Справа № 1.380.2019.000604
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-02-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2023 року

м. Київ

справа №1.380.2019.000604

адміністративне провадження № К/9901/28050/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Валетудо» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019 (головуючий суддя: Ніколін В.В., судді: Большакова О.О., Заверуха О.Б.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Валетудо» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування припису,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У лютому 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Валетудо» (далі - ТОВ «Валетудо» або позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України або відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати припис від 31.01.2019 №70-19/02.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23.04.2019 позов задоволено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019 скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.04.2019 і ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 31.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 08.02.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач здійснює видобування підземних мінеральних вод, придатних для розливу у пляшки на підставі спеціального дозволу, виданого Держгеонадра України №5944 від 23.05.2014. Невід`ємним додатком до цього дозволу є Угода №5944 про умови користування надрами з метою видобування мінеральних підземних вод Солукського родовища (свердловини №№1586, 11-41р).

Наказом Держгеонадра України від 28.11.2018 № 450 «Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік» затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік.

Наказом Держгеонадра України від 10.12.2018 №489 «Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у січні 2019 року» Департаменту державного геологічного контролю доручено провести планові перевірки діяльності надрокористувачів, зазначених у Переліках надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у січні 2019 року. Згідно Переліку, до зазначених надрокористувачів включено ТОВ «Валетудо», дата початку перевірки - 28.01.2019.

У період з 28.01.2019 по 31.01.2019 посадовою особою Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України із залученим провідним спеціалістом-геологом Державної організації «Західна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр», у присутності генерального директора ТОВ «Валетудо», проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні), за результатами якої складено акт перевірки від 31.01.2019 №02-04/06/2019-4/п-8.

Проведеною перевіркою встановлено, що розробка Солукського родовища проводиться згідно із проектом розробки (технологічна схема), не погодженим в установленому порядку, а саме: технологічна схема розробки Солукського родовища підземних мінеральних вод у Яворівському районі Львівської області не погоджена з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Згідно із звітним балансом використання підземних вод (форма 7-гр) за 2018 рік видобуток склав 1266,021 м3 (свердловина № 1586 - 1077,112 м3, свердловина №11-41-р - 188,909 м3), в 2019 році згідно із журналом обліку водоспоживання (водовідведення) водовимірювальними приладами та обладнанням (форма ПОД № 11) видобуток склав 62,8 м3 (свердловина №1586 - 50,3 м3, свердловина №11-41-р- 12,5 м3);

приписи органів державного геологічного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування не виконано в установлений строк (припис від 25.12.2015 №449-14/02 з терміном виконання до 25.01.2016);

у зв`язку з допущенням надрокористувачем порушень, описаних в пунктах 1, 2 - не виконується пункт 5.3 Угоди про умови користування надрами від 17.12.2015 №5944 щодо дотримання вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням та дотримання вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою.

На підставі висновків акту перевірки, відповідачем винесено припис від 31.01.2019 №70-19/02, яким вимагалося від надрокористувача у строк до 04.03.2019 усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: погодити технологічну схему з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, дотримуватись вимог законодавства України, дотримуватись вимог, передбачених дозволом та угодою про користування надрами від 17.12.2015, та подати в письмовій формі до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

Вважаючи зазначений припис незаконним, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що «Технологічна схема розробки Солукського родовища підземних мінеральних вод у Яворівському районі Львівської області» погоджена у встановленому статтею 51 Кодексу України про надра порядку, зокрема, з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, що підтверджується інформацією, зазначеною у листі від 20.11.2014 №2/07-01-06/2919. Що стосується погодження технологічної схеми з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, то така технічна документація не погоджена через відсутність повноважень Держгеонадра на таке погодження, про що було повідомлено надрокористувача листом від 20.12.2016 №23692/13/10-16. За таких обставин, позивач вважає, що його вина відсутня.

Окрім наведеного, позивач також наголошує, що під час попередньої перевірки ТОВ «Валетудо» (акт перевірки від 25.12.2015 №02-01/06/2015-40/п-120) відповідач встановив, що проект розробки (технологічна схема) родовища корисних копалин затверджений та погоджений в установленому порядку та наявний. Відтак, оскільки порушення порядку погодження технологічної схеми позивачем не допущено, то відповідно і не порушенні умови пункту 5.3 Угоди №5944, з огляду на що відсутні підстави для виконання вимог оскаржуваного припису.

