Справа № 280/6870/22
Суддя: Калашник Юлія Вікторівна
Дата ухвалення: 2023-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ПРО ЗАЛИШЕННЯ ПОЗОВНОЇ ЗАЯВИ БЕЗ РОЗГЛЯДУ

06 лютого 2023 року (15:30) Справа № 280/6870/22 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Калашник Ю.В., розглянув за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовною заявою Заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області (69050, м. Запоріжжя, вул. Космічна, 118а) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (69002, м. Запоріжжя, вул. Фортечна, буд. 65, ) до Комунального некомерційного підприємства «Обласний клінічний заклад з надання психіатричної допомоги» Запорізької обласної ради (69600, м. Запоріжжя, Оріхівське шосе, 10-а, ) про зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

06.12.2022 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області (далі - заявник) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - позивач) до Комунального некомерційного підприємства «Обласний клінічний заклад з надання психіатричної допомоги» Запорізької обласної ради (далі - відповідач), в якій просить: зобов`язати відповідача привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище, обліковий номер №29582, що розташоване за адресою: вул. Оріхівське шосе, 10-а у м. Запоріжжя у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Ухвалою суду від 12.12.2022 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що заступник керівник прокуратури, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звертається до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Зазначає, що сховище, обліковий номер №29582, дотепер є таким, що неготове до використання за призначенням. З урахуванням викладеного, заступник керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до суду з вказаним позовом.

Дослідивши матеріали справи, суд зазначає про наступне.

Судом встановлено, що Шевченківською окружною прокуратурою міста Запоріжжя Запорізької області в ході реалізації визначених в ст. 131-1 Конституції України, ст.ст.2,23 Закону України «Про прокуратуру», встановлені підстави для здійснення представництва інтересів держави у суді в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області. Так, встановлено, що по вул. Оріхівське шосе 10-а у м.Запоріжжі розміщена захисна споруда цивільного захисту, а саме, сховище, обліковий номер №29582, балансоутримувачем якої є Комунальне некомерційне підприємство «Обласний клінічний заклад з надання психіатричної допомоги» Запорізької обласної ради. Сховище дотепер є таким, що неготове до використання за призначенням.

19.01.2021 Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області видано припис №3 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки Комунальному некомерційному підприємству «Обласний клінічний заклад з надання психіатричної допомоги» Запорізької обласної ради.

Відповідно до вказаного припису в сховищі №29582 виявлені численні порушення, у тому числі:

не проведено обслуговування противибухових пристроїв (п.24 припису), що є порушенням розділу ІІІ глави 4 п.6 Вимог;

не передбачено заходи по заміні або капітальному ремонту фільтро - вентиляційного обладнання сховища, зокрема не замінено протипилові поглиначі типу ФП, гермоклапани і клапани надмірного тиску, регенеративні патрони РП і установки РУ-150/6, кисневі балони, не проведено обслуговування приливних і витяжних систем і систем повітряпостачання (п.22 припису), що є порушенням розділу III глави 4 п.4 Вимог;

не забезпечено проведення лабораторних досліджень якості питної води в терміни і порядку, що визначені Санітарними нормами та ДСТУ 7525:2014 «Вода питна. Вимоги та методи контролювання якості» (п.32 припису), що є порушенням розділу III глави 6 п.2 Вимог;

не забезпечено захисну споруду цивільного захисту приладами виміру температурно - вологісного режиму та параметрів повітряного середовища (п.29 припису), що є порушенням розділу III глави 3 Вимог;

не проведено обслуговування акумуляторних батарей захищеної дизельної електростанції (п.28 припису), що є порушенням розділу III глави 5 Вимог.

Строк для усунення порушень визначено до 01.06.2021.

Суд вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.

Судом встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII, Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012 №5403-VI.

Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, суб`єкти владних повноважень мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, межі дій позивача чітко визначені Конституцією та законами України.

Приписами частини 3 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

За змістом частин 3-5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Приписами частини 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (№1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (№1697-VII).

При цьому, окремими абзацами частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (№1697-VII) установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

- витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

- отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

З урахуванням наведених нормативних положень можна зробити висновок, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а виключно у випадках, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення (зокрема, в разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави).

Слід зазначити, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» (№1697-VII) не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим.

Наприклад, таке право на представництво інтересів в суді виникає коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження.

Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету.

Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, тобто, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права.

Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У даній справі як позовні вимоги, так і підстави подання позову мотивовано відсутністю у державного органу ДСНС права на звернення до суду з позовом про спонукання відповідача усунути порушення вимог пожежної безпеки, що не відповідає дійсності.

Слід зазначити, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, Верховним судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 21.01.2021 у справі №0440/6990/18.

У свою чергу відсутність у державного органу права на звернення до суду з позовом про спонукання усунути порушення вимог пожежної безпеки не може бути підставою представництва інтересів такого органу в суді прокурором.

При цьому, на підставі пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012 №5403-VI, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

За результатами правового аналізу повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено саме на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Застосування заходів реагування, визначених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, є установлений законом спосіб спонукання відповідних суб`єктів господарювання усунути виявлені органи ДСНС порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.

На думку суду, надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

Суд бере до уваги, що предметом даного позову є: зобов`язання відповідача привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище, обліковий номер №29582, що розташоване за адресою: вул. Оріхівське шосе, 10-а у м. Запоріжжя у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Відповідно зобов`язання відповідача в межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням відповідача усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності підприємства, що зафіксовані в акті планової перевірки №3 від 14.01.2021, складеному ГУ ДСНС України у Запорізькій області.

Проте, законодавством чітко регламентовано порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, а не - шляхом покладення обов`язку вжити в межах компетенції заходи, направленні на усунення порушень протипожежної безпеки згідно винесеного припису.

Водночас, матеріали справи не містять (прокурором не надано) належних та допустимих доказів того, що у даній справі органи ДСНС не мали об`єктивної можливості у законодавчо встановленому порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування до Комунального некомерційного підприємства «Обласний клінічний заклад з надання психіатричної допомоги» Запорізької обласної ради для усунення виявлених порушень.

Слід зазначити, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор.

Зокрема, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі № 0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року в справі № 804/4458/18, від 27 квітня 2020 року в справі № 826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20.

Отже, суд дійшов висновку про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.

При цьому, відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини першої статті 240 КАС України).

Такий висновок, щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, відповідає висновку викладеному Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 (справа №912/2385/18).

Також, вказаний висновок (щодо залишення у даних правовідносинах позову без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України), висловлений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20.01.2022 року у справі №0440/6277/18 (адміністративне провадження №К/9901/32920/20).

В силу пункту 2 частини 1 ст.240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 240, 241, 246, 248 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області (69050, м. Запоріжжя, вул. Космічна, 118а) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (69002, м. Запоріжжя, вул. Фортечна, буд. 65, ) до Комунального некомерційного підприємства «Обласний клінічний заклад з надання психіатричної допомоги» Запорізької обласної ради (69600, м. Запоріжжя, Оріхівське шосе, 10-а, ) про зобов`язання вчинити дії, - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України, та може бути оскаржена в порядку та строки, визначені ст. ст. 292-297 КАС України.

Суддя Ю.В.Калашник