Справа № 340/3951/21
Суддя: Т.М. Кармазина
Дата ухвалення: 2023-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про закриття провадження

20 лютого 2023 року м. Кропивницький Справа № 340/3951/21

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кармазиної Т.М., розглянувши у в порядку спрощеного (письмового) провадження матеріали справи за позовною заявою ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування, відповідно до Закону України Про запобігання корупції, що були вчинені шляхом направлення повідомлення від 08.07.21р. №47-02/51023/21 із зобов`язанням подати декларацію, як особу уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку визначеному частиною першою ст.45 Закону України Про запобігання корупції.

Ухвалою судді від 20.07.2021 адміністративний позов залишено без руху та надано позивачу строк для усунення недоліків.

На виконання ухвали позивачем подано до суду нову позовну заяву, в якій просить:

- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування, відповідно до Закону України Про запобігання корупції, що були вчинені шляхом направлення повідомлення від 08.07.21р. №47-02/51023/21 із зобов`язанням подати декларацію, як особу уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку визначеному частиною першою ст. 45 Закону України Про запобігання корупції;

- зобов`язати Національне агентство з питань запобігання корупції не вчиняти дії, передбачені Законом України Про запобігання корупції, у тому числі ст. 52-1 цього Закону по відношенню до ОСОБА_1 , як до особи, зазначеної в частині першій статті 45 Закону України Про запобігання корупції.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилалася на те, що вона займається адвокатською діяльністю на підставі Свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю №267/н від 26.03.2007, що видане Кіровоградською обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури. 23.09.2018 Конференцією адвокатів Кіровоградської області її обрано членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії адвокатури Кіровоградської області. Позивач вважає, що оскаржувані дії НАЗК порушують законодавчі засади діяльності адвокатури, та свідчать про намагання відповідача протиправно втрутитись в роботу члена КДКА та у поза-правовий спосіб незаконно примусити адвоката, який здійснює адвокатську діяльність подавати декларації відповідно до Закону України Про запобігання корупції. Оскільки, вона не має статусу особи, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, то відповідно до ч.1 ст.3 Закону України Про запобігання корупції на неї не поширюється дія цього Закону. Також, посилалася на те, що в повідомленні НАЗК, надісланому на її адресу, відсутні обґрунтування та посилання на норму Закону України Про запобігання корупції, за якою її можна було б віднести до категорії суб`єктів декларування. Крім того, зазначала, що повідомлення НАЗК направлено їй, як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування, що свідчить про те, що посадові особи НАЗК не ідентифікували її як особу, що має подавати декларацію. Звертала увагу, на те, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатись в її роботу.

Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.09.2021 відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження, призначено судове засідання на 30.09.2021 (а.с.32-33).

Ухвалою суду від 22.09.2021 відмовлено в задоволенні заяви представника відповідача про проведення розгляду справи в порядку загального позовного провадження (а.с.46-47).

Представник відповідача згідно наданого до суду відзиву на позов (а.с.47а-61), позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити, зважаючи на законність та обґрунтованість оскаржуваних дій, які вчинено відповідачем на підставі та у відповідності до норм чинного законодавства. Посилався на те, що дія Закону України Про запобігання корупції поширюється на невизначене коло осіб (у тому числі тих, що не займають посад в органах державної влади чи місцевого самоврядування), які є членами конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів. Посилався на практику Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладену у постановах від 29.03.2018 у справі № 640/12325/15-ц, від 07.11.2018 у справі № 607/3128/16-ц, від 16.10.2019 у справі № 160/109/19, згідно якої з аналізу мети створення та кола повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури безумовно можна зробити висновок, що вона наділена владними управлінськими повноваженнями щодо набуття особою статусу адвоката, притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, крайньою формою якої є припинення права на заняття адвокатською діяльністю. Стверджував, що члени дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури є суб`єктами, які здійснюють владні управлінські функції та на яких поширюється дія Закону України Про запобігання корупції. Водночас, зазначав, що ОСОБА_1 , яка є членом дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Кіровоградської області, не подала у визначений законом строк щорічну декларацію за 2020 рік. Тому, на переконання відповідача, оскаржувані дії відповідача щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування, відповідно до Закону України Про запобігання корупції, що були вчинені шляхом направлення повідомлення від 08.07.21 №47-02/51023/21 із зобов`язанням подати декларацію, як особу уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку визначеному частиною першою ст.45 Закону України Про запобігання корупції відповідають вимогам законодавства України.

Ухвалою суду від 27.09.2021 задоволено клопотання представника відповідача про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду. (а.с.103-104)

30.09.2021 розгляд даної справи відкладено до 22.10.2021 для надання позивачем відповіді на відзив (а.с.112).

Позивачем подано пояснення на відзив на позовну заяву (а.с.121-123).

22.10.2021 в судовому засіданні оголошено перерву до 12.11.2021 за клопотанням представника відповідача (а.с.125-127).

Відповідачем надано суду заперечення проти відповіді на відзив (а.с.129-136).

Судове засідання 12.11.2021 не відбулось в зв`язку із зайнятістю судді у розгляді іншої адміністративної справи, розгляд даної справи відкладено до 02.12.2021 (а.с.149).

