Справа № 640/4932/22
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2023-02-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/4932/22 Головуючий у І інстанції - Донець В.А.,
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.,

за участю секретаря Ольховської М.Г.,

позивача: ОСОБА_1 ,

представника позивача: Івченко Н.В.,

представника відповідача: Пуленця А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення, передбаченого ч. 1 ст. 77 Закону України «Про державну службу» у дисциплінарному провадженні стосовно нього та зобов`язати відповідача прийняти рішення, передбачене ч. 1 ст. 77 Закону України «Про державну службу» у такому дисциплінарному провадженні.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Кабінетом Міністрів України допущено протиправну бездіяльність щодо неприйняття протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії з питань вищого корпусу державної служби рішення, передбаченого ч. 1 ст. 77 Закону України «Про державну службу», та неоформлення його відповідним актом. Позивач зазначає, що така бездіяльність відповідача породжує у нього невизначеність щодо його прав та обов`язків через не завершене дисциплінарне провадження.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2022 року у задоволені позову відмовлено. При цьому, суд першої інстанції погодився з доводами позивача, що Кабінет Міністрів України, отримавши від Комісії пропозицію за наслідками розгляду дисциплінарної справи стосовно державного службовця категорії «А», зобов`язаний був прийняти протягом 10 календарних днів з дня отримання такої пропозицій Комісії одне з рішень, які передбачені ст. 77 Закону України «Про державну службу», а саме: про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, або про застосування дисциплінарного стягнення. Разом з тим, суд відмовляючи у задоволені позову виходив з того, що визначальним у даному випадку є те, що Уряд України відмовився розглядати пропозицію Комісії щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності чи вирішувати питання про закриття дисциплінарного провадження. Відповідно в цій частині суд не вбачав невизначеності, позаяк позивача не притягнуто до дисциплінарної відповідальності, суб`єкт призначення не розглядав пропозицію Комісії, протокол від 26.01.2022 №6 не містить вказівок про розгляд в майбутньому такої пропозиції, в ньому немає негативної оцінки позивача відповідно до пропозиції Комісії. Щодо майбутньої можливої реалізації Кабінетом Міністрів України пропозиції Комісії, то суд зазначив, що такого спору не існує, відповідно суд не може надавати оцінку відносинам, які не настали.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги аналогічні тим, що викладені у позові.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

В судовому засіданні позивач та його представник вимоги апеляційної скарги підтримали, наполягали на її задоволенні, в той час, як представник відповідача проти цього заперечував, просив судове рішення залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, судом установлено і підтверджується матеріалами справи, що розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про призначення ОСОБА_1 державним секретарем Міністерства розвитку громад та територій України» від 25.06.2020 №739-р призначено ОСОБА_1 державним секретарем Міністерства розвитку громад та територій України з 02.07.2020 строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства з встановленням випробування строком на три місяці.

Згідно наказу Міністерства розвитку громад та територій України «Про призначення ОСОБА_1 державним секретарем Міністерства розвитку громад та територій України» від 01.07.2020 №186 К/ОС ОСОБА_1 приступив до виконання обов`язків за посадою державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України з 02.07.2020 строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства, встановлено випробування строком на три місяці.

Наказом Міністерства розвитку громад та територій України «Про порушення дисциплінарного провадження» від 17.11.2021 №300 згідно з п. 15 ч. 2 ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», п. 5 ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 64, ст. 65 та ч. 1 ст. 68 Закону України «Про державну службу», пп. 12 п. 10 «Положення про Міністерство розвитку громад та територій України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 №197 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 №850) та п. 3 «Порядку здійснення дисциплінарного провадження», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1039, та на підставі викладеного у доповідній записці начальника управління Секретаріату державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України Віти Костик (від 17.11.2021 вхідний №46836/0/9-21), доповідної записки виконуючого обов`язки директора юридичного департаменту Міністерства розвитку громад та територій України Вадима Гуцула від 12.11.2021 №9/8.1-13350 та спільної доповідної записки начальника управління Секретаріату державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України Віти Костик і виконуючого обов`язки директора юридичного департаменту Міністерства розвитку громад та територій України Вадима Гуцула (від 17.11.2021 вхідний №46835/0/9- 21), що свідчить про ймовірне вчинення дисциплінарних проступків, встановлених п.п. 1 та 7 ч. 2 ст. 65 Закону «Про державну службу», за які може бути застосовано дисциплінарне стягнення, порушено дисциплінарне провадження стосовно державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_1 на строк 45 календарних днів починаючи з 18.11.2021.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України» від 13.12.2021 №1648-р звільнено ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України у перший робочий день після закінчення відпустки для догляду за дитиною, у зв`язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності у 2021 році (п. 3 ч. 1 та ч. 5 ст. 87 Закону України «Про державну службу»).

Комісією з питань вищого корпусу державної служби 17.01.2022 складено пропозицію за результатами розгляду дисциплінарної справи стосовно державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_1 , в резолютивній частині якої зазначено, що ОСОБА_1 вчинив дисциплінарний проступок передбачений п. 7 ч. 2 ст. 65 Закону України «Про державну службу» - перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення. Комісією запропоновано застосувати до державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби, передбачене п. 2 ч. 1 ст. 66 Закону України «Про державну службу».

Згідно з витягом з протоколу №6 засідання Кабінету Міністрів України від 26.01.2022, Кабінетом Міністрів України взято до відома пропозицію Комісії з питань вищого корпусу державної служби за результатами дисциплінарного провадження, здійсненого в установленому порядку, стосовно державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України ОСОБА_1 з урахуванням його звільнення з посади відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.12.2021 №1648 у зв`язку з отриманням ним негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності у 2021 році.

Листом Секретаріату Кабінету Міністрів України від 28.01.2022 №2640/0/2-22 дисциплінарна справа ОСОБА_1 передана Міністерству розвитку громад та територій України.

Наказом Міністерства розвитку громад та територій України «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України» від 04.02.2022 №67К/ОС звільнено ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства розвитку громад та територій України у перший робочий день після закінчення відпустки для догляду за дитиною у зв`язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності у 2021 році (п. 3 ч. 1 та ч. 5 ст. 87 Закону України «Про державну службу»). Підстава: розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.12.2021 №1648-р.

Не погоджуючись із такою бездіяльністю відповідача щодо неприйняття рішення, передбаченого ч. 1 ст. 77 Закону України «Про державну службу» у дисциплінарному провадженні стосовно нього, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч. 1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень довів суду, що діяв правомірно, з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.

Так, спірні правовідносини врегульовані Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII (далі - Закон №889-VIII), «Порядком здійснення дисциплінарного провадження», затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 №1039 (далі - Порядок №1039).

Згідно ст. 69 Закону №889-VIII: дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», є Комісія з питань вищого корпусу державної служби (абзац перший частини другої); результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення (частина десята); суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Порядком №1039 визначено, що результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії (абз. 1 п. 34); Комісія, дисциплінарна комісія вносить суб`єкту призначення (керівникові державної служби) пропозицію (подання) разом з матеріалами дисциплінарної справи не пізніше ніж протягом трьох робочих днів з дня її (його) підписання (абз. 1 п. 35).

Як вже зазначалось вище, наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 17.11.2021 №300 порушено дисциплінарне провадження стосовно державного секретаря цього Міністерства ОСОБА_1 на строк 45 календарних днів починаючи з 18.11.2021. Комісією з питань вищого корпусу державної служби 17.01.2022 складено пропозицію за результатами розгляду дисциплінарної справи, відповідно до якої запропоновано застосувати до нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби, передбачене п. 2 ч. 1 ст. 66 Закону №889-VIII.

