Справа № 160/1890/23
Суддя: Прудник Сергій Володимирович
Дата ухвалення: 2023-02-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

08 лютого 2023 року Справа 160/1890/23

Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Прудник Сергій Володимирович, перевіривши матеріали позовної заяви Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня №4» Дніпровської міської ради, яка подана представником адвокатом Співак Надією Максетівною до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування наказу та вимоги, визнання дій протиправними щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності,-

ВСТАНОВИВ:

03.02.2023 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня №4» Дніпровської міської ради, яка подана представником адвокатом Співак Надією Максетівною до Східного офісу Держаудитслужби, в якій представник позивача просить суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Східного офісу Держаудитслужби № 176 від 07.07.2022 року «Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудистлужби на III квартал 2022 року» в частині включення пункту 1.3.2.1 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудистлужби на III квартал 2022 року;

- визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня № 4» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2020 року по 31.07.2022 року;

- визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби, оформлену листом «Про усунення виявлених порушень» № 040404-15/167-2023 від 05.01.2023 року.

Означені позовні вимоги вмотивовані тим, що Східний офіс Держаудитслужби затвердив план проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року з порушенням вимог Інструкції № 319. Наказ № 176 від 07.07.2022 року був виданий пізніше 15 червня, а саме - 07 липня 2022 року. На думку позивача, в порушення Порядку № 955 та вимог Інструкції № 319, Східним офісом Держаудитслужби було видано наказ № 176 від 07.07.2022 року, яким затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року. Тож, Східним офісом Держаудитслужби використано свої повноваження щодо затвердження Плану ДФК в частині п. 1.3.2.1 після закінчення законодавчо встановленого для цього періоду, чим порушено право позивача та здійснено протиправне втручання в його діяльність. Тож, зазначене свідчить про протиправність дій відповідача в частині процедури призначення та, відповідно, проведення заходу державного фінансового контролю, передбаченого п. 1.3.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби України на III квартал 2022 року. При проведенні ревізії відповідачем також було допущено суттєве порушення. Так, повідомлення про проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності було вручено позивачу через його канцелярію нарочно 23.08.2022 року, а початок перевірки відбувся з 31.08.2022 року; в самому тексті повідомлення вже міститься посилання на те, що ревізія проводитиметься з 31.08.2022 року по 22.11.2022 року. Разом з тим, відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону № 2939-ХІІ право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення. Аналогічне положення міститься в п. 8. Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінеті Міністрів України № 550 від 20 квітня 2006 року (надалі - «Порядок № 550»): «Орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об`єкту контролю повідомлення». Пунктом 39 Порядку № 550 передбачено, зокрема, такий спосіб передачі документів органом інспектування як через канцелярію (підрозділ з питань діловодства) з відміткою на примірнику акта органу державного фінансового контролю про дату реєстрації в журналі вхідної кореспонденції об`єкта контролю та підписом працівника канцелярії (загального відділу), який здійснив реєстрацію. У свою чергу, відповідач передав позивачу повідомлення про проведення перевірки за вісім днів, що є грубим порушенням порядку проведення перевірки і в силу положень ст. 11 Закону № 2939-ХІІ відповідач не мав права її проводити. Наслідки незаконно проведеного відповідачем заходу контролю підлягають визнанню протиправними та скасуванню, не зважаючи на те, що захід контролю проведений, а відповідно, наказ щодо проведення заходу контролю реалізований. Таким чином, ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності КНП «МКЛ № 4» ДМРО за період з 01.01.2020 року по 31.07.2022 року була проведена незаконно, з порушенням порядку її призначення - на підставі протиправного наказу №176 від 07.07.2022 року, тобто без достатньої правової підстави. Отже, результати проведення такого заходу контролю також підлягають визнанню протиправними та скасуванню. Тим паче, зміст вимоги не відповідає нормам чинного законодавства, оскільки пункт перший пред`явлених вимог є передчасним, а пункти два-три є неконкретизованими у випадку, коли конкретизованість є визначальною ознакою таких приписів. Тож, позивач вважає, що включення позивача наказом № 176 від 07.07.2022 року до Плану заходів державного фінансового контролю на III квартал 2022 року відбулось безпідставно та всупереч вимогам Інструкції № 319, Порядку № 955, а саме з порушенням строків затвердження такого плану. Наслідки незаконно проведеного відповідачем заходу контролю підлягають визнанню протиправними та скасуванню, не зважаючи на те, що захід контролю проведений, а відповідно, наказ щодо проведення заходу контролю реалізований, та як наслідок всі дії та рішення, вчинені після винесення протиправного наказу, є незаконними. Тому, вимога «Про усунення виявлених порушень» Східного офісу Держаудитслужби з викладеною у ньому інформацією щодо встановлених порушень законодавства є безпідставною, необґрунтованою та такою, що не відповідає фактичним обставинам і підлягає скасуванню судом як протиправна.

