жовтні 2018 року позивач звернувся до відповідача із заявою щодо розгляду питання виплати грошової компенсації для отримання житлової площі. Рішенням Комісії позивачу відмовлено у призначенні та виплаті грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав, в зв`язку з тим, що станом на 01 січня 2018 року він не був визнаний особою з інвалідністю I - II групи, оскільки II групу інвалідності отримав у травні 2018 року. Уважаючи рішення протиправним, позивач звернувся до суду з позовом.

Вирішуючи справу, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи передбачена Порядком та умови надання субвенції № 214 та Порядком № 214, для отримання грошової компенсації на отримання житлової площі, вимога наявності ІІ групи інвалідності станом на 01 січня 2018 року з одночасним перебуванням на квартирному обліку? 2) чи є, в межах спірних правовідносин, втручанням у дискреційні повноваження відповідача зобов`язання прийняти рішення про надання компенсації, за наслідком розгляду заяви позивача?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Комісії щодо розгляду заяв членів сімей загиблих та осіб з інвалідністю про виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення виконавчого комітету Вінницької міської ради, Виконавчого комітету Вінницької міської ради (далі - Комісія) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Комісії, оформлене протоколом засідання № 3 від 14 листопада 2019 року, про відмову ОСОБА_1 у призначенні та виплаті грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідності внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав;

- зобов`язати Комісію призначити ОСОБА_1 грошову компенсацію за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідності внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав;

- стягнути з Виконавчого комітету Вінницької міської ради на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у розмірі 15000,00 грн.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Комісії, оформлене протоколом засідання № 3 від 14 листопада 2019 року, про відмову ОСОБА_1 у призначенні та виплаті грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідності внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав.

Зобов`язано Комісію призначити ОСОБА_1 грошову компенсацію за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідності внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав.

Стягнуто на користь ОСОБА_1 з Виконавчого комітету Вінницької міської ради на відшкодування моральної шкоди, завданої протиправним рішенням Комісії 15000,00 грн.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ані Порядком та умовами надання субвенції № 214, ані Порядком № 214, не встановлено обов`язку бути визнаним особою з інвалідністю І - ІІ групи станом на 01 січня 2018 року.

4. Порядком № 214 передбачена одночасна наявність декількох умов для виникнення у особи права на отримання грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, а саме, особа: повинна мати інвалідність І - ІІ групи внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних з перебуванням в інших державах; потребує поліпшення житлових умов; перебуває на обліку потребуючих поліпшення житлових умов за місцем проживання відповідно до положень Житлового кодексу Української РСР; перебуває на обліку в Єдиному державному автоматизованому реєстрі осіб, які мають право на пільги.

5. Суди попередніх інстанцій встановили наявність всіх вищезазначених умов для призначення ОСОБА_1 грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення.

6. Також суди попередніх інстанцій вказали на те, що лист Міністерства соціальної політики України від 08 серпня 2019 року № 1463/0/242-19, наданий на запит Департаменту соціальної політики Вінницької міської ради від 21 червня 2019 року № 08-00-019-311869, у якому зазначено, що право на отримання грошової компенсації відповідно до Порядку № 214 мають особи з інвалідністю внаслідок війни І - ІІ групи, які перебували на квартирному обліку до 01 січня 2018 року, не містить висновку щодо наявності чи відсутності права на грошову компенсацію для отримання житлового приміщення саме у позивача, і подібні роз`яснення мають лише інформаційний характер та не є нормативно-правовими актами.

7. Задовольняючи позовні вимоги про відшкодування моральної шкоди у розмірі 15000,00 грн, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем порушено соціальні права позивача, зокрема право на житло, що призвело до моральних страждань позивача, крім того, внаслідок протиправних дій відповідача позивач був змушений прикладати додаткові зусилля для організації свого життя.

8. Також апеляційний суд вказав на те, що необґрунтовано тривалий розгляд заяви позивача про призначення грошової компенсації, а також протиправне рішення за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 призвели до розчарування, приниження його гідності як особи, яка має право на додаткові соціальні гарантії і потребує додаткового захисту, та нівелювали статус ветерана війни, інваліда війни ІІ групи.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Виконавчий комітет Вінницької міської ради звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 у період з 30 травня 1988 року по 15 лютого 1989 року виконував обов`язки військової служби в Демократичній республіці Афганістан, де отримав травму, яка призвела до отримання інвалідності.

