Справа № 460/206/20
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2023-02-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2023 року

м. Київ

справа №460/206/20

адміністративне провадження № К/9901/36453/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Коваленко Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 03.07.2020 (головуючий суддя Гудима Н.С.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 (колегія суддів у складі: Святецького В.В., Довгополова О.М., Гудима Л.Я.) у справі за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В:

У січні 2020 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Рівнегаз» (далі - АТ, Рівнегаз) звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Комісія) за №2651 від 06.12.2019 ,,Про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

Позовні вимоги ґрунтуються на тому, що в грудні 2019 року АТ отримало постанову про накладення на нього штрафу за порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201 щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу. Повідомив, що 18.11.2019 на адресу АТ прибули представники відповідача для проведення планової виїзної перевірки, однак такі не були допущені до перевірки, у зв`язку з відсутністю підстав для проведення таких заходів. Також зазначив, що відповідач застосував до позивача штрафну санкцію з підстав, не передбачених законом, з порушенням правил застосування такої санкції та її меж, порушивши порядок оформлення відмови у проведенні перевірки; незаконно встановив порушення п.2.1 Ліцензійних умов, а саме за межами проведення перевірки, до її проведення встановив наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом "інших нормативних актів", а саме: положень ст.11 Закону України "Про засади державного нагляду" та Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", які не є вимогами ліцензійних умов, а загальною вимогою для будь-якого суб`єкта господарювання.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 03.07.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020, адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг за №2651 від 06.12.2019 про накладення на Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" штрафу за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Не погодившись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Ухвалою Верховного Суду від 15.01.2021 відкрито касаційне провадження на підставі застосування судом апеляційної інстанції норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19, а також з мотивів відсутності висновку Верховного Суду щодо можливості прирівняння порушення вимоги абзацу 2 частини 1 статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до порушення Ліцензійних умов.

У відзиві на касаційну скаргу позивач та третя особа просили залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій, згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності Акціонерного товариства ,,Оператор газорозподільної системи ,,Рівнегаз" є за КВЕДом 35.22.Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.

Постановою НКРЕКП від 30.11.2018 №1584 затверджений план здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік.

30.08.2019 постановою НКРЕКП №1779 ухвалено провести у ІV кварталі 2019 року планові перевірки суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з переліком, наведеним в додатку №1.

Згідно з вказаним додатком під порядковим номером №25 зазначене АТ ,,Рівнегаз". Дата початку здійснення заходу (планової перевірки) - 18.11.2019, строк здійснення заходу - 10 днів.

08.10.2019 відповідно до рішення від 30.08.2019 НКРЕКП видала посвідчення №400 на проведення планової перевірки АТ ,,Рівнегаз" тривалістю з 18.11.2019 по 29.11.2019 щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.02.2017 № 201, за період діяльності з 01.01.2017 по 31.12.2018.

04.11.2019 НКРЕКП направила позивачу повідомлення про проведення заходу державного контролю планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу за період (діяльності) з 01.01.2017 по 31.12.2018 ліцензіата АТ ,,Рівнегаз" (том 1, а.с.28) та лист щодо надання документів №49-17/445 від 18.10.2019.

Листом від 15.11.2019 за №330007.2-Сл-63251119 АТ ,,Рівнегаз" повідомило сектор НКРЕКП у Рівненській області про відмову у надані документів та відповідної інформації пов`язаної з проведенням перевірки, оскільки відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а відтак суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

18.11.2019 комісія з проведення перевірки у складі голови комісії Нечипорука В.О. завідувача Сектору НКРЕКП у Рівненській області та членів комісії з проведення перевірки: Захарової І.С. - головного спеціаліста Сектору НКРЕКП у Рівненській області, Ткачук Н.М. - головного спеціаліста НКРЕКП у Рівненській області та Гороха Є.В. - провідного спеціаліста Сектору НКРЕКП у Рівненській області на підставі посвідчення на проведення планової перевірки від 08.10.2019 №400, прибула за місцем знаходження товариства для проведення перевірки, однак голова правління АТ ,,Рівнегаз" Дубас П.А. повідомив голову та членів комісії з проведення перевірки про недопуск до здійснення планової перевірки АТ ,,Рівнегаз" з підстав, викладених у листі АТ ,,Рівнегаз" від 15.11.2019. У зв`язку з цим, комісія з проведення перевірки склала акт про відмову АТ ,,Рівнегаз" у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 18.11.2019.

Після цього, упродовж терміну проведення планової перевірки АТ ,,Рівнегаз" - з 18.11.2019 по 28.11.2019 включно (за винятком вихідних 23-24.11.2019), комісія з проведення перевірки щодня прибувала за місцем знаходження позивача, однак, у допуску вказаних осіб до здійснення перевірки уповноважена особа АТ ,,Рівнегаз" щоразу відмовляла з підстав, викладених у листі АТ ,,Рівнегаз" від 15.11.2019.

