Справа № 320/4056/21
Суддя: Карпушова Олена Віталіївна
Дата ухвалення: 2023-02-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/4056/21 Суддя (судді) першої інстанції: Панова Г. В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 лютого 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів Губської Л.В., Епель О.В., секретар Євгейчук Ю.О., за участі представника відповідача Семенкова М.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Калинівської селищної ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Калинівської селищної ради про визнання нечинним положення нормативно-правового акта

В С Т АН О В И В :

Рух справи.

ОСОБА_1 звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Калинівської селищної ради Фастівського району Київської області, в якому, з урахуванням заяви від 17.05.2021 про заміну предмета позову, просить суд визнати нечинними положення частини 3 статті 16 Регламенту Калинівської селищної ради «Запрошення на пленарне засідання Ради, оформлене належним чином виконавчим апаратом Ради, є єдиним документом, що надає право бути присутнім на пленарному засіданні Ради особі, яка не є депутатом або працівником виконавчого апарату Ради».

Позовні вимоги обгрутовано тим, що 24 грудня 2020 рішенням сесії Калинівської селищної ради № 16-02-ІІІ затверджено Регламент Калинівської селищної ради восьмого скликання Фастівського району Київської області, положення якого не ґрунтуються на вимогах Конституції України та законів України, є протиправними та такими, що порушують права позивача. Зауважила, що частиною 3 статті 16 Регламенту встановлено, що запрошення на пленарне засідання Ради, оформлене належним чином виконавчим апаратом Ради, є єдиним документом, що надає право бути присутнім на пленарному засіданні Ради особі, яка не є депутатом або працівником виконавчого апарату Ради. Зазначає, що вказаними нормами Регламенту встановлено порядок допуску до сесій Ради, відмінний від установленого Законом, оскільки запроваджено певні обмеження доступу до сесій, чим обмежено її право на вільний доступ до пленарних засідань Калинівської селищної ради.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2021 р. позовні вимоги задоволено: визнано нечинними положення частини 3 статті 16 Регламенту Калинівської селищної ради «Запрошення на пленарне засідання Ради, оформлене належним чином виконавчим апаратом Ради, є єдиним документом, що надає право бути присутнім на пленарному засіданні Ради особі, яка не є депутатом або працівником виконавчого апарату Ради»; зобов`язано Калинівську селищну раду Фастівського району Київської області невідкладно після набрання рішенням законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено відповідно до вимог статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України.

Приймаючи таке рішення суд першої інстанції зробив висновок, що із системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, вбачається, що відповідач вийшов за межі своїх повноважень приймаючи норми статті 16 оскаржуваного рішення, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню, а положення частини 3 статті 16 Регламенту Калинівської селищної ради «Запрошення на пленарне засідання Ради, оформлене належним чином виконавчим апаратом Ради, є єдиним документом, що надає право бути присутнім на пленарному засіданні Ради особі, яка не є депутатом або працівником виконавчого апарату Ради» підлягають визнанню нечинними.

Відповідач, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати судове рішення через порушення норм матеріального та процесуального права та прийняти нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що відповідач діяв в межах та спосіб визначений законодавством.

Апелянт наголосив, що положення частини 3 статті 16 Регламенту Калинівської селищної ради не порушує права мешканців та громадян громади.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав доводи апеляційної скарги.

Позивач у судове засідання не з`явилась, що не перешкоджає розгляду справи через те, що вона належним чином була повідомлення про слухання справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення апелянта, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів розглянувши справу у межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Обставини, встановлені судом.

Позивачка є громадянкою України та мешканцем громади, на яку розповсюджуються повноваження відповідача.

Калинівська селищна рада (далі - Рада) є органом місцевого самоврядування, який представляє спільні інтереси Калинівської селищної об`єднаної територіальної громади.

Рішенням Калинівської селищної ради Фастівського району Київської області восьмого скликання №16-02-VІІІ «Про затвердження Регламенту Калинівської селищної ради VІІІ скликання затверджено Регламент Калинівської селищної ради VІІІ скликання. Визнано таким, що втратило чинність рішення Калинівської селищної ради від 06.11.2015 №04-01-VІІ «Про затвердження регламенту Калинівської селищної ради».

Статтею 1 Регламенту Калинівської селищної ради затвердженим рішенням сесії Калинівської селищної ради від 24.12.2020 №16-02-VІІІ обумовлено, що Регламент визначає порядок діяльності Калинівської селищної ради відповідно до Конституції України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про доступ до публічної інформації», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про запобігання корупції» та інших законодавчих актів України.

