Справа № 420/12242/22
Суддя: Бойко А.В.
Дата ухвалення: 2023-02-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 лютого 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/12242/22
Головуючий в 1 інстанції: Скупінська О.В.

Дата і місце ухвалення 08.11.2022р., м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бойка А.В.,

суддів: Єщенка О.В.

Федусика А.Г.,

за участю секретаря Челак Р.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року по справі за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області в інтересах держави до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: комунальне підприємство «Міськзелентрест» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

10 червня 2022 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області звернувся в інтересах держави до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, за участю третьої особи - комунального підприємства «Міськзелентрест», в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо незатвердження планів iнвентаризацiї та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме дитячих майданчиків, які розташовані на території Приморського району міста Одеси: за інвентарними номерами та адресами: № 08355 (парк культури та відпочинку «Преображенський»), № 08356 (парк культури та відпочинку «Преображенський»), № 03276 (Соборна площа), № 03791 (вул. Балківська), № 07449 (сквер ім.Мечнікова-1), № 02001 (Дендропарк «Перемоги»), № 02360 (Дендропарк «Перемоги»), № 03218 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03213 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г.Шевченка), № 06469 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 08349 (центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Г. Шевченка), № 03226 (сквер «За мир»), № 08348 (Старобазарний сквер) та № 03824 (Старобазарний сквер);

- зобов`язати Одеську міську раду вчинити дії по розробленню і затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які розташовані на території Приморського району міста Одеси.

Рішенням Одеського окружного адміністративного, суду від 08.11.2022 року позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Одеська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій посилалась на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин по справі.

У поданій апеляційній скарзі апелянт посилався на помилковість доводів заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси та висновків суду першої інстанції щодо відсутності суб`єкта владних повноважень, який здійснює захист інтересів держави у спірних правовідносинах. Як зазначає апелянт, таким органом у спірних правовідносинах є місцева державна адміністрація, що випливає з положень Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Закону України «Про благоустрій населених пунктів», однак судом першої інстанції не було надано належної оцінки вказаному факту.

Апелянт також вказував на те, що вказані обставини підтверджені листом Одеської районної військової адміністрації від 11.11.2022 року № 26/01-22/13/41.

З огляду на вищевикладене апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції від 08.11.2022 року та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позову заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області в інтересах держави до Одеської міської ради.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи колегія суддів зазначає наступне:

Судом першої інстанції встановлено, що заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до Одеської міської ради із листом від 23.05.2022 року №52-2652ВИХ-22, у якому просив повідомити, чи затверджувався міською радою план проведення інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, та чи фактично проводилась інвентаризація та паспортизація вказаних об`єктів благоустрою у Приморському районі міста Одеси.

У відповідь на вказаний лист Департамент благоустрою міста Одеської міської ради листом від 07.06.2022 року №01-16/20 (а.с.27-28) повідомив заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси про те, що рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.12.2016 року №437 «Про забезпечення належного утримання дитячих та спортивних майданчиків, розташованих у м.Одесі» доручено комунальним підприємствам житлово-комунального сервісу Одеської міської ради забезпечити виконання необхідних заходів щодо постійного утримання дитячих та спортивних майданчиків, згідно з переліками, у належному санітарному стані. Також повідомив, що розпорядженням Одеського міського голови від 27.05.2019 року №441 Департамент міського господарства Одеської міської ради визначений Уповноваженим органом для здійснення контролю за ефективною діяльністю комунальних підприємств житлово-комунального сервісу.

Також у листі зазначено, що рішенням Одеської міської ради від 12.12.2018 року №4004-VII була затверджена Міська цільова програма благоустрою м.Одеси на 2018-2021 роки, ініціатором розроблення та відповідальним виконавцем якої є Департамент міського господарства Одеської міської ради. Відповідно до Паспорту приведеної Програми, передбачені заходи з ремонту та утримання дитячих, спортивних та інших майданчиків та іншої діяльності, пов`язаної з благоустроєм та експлуатацією об`єктів житлово-комунального господарства, з визначенням відповідного фінансування. Виконавцем вказаних заходів визначені Департамент міського господарства Одеської міської ради та районні адміністрації Одеської міської ради.