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що технологічна схема, в порушення вимог положень статті 51 Кодексу України про надра, не погоджена центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (Держгеонадра України). Відтак, вимоги припису є законними і обґрунтованими.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що технологічна схема погоджена у встановленому законом порядку, зокрема, з Держгірпромнаглядом України. Водночас Держгеонадра України, за результатами опрацювання питання щодо погодження «Технологічної схеми розробки Солукського родовища у Яворівському районі Львівської області», листом від 20.12.2016 №23692/13/10-16 повідомила позивача про те, що погодження технологічних схем не відноситься до компетенції Держгеонадр, у зв`язку з чим зазначена технічна документація була повернута заявнику.

Також суд першої інстанції констатував, що за результатами попередньої перевірки ТОВ «Валетудо», оформленої актом від 25.12.2015 №02-01/06/2015-40/п-120, перевіряючими зроблено висновок, що використання Солукського родовища (свердловини №11-41р., №1586) здійснюється на підставі проекту розробки (технологічна схема) родовища корисних копалин, який наявний, затверджений та погоджений у встановленому законом порядку.

Апеляційний суд дійшов протилежного висновку. За позицією суду апеляційної інстанції, розроблена ТОВ «Валетудо» «Технологічна схема розробки Солукського родовища у Яворівському районі Львівської області» підпадає під дію статті 51 Кодексу України про надра, а отже мала бути погоджена в установленому порядку з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, яким є Держгеонадра України. У зв`язку з цим, суд апеляційної інстанції констатував протиправність відмови Держгеонадра у погодженні технічної документації з підстав відсутності компетенції у цих питаннях.

Водночас, відмова Держгеонадра у погодженні технічної документації не спростовує того факту, що проект розробки (технологічна схема) так і не погоджений усіма органами, визначеними статтею 51 Кодексу України про надра. Натомість позивачем не вживалися дії, в т.ч., шляхом оскарження відмови в судовому чи адміністративному порядку, щодо виконання приписів статті 51 Кодексу України про надра, в частині погодження технічної документації усіма органами влади.

Також, на підставі аналізу положень Методичних рекомендацій зі здійснення державного нагляду за охороною надр при розробці родовищ мінеральних підземних вод, затверджених наказом Держпромгірнагляду МНС України від 24.03.2006 №51, апеляційний суд спростував доводи відповідача про те, що терміни «технологічна схема розробки родовищ мінеральних вод» та «проект розробки родовищ мінеральних вод» є не тотожними поняттями і вживаються в різному за змістом значенні.

Апеляційний суд також констатував, що «Технологічна схема розробки Солукського родовища підземних мінеральних вод у Яворівському районі Львівської області» направлялася позивачем для погодження з Держгеонадра України лише 05.10.2016, що спростовує висновки попередньої перевірки, зазначені у акті від 25.12.2015 №02-01/06/2015-40/п-120, з приводу того, що станом на грудень 2015 року проект розробки (технологічна схема) родовища корисних копалин, затверджений та погоджений у встановленому законом порядку.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга позивача обґрунтована неповним з`ясуванням судом апеляційної інстанції обставин справи, що призвело до неправильно вирішення справи по суті. Скаржник зазначає, що позивачем добросовісно вчинялися дії з виконання вимог закону щодо погодження технологічної схеми з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, проте Держгеонадра повернула пакет документів через відсутність компетенції цього органу у цих питаннях. Стверджує, що надрокористувач не може нести відповідальність через протиправність дій державного органу. Також скаржник вважає, що проект розробки родовищ і технологічна схема є різними видами технічної документації.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції просить касаційний суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Наполягає на недотриманні надрокористувачем вимог статті 51 Кодексу України про надра, в частині погодження проекту розробки (технологічна схема) з Держгеонадра.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

За визначенням, наведеним у статті 1 Кодексу України про надра, надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.

Положеннями статті 24 цього Кодексу визначено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.

Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно із положеннями частини першої статті 61 цього Кодексу, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Держгеонадра України діє на підставі Положення Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення № 1174).

Згідно із пунктом 1 цього Положення, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпунктів 12, 14 пункту 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням; проводить планові та позапланові перевірки надрокористувачів, за результатами яких (у разі виявлення порушень вимог законодавства) складає акти, видає обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення виявлених недоліків і порушень вимог законодавства.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач здійснює видобування підземних мінеральних вод, придатних для розливу у пляшки на підставі спеціального дозволу, виданого Держгеонадра України №5944 від 23.05.2014.

Статтею 93 Водного кодексу України передбачено, що з метою охорони водних об`єктів у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб встановлюються зони санітарної охорони, які поділяються на пояси особливого режиму.

Межі зон санітарної охорони водних об`єктів встановлюються місцевими радами на їх території за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.

Режим зон санітарної охорони водних об`єктів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Порядок розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини визначений статтею 51 Кодексу України про надра.

За цією нормою, розробка родовищ твердих, рідких і газоподібних корисних копалин та переробка мінеральної сировини провадяться згідно з затвердженими проектами та планами робіт, правилами технічної експлуатації та охорони надр.

Правила технічної експлуатації, проекти і плани розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини погоджуються користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра.

Наказом Держпромгірнагляду МНС України від 24.03.2006 №51 затверджені «Методичні рекомендації зі здійснення державного нагляду за охороною надр при розробці родовищ мінеральних підземних вод».

Розділом 5 Методичних рекомендацій визначено порядок узгодження технологічних схем розробки родовищ мінеральних вод і планів відбору і використання мінеральних вод.

Цим розділом, зокрема, передбачено, що проекти (технологічні схеми) розробки родовищ мінеральних вод і складені на їх основі щорічні плани відбору і витрат мінеральної води до свого затвердження, згідно з вимогами статті 51 Кодексу України про надра, підлягають узгодженню з Держпромгірнаглядом і Міністерством охорони навколишнього природного середовища. Технологічні схеми розробки надаються на узгодження проектними організаціями, а щорічні плани відбору і витрат мінеральних вод - організаціями, що безпосередньо здійснюють експлуатацію родовищ.

Технологічні схеми розробки родовищ мінеральних вод визначають: необхідну кількість експлуатаційних, спостережних та резервних свердловин; способи каптажу, системи перекачування, транспортування і попередньої переробки мінеральних вод (стабілізація, розбавлення, підігрів, охолодження та інші методи); комплекс заходів з безперебійного забезпечення мінеральними водами всіх споживачів; порядок та строки зберігання видобутих мінеральних вод; нормативи втрат мінеральних вод при їх видобутку, транспортуванні та використанні.

Отже, за змістом наведених норм права вбачається, що погодження проектів розробки родовищ (технологічні схеми) здійснює, в т.ч., Держгеонадра України. Відповідно висновки суду апеляційної інстанції щодо наявності у Держгеонадра компетенції погоджувати проекти розробки родовищ (технологічні схеми) є правильними.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що проектною організацією на замовлення позивача розроблено Технологічну схему розробки Солукського родовища підземних мінеральних вод у Яворівському районі Львівської області.

Зазначену технічну документацію ТОВ «Валетудо» листом від 05.10.2016 №58 надіслано на погодження до Держгеонадра України для погодження в установленому законом порядку.

Проте, за наслідками опрацювання зазначеного вище питання, Держгеонадра України листом від 20.12.2016 №23692/13/10-16 повернула заявнику пакет документів з підстав, що погодження технологічних схем не відносить до компетенції Держгеонадр.

Колегія суддів враховує ту обставину, що позивач вчиняв дії з погодження технічної документації у встановленому статтею 51 Кодексу України про надра порядку, проте з вини державного органу така не була погоджена.

Водночас, суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що законодавець чітко вимагає від надрокористувачів погодити технічну документацію із центральними органами влади, визначеними статтею 51 Кодексу України про надра, відповідно у разі відсутності погодження одного з цих органів, такий проект розробки родовища (технологічна схема) не може вважатися таким, що відповідає вимогам законодавства у сфері видобування корисних копалин.

Отже, зважаючи на те, що на момент перевірки технологічна схема не була погоджена двома обов`язковими органами центральної влади, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції, що суд не може сприяти легалізації правопорушення у сфері надрокористування.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо обґрунтованості вимог оскаржуваного припису.

Крім того, суд апеляційної інстанції слушно відхилив посилання позивача та суду першої інстанції на обставини щодо відповідності проекту розробки родовищ (технологічної схеми) вимогам законодавства, зафіксовані у акті попередньої перевірки від 25.12.2015 №02-01/06/2015-40/п-120, з огляду на те, що перевірка передувала зверненню ТОВ «Валетудо» за погодженням технічної документації до Держгеонадра України (05.10.2016).

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Валетудо» залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019 у справі №1.380.2019.000604 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Кравчук