Справа № 303/1282/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №303/1282/19
судді Верховного Суду Чиркіна С.М.
щодо постанови Верховного Суду від 27 січня 2023 року, якою касаційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області залишено без задоволення, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року залишено без змін.
Зміст позовних вимог
У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнення позову, просила скасувати постанову першого заступника начальника Управління Держпраці у Закарпатській області від 5 липня 2018 року по справі про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЗК269/217/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-116, відповідно до якої на позивача накладено стягнення за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 265 Кодексу законі про працю України (далі - КЗпП України), у вигляді штрафу в сумі 111 690,00 грн.
Стислий виклад рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 28 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, позов задовольнив. Визнав протиправною та скасував постанову Управління Держпраці у Закарпатській області від 5 липня 2018 року № ЗК269/217/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-116 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами у розмірі 111 690,00 грн.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що за допуск фізичної особи до роботи без оформлення трудового договору фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 уже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 18 вересня 2018 року, що набрала законної сили, зокрема, застосовано стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500,00 грн.
Накладення на неї штрафу за те саме правопорушення також постановою Управління Держпраці у Закарпатській області №ЗК269/217/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-116 від 5 липня 2018 року є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге, що є порушенням статті 61 Конституції України.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
20 червня 2018 року головним державним інспектором Управління Держпраці у Закарпатській області складено акт інспекційного відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю № ЗК269/217/АВ.
Із змісту вказаного акта інспекційного відвідування вбачається, що в ході інспекційного відвідування виявлено порушення позивачем ФОП ОСОБА_1 вимог частини третьої статті 24 КЗпП України, а саме: допущено до виконання роботи з продажу промислових товарів громадянку ОСОБА_2 без укладання письмового трудового договору.
Також за результатами перевірки ФОП ОСОБА_1 головним державним інспектором за вищенаведеними фактами складено протокол про адміністративне правопорушення № ЗК269/217/АВ/П/ПТ від 21 червня 2018 року за вчинення адміністративного правопорушення передбаченого частиною третьою статті 41 КУпАП, який передано на розгляд до Мукачівського міськрайонного суду.
5 липня 2018 року, на підставі вищевказаного акта, Управління Держпраці у Закарпатській області винесло постанову № ЗК269/217/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-116 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами, відповідно до якої, на позивача ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 111 690,00 грн, на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України.
Постанова Управління Держпраці у Закарпатській області № ЗК269/217/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-116 від 5 липня 2018 року є предметом спору у справі № 303/1282/19.

Також установлено, що за результатом розгляду протоколу №ЗК269/217/АВ/П/ПТ від 21 червня 2018 року, постановою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 18 вересня 2018 року у справі № 303/4422/18, ФОП ОСОБА_1 визнано винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 41 КУпАП. Стягнено з ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що складає 8500 грн в дохід держави.

Стислі доводи касаційної скарги

На обґрунтування касаційної скарги, скаржник посилається на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 6 березня 2019 року у справі № 522/12566/18, згідно якої, накладення на юридичних і фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, санкцій відповідно до статті 265 КЗпП України є фінансовою санкцією, яка накладається постановою уповноваженої особи Держпраці, що може бути оскаржена в судовому порядку, а штраф за частиною третьою статті 41 КУпАП України є адміністративною відповідальністю і накладається згідно із рішенням суду за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення, що насамперед не є тотожними поняттями (санкціями) і вказує на відсутність притягнення позивача двічі до юридичної відповідальності одного виду за одне і те саме правопорушення.

Стисла позиція Верховного Суду

Визначальним для вирішення спірних правовідносин у цій справі є можливість одночасного притягнення підприємця до відповідальності за частиною другою статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 КУпАП за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).

Отже, частиною другою статті 265 КЗпП України і частиною третьою статті 41 КУпАП передбачено відповідальність для фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, у вигляді штрафу, за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).

