Справа № 260/4478/22
Суддя: Гуляк Василь Васильович
Дата ухвалення: 2023-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 лютого 2023 рокуЛьвівСправа № 260/4478/22 пров. № А/857/17412/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії :

головуючого судді: Гуляка В.В.

суддів: Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області,

на ухвалу судді Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року про повернення позовної заяви (суддя Дору Ю.Ю., час ухвалення не зазначений, місце ухвалення м.Ужгород, дата складання повного тексту не зазначена),

в адміністративній справі №260/4478/22 за позовом Керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ,

про зобов`язання вчинити дії,

встановив:

У жовтні 2022 року керівник Берегівської окружної прокуратури звернувся в суд із адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до відповідача фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , в якому просив зобов`язати фізичну особу-підприємця ОСОБА_2 привести у стан готовності захисну споруду №24916, що знаходиться в АДРЕСА_1 , шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту №24916 з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579.

Ухвалою судді Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.11.2022 року позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк п`ять днів з дня отримання ухвали про залишення позовної заяви без руху для усунення недоліків у спосіб надання суду обґрунтованих пояснень щодо підстав звернення до суду в інтересах держави за наявності державного органу, уповноваженого здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки та надати оригінал доказу сплати судового збору згідно ставок, передбачених Законом України "Про судовий збір" у розмірі 2481,00 грн..

На виконання вказаної ухвали суду керівник Берегівської окружної прокуратури надіслав суду доказ сплати судового збору та пояснення, в яких вказав, що чинним законодавством не визначений перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлені оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво інтересів держави в суді є можливим та необхідним. Додатково зазначив, що підставою для представництва прокурором інтересів держави в даних спірних правовідносинах є бездіяльність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції держави у спірних правовідносинах ГУ ДСНС у Закарпатській області (ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру").

Ухвалою судді Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 року позовну заяву керівника Берегівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Закарпатській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії - повернуто позивачу.

З цією ухвалою суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржена ухвала суду винесена при невірному застосуванні норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права, а тому є незаконною та підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт звертає увагу на те, що подання даної позовної заяви спрямоване на забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я у разі активних військових дій на території Берегівської об`єднаної територіальної громади. На даний час, належна організація та функціонування цивільного захисту в Україні в умовах зовнішньої агресії та існування реальної загрози життю та здоров`ю мирного населення України є життєво необхідною. Після початку 24.02.2022 повномасштабної військової агресії російської федерації проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання даної споруди безпосередньо за призначенням, проте, у зв`язку із невжиттям відповідних заходів уповноваженим органом, та всупереч порушення норм законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту відповідачем не виконано свого прямого та безпосереднього обов`язку щодо утримання захисної споруди №24916 у належному та придатному для використання за призначенням стані. На момент пред`явлення позову захисна споруда перебувала в неготовому стані до використання за призначенням, через що нездатна забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Вказане свідчить про невиконання та порушення вимог законодавства України у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисної споруди), що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії російської федерації проти України. Пред`явлення даного позову прокуратурою до суду обумовлено бездіяльністю ГУ ДСНС у Закарпатській області, яка полягає у невжитті ним, як уповноваженим органом, заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести вищевказану захисну споруду у стан готовності до використання. Окрім того, просить врахувати скаржник, що органи ДСНС здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, тому саме в інтересах ГУ ДСНС у Закарпатській області Берегівською окружною прокуратурою подано даний позов. Звертає увагу, що право органів ДСНС України на звернення з іншими позовами до суду, зокрема, з позовами про приведення протирадіаційного укриття у стан до готовності, законодавством не передбачено. Разом з цим, прокурор може звернутися до суду в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб`єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Необґрунтованим вважає висновок суду першої інстанції про те, що прокурор, вказуючи у позові позивача ГУ ДСНС у Закарпатській області, не встановлює обставин не здійснення захисту чи здійснення його неналежно цим суб`єктом владних повноважень. Вказаним суб`єктом повідомлено окружну прокуратуру про неможливість вжиття заходів ним і на даний час через припинення заходів державного контролю згідно постанови КМУ від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», відповідно до якої, на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64 «Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не здійснюється. Тому виключно з метою не залишення незахищеними інтересів держави, прокурор, із дотриманням належної процедури, реалізуючи представницькі повноваження, виконав субсидіарну роль та замінив в судовому провадженні суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснив захисту. Вважає апелянт неподібними правовідносинами у ряді справ (у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі № 0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року в справі № 804/4584/18, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20), висновки, по яких застосував суд першої інстанції, оскільки у вказаних справах прокурор звертався до суду як позивач самостійно. Таким чином, маючи право та повноваження на звернення до суду із даним позовом та виконавши вимоги статті 23 Закону України «Про прокуратуру», у порядку, передбаченому статтею 53 КАС України, прокурор звернувся до адміністративного суду із даним позовом.

