Справа № 640/24640/20
Суддя: Файдюк Віталій Васильович
Дата ухвалення: 2023-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого суддів Файдюка В.В.,

Суддів Мельничука В.П.,

Собківа Я.М.,

При секретарі Шепель О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Держгеокадастру у Київській області (далі - третя особа), в якому просив суд:

- визнати протиправними та скасувати Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області, розроблений у 2014- 2017 роках ТОВ «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну», а також рішення Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області № 477-45-VI від 16 жовтня 2015 року та № 100-13-VII від 15 березня 2017 року в їх частині про затвердження цього генерального плану.

В обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 посилається на те, що є мешканцем територіальної громади села Пірнове, тому оспорюваними рішеннями порушено його права, оскільки, оселяючись в цьому селі, він мав законне сподівання, що буде користуватись природними територіями в межах села. При цьому, позивач вказує, що право на звернення до суду в контексті спірних правовідносин виникло в нього у зв`язку із недотриманням органом місцевого самоврядування правил та процедур розробки містобудівної документації, які спрямовані, зокрема на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Також ОСОБА_1 зазначив, що у період з 2015 по 2017 рік Пірнівською сільрадою було затверджено два Генеральних плани села Пірнове Вишгородського району Київської області з різними текстовими матеріалами. Позивач вказує, що під час розроблення оскаржуваних генеральних планів села Пірнове відбулась самочинна зміна меж об`єкта природно-заповідного фонду - Державного орнітологічного заказника місцевого значення «Пірнівський», підміна його фактичної території іншою ділянкою в оскаржуваних генеральних планах; протиправна зміна в оскаржуваних генеральних планах цільового призначення земель, з заборонених земельним та природоохоронним законодавством до приватизації та забудови на цільове призначення - землі під забудову. На переконання позивача, новий генеральний план, затверджений рішенням відповідача, розроблено не в інтересах громади та сталого розвитку села Пірнове, а в інтересах та з метою приховування незаконної забудови земель, щодо яких законодавством встановлено заборону приватизації та забудови.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2022 року зазначений адміністративний позов в частині вимоги про визнання протиправним та скасування Генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області, розроблений у 2014 році ТОВ «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну» та рішення Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області № 477-45-VI від 16 жовтня 2015 року було залишено без розгляду у зв`язку з пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що на підставі ч. 2, 3 статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Позивач звернувся до суду 12 жовтня 2020 року (дата направлення поштової кореспонденції), а 22 жовтня 2020 року Пірнівською сільською радою Вишгородського району Київської області прийнято рішення № 487, яким вирішено скасувати рішення № 477-45-VI від 16 жовтня 2015 року, як нереалізоване.

Таким чином, Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області, розроблений у 2014 році ТОВ «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну», затверджений рішенням Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області № 477-45-VI від 16 жовтня 2015 року, як нормативно-правовий акт втратив чинність 22 жовтня 2020 року.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу про залишення позову без розгляду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги ОСОБА_1 посилається на те, що рішення відповідача № 487-40-УІІ від 22 жовтня 2020 року, яким, нібито, скасовано його ж рішення від 16 жовтня 2015 року № 477-45-УІ, повинно бути оприлюднено у районній щотижневій газеті «Слово».

Натомість, на клопотання позивача відповідач не зміг надати суду докази офіційного оприлюднення прийнятого ним рішення № 487-40-УІІ від 22 жовтня 2020 року.

Отже, в суді першої інстанції не було доведено, що рішення 22 жовтня 2020 року № 487-40-УІІ, яким мотивовано закриття провадження в частині позовних вимог, набрало чинності. В свою чергу, не чинне рішення не може створювати жодних правових наслідків.

Крім того, суд не бере до уваги відповідні докази у разі відсутності підтвердження надсилання (надання) їх копій іншим учасникам справи, крім випадку, якщо такі докази є у відповідного учасника справи або обсяг доказів є надмірним, або вони подані до суду в електронній формі, або є публічно доступними.

Натомість, у відзиві та запереченнях рішення від 22 жовтня 2020 року № 487-40-VII жодним чином не згадувалось, як стороні процесу його копія позивачу не надсилалась.

Свої заперечення, аргументи, пояснення по суті справи відповідач виклав не у відзиві, як це передбачає ч.4 статті 162 КАС України, а по факту в окремому клопотанні, копія якого також позивачу не надсилалась.