11. Згідно з довідкою до акта огляду медико-соціальною експертною комісією серії 10 ААБ № 295332 позивачу з 23 травня 2012 року первинно встановлено III групу інвалідності та зазначено, що травма, контузія отримані при виконанні обов`язків військової служби при перебуванні в країнах де велись бойові дії.

12. За результатами повторного огляду, згідно з довідкою до акта огляду МСЕК серії 12 ААБ № 078099, позивачу з 31 травня 2018 року встановлено II групу інвалідності та зазначено, що травма, контузія отримані при виконанні обов`язків військової служби при перебуванні в країнах де велись бойові дії.

13. Відповідно до довідки Депа ртаменту житлового господарства Вінницької міської ради від 04 липня 2019 року № 1161 позивач перебуває на квартирному обліку при Виконавчому комітеті Вінницької міської ради за № 1304 загальної черги, за № 220 в списку на позачергове отримання житла як «інваліди війни, інтернаціоналісти» та за № 40 у списку інвалідів війни та членів сімей загиблих військовослужбовців.

14. 29 жовтня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Департаменту соціальної політики Вінницької міської ради із заявою, в якій просив розглянути питання щодо порядку виплати грошової компенсації для отримання житлової площі і надав необхідний комплект документів.

15. Рішенням Комісії щодо розгляду заяв деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей, осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей, про виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення Виконавчого комітету Вінницької міської ради, оформленим протоколом засідання № 3 від 14 листопада 2019 року, позивачу відмовлено у призначенні та виплаті грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідності внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав, в зв`язку з тим, що станом на 01 січня 2018 року він не був визнаний особою з інвалідністю I - II групи, оскільки II групу інвалідності отримав у травні 2018 року.

16. Уважаючи рішення Комісії щодо розгляду заяв деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей, осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей, про виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення Виконавчого комітету Вінницької міської ради, оформлене протоколом засідання № 3 від 14 листопада 2019 року протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

17. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року № 214 «Питання забезпечення житлом деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей».

18. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, неправильно застосував положення пункту 1 Порядку та умов надання субвенції № 214.

19. Також скаржник зазначає, що задоволена вимога про зобов`язання призначити позивачу грошову компенсацію за належні для отримання жилі приміщення є формою втручання в дискреційні повноваження та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

20. Виконавчий комітет Вінницької міської ради заперечує факт завдання позивачу моральної шкоди неправомірними діями і вважає що позовні вимоги щодо матеріальної шкоди необґрунтовані.

21. Відзиву на касаційну скаргу Виконавчого комітету Вінницької міської ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 року та постанову Сьомого апеляційного від 24 червня 2020 року ОСОБА_1 та Комісією щодо розгляду заяв членів сімей загиблих та осіб з інвалідністю про виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення виконавчого комітету Вінницької міської ради не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

22. Згідно зі статтею 2 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» нормативні акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які обмежують права і пільги ветеранів війни, передбачені цим Законом, є недійсними.

23. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» учасниками бойових дій визнаються учасники бойових дій на території інших країн - військовослужбовці Радянської Армії, Військово-Морського Флоту, Комітету державної безпеки, особи рядового, начальницького складу і військовослужбовці Міністерства внутрішніх справ колишнього Союзу РСР (включаючи військових та технічних спеціалістів і радників), працівники відповідних категорій, які за рішенням Уряду колишнього Союзу РСР проходили службу, працювали чи перебували у відрядженні в державах, де в цей період велися бойові дії, і брали участь у бойових діях чи забезпеченні бойової діяльності військ (флотів).

24. Згідно із пунктом 7 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» до осіб з інвалідністю внаслідок війни належать також особи з інвалідністю з числа учасників бойових дій на території інших держав, які стали особами з інвалідністю внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних з перебуванням у цих державах.

25. Пунктом 18 частини першої статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» визначено, що особам з інвалідністю внаслідок війни та прирівняним до них особам (стаття 7) надаються такі пільги, як позачергове забезпечення житлом осіб, які потребують поліпшення житлових умов, у тому числі за рахунок жилої площі, що передається міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами та організаціями у розпорядження місцевих рад та державних адміністрацій. Особи, зазначені в цій статті, забезпечуються жилою площею протягом двох років з дня взяття на квартирний облік, а особи з інвалідністю І групи з числа учасників бойових дій на території інших країн - протягом року.

26. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року № 214 «Питання забезпечення житлом деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей» затверджено Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей (далі - Порядок та умови надання субвенції № 214) та Порядок виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей (далі - Порядок № 214).

27. Пунктом 1 Порядку та умов надання субвенцій № 214 визначено механізм надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для сімей загиблих учасників бойових дій на території інших держав, визначених в абзаці першому пункту 1 статті 10 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», для осіб з інвалідністю I - II групи з числа учасників бойових дій на території інших держав, які стали інвалідами внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних з перебуванням у таких державах, визначених пунктом 7 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», та які потребують поліпшення житлових умов (далі - субвенція) і перебувають на обліку за місцем проживання відповідно до Житлового кодексу Української РСР станом на 01 січня 2018 року.

28. Разом з цим, пунктом 1 Порядку № 214 визначено умови та механізм виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для сімей загиблих учасників бойових дій на території інших держав, визначених в абзаці першому пункту 1 статті 10 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», для осіб з інвалідністю I - II групи з числа учасників бойових дій на території інших держав, які стали інвалідами внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних з перебуванням у таких державах, визначених пунктом 7 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», та які потребують поліпшення житлових умов (далі - грошова компенсація) і перебувають на обліку за місцем проживання відповідно до Житлового кодексу Української РСР (далі - квартирний облік) та на обліку в Єдиному державному автоматизованому реєстрі осіб, які мають право на пільги (далі - Реєстр).

29. Згідно з пунктом 3 Порядку № 214 право на отримання грошової компенсації відповідно до цього Порядку мають особи з інвалідністю I-II групи, визначені пунктом 7 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», інвалідність яких настала внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних з перебуванням в інших державах, які перебувають на квартирному обліку (далі - особи з інвалідністю).

30. Пунктом 6 Порядку № 214 передбачено, що до повноважень комісії належить:

перевірка наявності в особи статусу члена сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, та статусу особи з інвалідністю;

визначення категорії особи як члена сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла;

перевірка складу сім`ї особи з інвалідністю;

перевірка наявності документів про взяття на квартирний облік членів сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, та особи з інвалідністю;

перевірка факту спільного або окремого проживання членів сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, які мають право на грошову компенсацію;

прийняття рішення про призначення або відмову в призначенні грошової компенсації;

визначення розміру грошової компенсації;

перевірка наявності майнових прав на нерухоме майно членів сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, та особи з інвалідністю, а також всіх членів родини, на яких розраховується грошова компенсація, або відчуження такого майна протягом п`яти років, що передують даті подання заяви про виплату грошової компенсації.

31. Згідно із пунктом 15 Порядку № 214 Комісія приймає рішення про відмову в призначенні грошової допомоги заявнику з таких підстав:

1) особа, яка загинула (пропала безвісти), померла, не належав до осіб, статус яким установлено відповідно до пунктів 2, 13-15 частини першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»;

2) особа з інвалідністю не належить до осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, та одержала інвалідність внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, що пов`язані з перебуванням у таких державах;

3) заявник не належить до членів сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, визначених у пункті 1 статті 10 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»;

4) заявник не перебуває на квартирному обліку з урахуванням вимоги, визначеної у пункті 9 цього Порядку;

5) категорія заявника як члена сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, є нижчою, ніж категорія, до якої належить інший член сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, в разі одночасного подання ними заяви про отримання грошової компенсації;

6) категорія заявника як члена сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, є нижчою, ніж категорія, до якої належить інший член його сім`ї, який вже отримав житло або грошову компенсацію, - до виплати грошової компенсації всім членам сімей осіб, які загинули (пропали безвісти), померли, які перебувають на обліку в Реєстрі та мають першочергове право на таку виплату;

7) заявнику вже надавалося житло або вже виплачувалася грошова компенсація як члену сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, та особі з інвалідністю I - II групи із числа учасників бойових дій на території інших держав.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

32. З урахуванням вищенаведеного право на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення мають особи у разі дотримання наступних умов:

- наявність статусу члена сім`ї загиблих учасників бойових дій на території інших держав, визначених в абзаці 1 пункту 1 статті 10 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», або особи з інвалідністю I - II групи з числа учасників бойових дій на території інших держав, визначених пунктом 7 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»;

- наявність потреби в поліпшенні житлових умов;

- перебування на обліку за місцем проживання відповідно до Житлового кодексу Української РСР станом на 01 січня 2018 року.