Суд звертає увагу, що і стаття 265 КЗпП України, і стаття 41 КУпАП були викладені в такій редакції Законом України від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці». Цей Закон вніс комплексні зміни до чинного законодавства України з метою створення умов для стабілізації фінансового стану держави, зниження навантаження на фонд оплати праці та приведення до фінансових можливостей дії положень окремих законів України. Елементом проведеної реформи стало оновлення системи юридичної відповідальності за вчинення відповідних правопорушень, що стосувалося не лише формалізації нових їхніх складів та посилення санкцій, але й запровадження додаткового нормативно-правового регулювання юридичної відповідальності у сфері легалізації зайнятості.

Ключовою відмінністю статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 КУпАП є суб`єктний склад правопорушення. У зв`язку із цим, за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин, одночасно до відповідальності може бути притягнута юридична особа як роботодавець (за статтею 265 КЗпП України) і посадова особа цієї юридичної особи (за статтею 41 КУпАП). Тобто при допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору в разі притягнення до відповідальності фізичної особи-підприємця на підставі абзацу другого частини другої статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 КУпАП можуть збігатися суб`єкт відповідальності та вид порушення.

Закон не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені в частині другій статті 265 КЗпП України.

Відповідно до пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Частини третя, четверта статті 265 КЗпП України конкретизували, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України. Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Нормативне номінування штрафів за статтею 265 КЗпП України як фінансових санкцій та формальне відмежування їх законодавцем від адміністративно-господарських свідчить про здійснення формальної правової кваліфікації відповідно до національного законодавства в межах автономного виду відповідальності з тяжінням до означення фінансової відповідальності.

За цих умов, нормативних та фактичних підстав відносити штрафи за статтею 265 КЗпП України до заходів адміністративної відповідальності немає.

Водночас, частиною третьою статті 41 КУпАП встановлено адміністративну відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства у формі накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Незважаючи на формальну відмінність видів відповідальності та, у зв`язку із цим, дотримання гарантій частини першої статті 61 Конституції України, абсолютна тотожність складу правопорушення та природи санкцій, вирішення питання одночасного застосування статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 КУпАП потребує саме в контексті принципу верховенства права особи, а не об`єктивної законності, передбачає необхідність дослідження відповідальності з позиції «комплексності» дії санкцій як елементів єдиної системи боротьби з правопорушенням, а не дублювання заходів відповідальності з метою фіскалізації штрафів. Дослідження Пояснювальної записки до проєкту, що у подальшому був прийнятий і набув чинності як Закон №77-VIII, вказує на те, що суб`єктом відповідальності за статтею 265 КЗпП України належало визначати юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, водночас стаття 41 КУпАП за нормативним підходом щодо суб`єкта адміністративної відповідальності, суб`єктом правопорушення встановлювала лише спеціального суб`єкта - посадових осіб юридичних осіб. Такий підхід мав забезпечувати очевидний комплексний характер впливу як щодо безпосереднього роботодавця, так і осіб, які формують та приймають рішення від його імені.

У практиці, зокрема, адміністративного судочинства застосовується загальний принцип in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права): у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб`єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб`єкта приватного права).

В умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи-підприємця за статтею 265 КЗпП України та частиною третьою статті 41 КУпАП, очевидно, що провадження не є пов`язаними за своєю суттю, виходячи з озвучених критеріїв, оскільки за цілями та застосовуваними санкціями не є взаємодоповнювальними, а передбачають подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів. Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.

Розмежування статусу фізичної особи та фізичної особи-підприємця не зумовлює можливостей відходу від цих висновків, оскільки в обидвох випадках каральна мета відповідальності реалізується щодо єдиного суб`єкта права - фізичної особи, яка з метою законного здійснення господарської діяльності отримує додатковий правовий статус. Оскільки правовий статус підприємця фізична особа з повною цивільною дієздатністю набуває в порядку реалізації свого права на здійснення підприємницької діяльності, яка не заборонена законом (згідно з частиною першою статті 42 Конституції України, частиною першою статті 50 Цивільного кодексу України, частиною першою статті 128 Господарського кодексу України).

