Справа № 640/8249/19
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2023-02-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2023 року

м. Київ

справа №640/8249/19

провадження № К/9901/8199/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року (суддя Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року (головуючий суддя Кузьмишина О.М., судді Костюк Л.О., Собків Я.М.)

у справі № 640/8249/19

за позовом Акціонерного товариства "Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України"

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2019 року Акціонерне товариство "Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" (далі - АТ «НАК «Нафтогаз України» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за текстом також НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову від 12 квітня 2019 року № 574.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 12 квітня 2019 року № 574.

3. Відповідач з судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року і ухвалити нове рішення про відмову у позові.

4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 листопада 2018 року за №1584 затверджено План здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік, у пункті 86 якого передбачено здійснити щодо АТ "НАК "Нафтогаз України" захід державного нагляду (контролю) з дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов у сфері енергетики з 08 квітня 2019 року строком на 10 робочих днів.

6. 20 березня 2019 року на адресу товариства скеровано повідомлення №42/176-19 Управління НКРЕКП у м. Києві та Київській області про проведення планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з постачання природного газу за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року (отримано 22 березня 2019 року)

7. Листом від 02 квітня 2019 року за №3-3031/1.17-19 товариство повідомило Управління НКРЕКП у м. Києві та Київській області та НКРЕКП про те, що воно скористається правом щодо недопуску голови та членів НКРЕКП з перевірки до її здійснення згідно з пунктів 3.1 та 7.1 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 42, оскільки у період з 16 травня 2017 року по 02 червня 2017 року проводилася планова перевірка.

8. 08 квітня 2019 року комісія з перевірки прибула за місцезнаходженням ліцензіата, звернулась до служби охорони з проханням запросити на пункт охорони уповноважену посадову особу ліцензіата, проте, комісія була повідомлена про недопуск до здійснення планової перевірки, посилаючись на лист від 02 квітня 2019 року за № 3-3031/1.17-19.

9. 08 квітня 2019 року комісією з перевірки складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу №141, згідно з яким зафіксовано вказані обставини.

В Описі виявлених порушень зазначено про порушення ліцензіатом Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови), а саме - пункту 2.1 глави 2 щодо постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умовами дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

10. Листом від 02 квітня 2019 року за №365/26.1/6-19 НКРЕКП повідомило товариство про розгляд у відкритому слуханні питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу 12 квітня 2019 року о 10:00.

11. 12 квітня 2019 року НКРЕКП винесено постанову за №574 "Про накладення штрафу на ПАТ "НАК "Нафтогаз України" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу", згідно з якою відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі Закон №1540-VIII), статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" на товариство накладено штраф у розмірі 850 000 грн за вказане порушення.

12. Позивач, вважаючи вказану постанову протиправною, звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідачем невірно застосовано норми матеріального права на підставі яких позивача притягнуто до відповідальності, а також порушено порядок проведення перевірки, що є підставою для задоволення позовних вимог та скасування оскаржуваної постанови.

14. Суди вважали, що при ухваленні Закону №1540-VIII допущено законодавчу колізію, з метою вирішення якої слід застосувати положення статті 3 Закону № 877-V, згідно з якою державний нагляд (контроль) здійснюється за принципом презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

15. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, вважав, що окрім факту відмови, в акті вказано порушення по суті, а саме: пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме, положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умовами дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, що і стало підставою для винесення оскаржуваної постанови. Разом з тим, відмова у допуску посадових осіб НКРЕКП до здійснення планової перевірки Ліцензованої діяльності НАК «Нафтогаз України» з постачання природного газу не є порушенням пункту 1.2 глави 2 Ліцензійних умов, оскільки питання допуску ліцензіатом Регулятора до перевірки не є предметом регулювання вказаних Ліцензійних умов.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, вказав, що суди першої та апеляційної інстанцій хибно витлумачили положення абзацу дванадцятого частини першої й абзацу одинадцятого частини 2 статті 5 Закону № 877-V, а також приписи підпункту "б" пункту 7 частини 4 статті 59 Закону України "Про ринок природного газу", зокрема:

