Справа № 826/10158/18
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2023-02-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2023 року

м. Київ

справа №826/10158/18

адміністративне провадження № К/9901/26970/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/10158/18

за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» до Малинської районної державної адміністрації Житомирської області, Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації Житомирської області, треті особи: Малинська районна рада Житомирської області, Чоповицька селищна рада Малинського району Житомирської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Земляної Г.В., суддів Ісаєнко Ю.А., Мельничука В.П.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - позивач, ПАТ «Українська залізниця») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Малинської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - відповідач 1, Малинська райдержадміністрація Житомирської області), Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - відповідач 2, Управління праці та соціального захисту населення), треті особи: Малинська районна рада Житомирської області (далі - третя особа 1, Малинська районна рада), Чоповицька селищна рада Малинського району Житомирської області (далі - третя особа 2, Чоповицька селищна рада), де просили:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Малинської райдержадміністрації Житомирської області в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету Малинського району на 2017 рік;

1.2. визнати протиправною діяльність Управління праці та соціального захисту населення в частині невиконання вимог пункту 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256 (далі - Порядок № 256), а саме не реєстрації за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночних пунктів, що розташовані в межах Малинського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Малинської райдержадміністрації;

1.3. стягнути з Управління праці та соціального захисту населення на користь ПАТ «Українська залізниця» 454 586,03 грн шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2017 по 31.12.2017.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що згідно діючого законодавства щодо пільг, компенсацій і гарантій ПАТ «Українська залізниця» протягом 2017 року надавала послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночних пунктів Малинського району на загальну суму 454 586,03 грн. Однак, відповідачі безпідставно не відшкодували витрати залізниці, оскільки всупереч чинній державній програмі уповноважений державою головний розпорядник коштів ухиляється від виконання відповідної частини своїх зобов`язань, визначених цією програмою, відмовляючи в компенсації залізниці витрат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Відповідач 2 відмовляється від укладання договору про порядок відшкодування витрат від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, залізничним транспортом в приміському сполучені за рахунок коштів місцевого бюджету, посилаючись на відсутність відповідних видатків у вигляді субвенцій у Державному бюджеті на 2017 рік.

2.1. Крім того, органами місцевої державної адміністрації не забезпечено виконання державної програми соціального захисту населення - не передбачили у річному кошторисі Малинського району на 2017 рік відповідних видатків та не перерахували із місцевого бюджету кошти на рахунок позивача.

Установлені судами фактичні обставини справи

3. Протягом 2017 року ПАТ «Українська залізниця» в межах Малинського району Житомирської області здійснювала перевезення залізничним транспортом пільгових категорій громадян. Витрати на перевезення таких пасажирів позивач зазначав у облікових формах у розрізі категорій пільговиків (пенсіонери за віком, ліквідатори наслідків аварії на ЧАЕС, інваліди загального захворювання) і щомісячних рахунках, які він надсилав відповідачу.

4. Копії облікових форм і розрахунків за 2017 рік та поштових повідомлень про вручення їх відповідачу наявні у матеріалах справи. Згідно з розрахунками позивача сума витрат на перевезення ним пільгової категорії громадян склала 454 586, 03 грн.

5. Представник Малинської райдержадміністрації Житомирської області не визнав вказаний розрахунок, оскільки він проведений в односторонньому порядку та просив провести звірку на відповідність вказаної суми.

6. Договір про перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом у 2017 між сторонами не укладався. Позивач листом від 18.01.2017 № ДН-4/01-4/68 направив Управлінню праці та соціального захисту населення проект договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом з пропозицією його підписання, однак, як пояснили представники сторін, Малинська райдержадміністрація його не підписала.

7. Зі змісту копій листів від 10.02.2017 №17/11-02/352, від 19.06.2017 № ДН-4/01-4/723, від 21.01.2017 №ДН-4/01-4/100, від 18.01.2017 №ДН-4/01-4/68, від 14.03.2017 №ДН-4/01-4/723 та інших слідує, що ПАТ «Укрзалізниця» неодноразово повідомляла відповідачів про відсутність компенсації витрат на перевезення пільгової категорії громадян у 2017 році, листувалася з приводу звіряння наданих населенню послуг з перевезення певної категорії громадян та пропозицій щодо укладення договорів.

8. Листом від 10.07.2017 № 16/1227 та листом № 578/01 від 14.06.2018, копії яких наявні в матеріалах справи, Малинська райдержадміністрація повідомила позивачу та відповідачу 2 про відсутність кошторисних призначень. Також зазначила, що при заблокованих рахунках Управління праці та соціального захисту населення, райдержадміністрація не може виконувати договірні зобов`язання, у зв`яку із чим укладення договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом на даний час неможливе та запропонувала звернутися щодо стягнення пільг до відповідних селищних рад, на території яких знаходяться землі, надані у користування залізничного транспорту та існування фінансового ресурсу.

9. Також позивач листувався з Малинською районною радою з приводу відшкодування витрат щодо перевезення пільгової категорії громадян.

10. З наданих Управлінням праці та соціального захисту населення до заперечень доказів слідує, що протягом 2017 року щомісячно від позивача надходили листи з інформацією про кількість перевезених пасажирів пільгових категорій громадян Малинського району із зазначенням сум.

11. Управління праці та соціального захисту населення отримало розрахунок Коростенської дирекції залізничних перевезень від 11.10.2016 про потребу в коштах на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом приміського сполучення по Малинському району.

12. У подальшому Управління праці та соціального захисту населення неодноразово зверталося до Малинської сільської ради, голови Малинської райдержадміністрації, начальника управління фінансів Малинської райдержадміністрації щодо виділення коштів на відшкодування витрат, зокрема, по компенсаційним виплатам за пільговий проїзд окремих категорій громадян на залізничному транспорті КЕКВ 2610 в сумі 1 143 722,1 грн.

13. Своєю чергою Управління фінансів Малинської райдержадміністрації повідомило, що в районному бюджеті існує обмеженість фінансового ресурсу. Додаткові кошти районного бюджету спрямовуються, в першу чергу, на виплату заробітної плати з нарахуваннями, на оплату енергоносіїв та на вирішення нагальних проблем району. Крім того, є невиконання доходної частини в сумі 1,1 млн грн. Тому виділити кошти з районного бюджету на компенсацій ні виплати за пільговий проїзд на залізничному транспорті в сумі 481 538, 87 грн не має можливості. Також, загальний розрахунок не був затверджений на сесії у необхідній сумі згідно з витягом з бюджетного запиту на 2017 рік.

14. З огляду на вказані обставини, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

15. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 у задоволенні позову відмовлено.

16. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що місцевим бюджетом і кошторисом відповідачів не було затверджено видатків на компенсацію витрат на пільгове перевезення окремих категорій громадян Малинського району у 2017 році, у зв`язку із чим відповідач 1 не укладав договір з позивачем, не брав та не реєстрував бюджетних зобов`язань із здійснення платежів на компенсацію зазначених витрат, оскільки відповідно до статті 48 БК України не вправі був це робити. Видатки на зазначені цілі затверджувалися, проте не виділялися, що в свою чергу, стало перешкодою для укладення Малинською райдержадміністрацією Житомирської області з позивачем договорів на відшкодування витрат залізниці по перевезенню пільгової категорії пасажирів, як наслідок, у відповідача не виникла заборгованість по таким платежам.

17. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 апеляційну скаргу АТ «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» АТ «Українська залізниця» задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку № 256, а саме не реєстрації за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночних пунктів, що розташовані в межах Малинського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Малинської райдержадміністрації та стягнення з Управління праці та соціального захисту населення на користь ПАТ «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 454 586,03 грн шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 скасовано. Прийнято в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги задоволено, визнано протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку № 256, а саме не реєстрації за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового поїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані в межах Малинського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Малинської райдержадміністрації. Стягнуто з Управління праці та соціального захисту населення на користь ПАТ «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 454 586,03 грн шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2017 по 31.12.2017. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 залишено без змін.

17.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив із того, що саме на управління соціального захисту населення місцевих адміністрацій (у справі - відповідач 2), які є головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення, покладено обов`язок відшкодовувати підприємствам залізничного транспорту витрати, понесені за пільгове перевезення громадян.

17.2. Проаналізувавши положення постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 № 1359 «Про затвердження порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян», цей суд дійшов висновку, що із виконанням позивачем обов`язку перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов`язок відповідача - 2 компенсувати всі витрати, понесені позивачем у зв`язку з таким перевезенням, а тому, відсутність бюджетних асигнувань не може слугувати підставою невиконання зобов`язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення.

17.3. Суд апеляційної інстанції зауважив, що аналогічного висновку дійшов і Верховний Суд у постановах від 14.11.2018 та від 15.03.2019 (справи № 761/10304/15-а, № 761/25336/15-а відповідно). Зокрема, у вказаних постановах Верховний Суд зазначив про те, що не може слугувати підставою невиконання зобов`язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення посилання відповідача на відсутність асигнувань, позаяк виконанню обов`язку позивача перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов`язок компенсації відповідачем усіх витрат, понесених позивачем у зв`язку з таким перевезенням.

17.4. Таким чином, кошти в сумі 454 586,03 грн, заявлені позивачем до стягнення з відповідача, фактично є втратами підприємства, які воно понесло, надавши послуги з перевезення пільговим категоріям громадян, і які, на переконання суду апеляційної інстанції, відповідач повинен відшкодувати.

17.5. Цей суд також врахував ту обставину, що відмова відповідача у підписанні договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом мотивована відсутністю бюджетних асигнувань на такі цілі.

17.6. Зважаючи на обставини цієї справи та урахувавши висновки Верховного Суду у постанові від 27.06.2019 у справі № 826/8236/17, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що не підписавши договір про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом та не відшкодувавши позивачу понесені витрати, відповідач - 2 допустив протиправну бездіяльність щодо ухилення від виконання обов`язку, покладеного на нього чинним законодавством.

17.7. Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Малинської райдержадміністрації в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету Малинського району на 2017 рік, суд зазначив, що при розробці цього проекту кошти на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян не були передбачені через недостатність коштів районного бюджету та необхідність фінансування в першу чергу захищених статей бюджету.

17.8. Отже, суд апеляційної констатував, що при формуванні проекту районного бюджету України на 2017 рік райдержадміністрацією було дотримано вимоги та норми Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та статті 19 Конституції України, а тому твердження щодо бездіяльності райдержадміністрації в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці районного бюджету на 2017 рік є необґрунтованим та безпідставним.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

18. До Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління праці та соціального захисту населення, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративному від 13.08.2019, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 у справі № 826/10158/18 залишити в силі.

18.1. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що пунктом 6 Порядку № 256 чітко визначено перелік пільг та допомог, стосовно яких реєструються додаткові зобов`язання за фактично надані послуги, і пільговий проїзд залізничним транспортом у вказаному пункті відсутній.

18.2. Скаржник наголошує, що Управління праці та соціального захисту населення щомісяця направляло до управління фінансів Малинської райдержадміністрації звіти по заборгованості за надані пільги окремим категоріям громадян, в яких вказані фактичні нарахування за перевезення окремих категорій громадян залізничним транспортом по Малинському району, докази чого надані до суду і копії яких знаходяться в матеріалах справи. В доданих звітах за надані пільги окремим категорія громадян по пільговому перевезенню за кожен місяць включені фактичні витрати позивача, а тому вважає висновки суду апеляційної інстанції стосовно невиконання ним вимог пункту 6 Порядку № 256 безпідставними та необґрунтованими.

18.3. Звертає увагу Суду, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, установлених кошторисами. Згідно з пункту 4 статті 48 Бюджетного Кодексу України (далі - БК України) зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов`язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються.

18.4. Скаржник доводить, що Управлінням праці та соціального захисту населення підготовлена інформація щодо потреби в коштах на здійснення видатків з надання пільг з послуг зв`язку, інших пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян по Малинському району на 2017 рік, в бюджетному запиті на 2017 рік вказана сума коштів, яку необхідно виділити на означені компенсаційні виплати. Крім того, було підготовлено проект районної Програми фінансування цих компенсаційних виплат у 2016 - 2017 роках, який був схвалений розпорядженням голови районної державної адміністрації від 16.12.2016 № 318 та затверджений рішенням чотирнадцятої сесії Малинської районної ради сьомого скликання від 21.12.2016 №176. Також відповідач 2 неодноразово надсилав листи до Малинської районної ради, Малинської райдержадміністрації та управління фінансів Малинської райдержадміністрації щодо вирішення питання виділення коштів для погашення заборгованості перед АТ «Укрзалізниця», а тому висновки суду апеляційної інстанції про його протиправну бездіяльність є безпідставними.

18.5. За твердженнями скаржника, поза увагою позивача залишилася та обставина, що відповідно до постанови Центральної виборчої комісії від 07.10.2016 №437 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 18.12.2016» була утворена Чоповицька селищна об`єднана територіальна громада, а найменування ради об`єднаної територіальної громади - Чоповицька селищна рада Малинського району Житомирської області, а отже відповідно до підпункту 18 статті 2, статті 22 БК України, підпункту 17 пункту 1 статті 43, пункту 4 статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Управління не може бути головним розпорядником коштів бюджету Чоповицької селищної ради за відсутності бюджетних призначень.

19. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.09.2019 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стрелець Т.Г., судді: Бучик А. Ю., Рибачук А.І.

20. Ухвалою Верховного Суду від 31.10.2019 відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.

21. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.02.2023 задоволено заяви суддів Стрелець Т.Г., Бучик А. Ю., Рибачука А.І. про самовідвід. Відведено суддів Стрелець Т.Г., Бучик А. Ю., Рибачука А.І. від розгляду справи № 826/10158/18 за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019, а матеріали касаційної скарги передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду для визначення складу суду у Верховному Суді.

22. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.02.2023, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.02.2023 № 229, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Соколов В.М., Губська О.А.

23. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 16.02.2023 прийнято справу № 826/10158/18 до провадження.

24. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 22.02.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Позиція інших учасників справи

25. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31.10.2019 про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення отримано ПАТ «Укрзалізниця» 11.11.2019; Малинською райдержадміністрацією Житомирської області, Малинською районною радою та Чоповицькою селищною радою - 12.11.2019, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ «Укрпошта», ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 443, 451, 435, 60 відповідно. Водночас правом подати відзив на касаційну скаргу ці учасники справи не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

26. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

27. Юрисдикцію спорів у подібних правовідносинах визначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 03.03.2020 у справі № 904/94/19.

28. У цій постанові Велика Палата дійшла висновку, що спір про стягнення збитків за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, коли між сторонами не укладено договір, не є публічно-правовим, а тому має розглядатися за правилами господарського судочинства.

29. Визначаючи юрисдикцію цієї категорії спорів Велика Палата виходила із того, що у відносинах щодо розрахунку із залізницею за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, головні розпорядники державних коштів на фінансування соціальних програм у цьому випадку виступають не як суб`єкти владних повноважень, а як боржники у зобов`язальних господарських правовідносинах.

30. Так, відповідно до частини шостої статті 9 Закону України від 04.07.1996 № 273/96-ВР «Про залізничний транспорт» для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

31. Пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом передбачено низкою законодавчих актів України. Так, соціальні пільги на пасажирські перевезення для ряду категорій громадян встановлено, зокрема, Міжурядовою Угодою про взаємне визнання прав на пільговий проїзд для інвалідів та учасників Великої Вітчизняної війни, а також осіб, прирівняних до них від 12.03.1993, законами України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про охорону дитинства», «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист».

32. Велика Палата підкреслила, що норми вказаних законів, зокрема, закріплюють реалізацію державних гарантій певним категоріям громадян та є нормами прямої дії: безумовному обов`язку залізничного перевізника надавати пільги визначеним категоріям громадян кореспондує безумовний обов`язок держави в особі її органів відшкодувати такі пільги.

33. Згідно зі статтею 509 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) зобов`язанням є правовідношення, в якому одна сторона (боржник) зобов`язана вчинити на користь другої сторони (кредитора) певну дію (передати майно, виконати роботу, надати послугу, сплатити гроші тощо) або утриматись від певної дії, а кредитор має право вимагати від боржника виконання його обов`язку. Зобов`язання виникають з підстав, встановлених статтею 11 ЦК України.

34. Відповідно до приписів статей 525, 526 ЦК України зобов`язання має виконуватись належним чином, відповідно до умов договору та вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, а за відсутності таких умов та вимог відповідно до звичаїв ділового обороту та інших вимог, що звичайно ставляться. Одностороння відмова від виконання зобов`язання або одностороння зміна його умов не допускається, якщо інше не встановлено договором або законом.

35. Тож, за висновком Великої Палати забезпечуючи пільгове перевезення окремих категорій громадян, держава поклала на себе обов`язок відшкодовувати за рахунок державного або місцевого бюджетів збитки, понесені залізничним транспортом, а позивач, своєю чергою, не має права відмовити таким громадянам в обслуговуванні з підстав відсутності належного фінансування для подальшого відшкодування залізниці таких витрат.