Отже, фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 КЗпП України та частиною третьою статті 41 КУпАП в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу «non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.

Такий правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року (справа № 260/1743/19).

Із вищенаведеними висновками погоджуюсь не повною мірою, та вважаю за необхідне конкретизувати, із чим саме не згоден.

Із висновками про недопустимість притягнення особи двічі до одного й того самого виду відповідальності за одне правопорушення згоден.

Проте, на моє переконання предметом спору у справі № 303/1282/19 не був один вид відповідальності та правове регулювання відповідальності за скоєне порушення свідчить про те, що в цій справі одне діяння становить два правопорушення, тобто має місце «ідеальна сукупність».

За практикою ЄСПЛ притягнення двічі за одне діяння, яке створює два порушення, не суперечить статті 4 Протоколу № 7 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Зазначена позиція ґрунтується на такому.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці» (далі - Закон № 77-VIII) внесені зміни до Кодексу законів про працю України, зокрема, стаття 265 цього кодексу викладена в наступній редакції:

Посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.

Юридичні та фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі:

фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.

Отже, в редакції закону на момент виникнення спірних правовідносин, ставиться питання про відповідальність юридичної або фізичної особи, як суб`єкта господарювання в незалежності від організаційної форми діяльності.

Своєю чергою подальші зміни до статті 265 КЗпП України свідчать про конкретизацію статусу суб`єкта господарювання та зменшення відповідальності, що може свідчити про напрямок розвитку дії цієї статті без виключення із її суб`єктів фізичних осіб підприємців. Проте ці зміни знаходяться за межами періоду виникнення спірних правовідносин та розгляду справи.

Загально відомо, що витрати суб`єкта господарської діяльності на сплату стягнень за результатами розгляду справ по КУпАП не входять до податкової звітності та покладаються фінансовим тягарем на посадову особу. Водночас стягнення за результатами розгляду по КЗпП України повинні відображатись в податковій звітності та мають бути включені до витрат суб`єкта господарської діяльності, відповідно впливають на його податковий стан. Зазначене є непрямим доказом розмежування законодавцем стягнень за видами та суб`єктами відповідальності.

Водночас Законом № 77-VIII частину третю статті 41 КУпАП викладено в такій редакції:

Фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Отже, саме склад правопорушення передбачений абзацем 2 частини другої статті 265 КЗпП України збігається зі складом правопорушення передбаченим частиною третьою статті 41 КУпАП, проте суб`єктом відповідальності є посадова особа, на відміну від статті 265 Кодексу законів про працю України.

Слід звернути увагу, що така конструкція різних законів введена законодавцем в дію одним Законом - № 77-VIII, нівелює можливість стверджувати про колізію законів, оскільки вони доповнюють один одного та унеможливлюють дискримінацію суб`єктів господарювання створюючи рівні умови ведення бізнесу.

Також на противагу твердженню, зазначеному в пункті 29 постанови від 27 січня 2023 року у справі № 303/1282/19, пояснювальна записка до Закону № 77-VIII не містить інформації щодо визначення суб`єктів відповідальності за статтями 265 КЗпП України та 41 КУпАП.

Водночас, у розумінні вимог статті 7 КАС України, за своєю правовою природою пояснювальна записка до Закону не є джерелом права, яке застосовує суд при вирішенні справи.

Відповідно до частини першої статті 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

За приписами частини першої статті 61 Конституції України, ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

Отже, стаття 61 Конституції України забороняє притягнення однієї особи до двох покарань одного виду.

Проте, стаття 265 КЗпП України та 41 КУпАП передбачають покарання різних суб`єктів за статусом, один із яких одночасно виступає у двох статусах, як посадова особа та як суб`єкт господарювання.