33. Ані Порядок та умови надання субвенції № 214, ані Порядок № 214, в редакції на момент виникнення спірних відносин, не містили вимоги щодо встановлення ІІ групи інвалідності станом на 01 січня 2018 року з одночасним перебуванням на квартирному обліку.

34 На думку колегії суддів, положення Порядку та умов надання субвенції № 214 вимагає наявність обставини щодо перебування на обліку за місцем проживання відповідно до Житлового кодексу Української РСР станом на 01 січня 2018 року, натомість не пов`язують із вказаною календарною датою наявність статусу особи з інвалідністю I - II групи з числа учасників бойових дій на території інших держав, визначених пунктом 7 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

35. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 24 листопада 2021 року у справі № 480/2269/19 та підтримана Верховним Судом у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 120/3806/19-а.

36. У справі, яка розглядається суди встановили, що позивач є особою з інвалідністю ІІ групи з 31 травня 2018 року з числа учасників бойових дій на території інших держав, визначених пунктом 7 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту». ОСОБА_1 перебуває на квартирному обліку при Виконавчому комітеті Вінницької міської ради за № 1304 загальної черги, за № 220 в списку на позачергове отримання житла як «інваліди війни, інтернаціоналісти» та за № 40 у списку інвалідів війни та членів сімей загиблих військовослужбовців.

37. З урахування наведеного, позивач має право на отримання грошової компенсації відповідно до пункту 3 Порядку № 214.

38. Верховний Суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

39. Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

40. Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…»тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

41. Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

42. Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

43. Зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення.

44. Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

45. Пунктом 15 Порядку № 214 визначений перелік підстав для відмови в призначенні грошової, який є вичерпним.

46. Зобов`язання судом Комісії щодо розгляду заяв деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей, осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей призначити ОСОБА_1 грошову компенсацію за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідності внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у наданні компенсації, які передбачені законом.

47. Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

48. Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

49. Аналогічна правова позиція. Висловлена Верховним Судом у постанові від 31 липня 2020 року у справі № 810/2474/18.

50. У постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18 Верховний Суд сформулював такий висновок: у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єкт звернення дотримав усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання відповідним заявником усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти під час прийняття рішення на власний розсуд.

Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки під час розгляду вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але й у випадку розгляду вимог про зобов`язання відповідного суб`єкта вчинити певні дії після скасування його адміністративного акта.

51. У цій справі Комісія щодо розгляду заяв членів сімей загиблих та осіб з інвалідністю про виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення Виконавчого комітету Вінницької міської ради, рішенням, оформленим протоколом засідання № 3 від 14 листопада 2019 року, відмовила у призначенні та виплаті грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідності внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав, в зв`язку з тим, що станом на 01 січня 2018 року він не був визнаний особою з інвалідністю I - II групи, оскільки II групу інвалідності отримав у травні 2018 року.

52. Тобто Комісія вирішила клопотання позивача у формі, що відповідає вимогам законодавства, однак відмовила з підстави, яка не передбачена Порядком № 214.

53. Зважаючи на те, що Комісією використано надане їй законом право на прийняття рішення за наслідками звернення позивача, але останнє є протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому позивач дотримав усіх визначених законом умов, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, задовольнив позовні вимоги про зобов`язання Комісії щодо розгляду заяв деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей, осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей Виконавчого комітету Вінницької міської ради призначити ОСОБА_1 грошову компенсацію за належні для отримання жилі приміщення, як особі з інвалідності внаслідок війни ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав.

54. Стаття 56 Конституції України передбачає, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

55. Частиною 1 статті 22 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) встановлено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

56. Відповідно до статті 23 Цивільного кодексу України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав; моральна шкода полягає у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров`я; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім`ї чи близьких родичів; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку із знищенням чи пошкодженням її майна; у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.

57. Згідно зі статті 1167 Цивільного кодексу України моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

58. Моральна шкода відшкодовується незалежно від вини органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, фізичної або юридичної особи, яка її завдала:

1) якщо шкоди завдано каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю фізичної особи внаслідок дії джерела підвищеної небезпеки;

2) якщо шкоди завдано фізичній особі внаслідок її незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування як запобіжного заходу тримання під вартою або підписки про невиїзд, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту або виправних робіт;

3) в інших випадках, встановлених законом.