Також, листом від 20.06.2022 року №01-16/20 Департамент благоустрою міста Одеської міської ради повідомив прокурора про те, що за інформацією, наданою Департаментом з організації роботи Одеської міської ради листом від 31.05.2022 року №125/1-мр, Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків. За інформацією, наданою Департаментом міського господарства Одеської міської ради листом від 21.06.2022 року №01-67/419, паспортизація вищевказаних об`єктів на території Приморського району м.Одеси не здійснювалась.

До зазначеного листа від 20.06.2022 №01-16/20 додана копія листа від 31.05.2022 №125/1-мр, а також від 21.06.2022 №01-67/419 у якому, окрім іншого, зазначено, що дитячі та спортивні майданчики потребують постійного обслуговування для утримання їх у належному (безпечному) та придатному для використання стані, про що здійснені відповідні розрахунки, проте, дане питання не вирішено.

Судом встановлено, що заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до Одеської міської ради із листом від 05.07.2022 №52-407ВИХ-22, у якому повідомляв про порушення законодавства Одеською міською радою щодо незатвердження плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків та паспортизації цих об`єктів благоустрою та просив надати інформацію про результати розгляду зазначено звернення.

Листом від 14.07.2022 року №01-16/32 Департамент благоустрою міста Одеської міської ради надав відповідь прокурору, у якій вказував, що через відсутність фінансування вирішення порушеного питання не видається можливим та те, що питання інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків буде вирішуватись Одеською міською радою після закінчення бойових дій на території країни.

Також встановлено, що листом від 05.07.2022 №52-4073ВИХ-22 заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до комунального підприємства «Міськзелентрест» та просив надати засвідчені належним чином копії документів: рішення, за наявності, про надання згоди майданчиків на баланс комунального підприємства, актів прийому-передачі цих майданчиків, встановлених як за рахунок бюджетних коштів так і фізичними та юридичними особами, фізичними особами-підприємцями, громадськими формуваннями та благодійними організаціями за рахунок власних коштів, зазначивши їх первісну балансову вартість.

На зазначений лист комунальне підприємство «Міськзелентрест» надало відповідь від 11.07.2022 року №594, у якій, з посиланням на приписи КПК України, вказало що готове сприяти після отримання відповідної постанови слідчого судді, суду.

Заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до комунального підприємства «Міськзелентрест» із листом від 21.07.2022 року №52-4584ВИХ-22, у якому просив надати засвідчені належним чином копії документів, що запитувались раніше.

На зазначене звернення комунальне підприємство «Міськзелентрест» надало відповідь від 27.07.2022 року№650, до якої додало копії документів, а саме:

рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 23.09.2021 року №295 «Про передачу на баланс елементів вхідної групи та огорожі Комунальної установи «Одеський зоологічний парк загальнодержавного значення» за адресою: м.Одеса, вул.Новощіпний ряд, 25», відповідно до якого виконавчий комітет Одеської міської ради вирішив, окрім іншого, передати комунальному підприємству «Міськзелентрест» на баланс та закріпити за ним на праві господарського відання елементи вхідної групи та огорожі за адресою: м.Одеса, вул.Новощіпний ряд, 25, а саме: дитячий ігровий майданчик з мощенням відсівом; спортивний майданчик з мощенням відсівом;

акт приймання-передачі елементів благоустрою у парку «Преображенський», виконаних у процесі реконструкції елементів вхідної групи КУ «Одеського зоологічного парку загальнодержавного значення» за адресою: м.Одеса, вул.Новощіпний ряд, 25 від 29.12.2021 року, відповідно до якого управління капітального будівництва Одеської міської ради передає, а комунальне підприємство «Міськзелентрест» отримує у т.ч. дитячий майданчик на відсіві 558 кв.м інв.№08335; спортивний майданчик на відсіві 354 кв.м інв.№08356 із зазначенням одиниці вимірювання, об`єму, ціни за одиницю (грн.), вартості виробів, конструкцій, матеріалів та робіт та загальної вартості елементів благоустрою;

рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 30.08.2018 року №389 «Про передачу комунальним підприємствам та установам Одеської міської ради на баланс із закріпленням на праві господарського відання обладнання майданчика для занять екстремальними видами спорту, розташованого в ЦПКтаВ ім.Т.Г.Шевченка в м.Одесі», відповідно до якого виконавчий комітет Одеської міської ради вирішив, окрім іншого, передати на баланс комунальному підприємству «Міськзелентрест» та закріпити за ним на праві господарського відання обладнання майданчика для занять екстремальними видами спорту, розташованого в ЦПКтаВ ім. Т.Г. Шевченка в м.Одесі згідно з переліком у якому зазначено обладнання майданчика та його вартість;

акт приймання-передачі основних засобів (без номера та дати), відповідно якого, на підставі рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 30.08.2018 року №389 управління дорожнього господарства ОМР та КП «Будова» передає на баланс до КП «Міськзелентрест» основні засоби, що розташовані на майданчику для занять екстремальними видами спорту в ЦПКтаВ ім. Т.Г. Шевченка із зазначенням переліку обладнання та суми;

акти приймання виконаних робіт за формою КБ-2в до довідки про вартість виконаних робіт та витрат за формою КБ-3, акти приймання-передачі послуг, видаткові накладні щодо ремонту об`єктів благоустрою.

Зважаючи на зазначені вище обставини, та вважаючи протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо незатвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частини), а саме: дитячих майданчиків, які розташовані на території Приморського району міста Одеси, прокурор звернувся до суду першої інстанції з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що згідно положень чинного законодавства планова технічна інвентаризація та паспортизація об`єктів благоустрою населених пунктів спрямована на упорядкування об`єктів благоустрою, а отже належить до заходів з благоустрою населених пунктів, передбачених Законом України «Про благоустрій населених пунктів», й проводиться згідно з планами, затвердженими органами місцевого самоврядування. Суд констатував, що затвердження планів проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, як заходів з благоустрою населених пунктів, належить до повноважень сільських, селищних, міських рад, тобто, у спірних правовідносинах - до повноважень Одеської міської ради, однак, в даному випадку затверджені плани інвентаризації та паспортизації таких об`єктів благоустрою населення (їх частин) як дитячі та спортивні майданчики, - відсутні.

У зв`язку з цим, суд дійшов висновку щодо наявності підстав для задоволення позову в частині вимог, звернених до Одеської міської ради, шляхом визнання протиправної бездіяльності цього органу з питання не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення, розташованих на території міста Одеси, та зобов`язання відповідача вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин) - дитячих майданчиків, які розташовані на території міста Одеси.

В своїй апеляційній скарзі апелянт висловив доводи щодо відсутності підстав для звернення заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси до суду із даним позовом, посилаючись на те, що представництво прокуратурою інтересів держави в суді здійснюється у виключних випадках, до яких даний випадок не віднесено. Апелянт наголошував на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, у цьому випадку таким суб`єктом є місцеві державні адміністрації, а не прокурор.

З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне:

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.

Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Крім того колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у свої постановах неодноразово звертав увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, звертаючись з позовом до суду першої інстанції заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси, в обґрунтування наявності підстав для звернення до суду, посилався на те, що відповідно до положень ст. 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами. З огляду на те, що відповідачем у справі є Одеська міська рада, яка і допустила, на думку прокурора, протиправну бездіяльність, тому самоврядний контроль виключається.

Крім того, прокурором викладено правову позицією стосовно наявності повноважень на звернення до суду з даним позовом, згідно якої позивач стверджував, що оскільки Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, у прокурора виникли обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення з даним позовом. Позивач зазначив, що на підтвердження повноважень на представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, ним додано до позовної заяви відповідь Департаменту з благоустрою міста Одеської міської ради від 20.06.2022 року № 01-16/20 про те, що Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, а також, що паспортизація вказаних об`єктів на території Приморського району міста Одеси не здійснювалась.