Застосування частини 1 статті 61 Конституції України є ключовим питанням у цій справі.

З метою вирішення ключового питання справи, у тому числі (…) необхідно встановити факт подвійного притягнення до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення, надавши оцінку черговості притягнення до відповідальності, тотожності порушення, за яке позивача було притягнуто до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

З урахуванням встановлених судами першої та апеляційної інстанцій обставин, Суд касаційної інстанції підтримав позицію цих судів, що за допуск фізичної особи до роботи без оформлення трудового договору фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 вже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 18 вересня 2018 року, що набрала законної сили. Застосовано стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500,00 грн.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у тому числі (…) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Невід`ємною вимогою при оцінці дій, рішень суб`єкта владних повноважень є також застосування частини дргої статті 19 Конституції України, згідно із якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За сталою судовою практикою та наведеного правового регулювання, суд при оцінці дій та рішень суб`єкта владних повноважень враховує, що відповідач має вчиняти дії та приймати рішення лише на підставі доказів, які у нього були на момент прийняття оскарженого рішення.

Отже, у відповідача на момент прийняття оскарженого рішення мала бути інформація, що позивача за те саме діяння вже притягнуто до адміністративної відповідальності рішенням місцевого суду.

Загальновідомо, що в українській мові слово «вже» або «уже» є прислівником на позначення часу, який використовується у разі необхідності наголошення, що подія відбулась або передує наступній події.

Отже, слід наголосити, що за послідовністю застосування частина перша статті 61 Конституції України виключає повторне застосування юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

У справі № 303/1282/19 оскаржена постанова була прийнята 5 липня 2018 року, відповідно є первинною за хронологією відносно постанови Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 18 вересня 2018 року в справі № 303/4422/18, відповідач при ухваленні рішення не міг її врахувати, отже постанова відповідача від 5 липня 2018 року не може вважатись такою, що порушує вимоги частини першої статті 61 Конституції України.

Водночас у контексті вимог статей 2, 77 КАС України, статті 19 Конституції України відповідач мав ухвалювати рішення, на підставі наявних доказів та не передбачати можливість появи в подальшому інших обставин.

Також у контексті вимог частини п`ятої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статей 4, 22, 242 КАС України, слід наголосити, що обставини у справі № 303/1282/19 є схожими, але не тотожними за оцінкою встановлених обставин відповідно до постанови Об`єднаної палати Верховного Суду від 22 грудня 2020 року у справі № 260/1743/19.

Так у справах № 303/1282/19 та № 260/1743/19 у якості порушення був установлений допуск до роботи фізичних осіб без укладення трудового договору та оформлення трудових відносин.

Отже, у справах №260/1743/19, №303/1282/19 збігається кваліфікація правопорушення.

Проте черговість притягнення до відповідальності у справі № 260/1743/19 судом не досліджувалась та правових висновків щодо відповідної черговості притягнення Верховний Суд у справі № 260/1743/19 не робив.

На користь цього свідчить той факт, що у розділі III постанови від 22 грудня 2020 року у справі № 260/1743/19 зазначено таке: «Таким чином, суд зробив висновок, що за порушення трудового законодавства, що проявилося у допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору, ФОП уже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від.

Отже, суд виходив із того, що притягнення до адміністративної відповідальності передувало постанові Управління Держпраці.

Водночас у постанові від 06 березня 2019 року у справі № 522/12566/18 суд зазначив таке:

«За змістом частини третьої статті 265 Кодексу законів про працю України штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями.

Також слід узяти до уваги позицію Конституційного Суду України, висловлену в Рішенні № 7-рп/2001 від 30 травня 2001 року (у справі про відповідальність юридичних осіб; далі - Рішення).