Суду були надані докази того, що після прийняття відповідачем рішення № 477-45-VI від 16 жовтня 2015 року про затвердження генерального плану с.Пірнове, саме на його підставі відповідач прийняв низку інших рішень. Зокрема, суду були надані докази того, що на підставі цього рішення відповідач прийняв 08 лютого 2016 року рішення № 29-04-VII про розроблення детального плану території щодо земельної ділянки, розташованої в с.Пірнове. Крім того, 09 грудня 2016 року відповідач прийняв рішення № 70-10-VII, яким надано дозвіл на розроблення проекту щодо встановлення (зміни) меж с.Пірнове.

Отже, твердження суду першої інстанції, що рішення № 477-45-VI від 16 жовтня 2015 року не було реалізоване, не відповідає дійсності.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Пірнівської сільради від 16 жовтня 2015 року № 477-45-VI затверджено містобудівну документацію «Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року.

Крім того, рішенням Пірнівської сільради від 15 березня 2017 року № 100-13-VІI затверджено містобудівну документацію «Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року.

Рішенням Пірнівської сільради від 20 жовтня 2020 року № 487 скасовано рішення цієї ж ради від 16 жовтня 2015 року № 477-45-VI «Про затвердження генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області» як нереалізоване.

Не погоджуючись з вказаними рішеннями відповідача № 477-45-VI та № 100-13-VІI, ОСОБА_1 , звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до ч.1 статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

В Законі України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) визначено:

генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

Відповідно до положень статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

Матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Отже, генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто, здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Таким чином, рішення Пірнівської сільради від 16 жовтня 2015 року № 477-45-VI «Про затвердження генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року та рішення Пірнівської сільради від 15 березня 2017 року № 100-13-VІI «Про затвердження генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року, є нормативно-правовими актами.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень регламентовані положеннями статті 264 КАС України.

За ч.2-3 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області затверджений рішенням № 477-45-VI від 16 жовтня 2015 року. Позивач звернувся до суду 12 жовтня 2020 року, а 22 жовтня 2020 року Пірнівською сільською радою Вишгородського району Київської області прийнято рішення № 487, яким вирішено скасувати рішення № 477-45-VI від 16 жовтня 2015 року, як нереалізоване.

Між тим, колегія суддів враховує, що згідно статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» № 539/97-ВР рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних друкованих виданнях.

Згідно пункту 4 рішення Пірнівської сільської ради № 477-45-УІ від 16 жовтня 2015 року про затвердження генерального плану с.Пірнове дане рішення набирає чинності з моменту його оприлюднення через районну щотижневу газету «Слово».

Відповідно, рішення відповідача № 487-40-УІІ від 22 жовтня 2020 року, яким скасовано його ж рішення № 477-45-УІ, також повинно бути оприлюднено в цій самій газеті.

Натомість, матеріали справи не містять доказів офіційного оприлюднення прийнятого відповідачем рішення № 487-40-УІІ від 22 жовтня 2020 року.

Отже, в суді першої інстанції не було доведено, що рішення 22 жовтня 2020 року № 487-40-УІІ, яким мотивовано залишення без розгляду в частині вимог, набрало чинності. В свою чергу, не чинне рішення не може створювати жодних правових наслідків.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції щодо того, що процесуальний строк розпочинається датою набуття чинності нормативно-правовим актом та завершується датою її втрати (закінчення дії, скасування тощо).

Так, Верховний Суд у постановах від 14 лютого 2019 року у справі № 826/5493/16, від 18 липня 2019 року у справі №826/16725/17 та від 11 лютого 2021 року у справі № 640/10315/20 зазначив, що оскаржувати можна чинні нормативно-правові акти, натомість, не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

В той же час, на момент звернення позивача до суду з даним позовом спірний нормативно-правовий акт був чинним, а тому у суду немає жодних підстав застосовувати до позивача наслідки порушення строків звернення до суду, визначені статтею 123 КАС України, частиною 3 статті 123 КАС України передбачено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Натомість, колегія суддів зауважує, що якщо суд першої інстанції вважає, що наразі у відповідній частині позовних вимог відсутній предмет спору, то він може відмовити у задоволенні позову саме з цієї підстави.

Таким чином, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції щодо необхідності застосування у спірних правовідносинах процесуальних наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду у вигляді залишення позовних вимог в частині без розгляду.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов передчасного висновку про залишення позовної заяви без розгляду, а тому зазначена ухвала суду підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до статті 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст. ст. 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2022 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст рішення виготовлено 21 лютого 2023 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: В.П. Мельничук

Я.М. Собків