02.12.2021 позивач у судове засідання не прибула, подавши до суду клопотання про розгляд справи без її участі, представник відповідача не заперечував проти розгляду справи у порядку письмового провадження (а.с.152, 153-154).

З урахуванням приписів ч.3 ст.194 КАС України, суд визнав за можливе здійснити розгляд справи у порядку письмового провадження.

Заслухавши пояснення позивача, представника відповідача, дослідивши докази і письмові пояснення учасників справи, викладені у заявах по суті справи, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов до таких висновків.

Судом встановлено, та не заперечувалось сторонами у справі, що ОСОБА_1 , згідно відомостей, що містяться в Єдиному реєстрі адвокатів України, здійснює адвокатську діяльність на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю №267/н, виданого 26.03.2007 Кіровоградською обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури та обліковується у Раді адвокатів Кіровоградської області. (а.с.12-13)

23.09.2018 Конференцією адвокатів Кіровоградської області ОСОБА_1 обрано членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії адвокатури Кіровоградської області.

08.07.2021 Національне агентство з питань запобігання корупції направило на адресу ОСОБА_1 повідомлення про факт неподання нею декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в якому зазначило про необхідність протягом десяти днів з дня отримання цього повідомлення подати відповідну декларацію в порядку визначеному ч.1 ст.45 Закону України Про запобігання корупції (а.с.9).

Не погодившись з діями відповідача щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування, відповідно до Закону України Про запобігання корупції, що були вчинені шляхом направлення повідомлення від 08.07.21 №47-02/51023/21 із зобов`язанням подати декларацію, як особу уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку визначеному частиною першою статті 45 Закону України Про запобігання корупції, позивач звернулася до суду з даним позовом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно п.2 ч.1 ст.4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п.18 ч.1 ст.4 КАС України).

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1 ст.4 КАС України).

Отже, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

Так, в обґрунтування позовної заяви позивач посилається на те, що оскаржувані дії НАЗК порушують законодавчі засади діяльності адвокатури, та свідчать про намагання відповідача протиправно втрутитись в роботу члена КДКА та у поза-правовий спосіб незаконно примусити адвоката, який здійснює адвокатську діяльність подавати декларації відповідно до Закону України Про запобігання корупції. Стверджує, що вона не має статусу особи, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, та на неї не поширюється дія Закону України Про запобігання корупції. Також, зазначала, що повідомлення НАЗК направлено їй, як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування, що свідчить про те, що посадові особи НАЗК не ідентифікували її як особу, що має подавати декларацію. Звертала увагу, на те, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатись в її роботу.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України Про запобігання корупції від 14.10.2014 №1700-VII (далі - Закон №1700-VII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ст.1 Закон №1700-VII суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

Відповідно до пункту 2 в частини 1 статті 3 Закону №1700-VII особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України Про державну службу, Закону України Про службу в органах місцевого самоврядування, інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України Про судоустрій і статус суддів, і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті а пункту 2 частини першої цієї статті.

Приписами частини 1 статті 45 Закону №1700-VII встановлено, що особи, зазначені у пункті 1, підпунктах а і в пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Відповідно до ст.4 Закону №1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

Частиною першою статті 51-1 Закону N 1700-VII встановлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

Приписами частини 1 статті 51-2 Закону №1700-VII встановлено, що державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Відповідно до частини 2 статті 51-2 Закону №1700-VII якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

15.07.2021 року на поштову адресу позивача, яка зазначена в Єдиному реєстрі адвокатів України, надійшло повідомлення НАЗК від 08 липня 2021 року №47-02/51023/21 про факт неподання нею декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а саме щорічної декларації за 2020 рік. Також звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення позивач повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону №1700-VII.

Таким чином, вказаним повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивача про необхідність подачі декларації та роз`яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивача суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700-VII.

Обов`язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб`єктом декларування відповідно до приписів Закону №1700-VII.

Отже, направлене відповідачем позивачу повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків.

Таким чином, оскільки направлене позивачці повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивачв, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачу не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.02.2023 року по справі №260/3380/21.

При цьому поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на викладене, заявлена позивачем вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заяви №17160/06 та №35548/06, пункт 33).

Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на викладене та враховуючи, що дану справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, суд дійшов висновку, що провадження у справі підлягає закриттю.

Згідно з ч.2 ст.238 КАС України про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету.

Відповідно до п.5 ч.1 ст.7 Закону України Про судовий збір від 08.07.2011 р. №3674-VI сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі: закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.

При зверненні до суду позивачем сплачено судовий збір в розмірі 908,00 грн. відповідно до квитанції від 15.07.2021 (а.с.8).

Клопотання про повернення судового збору позивачем до суду не подавалося.

Таким чином, сплачений позивачем судовий збір може бути повернуто за її клопотанням.

Керуючись п.1 ч.1, ч.2 ст.238, ст.ст.248, 256, 293-297 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Закрити провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії.

Сторонам роз`яснюється, що у відповідності до ч.2 ст.239 КАС України повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Копію ухвали невідкладно надіслати учасникам справи.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку, встановленому ст.256 КАС України та може бути оскаржена в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду у 15 - денний строк, встановлений ст.295 КАС України.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду Т.М. Кармазина