21. Судом у справі щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 КУпАП вирішено, що визначення діянь, які є, зокрема адміністративними правопорушеннями, не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами. Суб`єктами адміністративної відповідальності є фізичні особи. Закони, що не включені в установленому порядку до КУпАП, можуть встановлювати адміністративну відповідальність фізичних осіб. Вказану у статті 38 КУпАП строки не застосовуються у випадках притягнення юридичних осіб до відповідальності за порушення валютного чи податкового законодавства, оскільки вона визначає строки накладення адміністративних стягнень лише на громадян та посадових осіб.

22. Крім того, у пункті 3 мотивувальної частини Рішення вказано, що «численних законодавчих актах, які встановлюють відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства у публічних сферах, у тому числі валютного та податкового, не дається прямої вказівки на її вид чи характер правопорушень, а йдеться про «фінансові санкції», «штрафи», «заходи впливу», «заходи впливу та санкції» тощо. Більше того, при встановленні у цих законодавчих актах відповідальності громадян і посадових осіб за правопорушення у зазначених сферах прямо вказується на її адміністративний характер та порядок притягнення до відповідальності саме таких осіб згідно з нормами КУпАП. Тому твердження суб`єкта права на конституційне звернення, що Декрет Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» прямо встановлює адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення валютного законодавства є непереконливим» (абзац п`ятий).

23. Також у пункті 4 мотивувальної частини Рішення дано аналіз генезису інституту адміністративної відповідальності. «Певний період у правовій науці та законодавстві суб`єктами адміністративного проступку визнавалися як фізичні, так і юридичні особи. Проте в умовах панування державної форми власності накладення штрафів на юридичних осіб втрачали будь-який сенс, тому правова доктрина схилялась до недоцільності визнання підприємств, установ та організацій суб`єктами адміністративної відповідальності, що знайшло нормативне закріплення в Указі Президії Верховної Ради Союзу РСР від 21 червня 1961 року «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку» та аналогічному Указі Президії Верховної Ради Української РСР від 15 грудня 1961 року. Цими нормативно-правовими актами скасовано накладення адміністративних штрафів на підприємства, установи та організації. Саме цю концепцію було реалізовано у прийнятому 7 грудня 1984 року Кодексі Української РСР про адміністративні правопорушення, за яким суб`єктом адміністративної відповідальності є лише фізична особа (статті 9, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 27, 30, 31, 32 Загальної частини та Особлива частина Кодексу). Ця позиція законодавця залишилась незмінною, свідченням чого є численні доповнення, які вносились до КУпАП протягом усього часу його дії, в тому числі і Законом України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» від 5 квітня 2001 року, метою прийняття якого було приведення Кодексу у відповідність з Конституцією і законами України. Законами про внесення змін до Загальної та Особливої частин Кодексу, якими, зокрема, встановлювались нові склади адміністративних правопорушень та адміністративні стягнення за них, суб`єктом відповідальності за ці правопорушення визнавались лише фізичні особи.

Тому припис частини третьої статті 2 КУпАП, згідно з яким «положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законодавством, ще не включеним до Кодексу», стосується лише законів, що встановлюють адміністративну відповідальність фізичних осіб» (пункт 4 мотивувальної частини).

24. Тобто вказаним Рішенням фактично встановлюється, що відповідальність юридичних осіб, визначена іншими, ніж КУпАП, законами України, не є адміністративною; це самостійний вид відповідальності, хоча предметом їх регулювання є відносини не цивільно-правового, а публічно-правового характеру, і передбачена ними відповідальність також є публічно-правовою.

25. Водночас зазначені висновки Конституційного Суду України слід брати до уваги із урахуванням змін з 2001 року чинного законодавства, зокрема й КУпАП. Так, на момент прийняття зазначеного рішення нормами КУпАП не передбачалась відповідальність юридичних осіб: відповідно до статті 27 КУпАП, чинного на той момент, штрафом є грошове стягнення, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення. Натомість згідно з положеннями цієї ж статті чинного КУпАП штрафом є грошове стягнення, що накладається на громадян, посадових та юридичних осіб за адміністративні правопорушення (зміни внесені Законом України від 14 липня 2015 року № 596-VIII у зв`язку із регулюванням відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зокрема, адміністративну відповідальність несе не правопорушник, а відповідальна особа ? фізична особа або керівник юридичної особи, за якою зареєстровано транспортний засіб).

