Справа № 620/278/23
Суддя: Скалозуб Ю.О.
Дата ухвалення: 2023-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
21 лютого 2023 року Чернігів Справа № 620/278/23
Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Скалозуба Ю.О., розглянувши в порядку спрощеного провадження без повідомлення (виклику) сторін справу
за позовомКерівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області
доГороднянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
Керівник Чернігівської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з позовом до Городнянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Ухвалою суду від 09.01.2023 відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.
Відповідно до частини 13 статті 171 КАС України ухвалою суду від 07.02.2023 позов керівника Чернігівської окружної прокуратури залишено без руху та встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви.
На виконання вказаної ухвали керівником Чернігівської окружної прокуратури направлено на адресу суду пояснення, в яких останній вказує на можливі негативні наслідки навколишньому середовищу через відсутність системи роздільного збирання твердих побутових відходів, що створює ризики впливу відходів на навколишнє природне середовище, своєчасне виявлення негативних наслідків, їх відвернення та подолання. В частині строків звернення до суду керівник Чернігівської окружної прокуратури вказує на триваюче порушення в даному випадку, а відтак це не повинно вважатись пропуском строку звернення до суду і не може бути однозначною підставою для відмови у застосуванні державою примусових заходів, спрямованих на припинення такого правопорушення.
Досліджуючи пояснення керівника Чернігівської окружної прокуратури, викладені на виконання вимог ухвали про залишення позову без руху, суд зважає на таке.
За змістом частин першої та другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
Отже, у спірних правовідносинах встановлено тримісячний строк звернення до суду з позовом, який починає свій перебіг з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частиною першою статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
За приписами частин другої та третьої статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Рішенням Конституційного Суду України №17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановлювати відповідні процесуальні строки, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.

Верховний Суд неодноразово вказував (зокрема, у постановах від 15 квітня 2020 року у справі № 15/2973/18, від 22 квітня 2020 року у справі № 811/1664/18), що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства.

Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Реалізація права позивача на звернення до суду з позовною заявою в рамках строку звернення до суду залежить виключно від нього самого, а не від дій чи бездіяльності посадових осіб відповідача. Позивач, необґрунтовано не дотримуючись такого порядку, позбавляє себе можливості реалізовувати своє право на звернення до суду в межах строків звернення до суду, нереалізація цього права зумовлена його власною поведінкою.

Питання ж поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску.

Поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

Чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи. А для цього має бути також виконано умову щодо недопустимості безпідставного та необмеженого поновлення судами пропущеного строку.

Статтею 44 КАС України передбачено обов`язок учасників справи добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки, зокрема виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки, а також виконувати інші процесуальні обов`язки, визначені законом або судом.

Наведеними положеннями КАС України чітко окреслено характер процесуальної поведінки, який зобов`язує учасників справи діяти сумлінно, тобто проявляти добросовісне ставлення до наявних у них прав і здійснювати їх реалізацію таким чином, щоб забезпечити неухильне та своєчасне (без суттєвих затримок та зайвих зволікань) виконання своїх обов`язків, встановлених законом або судом, зокрема щодо дотримання строку звернення до суду.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року по справі № 826/13768/16 дійшла висновку, що за статтею 99 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для такого звернення цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають цьому суб`єкту право на таке звернення.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

При цьому, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом шести місяців з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду.

Крім того, суд звертає увагу на необхідність забезпечення в публічних правовідносинах справедливого балансу між приватними інтересами окремих осіб та публічними інтересами суспільства, які репрезентує держава. Сплив строку сам по собі не повинен спричиняти неможливість захисту інтересів держави, особливо коли йдеться про діяння, які містять ознаки корупційних порушень, вчинених за участю посадових осіб органів державної влади. З іншого боку, визнання за прокурором права звертатися до суду за захистом інтересів держави у шестимісячний строк, відлік якого розпочинається з дня відмови відповідного державного органу звернутися до суду, може створити можливість для практично необмеженого строку втручання прокурора у приватні відносини і поставити під сумнів стабільність правовідносин. Зазначене, на думку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, свідчить про те, що обчислення строку для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень пов`язане з виключною правовою проблемою, розв`язання якої є необхідним для формування єдиної правозастосовчої практики.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Суд зазначає, що дотримання строків звернення до суду з позовною заявою є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Це дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням, сприяє стабільності діяльності суб`єктів владних повноважень щодо належного виконання своїх функцій. Тому у разі пропущення строку звернення до суду належить обґрунтувати поважність причин пропущення такого строку. Зазвичай це обставини, що не залежать від волі такої особи.

З огляду на позовну заяву та додані матеріали, Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області 04.02.2022 на запит керівника Чернігівської окружної прокуратури надано інформацію щодо проведеної перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Городнянською міською радою та надано копію акту перевірки №28/06 від 06.05.2021 та копію Вимоги щодо приведення у відповідність із законодавством №13/06 від 12.05.2021.

15.09.2022 Чернігівською окружною прокуратурою зроблено запит до Державної екологічної інспекції в Чернігівській області щодо проведення повторної перевірки Городнянської міської ради з метою перевірки усунення порушень природоохоронного законодавства, а також вчинення інших заходів з метою усунення таких порушень.

Про вжиття заходів на усунення порушень природоохоронного законодавства Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області листом 16.09.2022 повідомлено керівника Чернігівської окружної прокуратури, що заходи державного нагляду щодо Городнянської міської ради не здійснювались та в найближчі терміни здійснюватись не плануються, з березня 2022 року у зв`язку із введенням в країні воєнного стану в Інспекції відсутні права на проведення перевірок, а тому Державна екологічна інспекція у Чернігівській області вважає за можливе звернення до суду з даним позовом прокуратурою.

Листом від 19.09.2022 Чернігівська окружна прокуратура повідомила Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області про звернення до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Чернігівській області з метою усунення порушень природоохоронного законодавства Городнянською міською радою.

З урахуванням зазначеного, Чернігівська окружна прокуратура про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом була обізнана з 16.09.2022, а щодо наявних порушень природоохоронного законодавства з часу отримання такої інформації від Інспекції 04.02.2022.

Даний позов подано прокуратурою скеровано до суду лише 27.12.2022, тобто з пропуском визначеного ч. 2 ст. 122 КАС України строку, втім керівник Чернігівської окружної прокуратури вважає, що ним не було пропущено строків звернення до суду, у зв`язку зі здійсненням відповідачем тривалого правопорушення протиправної бездіяльності.

Вказане в сукупності, на переконання суду, дає підстави стверджувати про відсутність обставин, які б об`єктивно унеможливили звернення керівника Чернігівської окружної прокуратури до суду в інтересах держави протягом визначеного законом строку.

Суд не встановив переконливих фактичних обставин, які б свідчили про дійсні істотні перешкоди чи труднощі для своєчасного звернення позивача до суду, тому не визнає поважними вказані позивачем доводи пропуску строку звернення до суду з даним позовом.

Доказів існування інших непереборних обставин, які перешкоджали позивачу скористатись правом на звернення з адміністративним позовом, не наведено.

Відповідно до вимог частини третьої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

Таким чином, суд дійшов висновку, що керівником Чернігівської окружної прокуратури пропущено строк звернення до суду, доказів поважності причин його пропуску позивачем не надано, відтак позов підлягає залишенню без розгляду.

Керуючись статтями 123, 240, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Позов керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Городнянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення ухвали.

Суддя Ю.О. Скалозуб