36. За змістом статей 89, 102 Бюджетного кодексу України видатки на відшкодування вартості послуг наданих пільговим категоріям громадян здійснюються з місцевих бюджетів за рахунок коштів, які надходять з державного бюджету України (субвенцій з державного бюджету України) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

37. Оскільки відповідно до приписів статті 174 ГК України господарські зобов`язання можуть виникати, зокрема, безпосередньо із закону або іншого нормативно-правового акта, що регулює господарську діяльність, а тому відсутність у спірному випадку договору про відшкодування компенсаційних виплат за наданий пільговий проїзд у приміському сполученні не звільняє сторони від виконання господарського зобов`язання, адже зобов`язання сторін у цій справі виникає безпосередньо із законів України і не залежать від волевиявлення сторін.

38. Підсумовуючи наведене Велика Палата зазначила, що у справі № 904/94/19 вимоги про стягнення збитків за пільгове перевезення пасажирів заявлені залізницею не на підставі договору, який між сторонами укладено не було, а в силу прямої норми закону, а отже, з урахуванням положень статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України та статті 20 ГПК України, розгляд такого спору відноситься до юрисдикції господарського суду.

39. Поряд із цим, вирішуючи у справі № 904/94/19 подання Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду про відступ від висновків, викладених Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постанові від 20.03.2019 № у справі № 804/7864/15, Велика Палата наголосила на тому, що висловлюючи намір відступити від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в означеній постанові, Касаційний господарський суд помилково не врахував того, що на відміну від розглядуваної справи, правовідносини у справі № 804/7864/15 виникли на підставі укладеного між сторонами справи договору від 30.01.2014 № 3/14 на виплату компенсаційних виплат за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, який за оцінкою судів у цій справі є адміністративним. А тому, як зазначила Велика Палата, підстав для відступу від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі № 804/7864/15, не вбачається.

40. У цьому аспекті необхідно зазначити, що спеціальним органом, уповноваженим визначати критерії розмежування судової юрисдикції спорів, вивчаючи суб`єктний склад відносин, їх об`єкт та правову природу, є Велика Палата Верховного Суду.

41. Виходячи із обставин справ № 804/7864/15 та № 904/94/19 Велика Палата сформулювала підхід до визначення критеріїв юрисдикційності цієї категорії спорів в залежності від наявності укладеного між сторонами договору про відшкодування компенсаційних виплат за наданий пільговий проїзд у приміському сполученні чи його відсутності.

42. Повертаючись до обставин справи № 826/10158/18 зазначимо, що виникнення спірних правовідносин у ній обумовлено невиконанням відповідачами обов`язку щодо відшкодування витрат, понесених позивачем у зв`язку із наданням послуг по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані у межах селищної ради.

43. Однак, між сторонами не було укладено договору на відшкодування вартості пільгового перевезення залізничним транспортом за 2017 рік на спірну суму.

44. Отже, у відповідності до вищевказаної правової позиції Великої Палати Верховного Суду, спір у справі № 826/10158/18 не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

45. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

46. Відповідно до частини другої статті 343 КАС України у попередньому судовому засіданні суддя-доповідач доповідає колегії суддів про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, а відповідно до частини четвертої статті 343 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення за наявності підстав, які тягнуть за особою обов`язкове скасування судового рішення.

47. За змістом пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

48. Згідно з приписами частини другої статті 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

49. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

50. За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскаржувані судові рішенню - скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

51. При цьому, виходячи з наведених норм процесуального закону необхідно зауважити, що оскільки допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального закону є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі, то інші доводи скаржника не можуть бути перевірені судом касаційної інстанції, оскільки стосуються суті заявлених позовних вимог.

52. Відповідно до частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

53. Відповідно до частини першої статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

54. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 238, 239, 341, 343, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації задовольнити частково.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року у справі № № 826/10158/18 - скасувати.

3. Провадження в адміністративній справі № 826/10158/18 за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» до Малинської районної державної адміністрації Житомирської області, Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації Житомирської області, треті особи: Малинська районна рада Житомирської області, Чоповицька селищна рада Малинського району Житомирської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, закрити.

4. Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції господарського суду та що він має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько О.А. Губська В.М. Соколов