- щодо визначення періодичності заходів державного нагляду (контролю), оскільки дата наступного планового заходу може припадати на будь-який день календарного року, який настає за останнім плановим роком, що увійшов до дворічного періоду, оскільки наступний календарний рік для мети застосування зазначеного Закону взято за неподільну одиницю виміру, яка дорівнює плановому року;

З огляду на це заявник стверджує, що для суб`єкта господарювання, який належить до високого ступеня ризику і останній плановий захід державного нагляду (контролю) щодо якого здійснювався за діяльність 2016 року, дворічний період охоплюється 2017 і 2018 роками. Відповідно наступний плановий захід державного нагляду (контролю) такого суб`єкта має бути здійснений у 2019 році, який за таких обставин є новим плановим роком (обчислюється з 01 січня по 31 грудня) і є початком відліку для наступного дворічного періоду.

- стосовно взяття до уваги узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю).

17. Заявник вказує, що нормами законодавства не передбачено покликання в річних планах здійснення планових заходів на комплексний план, а тільки зобов`язано брати до уваги дати здійснення заходів. Тому, на думку заявника, факт відповідності строків проведення перевірки позивача в плані перевірок на 2019 рік, строкам, встановленим у комплексному плані, свідчить про здійснення перевірки позивача в межах реалізації комплексного планового заходу контролю у формі планової перевірки.

18. Також скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій належно не дослідили Акт проведення планового заходу державного нагляду (контролю) від 08 квітня 2019 року № 141, тому що висновок судів про те, що в акті вказано на встановлене порушення по суті, як зазначає скаржник, спростовується змістом Акта № 141, оскільки в останньому зафіксований недопуск та визначено, які нормативні акти порушив позивач, недопустивши уповноважених осіб органу контролю (відмовивши у наданні можливості здійснити планову перевірку).

19. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також стверджує про невірне тлумачення відповідачем положень статті 5 Закону № 877-V у їхнього взаємозв`язку з приписами частини 4 статті 59 Закону України "Про ринок природного газу".

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

21. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом №1540-VIII.

22. Відповідно до статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

23. Згідно статті 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

24. Приписами статті 19 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

25. Згідно з частиною 6 статті 19 Закону №1540-VIII планові перевірки суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, проводяться не частіше одного разу на рік відповідно до річних планів, які затверджуються Регулятором до 1 грудня року, що передує плановому, та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.

План здійснення заходів державного контролю на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять днів до початку відповідного планового періоду.

26. Отже, зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності НКРЕКП є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.

27. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V.

28. Питання проведення планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) врегульоване статтею 5 Закону №877-V. Так, вищезазначеною статтею передбачено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року. Плани здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинні містити дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.

29. Органи державного нагляду (контролю) щороку визначають перелік суб`єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у плановому періоді, та не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, забезпечують внесення відомостей про таких суб`єктів господарювання до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) для автоматичного виявлення нею суб`єктів господарювання, які підлягають комплексним плановим заходам державного нагляду (контролю).

30. Річні плани здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період з урахуванням узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) затверджують органи державного нагляду (контролю), оприлюднюють на своїх офіційних веб-сайтах та вносять відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому.

31. Вимоги до оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю), внесення змін до них та звіту щодо їх виконання визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

32. Абзацом 7 частини 1 статті 5 Закону №877-V передбачено, що суб`єкт господарювання має право відмовитися від проведення комплексного планового заходу державного нагляду (контролю) шляхом письмового звернення до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. У такому разі перевірка такого суб`єкта господарювання проводиться згідно з річними планами органів державного нагляду (контролю).

33. Відповідно до частини 2 статті 5 Закону №877-V центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

34. Також у частині 2 статті 5 вказаного Закону визначено, що планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена:

до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки;

до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки;

до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п`ять років.