За відомостями з витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.02.2023 року, зазначена вище справа була розподілена та 06.02.2023 року передана судді Пруднику С.В.

Приписами п. 3 ч. 1 ст. 171 КАС України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Вирішуючи питання про наявність підстав для відкриття провадження у справі, суддя виходить з наступного.

Частиною четвертою статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).

Частиною першою статі 72 КАС України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частин першої та другої статті 79 КАС України учасники справи подають докази у справі безпосередньо до суду.

Позивач, особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, повинні подати докази разом із поданням позовної заяви.

Вимоги до письмових доказів встановлені статтею 94 КАС України.

Так, письмові докази подаються в оригіналі або в належним чином засвідченій копії, якщо інше не визначено цим Кодексом. Якщо для вирішення спору має значення лише частина документа, подається засвідчений витяг з нього.

Копії документів вважаються засвідченими належним чином, якщо їх засвідчено в порядку, встановленому чинним законодавством.

Учасник справи, який подає письмові докази в копіях (електронних копіях), повинен зазначити про наявність у нього або іншої особи оригіналу письмового доказу.

Учасник справи підтверджує відповідність копії письмового доказу оригіналу, який знаходиться у нього, своїм підписом із зазначенням дати такого засвідчення.

Порядок засвідчення копій документів визначений пунктами 5.26, 5.27 Національного стандарту України Державної уніфікованої системи документації, Уніфікованої системи організаційно - розпорядчої документації "Вимоги до оформлювання документів" (ДСТУ 4163-2020), затвердженого наказом Державного підприємства "Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості" від 01.07.2020 року №144.

За вказаним нормативно-правовим актом, відмітка про засвідчення копії документа складається: зі слів "Згідно з оригіналом (без лапок), найменування посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її власного імені та прізвища, дати засвідчення копії.

Однак позивачем, в порушення наведеним нормам права, для суду та для відповідачів у справі, у якості додатків до позовної заяви, додано ксерокопії документів, які не засвідчені належним чином та містять дату засвідчення копій.

Висновок щодо обов`язку належного засвідчення копії документів узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, що викладена в постановах від 02.10.2018 по справі №2а-15994/12/2670, від 11.09.2018 по справі №826/15414/17, від 11.02.2020 по справі №826/2935/14.

Суд зазначає, що оскільки під засвідченням копії документа слід розуміти саме засвідчення відповідності копії оригіналу відповідного документу, відсутність на копії напису про її засвідчення Згідно з оригіналом чи в іншому словесному виразі дає підстави вважати її такою, що не посвідчена в установленому порядку.

Такий правовий висновок викладено у п.20 постанови Верховного Суду від 08.05.2019 у справі №160/7887/18 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 81616942).

При цьому, Верховний Суд у постанові від 10.02.2021 у справі № 826/15414/17 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 94840145) зазначив, що долучення до матеріалів справи світлокопій документів, як письмових доказів, які не є оригіналами та не є копіями, оскільки засвідченні з порушенням вимог КАС України, свідчить, що такі докази є належними та свідчить про порушення судом правил дослідження доказів, що є підставою для скасування судового рішення.

У постанові від 30.11.2020 у справі №580/207/20 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 93217021) Верховний Суд зазначив, що важливою вимогою використання копії письмового доказу як достовірного та допустимого доказу у справі є її належне засвідчення та передчасне надсилання іншим учасникам справи.

Приписами КАС України визначено дві форми подання до суду письмових доказів: в паперовій формі (в оригіналі або в належним чином засвідченій копії) або в електронній формі з обов`язковим їх скріпленням власним електронним підписом учасника справи через Електронний кабінет.

Іншої форми подання до суду процесуальних документів (в тому чисті письмових доказів) чинними нормами КАС України не передбачено.

У цій справі Верховний Суд зауважив, що розгляд судами попередніх інстанцій справи на підставі документів, які не підписані електронним цифровим підписом та не містять будь-яких інших ознак належного засвідчення копій документів, свідчить про вирішення спору на підставі доказів, які не відповідають критеріям достовірності, що стало підставою для скасування судових рішень.

