Справа № 160/24457/21
Суддя: Бишевська Н.А.
Дата ухвалення: 2023-02-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

16 лютого 2023 року м. Дніпросправа № 160/24457/21

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Бишевської Н.А. (доповідач),

суддів: Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Поспєлової А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро в режимі відеоконференції

апеляційну скаргу Уповноваженого Верховної ради України з прав людини

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року

у справі №160/24457/21

за позовом ОСОБА_1

до Уповноваженого Верховної ради України з прав людини

про визнання бездіяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а саме: нездійснення захисту Конституційного та Законного права на інформацію, про порушення якого було повідомлено в заяві від 07.02.2021 року протиправною,-

ВСТАНОВИВ:

06 грудня 2021 р. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Уповноваженого Верховної ради України з прав людини, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а саме: нездійснення захисту Конституційного та Законного права на інформацію, про порушення якого було повідомлено в заяві від 07.02.2021 року.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року у справі № 160/24457/21 адміністративний позов ОСОБА_1 до Уповноваженого Верховної ради України з прав людини про визнання бездіяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а саме: нездійсненні захисту Конституційного та Законного права на інформацію, про порушення якого було повідомлено в заяві від 07.02.2021 року протиправною задоволено частково.

Визнано дії Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо нездійснення захисту Конституційного та законного права на інформацію, про порушення якого було повідомлено в заяві від 07.02.2021 року протиправними.

В іншій частині заявлених позовних вимог - відмовлено.

Судом встановлено, що позивач звертався до Сокільницької сільської ради з запитами про надання інформації. У зв`язку з несвоєчасним та неповним наданням відповіді на запити, позивач вважаючи свої права на інформацію порушеними, звернувся до Уповноваженої особи з прав людини з заявою про порушення його прав. Судом досліджено, що Секретаріатом Уповноваженого з прав людини відкрито провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина, про що сповіщено Сокільницьку сільську раду, також до сільської ради направлено листи та запити Уповноваженої особи щодо надання пояснень з приводу запитів позивача. Внаслідок вчинення вказаних дій Сокільницькою сільською радою надано повну інформацію на всі запити позивача, про що сповіщено позивача та зазначено, що його право на інформацію є поновленим.

Дослідивши встановлені обставини справи, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не здійснено всіх необхідних дій щодо захисту прав позивача на отримання інформації, оскільки право особи на доступ до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а й право на своєчасність її отримання.

Не погодившись з рішенням суду, Уповноважений Верховної ради України з прав людини подав апеляційну скаргу, згідно якої особа, яка подає апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року у справі № 160/24457/21 в частині задоволення позовних вимог, як таке що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. Скаржник вважає, що суд не правильно визначив предмет спору та підстави позову, оскільки позивачем заявлено вимоги до Уповноваженої особи щодо не складання протоколу про адміністративне правопорушення на підставі його заяви, а судом розглянуто питання щодо неналежної відповіді Сокільницької сільської ради на запит позивача про надання інформації. Таким чином, на думку скаржника судом помилково надано оцінку діям Сокільницької сільської ради щодо обмеження права на інформацію, проте дані дії слугували підставою для визнання протиправними дій відповідача щодо нездійснення захисту прав позивача. Скаржник вказує, що ним здійснено всі необхідні заходи, передбачені законом стосовно розгляду та реагування на заяву позивача про порушення його прав на інформацію. Отже, в даному випадку надання Сокільницькою сільською радою належної відповіді позивачу є належним поновленням права на інформацію. Скаржник зазначає, що згідно чинного законодавства до його повноважень віднесено парламентський контроль за дотриманням права на інформацію, що й здійснено відповідачем, а захист прав на інформацію не входить до компетенції відповідача.

У судовому засіданні представниками сторін підтримано визначені по справі правові позиції сторін, надано пояснення та заперечення щодо доводів апеляційної скарги.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вбачає підстави для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, 05.01.2021 року позивач звернувся із трьома запитами до Сокільницької сільської Ради щодо надання інформації про стан довкілля.

07.02.2021 р. позивач звернувся до відповідача із заявою, якою повідомив про порушення його права на інформацію Сокільницькою сільською радою, просив витребувати інформацію та зафіксувати вчинене правопорушення.

02.06.2021 року від відповідача до позивача надійшла остаточна відповідь №15750.4/М-8547.3/21/30 на заяву від 07.02.2021 р., де повідомлено, що право на інформацію є поновленим.

Вважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, а саме: не здійснив захист Конституційного та Законного права на інформацію, про порушення якого було повідомлено в заяві від 07.02.2021 року, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Переглядаючи рішення суду в межах доводів апеляційної скарги колегія суддів виходить із такого.

Згідно з приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23.12.1997 р. № 776/97-ВР (далі Закон № 776/97-ВР) парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Частиною п`ятою статті 14 Закону № 776/97-ВР та частиною першою статті 17 Закону України «Про доступ для публічної інформації» від 13.01.2011 р. № 2939-VI встановлено, що Уповноважений здійснює парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації.