За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржену ухвалу суду від 14.11.2022 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги позивача, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, вважає, що дану апеляційну скаргу слід задоволити, з урахуванням наступного.

Судом апеляційної інстанції встановлено, підтверджено матеріалами справи, що до Закарпатського окружного адміністративного суду засобами поштового зв`язку 27.10.2022 року подано позовну заяву від керівника Берегівської окружної прокуратури з вимогою зобов`язати ФОП ОСОБА_2 привести у стан готовності захисну споруду №24916, що знаходиться в с. Гать, вул. Головна, 52-а, Берегівський район шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту №24916 з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09.07.2018 №579.

Вказана позовна заява мотивована тим, що подання позову спрямоване на забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я в умовах повномасштабної військової агресії російської федерації проти України у разі активних військових дій на території Берегівської ОТГ. Пред`явлення даного позову прокуратурою до суду обумовлено бездіяльністю ГУ ДСНС у Закарпатській області, яка полягає у невжитті ним, як уповноваженим органом, заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести вищевказану захисну споруду у стан готовності до використання. Вказав позивач, що органи ДСНС здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, тому саме в інтересах ГУ ДСІНС у Закарпатській області Берегівською окружною прокуратурою подано даний позов. Право органів ДСНС України на звернення з іншими позовами до суду, зокрема з позовами, про приведення протирадіаційного укриття у стан готовності, законодавством не передбачено, у той час, як прокурор може звернутися до суду в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб`єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави. Із долучених до позову доказів прокуратурою перед зверненням до суду із вказаним позовом встановлено, що позивачем ГУ ДСНС у Закарпатській області не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду №24916 до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність даного органу. Разом із цим, ГУ ДСНС у Закарпатській області, як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале ігнорування вимог щодо приведення протирадіаційного укриття №24916 у відповідність до наказу МВС №579, відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруд у стан готовності, не вживає. Вважає, що подання позову прокурором за таких умов стало єдиним ефективним засобом захисту порушених інтересів держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області у порядку, визначеному ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.53 КАС України.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції дійшов висновку, що в обґрунтування підстав представництва інтересів держави в особі уповноваженого органу - ГУ ДСНС керівником прокуратури у позовній заяві та заяві про усунення недоліків позовної заяви не зазначені. Зокрема, зазначивши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (ГУ ДСНС у Закарпатській області) керівник прокуратури не вказав причини, які перешкоджають зазначеному уповноваженому органу держави виконувати покладені на нього функції державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, які реалізовуються, зокрема, шляхом звернення до суду з відповідними вимогами. Тому суд вважав, що пояснення керівника Берегівської окружної прокуратури щодо підстав звернення до суду в інтересах держави за наявності державного органу, уповноваженого здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки, не усувають недоліки позовної заяви, яку належить у відповідності до п.1 ч.4 ст.169 КАС України повернути.

Суд апеляційної інстанції не погоджується висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для повернення позовної заяви, з врахуванням наступного.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси і просити про їх захист.

Право звернення до суду є невід`ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду.

У свою чергу, звернення до суду з позовом є підставою для виникнення процесуальних відносин, пов`язаних з вирішенням спору по суті. Звернення до суду і судове провадження повинно здійснюватись у відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема, процесуальних норм щодо порядку провадження в адміністративних справах.

Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим адміністративним позовом.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст.23 цього Закону).

Відповідно до абзаців першого та другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Суд апеляційної інстанції враховує, що у розглядуваній справі позивач зазначає, що підставою для представництва інтересів держави шляхом подання позову є бездіяльність ГУ ДСНС у Закарпатській області, яка полягає у невжитті ним, як уповноваженим органом, заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту протирадіаційного укриття №24916, що знаходиться вул. Головна, 52а, с. Гать (вбудоване підвальне приміщення) та перебуває у приватній власності фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , у стан готовності до використання.

Згідно з п.1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі Положення №1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Як визначено пп.2 ч.1 ст.17 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), до повноважень центрального органу виконавчої влади належить формування та реалізації заходів державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку.

Відповідно до п.39 ч.2 ст.17-1 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами.

Згідно зі ст.66 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Відповідно до пп.6 п.4 Положення №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням.

Згідно із пп.42 п.4 Положення №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за вжиттям інженерно-технічних заходів цивільного захисту відповідно до закону.

Таким чином, органи ДСНС здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням.

Окрім того, ДСНС складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пп.48 п.4 Положення №1052, п.48 ч.1 ст.17-1 КЦЗ України).

Разом з тим, у даному випадку звернення до суду з позовом про повне або часткове зупинення роботи підприємства, окремих споруд, будівель тощо (зокрема, протирадіаційне укриття) на даний час не є ефективним способом захисту державних інтересів.

Так, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року №2102-IX, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.

Неодноразово Указами Президента України воєнний стан в Україні продовжувався та згідно Указу Президента України від 7 листопада 2022 року №757/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 22 травня 2022 року №2263-ІХ, продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 21 листопада 2022 року строком на 90 діб.

Після початку 24.02.2022 повномасштабної військової агресії російської федерації проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання обумовленої у цій справі споруди безпосередньо за призначенням, проте, у зв`язку із невжиттям відповідних заходів уповноваженим органом, та всупереч порушення норм законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту відповідачем не виконано свого прямого та безпосереднього обов`язку щодо утримання захисної споруди №24916 у належному та придатному для використання за призначенням стані.

В той же час, за наявності у суб`єкта господарювання захисної споруди цивільного захисту, враховуючи очевидну загрозу ядерних та ракетних ударів, необхідно невідкладно забезпечити можливість використання такої споруди за цільовим призначенням в якості укриття для населення, шляхом усунення порушень, які призвели до її неготовності до використання.

Тобто, вжиття органами ДСНС України заходів у вигляді звернення до адміністративних судів з позовами про повне або часткове зупинення роботи підприємства не відновить порушені інтереси держави, які в даному випадку полягають саме у забезпеченні людей захисними спорудами цивільного захисту, які придатні для використання за призначенням.

Право органів ДСНС України на звернення з іншими позовами до суду, зокрема з позовами, про приведення протирадіаційного укриття у стан до готовності, законодавством не передбачено.

Разом з цим, прокурор може звернутися до суду в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб`єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У вказаній справі судом також встановлено, що керівник Берегівської окружної прокуратури, подаючи позов в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області, долучав підтверджуючі документи, згідно з якими прокурор перед звернення до суду із вказаним позовом встановив, що відповідач не забезпечив готовність захисної споруди №24916, а ГУ ДСНС у Закарпатській області не вживає дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на здійснення його неналежно, цим суб`єктом владних повноважень.

ГУ ДСНС у Закарпатській області, як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале порушення, оскільки посадові особи Берегівського районного управління ГУ ДСНС України у Закарпатській області були присутні 07.07.2021 та 31.01.2022 при складенні акту готовності під час якого було зафіксовано, що відповідач не забезпечив до готовності захисну споруду, не вжив заходів щодо його приведення у стан готовності у відповідність до наказу МВС України №579.

Згідно з положеннями розділу 2 «Оцінка стану готовності захисних споруд до використання за призначенням», Розділу VI «Організація заходів з утримання, експлуатації та обслуговування захисних споруд» визначено, що для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням, їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.

Оцінка стану готовності захисних споруд здійснюється щороку з метою виявлення недоліків у стані утримання та експлуатації захисних споруд, передбачення заходів щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням.

Підпунктами 5, 6 пункту 2 розділу VI Вимоги визначено, що залучення фахівців структурних підрозділів із питань цивільного захисту міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, органів і підрозділів ДСНС до оцінки стану готовності, проведення інших обстежень захисних споруд (за винятком оцінки стану готовності під час нагляду) здійснюється за зверненням балансоутримувача.