Прокурор наголосив на тому, що у спірних правовідносинах прокурор звертається до суду в інтересах лише держави, а не в інтересах Одеської міської ради, оскільки саме Одеська міська рада допустила протиправну бездіяльність та лише вона зобов`язана вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які розташовані на території Приморського району міста Одеси.

В свою чергу, колегія суддів звертає увагу на наступне:

Згідно статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Статтею 3 зазначеного Закону передбачає, що система благоустрою населених пунктів включає, в тому числі, здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

Відповідно до ст. Закону України «Про благоустрій населених пунктів» управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.

До повноважень, зокрема, місцевих державних адміністрацій у сфері благоустрою населених пунктів належить, згідно ст. 9 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»: 1) забезпечення реалізації державної політики у цій сфері; 2) участь у розробленні і виконанні державних і регіональних програм благоустрою населених пунктів; 3) інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; 4) участь у проведенні щорічного всеукраїнського конкурсу "Населений пункт найкращого благоустрою і підтримки громадського порядку".

Статтею 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначені повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів у сфері благоустрою населених пунктів. До повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; 3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб). До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів.

Суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів, відповідно до ст. 12 цього Закону, є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

Організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом (ст. 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).

При цьому, згідно статті 38 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.

Відповідно до ст. 39 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.

Порядок здійснення державного контролю у сфері благоустрою населених пунктів визначається цим Законом та іншими законодавчими актами.

Також статтями 40 та 41 цього Закону передбачено здійснення самоврядного та громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів, однак, державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється саме місцевими державними адміністраціями.

Згідно ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

При цьому, пунктом 7 статті 16 цього Закону передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за, зокрема, додержанням правил благоустрою.

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації наділені згідно ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» правом, зокрема, проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону; давати згідно з чинним законодавством обов`язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Аналіз зазначених положень чинного законодавства свідчить про те, що саме на місцеві державні адміністрації покладено обов`язок здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, в тому числі органами місцевого самоврядування. При цьому, для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації наділені правом звернення до суду з метою захисту державних інтересів.

На користь вказаного висновку суду свідчать також наданий апелянтом лист Одеської районної військової адміністрації Одеської районної державної адміністрації від 11.11.2022 року № 26/01-22/13/41.

В свою чергу, звертаючись до суду з даним позовом заступник керівника Приморської окружної прокуратури не посилався на відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, а також не надав доказів щодо проведення ним перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також щодо встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.

Натомість прокурор посилався лише на те, що Одеська міська рада, яка виступає відповідачем у даній справі, не може здійснювати самоврядний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою населених пунктів та одночасно бути і позивачем і відповідачем у справі.

Однак, колегія суддів звертає увагу на те, що окрім здійснення самоврядного контролю, Законом України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено також можливість здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, який здійснюється місцевими державними адміністраціями. Вказане не було взято до уваги прокурором та не вжито всіх належних заходів для з`ясування питання щодо здійснення такого контролю, в тому числі, в частині затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (дитячих та спортивних майданчиків), розташованих на території Приморського району міста Одеси.

Таким чином, звертаючись із цим позовом до суду, прокурор фактично перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу, без будь-якого обґрунтування та доказів щодо не можливості здійснення таким органом своїх повноважень чи неналежного виконання ним своїх повноважень, передбачених законом.

За відсутності доказів того, що прокурор пересвідчився у тому, що уповноважений орган не здійснює захист інтересів держави (тобто, усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), колегія суддів доходить до висновку, що заступником керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси прокуратурою подано позов без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставою для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

В даному випадку рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам ст. 242 КАС України, оскільки судом першої інстанції не надано належної правової оцінки обставинам справи, доводам сторін по справі, неправильно застосовано норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що постановлене Одеським окружним адміністративним судом рішення від 08.11.2022 року підлягає скасуванню на підставі ст. 317 КАС України, з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Одеської міської ради задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року скасувати.

Прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області в інтересах держави до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: комунальне підприємство «Міськзелентрест» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 08.02.2022 року.

Суддя-доповідач: А.В. Бойко

Суддя: О.В. Єщенко

Суддя: А.Г. Федусик