26. І хоча наведене може розцінюватись як крок до зміни підходів до розуміння законодавцем правової природи адміністративної відповідальності, наявність у частині третій статті 265 Кодексу законів про працю України прямої вказівки на те, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями, ототожнення таких штрафів із адміністративною відповідальністю є неправильним».

На мою думку, Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду 22 грудня 2020 року у справі №260/1743/19 від цих висновків не відступив.

Натомість об`єднана палата Верховного Суду у справі №260/1743/19 сформувала власний правовий висновок відповідно до якого:

- штрафи передбаченні статтею 265 Кодексу законів про працю України є заходами фінансової відповідальності, підстав відносити їх до заходів адміністративної відповідальності немає;

- фізична особа-підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу «non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.

Також у постанові у справі №260/1743/19 зазначено, що нормативне номінування штрафів за статтею 265 Кодексу законів про працю України як фінансових санкцій та формальне відмежування їх законодавцем від адміністративно-господарських свідчить про здійснення формальної правової кваліфікації відповідно до національного законодавства в межах автономного виду відповідальності з тяжінням до означення фінансової відповідальності.

За цих умов нормативних та фактичних підстав відносити штрафи за статтею 265 Кодексу законів про працю України до заходів адміністративної відповідальності немає.

Отже, фактично Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду зазначає, що штраф за статтею 265 КЗпП України не є адміністративною відповідальністю.

Водночас звертаю увагу, що згідно із частиною другою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється, у тому числі, на справи про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідно за відсутності на момент прийняття відповідачем оскарженого рішення постанови компетентного суду про притягнення позивача до адміністративної відповідальності, адміністративний суд не може вирішувати питання щодо повторного, подвійного чи одночасного притягнення до відповідальності.

З огляду на вищенаведене, необхідно враховувати, що громадянин, який є суб`єктом підприємницької діяльності за сталою судовою практикою визнається службовою особою, коли у нього реально виникає можливість виконання вказаних вище обов`язків, у тому числі (…), коли такий громадянин на умовах трудового договору наймає працівників для сприяння йому у здійсненні підприємницької діяльності.

За таких обставин він набуває організаційно-розпорядчих повноважень стосовно найманих працівників (право ставити перед ними певні завдання, визначати розмір заробітної плати, розпорядок робочого дня, застосовувати дисциплінарні стягнення тощо).

У цьому контексті слід наголосити, що згідно із статтею 1 КУпАП, завданням цього Кодексу є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов`язків, відповідальності перед суспільством.

Згідно із статтею 2 КУпАП законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України. Закони України про адміністративні правопорушення до включення їх у встановленому порядку до цього Кодексу застосовуються безпосередньо. Положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законами, ще не включеними до Кодексу.

Зміни до законодавства України про адміністративні правопорушення можуть вноситися виключно законами про внесення змін до цього Кодексу та інших законів України, що встановлюють адміністративну відповідальність, та/або до законодавства України про кримінальну відповідальність, та/або до кримінального процесуального законодавства України.

За приписами статті 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачена цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.

Стаття 23 КУпАП передбачає, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

За правилами КУпАП суб`єктами адміністративної відповідальності можуть бути лише фізичні особи, що підтверджується нормами Кодексу про адміністративні правопорушення, а суб`єктами фінансово-правової відповідальності можуть бути як фізичні, так і юридичні особи.

Отже, суб`єктивний склад у відносинах фінансово-правової відповідальності може відрізнятися від адміністративної.

