Справа № 804/15350/15
Суддя: Сафронова С.В.
Дата ухвалення: 2023-02-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

01 лютого 2023 року м. Дніпросправа № 804/15350/15

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Сафронової С.В. (доповідач),

суддів: Чепурнова Д.В., Ясенової Т.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційні скарги Міністерства юстиції України та Державної фіскальної служби України на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Голови Державної фіскальної служби України Насірова Романа Михайловича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Міністерство юстиції України про визнання дій протиправними,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України та Голови Державної фіскальної служби України Насірова Романа Михайловича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Міністерства юстиції України, в якому просить суд визнати протиправними дії Голови Державної фіскальної служби України щодо вжиття заходів в частині звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління Державної фіскальної служби у Дніпропетровській області на підставі пункту 7 - 2 частини 1 статті 36 Кодексу Законів про працю України, у відповідності до вимог Закону України «Про очищення влади».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами пропозицій Міністерства юстиції України Голові Державної фіскальної служби України ОСОБА_2 на виконання норм Закону України «Про очищення влади» та на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу Законів про працю України запропоновано невідкладно вжити заходів щодо звільнення з посад осіб, до яких застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 3 Закону України «Про очищення влади», зокрема, й позивача. Зазначені пропозиції зроблені Міністерством юстиції України на підставі Звіту про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади», яка була ініційована згідно листа Голови ДФС України Насірова Р.М. від 23.09.2015 № 22364/5/99-99-04-01-01-16, направленого Міністру юстиції України Петренку П.Д. Позивач вважає, що з урахуванням положень норм чинного законодавства, які регламентують порядок застосування Закону України «Про очищення влади», підпорядкування та повноважень Державної фіскальної служби України та Голови Державної фіскальної служби України, у відповідачів відсутнє право ініціювання перевірки щодо застосування Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади» перед Міністром юстиції України. Водночас, позивач зазначає, що відносно нього були проведені всі необхідні перевірки, передбачені Законом України «Про очищення влади», на підставі яких винесено довідку від 21.05.2015, за якою встановлено, що до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, визначені ч. ч. 3, 4 ст. 1 Закону України «Про очищення влади». Означена довідка підписана Директором Департаменту персоналу ДФС Пригаровським В.М. та затверджена Головою ДФС України ОСОБА_2 та на момент проведення повторної перевірки позивача ніким не оскаржена та є чинною. За таких обставин, позивач вважає дії відповідачів щодо ініціювання перевірки та вжиття заходів щодо його звільнення з посади начальника Головного управління Державної фіскальної служби у Дніпропетровській обларавління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області подання та необхідні матеріали згідно Порядку подання та оформлення документів для призначення пенсії відповідно до Закону України "Про пе

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2016 року позов задоволено повністю. Визнано протиправними дії Голови Державної фіскальної служби України Насірова Романа Михайловича щодо ініціювання перевірки та вжиття заходів в частині звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління Державної фіскальної служби у Дніпропетровській області, на підставі пункту 7 - 2 частини 1 статті 36 Кодексу Законів про працю України, у відповідності до вимог Закону України «Про очищення влади».

Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідачами подано апеляційні скарги, в яких вони просять скасувати рішення суду та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Судом першої інстанції встановлено, що листом від 23 вересня 2015 року № 22364/5/99-99-04-01-01-16 Голова Державної фіскальної служби України Насіров Р.М. звернувся до Міністерства юстиції України з проханням перевірити застосування Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади» та у разі виявлення порушень надати офіційні рекомендації щодо їх усунення.

Міністерством юстиції України, із залученням Міністерства фінансів України, Національного агентства України з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України у період з 29.09.2015 по 08.10.2015 проведено перевірку щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України від 16.09.2014 № 1682 VII «Про очищення влади» (далі Закон).

За результатами перевірки 20.10.2015 складено «Звіт про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади» (далі Звіт) та 6 додатків до нього. Означений Звіт скріплений підписами членами спільної робочої групи з проведення перевірки щодо виконання ДФС України норм Закону України «Про очищення влади» із зазначенням наявності окремих думок щодо Звіту.

Як у самому Звіті, так і у додатку до Звіту № 5 «Перелік посадових осіб територіальних органів ДФС України до яких не було застосовано заборону передбачену ч. 3 ст. 1 Закону» позивач вказується як особа щодо котрої незаконно, на думку Міністерства юстиції України, не було застосовано заборону обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).

Проте, 14 листопада 2014 року Державною фіскальною службою України було видано наказ N 270 «Про початок проведення перевірки відповідно до Закону України «Про очищення влади».

Зокрема, на виконання даного наказу було проведено перевірку позивача, ОСОБА_1 , який, як на час перевірки та станом на час розгляду справи судом, працює на посаді начальника Головного управління ДФС у Дніпропетровській області.

За результатами проведеної перевірки було встановлено, що до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, визначені частиною 3 та 4 статті 1 Закону України «Про очищення влади», та складено Довідку про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» (далі Довідка) від 21.05.2015 за підписом директора Департаменту персоналу Державної фіскальної служби України Пригаровського В.М. та затвердженого Головою Державної фіскальної служби України Насіровим Р.М.