За наслідками таких подій, комісія щодня складала акти про відмову АТ ,,Рівнегаз" у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, що підтверджується копіями відповідних актів від 19.11.2019, 20.11.2019, 21.11.2019, 22.11.2019, 25.11.2019, 26.11.2019, 27.11.2019 та 28.11.2019.

29.11.2019, в останній день планової перевірки АТ ,,Рівнегаз", комісія з проведення перевірки вчергове прибула за місцезнаходженням товариства. У допуску до здійснення перевірки позивач членам комісії відмовив з підстав, викладених у листі АТ ,,Рівнегаз" від 15.11.2019, зокрема, через відсутність уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику та яка не була затверджена та не була оприлюднена відповідачем на власному офіційному веб-сайті.

В той же день, 29.11.2019, за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу комісія склала акт за №417.

У вказаному акті планової перевірки комісія зафіксувала порушення АТ ,,Рівнегаз" вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України ,,Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України ,,Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Згідно з витягом з офіційного сайту НКРЕКП, 02 грудня 2019 року о 14:05 год. оприлюднено повідомлення про засідання, яке відбудеться 06 грудня 2019 року о 10:00 год., де питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ ,,Рівнегаз" було включено до порядку денного за №36.

03.12.2019 НКРЕКП надіслала АТ ,,Рівнегаз" лист, яким запросила уповноважену особу позивача прибути на засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання, яке відбудеться 06.12.2019, де розглядатиметься питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ ,,Рівнегаз".

05.12.2019 листом №330007.1-Пв-6678-1219 позивач надав письмові зауваження щодо результатів перевірки, викладених в акті, складеному за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю)м№417 від 29.11.2019.

06.12.2019 на засіданні НКРЕКП за результатами розгляду питання №36 порядку денного вирішено прийняти постанову про накладення штрафу на АТ ,,Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Вказане рішення оформлене протоколом №72 від 06.12.2019.

Цього ж дня відповідач виніс постанову №2651 ,,Про накладення штрафу на АТ ,,Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", згідно з якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000 грн.

Вважаючи вказану постанову про накладення штрафу протиправною та необґрунтованою, АТ ,,Рівнегаз" звернулося до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на час проведення перевірки Комісія не затвердила та не оприлюднили уніфіковану форму акта у встановленому Законом №877- V порядку, що свідчить про відсутність правових підстав для проведення перевірки і, як наслідок, відсутність в діях відповідача інкримінованих йому порушень.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вчинення державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, однак непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Правова процедура, яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Так, повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами № 877-V, № 1540-VIII, 329-VIII.

Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Положеннями статті 2 указаного Закону закріплено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Статтею 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» затверджено Порядок № 428, який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав.

При цьому за результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень Нацкомісія уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.

У цій справі судами встановлено, що позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки у зв`язку з відсутністю уніфікованої форми акта перевірки.

Надаючи оцінку в частині правомірності недопуску контролюючого органу до проведення планового контрольного заходу через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує наступне.

Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено у Законі № 877-V.

Положеннями статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному вебсайті.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018 (далі - Методика № 342).

Так, у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах та визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у Порядку № 428, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначений Порядок № 428 правомірно застосований відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Колегія суддів не знаходить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.

З огляду на викладене Суд критично сприймає доводи судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав вважати дії відповідача протиправними з тих мотивів, що органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта.

Вирішуючи питання законності оспорюваних у цій справі постанов відповідача, колегія суддів виходить із такого.

Судами установлено, що оскаржувана постанова прийнята внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом

Тобто, відповідач дійшов висновку про порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

При цьому Нацкомісія до такого висновку дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Положеннями статті 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Внаслідок цього Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вважає, що вказана норма підпадає під визначення «інших нормативно-правових актів», указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Положеннями статті першої Закону 222-VIII передбачено, що ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Положеннями статті 59 Закону № 329-VIII передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

У разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Відповідно підпункту «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу Регулятор приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Частиною п`ятою цієї ж статті передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій Регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону № 329-VIII).

Колегія суддів Верховного Суду враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у подібних правовідносинах у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання Нацкомісії дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Так, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 06.06.2019 № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.06.2016 № 1-2/2016).

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

У Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Отже, Закон № 877-V не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

Частинами дев`ятою, десятою статті 9 Закону 222-VIII встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

До ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги:

1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому;

2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону 329-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Аналогічну позицію Верховний Суд вже неодноразово висловлював у постановах: 640/20494/19 від 11.03.2021, 824/266/20 від 26.05.2021, 120/3364/19 від 22.11.2021, 520/2697/2020 від 13.07.2022, №240/331/20 від 13.04.2022.

З огляду на викладене Верховний Суд доходить висновку, що судами попередніх інстанцій прийнято правильне по суті рішення про задоволення позову, однак з помилкових мотивів, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини рішень судів попередніх інстанцій.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг слід задовольнити частково, а судові рішення змінити, виклавши мотивувальні частини у редакції цієї постанови. В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Керуючись статтями 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 03.07.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 змінити, виклавши мотивувальні частини у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 03.07.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

Н.В. Коваленко