59. Відповідно до постанови Пленуму Верховного Суду України від 31 березня 1995 року № 4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди», під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб. Моральна шкода може полягати, зокрема: у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв`язку з ушкодженням здоров`я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв`язку з незаконним перебуванням під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих зв`язків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків.

60. Розмір відшкодування моральної (немайнової) шкоди суд визначає залежно від характеру та обсягу страждань (фізичних, душевних, психічних тощо), яких зазнав позивач, характеру немайнових втрат (їх тривалості, можливості відновлення тощо) та з урахуванням інших обставин. Зокрема, враховуються стан здоров`я потерпілого, тяжкість вимушених змін у його життєвих і виробничих стосунках, ступінь зниження престижу, ділової репутації, час та зусилля, необхідні для відновлення попереднього стану. При цьому суд має виходити із засад розумності, виваженості та справедливості.

61. Разом з тим, судам слід надати оцінку тому, чим саме підтверджується факт заподіяння моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, у чому саме полягає вина заподіювача та інші обставини, що мають значення для вирішення спору в цій частині.

62. Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої суб`єктом владних повноважень, сформульовані Верховним Судом у постанові від 10 квітня 2019 року у справі № 464/3789/17, згідно яких адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання (п. 52). Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого (п. 56). Відсутність наслідків у вигляді розладів здоров`я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань не свідчить про те, що позивач не зазнав страждань та приниження, а отже і не свідчить про те, що моральної шкоди не завдано.

63. У розвиток цих положень, у постанові від 27 листопада 2019 року у справі № 750/6330/17 Верховний Суд звернув увагу на те, що виходячи із загальних засад доказування, у справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органами державної влади та органами місцевого самоврядування, позивач повинен довести, які саме дії (рішення, бездіяльність) спричинили страждання чи приниження, яку саме шкоду вони заподіяли і який її розмір (п. 51). У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади або органом місцевого самоврядування, суд, оцінивши обставин справи, повинен встановити чи мали дії (рішення, бездіяльність) відповідача негативний вплив, чи досягли негативні емоції позивача рівня страждання або приниження, встановити причинно-наслідковий зв`язок та визначити співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам (п. 53). З огляду на характер правовідносин між людиною і державою (в особі органу державної влади чи органу місцевого самоврядування), з метою забезпечення реального та ефективного захисту прав людини, у справах адміністративного судочинства саме на суб`єкта владних повноважень-відповідача покладається тягар спростування факту заподіяння моральної шкоди та доведення неадекватності (нерозумність, несправедливість) її розміру, визначеного позивачем (п. 54).

64. Застосовуючи ці правові висновки в контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу на те, що позивачем не доведено, що його негативні емоції досягли рівня страждань або приниження, які є моральною шкодою.

65. Зважаючи на те, що позивачем не доведено наявності усіх складових елементів для застосування правового механізму відшкодування моральної шкоди, а саме - відсутнє матеріальне підтвердження моральної шкоди, не розкрито її суть в цілому та не доведено її фактичне існування, та те, що матеріали справи не містять належних та допустимих доказів на підтвердження причинно-наслідкового зв`язку між стверджуваними душевними та психологічними стражданнями і протиправною бездіяльністю відповідача щодо прийняття відповідного рішення, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для стягнення з Виконавчого комітету Вінницької міської ради на користь ОСОБА_1 моральної шкоди.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

66. У ході розгляду справи підтвердились обставини, які слугували підставою відкриття касаційного провадження, а саме відсутність, на момент відкриття касаційного провадження, висновку Верховного Суду щодо застосування Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей.

67. Суд касаційної інстанції, переглядаючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 120/3823/19-а, застосував висновки, сформовані Верховним Судом у постанові від 24 листопада 2021 року у справі № 480/2269/19.

68. Відповідно до частин першої третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

69. Переглянувши в межах доводів касаційної скарги оскаржені судові рішення першої та апеляційної інстанцій в цій справі колегія суддів дійшла висновку, що в частині стягнення моральної шкоди ці судові рішення слід скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. У решті судові рішення першої та апеляційної інстанції відповідають нормам матеріального і процесуального права, підстави для їх скасування чи зміни відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Вінницької міської ради задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року скасувати в частині позовних вимог про стягнення моральної шкоди 15000,00 грн, і ухвалити в цій частині нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

В іншій частині рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 лютого 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець