Справа № 990/25/23
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

20 лютого 2023 року

м. Київ

справа №990/25/23

адміністративне провадження № П/990/25/23

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Чиркіна С.М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Меморандуму про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 05.12.1994,

УСТАНОВИВ:

14.02.2023 на адресу Верховного Суду, як суду першої інстанції, надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач) до Президента України (далі - відповідач), у якому позивач просить визнати Меморандум про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 05.12.1994 протиправним та нечинним.

За результатами автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.02.2023 доповідачем у справі визначений суддя Чиркін С.М.

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Вирішуючи питання про можливість відкриття провадження у справі, Суд зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції щодо заявника.

Відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи, не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Відповідно до частини першої статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.

За приписами пункту другого частини п`ятої статті 160 КАС України в позовній заяві, у тому числі (…) зазначається повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові - для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи.

На виконання зазначених вимог позивач у якості відповідача зазначив Президента України.

За приписами частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно із пунктами 4, 5 частини п`ятої статті 160 КАС України в позовній заяві зазначається зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів, виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.

Під змістом позовних вимог розуміється, зокрема, визначення способу захисту свого права, свободи чи інтересу, який має формулюватися максимально чітко і зрозуміло, а тому особа, звертаючись до суду із позовною заявою, повинна чітко зазначити рішення (дії чи бездіяльність) суб`єкта владних повноважень, що порушили її право та вказати спосіб захисту свого порушеного права.

Отже, законодавець закріпив за позивачем право на звернення до суду, право обирати спосіб захисту, визначати підстави позову та одночасно передбачив обов`язок останнього зазначити це в позовній заяві, а також доводити правомірність вимог.

Скориставшись своїм правом, позивач звернувся з позовом та визначив в якості предмету оскарження «Меморандум про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до договору про нерозповсюдження ядерної зброї», як нормативний акт який порушує його конституційні права та визначив Президента України в якості відповідача у справі.

Відповідно до статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Своєю чергою за приписами цієї статті публічно-правовий спір це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі, на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції, у тому числі, (…) підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України.

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 4 КАС України відповідач - це суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Згідно із пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 3, 29 статті 106 Конституції України, Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України, підписує закони, прийняті Верховною Радою України;

Отже, для наявності публічно-правового спору, на який розповсюджується юрисдикція адміністративних судів, необхідна сукупність обставин та їх взаємопов`язаність із діями, рішеннями або бездіяльністю Президента України, направленими на реалізацію повноважень та відсутність установленого законом іншого порядку судового провадження.

Статтею 1 Закону України "Про міжнародні договори" (далі - Закон України № 1906 - IV) визначено, що цей Закон застосовується до всіх міжнародних договорів України, регульованих нормами міжнародного права і укладених відповідно до Конституції України та вимог цього Закону.

Так, відповідно до частини першої статті 2 Закону України № 1906 - IV міжнародний договір України - укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб`єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов`язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо).

24 жовтня 1991 року Верховна Рада України прийняла Заяву про «Без`ядерний статус України» (документ 1697-ХІІ), посилаючись на «Декларацію про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року» (документ 55-ХІІ), як правову основу для повноважень ВРУ.

16 листопада 1994 року Верховна Рада України, керуючись Заявою ВРУ «Про без`ядерний статус України» (яка прийнята на основі «Декларації про державний суверенітет України), прийняла Закон України «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року» (Закон 248/94-ВР).

Відповідно до пункту 6 Закону 248/94-ВР останній набирає чинності після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа.

05 грудня 1994 року Президент України підписав «Меморандум про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до договору про нерозповсюдження ядерної зброї» (далі - Будапештський Меморандум).

Згідно із офіційним сайтом Верховної Ради України "Меморандум про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї" є чинним і має реєстраційний номер документа 998_158.

Також на офіційному сайті Верховної Ради України зазначено, що Закон 248/94-ВР набрав чинності саме 05.12.1994.

Водночас Закон України № 1906 - IV не визначає меморандум в якості міжнародного договору.

Наразі в умовах активної фази збройної агресії РФ проти України між правниками з новою силою оновилась дискусія щодо статусу ОСОБА_2 та передбачених ним механізмів міжнародної безпеки суверенітету України.

Загально відомо, що у міжнародних відносинах меморандум, зазвичай визначається, як дипломатичний документ, у якому детально викладається фактична сторона міжнародного питання, дається аналіз певних положень, наводиться обґрунтування позиції держави; лист із нагадуванням чогось; доповідна записка, службова довідка.

Проте зміст ОСОБА_2 беззаперечно містить також певні терміни та положення, які притаманні саме міжнародним договорам.

Так в преамбулі Будапештського Меморандуму зазначено, що Україна бере на себе певні міжнародно-правові зобов`язання, а саме: «ліквідувати всю ядерну зброю, що знаходиться на її території», з огляду на те, що напруга в світі знизилася через закінчення холодної війни.

Звертаючись до ознак міжнародного договору, які перелічені вище, слід зазначити, що наявність певних юридичних зобов`язань, є ознакою саме міжнародного договору.

