Справа № 280/393/19
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2023-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 280/393/19

адміністративне провадження № К/9901/2721/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 280/393/19

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Приватного акціонерного товариства «Карлсберг Україна» про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, ухвалене у складі: Максименко Л.Я., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів Білак С.В., Малиш Н.І.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУ ДСНС у м. Києві, позивач) звернулося до суду з позовом до Приватного акціонерного товариства «Карлсберг Україна» (далі - ПрАТ «Карлсберг Україна», відповідач) з вимогою застосувати захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації складських приміщень і приміщень аміачної компресорної заводу, розташованого по вул. Червонопрапорній, 137 в Голосіївському районі м. Києва, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення електропостачання від розподільного щита та опломбування вхідних дверей, поклавши обов`язок щодо виконання рішення та контроль за виконанням рішення на ГУ ДСНС у м Києві.

2. Позов мотивований тим, що приміщення, які належать ПрАТ «Карлсберг України», експлуатуються з порушенням вимог пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. У період з 03.12.2018 по 14.12.2018 посадовими особами Голосіївського районного управління ГУ ДСНС у м. Києві проведено планову перевірку ПрАТ «Карлсберг України».

4. За результатами перевірки складено Акт від 14.12.2018 №371, яким зафіксовано 31 порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

5. У зв`язку з виявленими порушеннями, позивач звернувся до суду із позовом про зупинення експлуатації складських приміщень і приміщень аміачної компресорної заводу ПрАТ «Карлсберг Україна», розташованого за адресою: вул. Червонопрапорна, 137 в м. Києві.

6. Після звернення до суду позивачем проведено позапланову перевірку щодо дотримання ПрАТ «Карлсберг Україна» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, результати якої оформлено актом №148 від 26 червня 2019 року.

7. Актом від 26 червня 2019 року №148 зафіксовані порушення, що залишилися неусунутими, а саме:

- порушення пункту 21 розділу II Правил пожежної безпеки в Україні (далі - ППБУ) - не надано проєктну документацію, яка затверджена у встановленому порядку, на побутові споруди та складську будівлю ангарного типу, які побудовані на території заводу;

- порушення ДБН В.2.5-56:2014, пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ приміщення аміачно-холодильної установки категорії А за вибухопожежною небезпекою площею більше 300 кв м не обладнано автоматичною системою пожежогасіння;

- порушення пункту 1.2. глави І розділу V ППБУ - зони з кухонним обладнанням не обладнані системами локального пожежогасіння, спеціалізованого для такого виду загорань, в порушення вимог п. 8.1.5 ДБН В.2.5- 56:2014 «Системи протипожежного захисту»;

- порушення статті 53 Кодексу цивільного захисту України, пункту 4.4.1 Правил техногенної безпеки, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ від 05 листопада 2018 року №557 - не прийнято в експлуатацію змонтованого комплексу системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення;

- порушення пункту 9 постанови Кабінету міністрів України №1288 - не зареєстровано потенційно небезпечний об`єкт у Державному реєстрі потенційно небезпечних об`єктів.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18.07.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2019, у задоволенні позову відмовлено.

9. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що позивачем належними доказами не доведено, що неусунуті на час вирішення справи порушення законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, а також що усунення цих порушень вимагає вжиття заходів реагування саме у вигляді повного зупинення експлуатації будівель відповідача.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

10. 23 січня 2020 року до Суду надійшла касаційна скарга на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2019.

11. Ухвалою Суду від 26 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

12. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

13. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що виявлені під час перевірок порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки не створюють загрози життю та здоров`ю людей.

14. Спростовуючи висновки судів попередніх інстанцій, позивач доводить, що таке порушення як відсутність проєктної документації на будівлі і споруди, розташовані на території заводу відповідача, ставить під сумнів їхню відповідність нормативним документам у сфері пожежної безпеки.

15. Неприйняття в експлуатацію системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей, яка має запобігати надзвичайним ситуаціям, свідчить про її неготовність до експлуатації.

16. Бездіяльність відповідача щодо реєстрації потенційно небезпечного об`єкта у Державному реєстрі потенційно небезпечних об`єктів призводить до неможливості здійснювати належний облік таких об`єктів, ускладнює підготовку та прийняття управлінських рішень щодо запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

17. З урахуванням викладеного позивач уважає, що в спірних правовідносинах були наявні передбачені законом підстави для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повної зупинки роботи приміщень, які експлуатуються з порушенням законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

18. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

19. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

20. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

21. Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15.01.2020 №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

22. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) регулюються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V).

25. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

26. Відповідно до частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

27. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

28. Частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

29. За приписами пункту 21 частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

30. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

31. Частинами першою-другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

32. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

33. Відповідно до частин першої-другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами (пункт 1).

34. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

VI. Позиція Верховного Суду

35. Спір у цій справі виник у зв`язку із зверненням органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до суду з вимогою застосувати виключний захід реагування на встановлені порушення у вигляді повного зупинення експлуатації складських приміщень і приміщень аміачної компресорної заводу ПрАТ «Карлсберг Україна».

36. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з такого.

