Справа № 120/4473/22
Суддя: Полотнянко Ю.П.
Дата ухвалення: 2023-02-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

Справа № 120/4473/22

22 лютого 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Смілянця Е. С. Драчук Т. О.

розглянувши в порядку письмового провадження заяву Вінницької обласної прокуратури про вступ прокурора у справі №120/4473/22 за адміністративним позовом Вінницької міської ради до Державного підприємства "Дослідне господарство "Бохоницьке", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Інститут кормів та сільського господарства Поділля НААН України, Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року провадження у справі №120/4473/22-а за позовом Вінницької міської ради до Державного підприємства "Дослідне господарство "Бохоницьке", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Інститут кормів та сільського господарства Поділля НААН України", Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії - закрито.

Не погодившись із судовим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.01.2023 відкрито апеляційне провадження у справі за апеляційною скаргою Вінницької міської ради на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 25.10.2022 та ухвалою від 26.01.2023 призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

13.02.2023 до суду надійшло клопотання Вінницької обласної прокуратури про вступ прокурора у справу.

Вирішуючи питання про вступ у справу Вінницької обласної прокуратури суд виходить з такого.

Відповідно до ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під «виключним випадком».

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, при якій він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор, який виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Відтак, у кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Вступаючи у справу, Вінницька обласна прокуратура зазначає, що неналежний захист Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області, Національною академією наук України та Державним підприємством "Дослідне господарство "Бохоницьке" інтересів держави призвів до відсутності належного оформлення права власності держави та права постійного користування на земельну ділянку площею 140,42 га на підставі державного акта серії ЯЯ №020295, виданого ДП "ДГ "Бохоницьке" згідно розпорядження Вінницької районної державної адміністрації №886 від 02.08.2012.

Оцінюючи вказані доводи прокурора, як на підставу вступу у справу, колегія суддів зазначає, що наведене може слугувати підставою для вчинення прокурором дій спрямованих на спонукання відповідача та третіх осіб вчинити дії з належного оформлення права власності держави та права постійного користування на земельну ділянку на спірну земельну ділянку, проте не свідчить про наявність причин, які перешкоджають відповідачу самостійно здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах. Також прокурором не надано доказів неналежного виконання вказаного обов`язку.

Натомість, суд звертає увагу, що в межах даної адміністративної справи стороною відповідача у встановлений в ухвалі від 28.06.2022 строк подано відзив на позовну заяву, в якому надано оцінку заявленим позовним вимогам, а також наведено доводи в їх спростування. Також, за ініціативи відповідача до участі у справу в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, залучено Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області

Крім того, 11.10.2022 представником відповідача, з урахуванням раніше наведеної у відзиві на позовну заяву позиції щодо підсудності даної справи, засобами поштового зв`язку подано клопотання про закриття провадження у справі.

У свою чергу, відповідач у справі є юридичною особою, яка має самостійну процесуальну дієздатність, тобто здатний особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді (ч. 2 ст. 43 Кодексу адміністративного судочинства України). Процесуальна дієздатність в даному випадку здійснювалась відповідачем у формі подання відзиву на позовну заяву позивача.

У зв`язку з наведеним, суд зазначає про відсутність у спірних правовідносинах визначених законом підстав для представлення прокурором інтересів держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції).

Щодо посилань першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури в якості підтвердження права вступу в справу прокурора на рішення Великої Палати Верховного Суду у справі №826/20221/16, колегія суддів зазначає, що ця справа відрізняється за колом учасників, предметом спору та прокурор у справі №826/20221/16 звернувся у процесуально визначений спосіб - з касаційною скаргою.

Згідно із Рекомендаціями Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (надалі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку №3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з п. 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому, обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (п. 3 цієї Рекомендації).

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду у порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

При вирішенні даного питання суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, №42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009). Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Отже, сукупність вказаних фактів і міркувань свідчить про відсутність підстав, перелічених у статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави на стадії апеляційного перегляду цієї адміністративної справи.

Керуючись ст. ст. 53, 166, 248, 256, КАС України, суд

У Х В А Л И В :

Відмовити в задоволенні клопотання (повідомлення) Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури про вступ прокурора у справу.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання суддями та оскарженню не підлягає.

Головуючий Полотнянко Ю.П.

Судді Смілянець Е. С. Драчук Т. О.