Статтею 16 Регламенту Калинівської селищної ради обумовлено, що на пленарних засіданнях Ради за рішенням Ради, або за запрошенням голови Ради, а також секретаря Ради, голів постійних комісій, керівників депутатських фракцій можуть бути присутні депутати інших рад, представники державних органів та органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, трудових колективів, тощо.

Пропозиції про запрошених осіб подається до виконавчого апарату Ради не пізніше ніж за день до початку роботи сесії. На підставі цих пропозицій виконавчий апарат Ради формує список запрошених і подає для погодження голові Ради не пізніше ніж за один день до початку роботи сесії (ч.2 ст. 16 Регламенту).

Частиною третьою статті 16 Регламенту Калинівської селищної ради передбачено, що головуючий на пленарному засіданні Ради інформує депутатів про склад і кількість запрошених на сесію. Цим особам головуючим ради може бути надане право виступити на пленарному засіданні Ради. Запрошення на пленарне засідання Ради, оформлене належним чином виконавчим апаратом Ради, є єдиним документом, що надає право бути присутнім на пленарному засіданні Ради особі, яка не є депутатом або працівником виконавчого апарату Ради.

Не погоджуючись з нормами, які врегульовано порядок доступу (можливість присутності) до пленарного засідання Калинівської селищної ради Фастівського району Київської області позивачка звернулася з даним позовом до суду.

Вказані обставини підтверджені належними, достатніми та допустимими доказами і не є спірними.

Нормативно-правове обґрунтування.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 38 Конституції України обумовлено, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції (стаття 64 Конституції України).

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Приписами статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Частина перша статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частина четверта статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Згідно із частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Приписи частини сімнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обумовлюють, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Приписами статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» обумовлено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Частиною першою статті 2 закону України «Про доступ до публічної інформації» обумовлено, що метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Пункт 4 частини першої статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» обумовлює, що право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Висновки суду в межах доводів апеляційної скарги.

Отже, регламент відповідача є внутрішнім нормативно-правовим актом, який регулює процедурні питання діяльності відповідної ради та не може суперечити Конституції та законам України, зокрема, встановлювати особливий режим допуску до сесій ради, відмінний від встановленого законом.

Затвердивши норми частини третьої статті 16 Регламенту Калинівської селищної ради, відповідачем було порушено право членів територіальної громади на участь у місцевому самоврядуванні, оскільки вказаною нормою було визначено порядок доступу до засідань Калинівської селищної ради із застосуванням певних обмежень.

Частиною третьою статті 16 Регламенту передбачено, що запрошення на пленарне засідання Ради, оформлене належним чином виконавчим апаратом Ради, є єдиним документом, що надає право бути присутнім на пленарному засіданні Ради особі, яка не є депутатом або працівником виконавчого апарату Ради.

Тобто, виникає можливість, що особа, яка буде запрошена на засідання, проте якій не буде видано відповідного документа, не зможе бути присутньою на пленарному засіданні.

Вказана норма є частиною порядку доступу до засідань Калинівської селищної ради, що свідчить про певні обмеження доступу до сесій, та прийнята без належної правової підстави з порушенням спеціально-дозвільного принципу діяльності ради та частини сімнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Суд першої інстанції дійшов висновку, що вказаними нормами Регламенту встановлено порядок допуску до сесій ради, відмінний від установленого законом, оскільки запроваджено певні обмеження доступу до сесій, умови пропуску до зали засідань, що є порушенням чинного законодавства, водночас, згідно з положеннями частини другої статті 1 та пункту 4 частини першої статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством. Обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, з врахуванням приписів статті 64 Конституції України, можливе лише у випадках передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8), якими допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях з метою усунення реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції правильним, оскільки законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв`язку з оформленням запрошення на пленарне засідання, яке повинне бути оформлене виконавчим апаратом Ради.

Надаючи оцінку всім іншим доводам апелянта, судова колегія приймає до уваги Висновок № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому зазначено, що при викладенні підстав для прийняття рішення суд повинен надати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає доводи апелянта такими, що не заслуговують уваги, оскільки вони не спростовують правильних висновків суду першої інстанції, і відповідач як суб`єкт владних повноважень не надав суду належних, достатніх та допустимих доказів правовірності свого рішення.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Повний текст постанови виготовлено 13.02.2023.

Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Калинівської селищної ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2021 р. - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Калинівської селищної ради про визнання нечинним положення нормативно-правового акта- залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

Л.В. Губська

О.В. Епель