Відповідно до статті 17 Закону № 776/97-ВР Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

При розгляді звернення Уповноважений: 1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; 2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому; 3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення; 4) відмовляє в розгляді звернення (частина третя статті 17 вказаного Закону).

Механізм здійснення провадження у справах про порушення прав і свобод людини і громадянина врегульовано Порядком здійснення провадження Уповноваженого, затвердженим наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 12.08.2013 р. № 18/02-13 (далі Порядок № 18/02-13), відповідно до якого провадження Уповноваженого - це комплекс заходів, які здійснюються з метою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини, сприяння їх поновленню, запобігання виникненню умов, що створюють можливості порушення прав та свобод людини.

Згідно з пунктами 1.3, 1.4, 6.1 Порядку № 18/02-13 кожен, хто бере участь у здійсненні провадження Уповноваженого, керується Конституцією України, Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, іншими нормативно-правовими актами України, актами Уповноваженого та Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також цим Положенням.

Під час провадження кожна дія або рішення повинні бути виконані або прийняті в розумні строки. Розумними вважаються строки, що є об`єктивно необхідними для виконання таких дій та прийняття рішень. Критерієм для визначення розумності строків провадження є складність провадження, яка визначається з урахуванням кількості порушень, щодо яких здійснюється провадження, обсягу та специфіки дій, необхідних для здійснення провадження, тощо.

Провадження завершується шляхом надання остаточної відповіді авторові звернення за результатами з`ясування обставин справи після вжиття передбачених Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» заходів, спрямованих на запобігання порушенням прав і свобод людини або сприяння їх поновленню.

Згідно з частиною першою статті 22 Закону № 776/97-ВР органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об`єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, посадові та службові особи, до яких звернувся Уповноважений, зобов`язані співпрацювати з ним і подавати йому необхідну допомогу.

Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.

Зі змісту матеріалів справи вбачається, що 07.02.2021 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій повідомив про порушення його права на інформацію Сокільницькою сільською радою, просив витребувати інформацію та зафіксувати вчинене правопорушення.

Відповідач листом від 24.02.2021 р. № 5148.4/М-2361.3/21/30.1 надав відповідь позивачу, в якій зазначено, що «з метою реалізації Ваших прав, а саме: особисто викласти аргументи та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги та інших прав, визначених статтею 18 Закону України «Про звернення громадян», запрошуємо Вас до Секретаріату Уповноваженого 04.03.2021 на 10:00.

Крім того, листом відповідача від 02.03.2021 № 5813.4/М-2361.3/21/30.1 позивача повідомлено про те, що з метою повного та всебічного з`ясування наведених у заяві від 07.02.2021 обставин, на підставі статті 101 Конституції України, статей 17, 22 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», статті 17 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до Сокільницької сільської ради направлено відповідний лист, про результати розгляду якого позивача буде повідомлено додатково.

В подальшому, відповідачем надіслано лист від 06.05.2021 № 12903.4/М-2361.3/21/30.1 позивачу, яким останнього повідомлено, що 19.03.2021 за його заявою від 07.02.2021 відкрито провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина, у межах якого до Сокільницької сільської ради направлено відповідні листи, а за результатом вжитих Секретаріатом Уповноваженого заходів реагування Сокільницькою сільською радою повторно розглянуто запити позивача від 05.01.2021, та листом від 30.04.2021 № 952 надано повну інформацію на кожен з трьох запитів позивача від 05.01.2021.

Листом від 06.05.2021 № 12903.4/М-2361.3/21/30.1 з метою реалізації прав позивача, визначених статтею 18 Закону України «Про звернення громадян», у тому числі бути присутнім при розгляді заяви чи скарги, позивача запрошено до Секретаріату Уповноваженого 14.05.2021 на 10:00.

16.05.2021 року позивач подав заяву відповідачу, якою повідомив, що прибути на розгляд немає можливості, але просив врахувати той факт, що право на інформацію не є поновленим, адже ненадання інформації вчасно вже створило перешкоди в процесі оскарження, адже запитувану інформацію позивач не зміг долучити до скарг. Просив зафіксувати правопорушення.

Позивачу листом відповідача від 02.06.2021 № 15750.4/М-8547.3/21/30.1 повідомлено остаточну відповідь на заяву від 07.02.2021, в які вказано, що за результатом вжитих Секретаріатом Уповноваженого заходів реагування (направлення відповідних листів до Сокільницької сільської ради, проведення роз`яснювальної роботи з її працівниками) право позивача на отримання інформації поновлено. Ініціювання процедури притягнення до адміністративної відповідальності (складання протоколу про адміністративне правопорушення) не має наслідком поновлення права людини на інформацію та є дискрецією відповідача.