Висновки, зазначені у вищезазначеній Довідці, зроблені на підставі заяви ОСОБА_1 про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2013 рік, паспорту громадянина України та інших документів на відповідні запити органів перевірки. На відповідні запити органів перевірки були отримані відповіді з Генеральної прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Міністерства юстиції України, Державної судової адміністрації України та територіальних органів Державної фіскальної служби України, належним чином засвідчені копії яких містяться в матеріалах справи, в яких зроблено висновок, що ОСОБА_1 не підпадає під заборону, передбачену ч. ч. 3, 4 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

Відповідно до ч. 9 ст. 1 Закону України «Про очищення влади» рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку.

Станом на час подачі позову до суду Довідка від 21.05.2015 р. ніким не оскаржена та, відповідно, не визнана протиправною судом.

Як встановлено з висновків Звіту про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади», а саме абзацу 3 висновків Звіту (стор. 20 Звіту), позивач ОСОБА_1 , на думку перевіряючих суб`єктів, потрапив до переліку 39 осіб (заступників керівників в територіальних органах ДФС України), на яких поширюються визначені Законом критерії.

За результатами пропозицій Міністерства юстиції України Голові Державної фіскальної служби України на виконання норм Закону та на підставі пункту 7 - 2 частини 1 статті 36 КЗпП України запропоновано невідкладно вжити заходів щодо звільнення з посад осіб, до яких застосована заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», зокрема, і ОСОБА_1 .

Враховуючи наявність Довідки про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», затвердженої Головою Державної фіскальної служби України Насіровим Р.М. 21.05.2015 щодо відсутності підстав застосування до ОСОБА_1 заборони, визначеної частиною третьою та четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади» та беручи до уваги позицію Міністерства юстиції України щодо вжиття Головою Державної фіскальної служби України ОСОБА_2 невідкладних заходів щодо звільнення, зокрема, позивача, з метою захисту своїх прав, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не працювала на керівних посадах ані в міністерстві, ані в його територіальному органі, а тому не підпадає під дію Закону України «Про очищення влади».

Згідно із п. 7-2 ч.1 ст. 36 Кодексу законів про працю в Україні підставами припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України «Про очищення влади».

Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VІІ (далі Закон № 1682) очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах верховенства права та законності; презумпції невинуватості; індивідуальності відповідальності та гарантування права на захист.

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).Статтею 2 Закону № 1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту шостого частини першої статті 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону № 1682-VII.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

При вирішенні спору апеляційний суд відповідно до приписів ч. 5 ст. 242 КАС України застосовує висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 3 червня 2020 року у справі № 817/3431/14, які полягають в такому.

Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону,а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

На момент розгляду апеляційним судом цієї апеляційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вказаного вище конституційного провадження не ухвалено.

Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Водночас необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону № 1682-VII.

У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон № 1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах:

1) їх звільнили з державної служби;

2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років;

3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону № 1682-VII.

За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону № 1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону № 1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників,оскільки передбачені Законом № 1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента Януковича В.Ф., який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_4 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом «Про очищення влади» заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 275).

ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_4 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом № 1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_4 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону № 1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом № 1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_4 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_4 , як і відбулось у випадку з позивачем, яка працювала в податкових органах задовго до того, як ОСОБА_4 став Президентом України, а була звільнена з податкового органу у 2012 році саме під час перебування ОСОБА_4 на вказаній посаді і поновилась на роботі в податковому органі у серпні 2014 року, тобто після Революції Гідності та усунення ОСОБА_4 з посади Президента України. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом № 1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_4 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом № 1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

У цій справі до позивача був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону № 1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками Європейського суду сам Закон 1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Повертаючись до обставин цієї справи та з огляду на кар`єру позивача у податковому органі, апеляційний суд констатує, що позивач перебувала на різних керівних посадах з 2003 року (від начальника відділу в обласній податковій адміністрації до заступника начальника об`єднаної податкової інспекції), тобто задовго до обрання пана ОСОБА_4 на посаду Президента України, у зв`язку з чим ніщо не вказує на те, що кар`єра позивача розвивалася якимось надзвичайним чином у зв`язку із приходом до влади Президента України ОСОБА_4 . Доказів зворотного відповідачами судам не надано.

У питанні застосування заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.

Така заборона автоматично застосовувалася рівною мірою як до політичних посад, перебуваючи на яких особи безпосередньо формували державну політику певного періоду, так і до посад керівників державних органів та їх структурних підрозділів, які не мали об`єктивної можливість впливати на формування державної політики цього періоду, незалежно від того, чи особи, які займали посаду/посади, наведені у статтях 2 та 3 Закону №1682-VII, своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їхньому здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон № 1682-VII виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону № 1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

Тож заборона перебування на зазначених у Законі № 1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону № 1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

Матеріали справи не містять відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ Голови Державної фіскальної служби України про звільнення позивача з посади не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Суд також уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017).

Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За таких обставин колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим, відповідно до ст. 316 КАС України залишає апеляційні скарги без задоволення, а рішення суду без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст. 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Міністерства юстиції України та Державної фіскальної служби України залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2016 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий - суддя С.В. Сафронова

суддя Д.В. Чепурнов

суддя Т.І. Ясенова