Відповідно до підпункту 8 пункту 2 Розділу VI Вимоги, під час оцінки стану готовності перевіряються: загальний стан приміщень, входів, гідроізоляції, повітрозабірних і витяжних каналів, обвалування окремо розташованих і підсипки покриття у вбудованих захисних спорудах, покрівлі та бічних поверхонь гірничих виробок, кріплень і захисно-герметичних перемичок (зовнішнім оглядом); двері, механізми задраювання, захисні пристрої, системи вентиляції, водопостачання, каналізації, електропостачання, зв`язку, автоматики та іншого інженерного обладнання; температура і відносна вологість повітря всередині захисної споруди; наявність і стан засобів пожежогасіння; герметичність захисної споруди.

За результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням. Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог.

Акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, складений за результатами проведеної щорічної оцінки, лише засвідчує стан готовності захисної споруди до використання за призначенням та містить рекомендації комісії щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням.

Отже, знаючи про тривале порушення балансоутримувачем вимог законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту, органом ГУ ДСНС не вжито відповідних заходів реагування.

Враховуючи згадані вище обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

Разом з цим, у відповідь на лист Берегівської окружної прокуратури №07.50-101-3989вих22 від 27.09.2022 із викладом порушень та необхідності вжиття заходів, у тому числі в судовому порядку, задля зобов`язання балансоутримувача привести у стан готовності споруду №24916 Головне управління ДСНС у Закарпатській області листом №52.05-4937/52 12.02 від 30.09.2022 повідомило окружну прокуратуру про те, що протягом останніх п`яти років органами ДСНС заходи державного нагляду щодо дотримання законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ФОП ОСОБА_1 , у власності якої перебуває ПРУ №24916, не проводилися, та про те, що вони не мають законних підстав щодо вжиття заходів представницького характеру в умовах воєнного стану.

Вказані обставини свідчать про невжиття заходів державним органом, уповноваженим здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Водночас, Головним управлінням ДСНС у Закарпатській області повідомлено окружну прокуратуру про неможливість вжиття заходів ними і на даний час, через припинення заходів державного контролю згідно постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», відповідно до якої, на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64 «Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не здійснюється.

Тому, виключно з метою не залишення незахищеними інтересів держави, прокурор із дотриманням належної процедури, реалізуючи представницькі повноваження, виконав субсидіарну роль та замінив в судовому провадженні суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснив захисту.

Крім того, повертаючи позовну заяву, судом першої інстанції не враховано характер позову та не встановлено, чи керівник Берегівської окружної прокуратури звертається із цим адміністративним позовом в інтересах мешканців Берегівської об`єднаної територіальної громади з метою збереження їхнього життя та здоров`я, на території якої знаходиться споруда цивільного захисту, в умовах введеного в Україні воєнного стану у зв`язку повномасштабною військовою агресією Російської Федерації проти України.

Колегія суддів також враховує, що згідно з ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.

Таким чином, колегія суддів приходить до переконання, що суд першої інстанції в ухвалі від 14.11.2022 року дійшов помилкових і передчасних висновків про наявність підстав для повернення позовної заяви на підставі п.1 ч.4 ст.169 КАС України.

Крім цього, колегія суддів зазначає, що повернення позовної заяви на підставі п.1 ч.4 ст.169 КАС України є можливим в разі якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

У розглядуваній же справі на виконання вимог ухвали судді від 03.11.2022 року про залишення позовної заяви без руху позивач у встановлений судом строк надав суду першої інстанції письмові обґрунтування щодо підстав звернення до суду в інтересах держави та доказ сплати судового збору (платіжне доручення від 06.10.2022) (а.с. 32-43).

В разі формування судом висновку про те, що відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, то повернення позовної заяви повинно здійснюватись згідно приписів п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи неповно встановлено обставини справи, оскаржена ухвала суду від 14.11.2022 про повернення позовної заяви винесена з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому вказану ухвалу суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

постановив:

Апеляційну скаргу Керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області задоволити.

Ухвалу судді Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року про повернення позовної заяви в адміністративній справі №260/4478/22 за позовом Керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття і в касаційному порядку не оскаржується.

Головуючий суддя В. В. Гуляк
судді Н. В. Ільчишин
Р. Й. Коваль