Справа № 380/13803/22
Суддя: Довга Ольга Іванівна
Дата ухвалення: 2023-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2023 рокуЛьвівСправа № 380/13803/22 пров. № А/857/583/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Глушко І.В.,

суддя Запотічний І.І.

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року (головуючий суддя Кисильова О.Й., м.Львів) у справі №380/13803/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Яворівської міської ради Львівської області про визнання неправомірним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

04.10.2022 позивач звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Яворівської міської ради Львівської області, в якому просив визнати неправомірним та скасувати рішення Яворівської міської ради від 16.09.2022 № 2414 "Про скасування пункту 9 рішення Яворівської міської ради Львівської області № 43 від 30.12.2020 "Про затвердження старост"".

Позов обґрунтовує тим, що пунктом 9 рішення Яворівської міської ради Львівської області від 30.12.2020 № 43 ОСОБА_1 затверджено старостою населених пунктів Нагачів, Липина, Семирів. 16.09.2022 відповідач прийняв рішення № 2414, яким скасував пункт 9 рішення від 30.12.2020 № 43, що фактично є розірванням відповідачем трудового договору з позивачкою в односторонньому порядку без зазначення жодних підстав для прийняття такого рішення. Згідно із правовою позицією Конституційного суду України, орган місцевого самоврядування не має повноважень на скасування своїх рішень. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01.12.2021у справі № 380/5552/21 вже було скасоване рішення Яворівської міської ради від 08.04.2021 № 499, яким внесені зміни до рішення від 30.12.2020 № 43.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Доводи апеляційної скарги аналогічні позовній заяві. Крім того, зазначає, що КЗпП України не містить правової норми про фактичні трудові правовідносини, і судом першої інстанції не роз`яснено який зміст вкладається в таке визначення, проте правова норма ст. 40 КЗпП передбачає невихід на роботу (прогул) та звільнення з ініціативи роботодавця. Судом не встановлено таких обставин, бо ні позивачка, ні відповідач таких дій не вчиняли. Вказує, що рішення органу місцевого самоврядування є обов`язковим для всіх фізичних та юридичних осіб (ст. 144 Конституції), парадокс полягає в тому, що саме голова Яворівської міської ради відмовився виконувати рішення своєї ж ради, за яке сам голосував «за», шляхом відмови в оформлені на роботу, про що заявив публічно.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу. Зокрема у відзиві зазначається, що оскільки рішення Яворівської міської ради Львівської області № 43 від 30.12.2020 року «Про затвердження старост» не було реалізоване, не виникли трудові правовідносини між Яворівською міською радою Львівської області та ОСОБА_1 , позивач не була прийнята на роботу, заробітної плати не отримувала, тому вимоги викладені у апеляційній скарзі є безпідставними.

У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС), суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, так як апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, що ухвалене в порядку письмового провадження (без повідомлення сторін) за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.

Судом встановлені наступні обставини.

30.12.2020 на ІV позачерговій сесії восьмого скликання Яворівської міської ради прийняте рішення № 43 "Про затвердження старост", пунктом 9 якого ОСОБА_1 затверджена старостою населених пунктів: Нагачів, Липина, Семирівка.

08.04.2021 на сесії Яворівської міської ради прийняте рішенням № 499 "Про внесення змін до рішення Яворівської міської ради № 43 від 30.12.2020 "Про затвердження старост", яким внесені зміни в пункт 9 рішення Яворівської міської ради Львівської області за № 43 від 30.12.2020 "Про затвердження старост" та викладений пункт 9 у редакції: "9 Затвердити старостою населених пунктів: Нагачів, Липина, Семирівка ОСОБА_2 ".

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01.12.2021у справі №380/5552/21 визнане протиправним та скасоване рішення Яворівської міської ради Львівської області № 99 від 08.04.2021 "Про внесення змін до рішення Яворівської міської ради Львівської області № 43 від 30.12.2020 "Про затвердження старост"".

16.09.2022 на ХХХV сесії восьмого скликання Яворівської міської ради Львівської області прийняте рішення № 2414 "Про скасування пункту 9 рішення Яворівської міської ради Львівської області № 43 від 30.12.2020 "Про затвердження старост"".

Вважаючи рішення від 16.09.2022 № 2414 таким, що порушує її права в частині проходження публічної служби в органах місцевого самоврядування, позивач звернулася до суду першої інстанції із позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, довів ті обставини, на яких ґрунтуються його заперечення.

Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

Згідно із положеннями частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

Частиною третьою статті 140 та частиною першою статті 144 Конституції України передбачено, що територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (Закон № 280/97-ВР).

Згідно з ч. 1 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначено, що системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Разом з тим, Конституційним Судом України у рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 також зазначено, що в Конституції України закріплений принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Відповідно до вищевказаного рішення Конституційного Суду України ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Аналіз вищенаведених положень дає підстави колегії суддів дійти висновку про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується; б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 24.07.2019 у справі №182/2428/16-а.

Таким чином, апеляційний суд вважає, що органи місцевого самоврядування можуть вносити зміни, визнавати такими, що втратили чинність, або скасовувати свої рішення, якщо відповідно до приписів цих рішень не виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

Щодо доводів апелянта про порушення її прав на проходження служби в органах місцевого самоврядування, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ст. 54-1 Закону № 280/97-ВР староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови. Староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою і працює в ньому на постійній основі. Повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

З матеріалів справи вбачається, що 30.12.2020 рішенням Яворівської міської ради № 43 ОСОБА_1 затверджено старостою населених пунктів Нагачів, Липина, Семирів.

Окремі особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування врегульовані врегульовані Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06. 2001 № 2493-ІІІ (Закон № 2493-ІІІ).

Відповідно до ст. 2 Закону № 2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Частиною 3 ст. 7 Закону № 2493-III передбачено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

За правилами ст. 10 Закону № 2493-ІІІ прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, старости шляхом затвердження відповідною радою.

Отже, законодавством не передбачено іншого принципу обрання старост, ніж запропонований ст. 54-1 Закону № 280/97-ВР (в редакції, чинній станом на день прийняття рішення про затвердження позивача старостою 30.12.2020) та не визначено жодних умов щодо їх обрання.

Тобто, староста затверджується сільською радою за пропозицією відповідного сільського голови.

Відтак, колегія суддів вважає, що у спосіб прийняття рішення про затвердження старости, селищна чи міська рада укладає зі старостою трудову угоду, яка породжує для старости певні права та обов`язки.

Разом з тим, відповідно до ст. 24 Кодексу законів про працю України (КЗпП України) при укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи. Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Зі змісту положень Закону № 2493-III та КЗпП України слідує, що після укладення трудової угоди, у даному випадку шляхом прийняття рішення про затвердження старости, реалізацією такої угоди є фактичне виконання особою посадових обов`язків старости, які передбачені ч. 5 ст. 54-1 Закону № 280/97-ВР, та отримання заробітної плати.

Із наявної в матеріалах справи копії трудової книжки ОСОБА_3 НОМЕР_1 , апеляційний суд встановив, що згідно із записом № 7 позивачка 08.01.2019 призначена на посаду спеціаліста І категорії землевпорядника Нагачівської сільської ради та у цей же день склала Присягу посадової особи органу місцевого самоврядування. Згідно запису № 10 трудової книжки НОМЕР_1 , 10.02.2021 ОСОБА_1 звільнена з посади спеціаліста І категорії землевпорядника у зв`язку із реорганізацією за п. 1 ст. 40 КЗпП України. У період з 15.03.2021 по 11.08.2021 позивачка отримувала допомогу по безробіттю. Тобто, на день прийняття відповідачем рішення від 30.12.2020 № 43 про затвердження ОСОБА_1 старостою, та до 10.02.2021 позивач продовжувала працювати на посаді спеціаліста землевпорядника Нагачівської сільської ради. Крім того, ОСОБА_1 жодного дня не виконувала обов`язки старости населених пунктів Нагачів, ОСОБА_4 та не отримувала заробітної плати на цій посаді.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що в силу допущеної бездіяльності, позивач, після прийняття рішення про затвердження її старостою 30.12.2020, тобто після укладення трудової угоди, не приступила до виконання трудових обов`язків, оскільки на той час обіймала посаду органу місцевого самоврядування, що унеможливлювало виконання обов`язків старости. Відтак, пункт 9 рішення від 30.12.2020 № 43 фактично не було реалізований, тобто на підставі цього рішення між позивачем та відповідачем трудові правовідносин фактично не виникли.

Колегія суддів зазначає, що апелянт не надала суду належних доказів того, що між нею та Яворівською міською ради фактично виникли трудові правовідносини. Крім того, не було надано суду також жодних доказів того, що відповідач перешкоджав позивачу у виконанні нею посадових обов`язків старости після прийняття рішення від 30.12.2020 № 43 та позивач без невиправданих зволікань, тобто з наступного дня після затвердження її старостою та існування перешкод в обійманні посади, вживала заходів щодо врегулювання цього питання шляхом звернення до суду із позовом про визнання протиправним дій чи бездіяльності Яворівської міської ради чи голови цієї ради та зобов`язати вчинити певні дії.

Підсумовуючи наведене, та враховуючи відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією позивачкою певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, колегія суддів вважає, що приймаючи рішення від 16.09.2022 № 2414, відповідач діяв у межах повноважень, та у спосіб, що передбачені Конституцією України, а також Законом № 280/97-ВР.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції, зробивши системний аналіз положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, дійшов вірного висновку про відмову в задоволенні позову, а тому апеляційну скаргу слід відхилити.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року у справі №380/13803/22 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. В. Глушко
І. І. Запотічний