Дослідивши наявні в матеріалах справи докази, апеляційний суд дійшов висновку, що відповідачем вжито усіх необхідних засобів з метою перевірки додержання вимог законодавства України з окреслених позивачем у заяві від 07.02.2021 питань, адже відповідачем зокрема відкрито та здійснено провадження за заявою позивача від 07.02.2021, направлено відповідні листи до Сокільницької сільської ради та проведено роз`яснювальну роботу із її працівниками, а також надано остаточну відповідь позивачу за його заявою від 07.02.2021.

В свою чергу, обґрунтовуючи допущення відповідачем протиправної бездіяльності, позивач вказує про відсутність фіксації відповідачем правопорушення, яке вчинено Сокільницькою міською радою.

Апеляційний суд звертає увагу, що застосування відповідних заходів реагування, передбачених Законом № 776/97-ВР, є правом, а не обов`язком відповідача, а визначення ним найбільш доцільного та ефективного заходу реагування в конкретній ситуації належить безпосередньо до його дискреційних повноважень, що реалізуються Уповноваженим на власний розсуд шляхом обрання з кількох юридично допустимих заходів саме того, яке він вважає найкращим за певних обставин.

При цьому судом враховуються Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Межі дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень висвітлено у науковому висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (https://cutt.ly/MytovXC). Так, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким.

При цьому у рішеннях по справах «Клас та інші проти Німеччини», «Фадеева проти Росії», «Єрузалем проти Австрії» Європейський суд з прав людини зазначив, що суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою.

При вирішенні питання щодо застосування будь-яких заходів, рішення Уповноваженого в будь-якому разі має відповідати меті парламентського контролю та прийматись в межах компетенції, визначеної статтею 2 Закону № 776/97-ВР.

При визначенні суті та змісту парламентського контролю Уповноваженого за дотриманням права на доступ до публічної інформації насамперед необхідно виходити зі змісту мети такого контролю, яка відповідно до статті 3 Закону № 776/97-ВР має полягати в наступному: 1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; 2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина суб`єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону; 3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; 4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі; 5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; 6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; 7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

В контексті спірних правовідносин суд зазначає, що діяльність Уповноваженого перш за все пов`язана із забезпеченням культури поваги до прав та свобод людини та сприянням захисту та поновленню таких прав в цілому.

При цьому відповідач та його повноваження не можуть бути інструментом адміністративного тиску на інших учасників правовідносин, пов`язаних із застосуванням Закону № 776/97-ВР.

Статтею 13 Закону № 776/97-ВР визначено, що Уповноважений має право, зокрема: направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів; перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, здійснюють виконання судових рішень, вносити в установленому порядку пропозиції щодо поліпшення діяльності таких органів у цій сфері; здійснювати інші повноваження, визначені законом.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством регламентовано повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини здійснювати контроль за дотриманням прав людини на доступ до публічної інформації, для реалізації якого зазначеному суб`єкту влади надано право звертатися, зокрема, до органів державної влади із запитами про надання інформації, вживати дії для забезпечення усунення порушення відповідного права особи та притягати до адміністративної відповідальності за невиконання його законних вимог Уповноваженого.

Апеляційним судом встановлено, що у межах провадження за заявою позивача від 07.02.2021 відповідачем вживалися відповідні заходи реагування, зокрема, направлено відповідні листи до Сокільницької сільської ради та проведено роз`яснювальну роботу із її працівниками, а за результатом вжитих відповідачем заходів Сокільницька сільська рада повторно розглянула запити позивача від 05.01.2021 та листом від 30.04.2021 №952 надала повну інформацію на кожен із трьох запитів.

Таким чином, реалізувавши свої дискреційні повноваження, які виявились достатніми для сприяння реалізації права позивача на отримання інформації, відповідач здійснив належним чином контроль за дотриманням прав позивача на доступ до публічної інформації.

Відтак, колегія суддів відхиляє аргументи позивача про допущення протиправної бездіяльності відповідачем через відсутність фіксації правопорушення.

Разом з тим, є хибним висновок суду першої інстанції про допущення відповідачем протиправних дій щодо нездійснення захисту конституційного та законного права на інформацію, про порушення якого було повідомлення в заяві від 07.02.2021 р., адже судом першої інстанції фактично досліджено дії Сокільницької сільської ради стосовно розгляду запитів позивача про надання інформації та помилково ідентифіковано дії Сокільницької сільської ради як дії відповідача.

Підсумовуючи, колегія суддів вважає, що відповідач не допустив протиправну бездіяльність шляхом нездійснення захисту Конституційного та Законного права на інформацію, про порушення якого було повідомлено позивачем в заяві від 07.02.2021 року.

Відтак, підстави для задоволення адміністративного позову відсутні.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, за результатами перегляду справи колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову у задоволені позовних вимог.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 317, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Уповноваженого Верховної ради України з прав людини на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року у справі № 160/24457/21 - задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року у справі № 160/24457/21 скасувати.

Прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки передбачені ст.ст.328,329 КАС України.

Головуючий - суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк

суддя Я.В. Семененко