Крім того, правовий висновок про те, що долучення до позовної заяви копій документів, які не засвідчені в установленому порядку (зокрема, посвідчення, яке надає право на відповідні пільги), є підставою для залишення позовної заяви без руху викладено Верховним Судом в ухвалах від 25.03.2021 у справі №9901/89/21 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 95815537), від 12.01.2021 у справі №9901/11/21 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 94071104), від 01.10.2020 у справі №9901/313/20 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР 91919620) та багатьох інших.

Відтак, позивачу слід подати до суду належним чином засвідчені додатки до позовної заяви для суду та для відповідачів.

Також, частиною першою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).

Проте, всупереч цьому, позивач звернувся до суду з позовом понад шестимісячний строк (позовна вимога щодо визнання протиправним та скасування наказу Східного офісу Держаудитслужби № 176 від 07.07.2022 року), а саме 03.02.2023 року, тобто з пропущенням строку звернення до суду.

Тож, шестимісячний строк звернення до суду позивача сплив ще 09.01.2023 року, тоді як позивач звернувся до суду із позовом 03.02.2023 року.

Суд зазначає, що згідно з частиною 2 статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Відповідно до пункту 6 частини 5 статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки.

Законодавче обмеження строку оскарження рішень відповідача, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.

Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.

У рішенні від 07 липня 1989 року у справі "Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" Європейський суд з прав людини зазначив, що заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов`язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.

Тож, з ч. 1, 3 ст.45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання процесуальними правами не допускається. Якщо подання скарги, заяви, клопотання визнається зловживанням процесуальними правами, суд з урахуванням обставин справи має право залишити без розгляду або повернути скаргу, заяву, клопотання.

Згідно із частиною першою статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Суд вважає за необхідне зазначити, що поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 року по справі №706/1272/14-ц висловлена позиція щодо необхідності доведення учасниками справи обставин пропуску строку звернення до суду.

Питання щодо поважності цих причин, тобто наявності обставин, які з об`єктивних, незалежних від позивача підстав унеможливлювали або істотно утруднювали своєчасне подання позову, вирішується судом у кожному конкретному випадку з урахуванням наявних фактичних даних про такі обставини."

Верховний Суд у постанові від 20.11.2018 р. у справі № 907/50/16, зокрема вказав, що позовна давність не є інститутом процесуального права і не може бути відновлена. Позивач вправі отримати судовий захист у разі визнання поважними причин пропуску позовної давності.

Суд зазначає, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

У рішенні ЄСПЛ від 03 квітня 2008 року у справі Пономарьов проти України зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є обмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.

За висновком ЄСПЛ, викладеним в його рішенні від 18 жовтня 2005 року у справі МШ Голуб проти України, право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги, оскільки за своєю природою це право вимагає регулювання з боку держави, яка щодо цього користується певними межами самостійного оцінювання.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі Перетяка та Шереметьєв проти України).

Отже, за практикою ЄСПЛ застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.

Вказана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.06.2019 року по справі №9901/82/19.

Частиною 6 ст. 161 КАС України визначено, що у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Згідно з ч. 1 ст. 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, у якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення.

З огляду на викладене, позовну заяву слід залишити без руху із встановленням позивачу строку для усунення недоліків шляхом надання до суду вмотивованої заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду із позовною заявою, вказавши обґрунтовані підстави для поновлення такого строку, якщо вони є, та надати суду докази поважності причин його пропуску.

Вищенаведені обставини вказують на невідповідність позовної заяви вимогам встановленим КАС України, а тому вона підлягає залишенню без руху з наданням позивачу строку для усунення вказаних недоліків.

На підставі наведеного та керуючись ст. ст. 160, 161, 169, 171, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна лікарня №4» Дніпровської міської ради, яка подана представником адвокатом Співак Надією Максетівною до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування наказу та вимоги, визнання дій протиправними щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності - залишити без руху.

Позивачу надати строк для усунення недоліків позовної заяви протягом 10 (десяти) робочих днів, з моменту отримання копії даної ухвали, шляхом надання до суду:

- належним чином засвідчені додатки до позовної заяви для суду та для відповідача із зазначенням дати засвідчення копій;

- вмотивованої заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду із зазначенням обґрунтованих підстав для поновлення такого строку, якщо вони є, та надати суду докази поважності причин його пропуску.

Роз`яснити позивачеві, що якщо недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, не будуть усунуті у встановлений судом строк, позовна заява буде повернута відповідно до пункту 1 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

Копію ухвали про залишення позовної заяви з руху невідкладно надіслати особі, що звернулась із позовною заявою.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя С. В. Прудник