Водночас фінансові правовідносини через свою власно-майнову природу мають майновий характер, тому правопорушення в цій сфері завжди завдають певної шкоди державі і всьому суспільству в цілому. Відновлення порушеної сфери здійснюється за допомогою спеціальних фінансово-правових санкцій. Через майновий характер фінансових правовідносин у конструкції фінансової відповідальності переважають санкції, пов`язані з позбавленням господарюючого суб`єкту майнового характеру. Тоді як в адміністративній відповідальності, істотне місце займають обмеження особистого характеру.

Застосування фінансово-правової відповідальності до фізичних та юридичних осіб, незважаючи на відсутність нормативного визначення цього поняття як виду покарання, дозволяє відмежувати (поряд з іншим) фінансово-правову від адміністративної відповідальності, що носить характер «особистої (персональної) відповідальності» посадових осіб і громадян- підприємців.

У цьому контексті доцільно звернути увагу на статтю 7 КАС України, згідно із якою суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Також при вирішенні питання щодо надмірності або «подвійності» покарання суб`єкта господарської діяльності, на моє переконання, слід врахувати, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Працівник із яким не уклали контракт не є безпосереднім учасником цієї справи, проте беззаперечно, що стягнення передбачені статтею 265 КЗпП України та 41 КУпАП, у тому числі направлені і на його захист, оскільки відсутність належним чином укладеної трудової угоди позбавляє в першу чергу працівника соціального захисту та впливає на прибутки суб`єкта господарської діяльності.

Право не бути притягненим до суду або покараним двічі за одне й те саме діяння (non bis in idem) закріплено в статті 4 Протоколу № 7 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - ЄКПЛ, Конвенція):

« 1. Нікого не може бути вдруге притягнено до суду або покарано в порядку кримінального провадження під юрисдикцією однієї і тієї самої держави за правопорушення, за яке його вже було остаточно виправдано або засуджено відповідно до закону та кримінальної процедури цієї держави».

Отже, Конвенція має застереження щодо притягнення до відповідальності вдруге.

Так, у справі «Ponsetti та Chesnel проти Франції» ЄСПЛ визнав, що навмисне неподання декларації про доходи як фінансове правопорушення та кримінально-каране ухилення від сплати податків не суперечить принципу «non bis in idem», роз`яснивши, що це різні правопорушення.

Так, на підставі ст. 1728 Загального Податкового кодексу (General Tax Code) на заявника були накладені фінансові санкції у вигляді збільшення належних до сплати сум податків за рахунок штрафу та пені.

ЄСПЛ неодноразово наголошував, що той факт, що одне діяння становить два правопорушення, не суперечить статті 4 Протоколу № 7, тобто поняття ідеальної сукупності порушень кримінально-правового характеру цілком узгоджується із принципом «non bis in idem».

Своєю чергою, відповідно до пункту 22 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

У межах офіційного нормативного тлумачення вказаного конституційного припису, Конституційний Суд України у пункті 1.1. резолютивної частини Рішення від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001 вказав, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.

Таким чином, на конституційному рівні відсутні обмеження суверенних повноважень держави щодо організації системи державного примусу з метою забезпечення виконання постановлених перед нею завдань і функцій (в частині запровадження на рівні закону як рішення вищої юридичної сили нових видів відповідальності, відповідних їм складів правопорушень і санкцій за їх вчинення).

Згідно із частиною п`ятою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Частина друга статті 242 КАС України встановлює, що рішення ухвалюється судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Згідно із частинами третьою, п`ятою статті 242 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Отже, стаття 242 КАС України у контексті заперечень до постанови № 303/1282/19 вимагає визначення, за яке правопорушення позивач був притягнутий до відповідальності, яка норма передбачає відповідальність за встановлене правопорушення, за яким законом позивач був вперше та за яким удруге притягнутий до відповідальності.

Водночас суд мав надати оцінку, чи відносяться застосовані до позивача на момент розгляду справи санкції до одного виду відповідальності, чи вони є різними видами відповідальності та врахувати черговість її застосування.

Суддя: С. М. Чиркін