Відповідно до ст. 77 Закону №889-VIII, рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення (ч. 1); якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, суб`єкт призначення приймає рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, яке оформляється наказом (розпорядженням) (ч. 3); пропозиція Комісії, подання дисциплінарної комісії є обов`язковими для розгляду суб`єктами призначення та враховуються ними під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження (ч. 5); державному службовцю видається під розписку належним чином завірена копія наказу (розпорядження) про накладення на нього дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження не пізніше наступного робочого дня після прийняття відповідного рішення (ч. 6).

Абзацами 1 та 2 п. 36 Порядку №1039 визначено, що за результатами розгляду дисциплінарного провадження суб`єкт призначення (керівник державної служби) протягом десяти календарних днів з дня отримання пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії приймає рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Рішення оформляється наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення (керівника державної служби).

Так, слушними є доводи апелянта, що за змістом наведених норм Кабінет Міністрів України, отримавши від Комісії пропозицію за наслідками розгляду дисциплінарної справи стосовно державного службовця категорії «А», зобов`язаний прийняти протягом 10 календарних днів з дня отримання такої пропозицій Комісії одне з рішень, які передбачені ст. 77 Закону №889-VIII, що ним не було зроблено.

Водночас, як правильно зауважив суд першої інстанції, наведені норми також дають підстави дійти висновку про повноваження прийняття такого рішення лише щодо державного службовця. В той час, як станом на час прийняття Кабінетом Міністрів України як суб`єктом призначення протокольного рішення від 26.01.2022 №6, цим же суб`єктом призначення Урядом України прийнято розпорядженням від 13.12.2021 №1648-р про припинення державної служби позивача на підставі п. 3 ч.ч. 1 та 5 ст. 87 Закону №889-VIII, тобто суб`єктом призначення вже було реалізовано своє повноваження щодо припинення з його ініціативи державної служби позивача.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що формулювання «взяти до відома пропозиції Комісії» в протоколі від 26.01.2022 №6 не є таким, що порушує права, інтереси позивача щодо проходження ним публічної служби, зокрема під час вирішення питання про наявність підстав для притягнення його суб`єктом призначення до дисциплінарної відповідальності. Кабінетом Міністрів України в протоколі чітко вказано, що підставою не розгляду пропозиції Комісії (взяття до відома) є та обставина, що на той момент з позивачем припинено державну службу, водночас негативні висновки щодо позивача, з якими позивач пов`язує порушене право, містяться саме в пропозиції Комісії.

Щодо невизначеності, то суд погоджується, що формулювання «взяти до відома» дійсно не можна вважати чітким, зокрема, яким чином врахована пропозиція Комісії. Проте, визначальним, як правильно зазначив суд першої інстанції, у даному випадку є те, що Уряд України відмовився розглядати пропозицію Комісії щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності чи вирішувати питання про закриття дисциплінарного провадження, тобто в цій частині не вбачається невизначеності - позивача не притягнуто до дисциплінарної відповідальності, суб`єкт призначення не розглядав пропозицію Комісії, протокол від 26.01.2022 №6 не містить вказівок про розгляд в майбутньому такої пропозиції, в ньому немає негативної оцінки позивача відповідно до пропозиції Комісії. Щодо майбутньої можливої реалізації Кабінетом Міністрів України пропозиції Комісії, то такого спору не існує, відповідно суд не може надавати оцінку відносинам, які не настали.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до норм КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституцій законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Вказані висновки відображені у постанові Великої палати Верховного Суду від 18.12.2018 у справі М 9961/657/18.

Крім того, Верховний Суд в рішенні від 08.02.2018 №П/9901/13/18 800/191/17 вказав, що адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб, зокрема встановити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий, спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права або неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Відтак, обраний позивачем спосіб не відновлює його порушені права, оскільки винесення Урядом рішення у вигляді акта за результатами дисциплінарного провадження не поновлює позивача на займаній посаді.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2022 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена і підписана 06.02.2023.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

О.В. Карпушова