Також у статті 1 Будапештського Меморандуму зазначено:

«РФ, Сполучене Королівство і США підтверджють Україні їх зобов`язання, згідно з принципами Заключного акта НБСЄ (Заключний акт Наради з безпеки і співробітництва в Європі), поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України».

Своєю чергою Звернення укладачів тексту Меморандуму до Заключного акта НБСЄ, який впорядковує та тлумачить базові принципи міжнародного права, певним чином підвищує рівень юридичної ваги та гарантує однакове розуміння сторонами Меморандуму сутності таких понять, як суверенітет, непорушність кордонів та територіальна цілісність держав.

В цьому контексті у пункті 6 Будапештського Меморандуму наголошено, що Україна, Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки будуть проводити консультації у випадку виникнення ситуації, внаслідок якої постає питання стосовно цих зобов`язань.

Отже, ОСОБА_3 містить певні ознаки міжнародного договору та шляхи вирішення питань які виникають під час його дії.

Водночас частиною першою статті 18 Закону України № 1906-IV передбачено, що у разі порушення зобов`язань за міжнародним договором України іншими його сторонами Міністерство закордонних справ України вносить Президентові України або Кабінету Міністрів України пропозиції про вжиття необхідних заходів відповідно до норм міжнародного права.

Згідно із статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

У Рішенні від 7 квітня 2004 року №9-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що "за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).

За сталою практикою Конституційного суду та практикою національних судів, повноваження Президента України визначені (передбачені) виключно Конституцією України і їх перелік є вичерпним.

Зокрема, Президент України наділений повноваженнями представляти державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, вести переговори та укладати міжнародні договори України.

З огляду на конституційно-правовий статус Президента України, його повноваження, як глави держави, представляти державу в міжнародних відносинах, є формою реалізації повноважень у сфері конституційних правовідносин.

За такого правового регулювання міжнародний документ підписаний Президентом України має конституційно-правову природу, адже суспільні відносини, у яких Президент України реалізує саме такі свої повноваження, і з яких власне і виникають юридичні факти, які спонукають Президента України реагувати таким чином, є предметом регулювання виключно Основного Закону України.

Отже перевірка (судом), Будапештського Меморандуму вимагатиме (передбачатиме) його правову оцінку на відповідність нормам Конституції України як за юридичним змістом, формою та належністю акта до компетенції органу, що його видав, так і за дотриманням конституційної процедури його видання/постановлення, введення в дію, набрання чинності.

Проте Конституція є об`єктом конституційного контролю і за змістом положень частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України належить до повноважень Конституційного Суду України.

Водночас мотиви, якими позивач обґрунтовує своє звернення з цим позовом до адміністративного суду пов`язані з наслідками тривалої збройної російської агресії, направленої як проти суверенітету та територіальної цілісності України, так і безпосередньо проти Українського народу, зневажаючи багатовікову історію українського державотворення на основі здійсненого українською нацією права на самовизначення, що своєю чергою спричиняє людські жертви, моральні та фізичні страждання, а також матеріальну шкоду.

Отже, перевірка Будапештського Меморандуму, у тому числі (…) щодо його ролі у забезпеченні суверенітету України, територіальної цілісності України в межах існуючого кордону, збереження людей їх життів, здоров`я, недоторканності та безпеки, які визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю знаходиться в компетенції Конституційного Суду України.

Відповідно посилання позивача на порушення внаслідок російської агресії його особистих прав, норм міжнародного права та Конституції України не змінюють правовідносин та правових висновків суду, оскільки їх вирішення не відноситься до компетенції адміністративного суду.

Свою позицію щодо застосування Конституції України при здійсненні правосуддя Верховний Суд України свого часу виклав у постанові Пленуму «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року №9. Зокрема, в пункті 8 цієї постанови зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (стаття 124 Конституції України), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян.

Згідно з частиною першою та п`ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 33).

Право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду «за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб» (див. рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ешингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), заява №8225/78, пункт 57). Встановлюючи такі правила, договірна держава користується певною свободою розсуду, однак обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Крім того, обмеження не відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо немає розумного співвідношення між засобами, що застосовуються, та метою, якої прагнуть досягти (див. рішення у справі «Кордова проти Італії» (№1) (Cordova v. Italy (no. 1)), заява №40877/98, пункт 54 та рішення у справі «Фаєд проти Сполученого Королівства» (Fayed v. the United Kingdom), пункт 65).

Верховний Суд у постанові від 23.12.2021 у справі № 370/2759/18 сформулював висновок щодо визначення адміністративного спору, відповідно до якого: спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом.

З огляду на вищевикладене, Суд ще раз наголошує, що зверненню до адміністративного суду має передувати виникнення саме публічно-правового спору у значенні, закріпленому у статті 4 КАС України.

Отже, при оцінці Будапештського Меморандуму крізь призму термінів КАС України, як підстав та критеріїв для відкриття провадження, суд доходить до висновків про відсутність у цьому випадку ознак публічно-правового спору на який розповсюджується юрисдикція адміністративних судів.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, з огляду на суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад у суду відсутні визначені КАС України підстави для відкриття провадження у справі.

Керуючись статтями 19, 170, 248, 256, 266, 295 КАС України Суд,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Меморандуму про гарантії безпеки у зв`язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 05.12.1994.

Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

Судове рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя: С.М. Чиркін