35. У статті 3 Закону №877-V серед принципів державного нагляду (контролю) передбачено презумпцію правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

36. Вказаний принцип розкрито у частині 7 статті 4 Закону №877-V у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.

37. У цій справі позивач відмовився від проведення планового заходу контролю, з посиланням на положення статті 5 Закону №877-V. Позивач вважав, що, так як у період з 16 травня 2017 року по 02 червня 2017 року проводилася планова перевірка НКРЕКП, дворічний строк для проведення наступної планової перевірки спливав 02 червня 2019 року і відповідно, проведення планової перевірки з 08 квітня 2019 року строком на 10 робочих днів є протиправним, тоді як недопуск перевіряючих до перевірки 08 квітня 2019 року є правомірним з врахуванням статті 11 вказаного Закону №877-V.

38. Суди попередніх інстанцій вважали, що при ухваленні Закону №1540-VIII допущено законодавчу колізію, з метою вирішення якої слід застосувати положення статті 3 Закону № 877-V, згідно з якою державний нагляд (контроль) здійснюється за принципом презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

39. Верховний Суд вважає помилковими такі висновки судів попередніх інстанцій, з огляду на таке.

40. У статті 2 Закону № 877-V встановлено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

41. Частиною 3 статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування, крім Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка здійснює контроль відповідно до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

42. З аналізу вказаної норми вбачається, що заходи контролю, які здійснює НКРЕКП є виключенням із загального правила, передбаченого частиною 3 статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". При цьому вказана норма передбачає, що НКРЕКП здійснює контроль відповідно до Закону №1540-VIII.

43. Отже, спеціальним Законом при проведенні заходів контролю НКРЕКП є Закон №1540-VIII, у зв`язку з цим при визначенні строків планової перевірки у цих правовідносинах застосуванню підлягала саме частина 6 статті №1540-VIII, а не загальні положення Закону № 877-V.

44. Оцінюючи доводи позивача щодо безпідставності накладення штрафу на підставі статті 59 Закону України «Про ринок природного газу», Верховний Суд враховує таке.

45. Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини 4 статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

46. За своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко врегламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.

47. Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. "Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, [...] принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат" (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

48. Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

49. Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

50. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

51. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

52. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз "згідно із законом" насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

53. Застосовуючи принцип правової визначеності та критерій якості нормативно-правових актів, застосованих відповідачем під час накладення санкцій оскаржуваною постановою у цій справі, колегія суддів виходить із такого.

54. Як слідує із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, остання вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

55. При цьому, НКРЕКП указувала, що до такого висновку вона дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

56. Позаяк, статтею 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, то НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення "інших нормативно-правових актів", указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

57. Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а та від 22 листопада 2021 року у справі № 120/3364/19-а пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін ("інші нормативно-правові акти"), що може призводити до непередбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

58. Верховний Суд наголосив, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

59. Закон № 877 не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

60. За приписами пункту 4 частини першої статті 1 Закону України "Про ліцензування" ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

61. Частиною дев`ятою статті 9 цього ж Закону встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

62. Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

63. Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

64. Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

65. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329 (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Вказана позиція підтримана також у постановах Верховного Суду від 19 січня 2023 року у справах № 160/899/20, № 520/1005/2020, № 260/390/20.

66. Верховний Суд констатує, що судами попередніх інстанції неправильно застосовано норми Законів України № 877, №1540-VIII, «Про ринок природного газу», "Про ліцензування видів господарської діяльності" та пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, між тим саме рішення про скасування постанови НКРЕКП про накладення штрафу з інших мотивів, наведених у цій постанові, що за правилами частин 1 та 4 статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини судових рішень.

67. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

68. Відповідно до частин 1 та 4 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

69. З огляду на вищевикладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення змінити в частині мотивів задоволення позову.

70. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року у справі №640/8249/19 змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Н.В Коваленко

Суддя О.П. Стародуб