37. Суди попередніх інстанцій, аналізуючи викладені правові норми, дійшли правильного висновку, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств чи їхніх окремих об`єктів/машин є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

38. При обранні заходу реагування у виді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

39. Як установлено судами попередніх інстанцій, підставою для звернення до суду з указаними вимогами був акт від 14.12.2018 №371, яким зафіксовано 31 порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

40. Під час розгляду справи посадові особи позивача двічі проводили позапланові перевірки будівель відповідача з метою встановлення стану усунення виявлених і зафіксованих в акті від 14.12.2018 №371 порушень.

41. Так, в період з 27.03.2019 по 29.03.2019 позивач провів перевірку, оформлену актом №83, відповідно до якого неусунутими залишилося 7 вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

42. Відповідно до акта № 148 від 26.06.2019 неусунутими залишилося 5 порушень:

- приміщення аміачно-холодильної установки категорії А за вибухопожежною небезпекою площею більше 300 кв м не обладнано автоматичною системою пожежогасіння, (ДБН В.2.5-56:2014, пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);

- не надано проєктну документацію, яка затверджена у встановленому порядку, на побутові споруди та складську будівлю ангарного типу, які побудовані на території заводу (пункт 21 розділу II ППБУ);

- зони з кухонним обладнанням не обладнані системами локального пожежогасіння, спеціалізованого для такого виду загорань, в порушення вимог п. 8.1.5 ДБН В.2.5- 56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2. глави І розділу V ППБУ);

- не прийнято в експлуатацію змонтованого комплексу системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення (стаття 53 Кодексу цивільного захисту України, пункт 4.4.1 Правил техногенної безпеки, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ від 05 листопада 2018 року №557);

- не зареєстровано потенційно небезпечний об`єкт у Державному реєстрі потенційно небезпечних об`єктів.

43. Однак, як установили суди попередніх інстанцій, з числа тих порушень, що залишилися неусунутими, такими, що створюють небезпеку життю і здоров`ю, позивач у позові вважав: необладнання автоматичною системою пожежогасіння приміщення аміачно-холодильної установки категорії А за вибухопожежною небезпекою площею більше 300 кв. м.; необладнання зон з кухонним обладнанням системами локального пожежогасіння, спеціалізованого для такого виду загорань.

44. Надаючи оцінку указаним порушенням, суди попередніх інстанцій встановили, що зони з кухонним обладнанням, про які зазначено в актах перевірок, розташовані в громадському (виробничому) будинку «Адміністративно-виробничий корпус», а не в складських приміщеннях і приміщенні аміачної компресорної, зупинення експлуатації яких вимагає позивач.

45. Касаційна скарга не міститься доводів, які б спростовували вказані висновки судів попередніх інстанцій у цій частині.

46. Щодо обладнання автоматичною системою пожежогасіння приміщення аміачно-холодильної установки суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що умови, за яких окремі приміщення у будинках і спорудах мають бути обладнані зазначеними системами встановлені у таблиці А.2 ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту», пункт 10 якої встановлює вимоги до приміщень на об`єктах із виробництва солоду, пива та безалкогольних напоїв.

47. Пунктом 10.7 таблиці А.2 ДБН В.2.5-56:2014 передбачено, що холодильно-компресорне відділення, склади аміаку, масла, пального, допоміжних матеріалів обладнуються автоматичними системами пожежогасіння за умови, що площа таких приміщень більше за 1500 кв.м.

48. З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій правильно зазначили про недоведення позивачем порушення відповідачем вимог ДБН В.2.5-56:2014 у частині, що стосується обладнання автоматичною системою пожежогасіння приміщення аміачно-холодильної установки, площа якого складає 300 кв.м.

49. Щодо посилань позивача у касаційній скарзі на те, що для визначення чи становить те чи інше порушення загрозу життю та/або здоров`ю необхідні спеціальні знання, якими володіють саме посадові особи позивача як органу, до компетенції якого віднесено контроль у сфері техногенної та пожежної безпеки, Суд зазначає таке.

50. З аналізу викладених вимог чинного законодавства випливає, що виключно суд приймає рішення про зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг.

51. Ухваленню судового рішення передує розгляд справи відповідно до КАС України, під час якого суд, зокрема, оцінює, аналізує докази, вирішує питання про належність, допустимість, достатність того чи іншого доказу, на підставі чого і робить висновки, які водночас стають основою судового рішення, зокрема, його мотивувальної частини.

52. Якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, стали спірними та перейшли в площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, в тому числі повторного, є лише одним із доказів, оцінку якому дає суд поряд з іншими доказами.

53. У протилежному випадку (якщо би виключно акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки свідчив про виконання чи невиконання відповідачем вимог правил, інструкцій, ДБН тощо) функція суду була би нівельована, оскільки останній не здійснював би судочинство, а фактично затверджував би акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки своїм рішенням.

54. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 04.06.2020 у справі № 826/13895/16 та від 09.06.2021 у справі №640/3180/20.

55. Суд зазначає, що в спірних правовідносинах відповідачем усунуто 26 з 31 виявленого контролюючим органом порушення вимог законодавства, тобто переважну більшість, що свідчить про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкта перевірки, виходячи з вимог принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися неусунутими на час розгляду справи.

56. Отже, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень.

57. Відповідно до частин першої-другої статті 341 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

58. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

59. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційних скарг, Суд уважає, що підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

60. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

61. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

62. Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві залишити без задоволення.

63. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року залишити без змін.

64. Судові витрати не розподіляються.

65. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко