Справа № 640/8728/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2023-01-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2023 року

м. Київ

справа №640/8728/21

адміністративне провадження № К/9901/47994/21

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача: Берназюка Я.О., суддів: Бучик А.Ю., Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Кравчука В.М., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Шарапи В.М.

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/8728/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» та Товариства з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП»

до Міністерства культури та інформаційної політики України

про визнання протиправними та скасування приписів

за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Васильченко І.П. від 9 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Федотова І.В., Єгорової Н.М., Чаку Є.В. від 17 листопада 2021 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» (далі - ТОВ «Рибалко-Компані», позивач 1) та Товариство з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП» (далі - ТОВ «ПБФ ГРУП», позивач 2) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - Мінкультури, відповідач), у якому просили визнати протиправними та скасувати приписи від 25 лютого 2021 року № 270/6.11.6 та № 271/6.11.6.

2. В обґрунтування своїх вимог позивачі зазначили, що оскаржувані приписи є протиправними, оскільки межі історичного ареалу м. Києва не затверджені Мінкультури як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як це передбачено положеннями статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а рішення Київської міської ради від 28 березня 2003 року № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проектування його приміської зони на період до 2020 року» не може вважатись належним документом із затвердження меж історичного ареалу міста Києва з огляду на те, що Генеральний план м. Києва не є науково-проектною документацією у розумінні приписів пункту 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318). На підставі викладеного, позивачі вважають, що у відповідача відсутні підстави вимагати від товариств отримання висновку щодо проєктної документації та дозволу на виконання робіт відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, адміністративний позов задоволено.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не подавались на затвердження до Міністерства культури та інформаційної політики України відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318, а тому зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не визначено в порядку, встановленому законом; зважаючи на відсутність належним чином затверджених меж історичного ареалу м. Києва, меж та режимів використання зон охорони у м. Києві, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що у Міністерства культури та інформаційної політики України відсутні підстави вважати, що об`єкт знаходиться у межах історичного ареалу.

До таких висновків суди першої та апеляційної інстанцій дійшли з урахуванням правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17.

5. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій врахували, що обставини порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» при проведенні будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва» та обставини знаходження вказаної земельної ділянки в межах історичного ареалу м. Києва, уже були предметом судового розгляду у справі № 640/9526/19 за позовом ТОВ «Рибалко-Компані» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Мінкультури звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

7. У касаційній скарзі Мінкультури вказує на те, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 54 Конституції України, статей 1, 2, 5, 6, 32 та 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також Порядку № 318, внаслідок чого дійшли неправильних, на думку скаржника, висновків про те, що ТОВ «Рибалко-Компані» не повинно було отримувати дозвіл від Мінкультури на проведення будівельних робіт.

8. Скаржник наголошує, що така позиція судів попередніх інстанцій не відповідає висновкам, викладеним, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18 про те, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

Позиція інших учасників справи

9. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Мінкультури не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. Касаційну скаргу подано 28 грудня 2021 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 5 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/8728/21, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.

12. Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2022 року справу № 640/8728/21 призначено до судового розгляду у судовому засіданні на 22 березня 2022 року, зупинено виконання рішень Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2021 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку. Згодом розгляд справи було відкладено до 26 липня 2022 року, 23 серпня 2022 року та 27 вересня 2022 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2022 року справу № 640/8728/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» та Товариства з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправними та скасування приписів передати на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, яка перейшла у письмове провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до договору оренди земельної ділянки від 10 грудня 2018 року Київська міська рада - орендодавець на підставі рішення Київської міської ради від 6 червня 2018 року № 924/4988 передало, а орендар - ТОВ «Рибалко-Компані» прийняло в оренду (строкове платне користування) земельну ділянку по вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва, розміром 0,2459 га, кадастровий номер :88:140:0014, для експлуатації та обслуговування житлового будинку. Договір укладено на 10 років.

15. Наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 березня 2019 року № 355 ТОВ «Рибалко-Компані» затверджено Містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва щодо реконструкції житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом, розташованого за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі від 14 березня 2019 року № 6014/0/7-1-19.

16. 11 липня 2019 року між ТОВ «Рибалко-Компані» (замовник) та ТОВ «ПБФ ГРУП» (Генеральний підрядник) укладено договір генерального підряду на капітальне будівництво № РАЇ 10719, відповідно до якого Генеральний підрядник повинен здійснити будівництво «Реконструкцію житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом на вулиці Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва».

17. 14 листопада 2019 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України замовнику - ТОВ «Рибалко-Компані» та Генеральному підряднику - ТОВ «ПБФ ГРУП» надано дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 30 від 14 листопада 2019 року на будівництво «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом» за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва».

18. 25 лютого 2021 року Мінкультури було винесено приписи № 270/6.11.6 та № 271/6.11.6 у зв`язку з тим, що будівельні роботи на об`єкті «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва» проводяться в межах історичного ареалу м. Києва, який встановлений відповідно до рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».

19. Цими приписами зобов`язано позивачів припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва», оскільки вони виконуються з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

23. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 9 липня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.

25. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 54 Конституції України, статей 1, 2, 5, 6, 32 та 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також Порядку № 318, внаслідок чого дійшли неправильних, на думку скаржника, висновків про те, що ТОВ «Рибалко-Компані» не повинно було отримувати дозвіл від Мінкультури на проведення будівельних робіт.

26. Скаржник також зазначив, що така позиція судів попередніх інстанцій не відповідає висновкам, викладеним, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18 про те, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

27. Водночас суди попередніх інстанцій, ухвалюючи рішення про задоволення позову, врахували правовий висновок Верховного Суду, що міститься у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, стосовно того, що межі історичного ареалу міста Києва не затверджено Міністерством культури України відповідно до вимог статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318, а тому у позивача були відсутні підстави для отримання від Мінкультури дозволу на проведення земельних або будівельних робіт на території, що фактично перебуває у межах історичного ареалу м. Києва.

28. Вирішуючи питання про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, Суд виходить із такого.

29. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).

Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

30. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

31. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

32. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

33. Суд звертає увагу й на те, що Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

34. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

35. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).

36. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

37. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

38. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

39. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.

40. Абзацами першим-третім пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001- 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

41. Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що 28 березня 2002 року на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».

42. Судова палата бере до уваги те, що норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту, затвердженого наказом Мінрегіону від 2 червня 2011 року № 64, та ДБН Б.2.2-3:2012 не були чинними на час ухвалення вищевказаного рішення Київською міською радою, однак на той час діяли, зокрема, Закон України від 20 квітня 2000 року № 1699-III «Про планування і забудову територій» та Закон України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування».

43. Зокрема, відповідно до частин першої, другої статті 10 Закону України «Про планування і забудову територій» (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 28 березня 2002 року) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.

Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно зі встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.

44. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

45. Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 вищезгаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.

46. За змістом статті 12 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральним планом населеного пункту визначаються, окрім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.

47. При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об`єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту (частина перша статті 18 Закону України «Про планування і забудову територій»).

48. Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент затвердження Київською міською радою Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року визначались Законом України «Про основи містобудування», який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

49. Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України «Про основи містобудування» є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.

50. Абзацами першим-п`ятим статті 5 Закону України «Про основи містобудування» встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

51. Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.

52. Станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164.

53. За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.

54. З приписів пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 також вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.

55. Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).

56. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 1.5 цих же ДБН генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні й історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.

57. Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.

58. У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).

59. Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).

60. Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.

61. Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).

62. Дані про матеріали охоронних зон та зон регулювання забудови пам`яток історії і культури, опорні історико-архітектурний та історико-містобудівний плани (за даними управління (відділу) культури, управління містобудування і архітектури держадміністрації органу місцевого самоврядування) включаються й до складу завдання на розробку генерального плану міста, як це передбачено підпунктом «е» пункту 6.2 розділу 6 ДБН Б.1-3-97.

63. Судова палата звертає увагу й на положення ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування 17.04.1992 № 44, за правилами пункту 2.5 розділу 1 та пункту 11.7 розділу 11 яких удосконалення і розвиток планувальної структури міста слід пов`язувати з історичною зоною міста, його історико-архітектурним опорним планом і зонами охорони пам`яток історії, культури і природи (розділ 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури»).

Проекти планування і забудови міст, селищ і сільських поселень з цінною історико-культурною спадщиною можуть виконуватися тільки після відповідних передпроектних досліджень, на основі яких складаються історико-архітектурні плани і проекти зон охорони пам`яток історії та культури цих поселень. Ці документи як обов`язкові входять до складу генеральних планів.

64. Такі приписи ДБН 360-92** також були чинними станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.

65. Вищевикладені положення законодавства дають Суду підстави для висновку, що Генеральний план міста Києва є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.

66. Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Спису історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.

67. Відповідно до розділу 7 «Збереження та охорона історико-культурної спадщини» текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28 березня 2002 року, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.

68. Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва «Історико-містобудівний опорний план міста», міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.

69. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва» та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

70. Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.

71. Варто наголосити й на тому, що розробці та затвердженню Генерального плану міста Києва як нормативно - правового акта органу місцевого самоврядування передує його публічне обговорення із внесенням пропозицій до нього фізичними та юридичними особами і такий акт приймається в інтересах територіальної громади відповідного населеного пункту з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

72. Територіальна громада міста відповідно до частини першої статті 7 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визнається первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

73. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

74. Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

75. Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

76. Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

77. У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

78. Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції:

«Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

79. В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).»

80. Отже, розробляючи, приймаючи та затверджуючи Генеральний план міста Києва, Київська міська рада діяла як представницький орган місцевого самоврядування (такий статус визначено частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та представляла територіальну громаду, здійснювала закріплені за нею повноваження щодо планування території міста від імені громади та в її інтересах, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

81. Оскільки Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

82. Необхідно враховувати й те, що з огляду на предмет спору, спірними у цій справі правовідносинами охоплюються не лише відносини у сфері охорони культурної спадщини, а й відносин у сфері містобудівної діяльності, які регламентовані нормами спеціального законодавства, зокрема, Законом України «Про архітектурну діяльність», частина перша якого визначає, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

83. Обов`язковість дотримання вимог містобудівної документації, зокрема й вимог генеральних планів населених пунктів, всіма суб`єктами містобудування визначалась й частиною п`ятою статті 3 Закону України «Про планування і забудову територій» (чинного станом на час затвердження генерального плану), а також встановлена статтею 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», чинного станом на момент оформлення відповідачем спірного припису щодо негайного припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва.

84. У силу вимог частини першої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» позивач як суб`єкт містобудування під час проектування об`єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, був зобов`язаний додержуватися положень Генерального плану м. Києва.

85. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що межі історичного ареалу міста Києва не були затверджені у порядку, передбаченому статтею 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», однак це не означає, що цей ареал не існує взагалі і що на цю територію не поширюються вимоги законодавства щодо охорони історико-культурної спадщини і встановлені містобудівною документацією планувальні обмеження.

86. При цьому обов`язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.

87. Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

88. Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також установлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.

89. Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

90. Відповідно до пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

91. Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 року № 495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

92. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

93. Висновки судів попередніх інстанцій про те, що межі історичного ареалу міста Києва не були визначені у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, Судова палата вважає неправильними, оскільки прийнята на виконання статті 32 «Про охорону культурної спадщини» постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, якою затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, не набрала чинності станом на момент прийняття рішення Київської міської ради, яким було затверджено Генеральний план міста Києва.

94. Порядок № 318 офіційно опубліковано в Офіційному віснику України 5 квітня 2002 року та в Урядовому кур`єрі 30 квітня 2002 року.

95. Суд звертає увагу на правову позицію, викладену у Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, де зазначено, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

96. У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

97. Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

98. У силу вимог абзацу другого пункту 5 розділу IV Тимчасового реґламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року № 915, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць набирав чинності не раніше дня його опублікування в Офіційному віснику України, а саме - 5 квітня 2002 року.

99. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що межі історичного ареалу міста Києва були визначені науково-проектною документацією - «Історико-містобудівний опорний план міста», затвердженою у складі Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року до набрання чинності вищевказаним Порядком.

100. Отже, вимога норми абзацу третього частини третьої статті 32 «Про охорону культурної спадщини» щодо визначення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, меж історичного ареалу міста Києва, не могла бути виконана Київською міською радою з об`єктивних причин, оскільки станом на момент прийняття рішення про затвердження генерального плану міста Києва такий порядок чинності ще не набув.

101. Більше того, нормами Порядку № 318 не вимагалось подання на погодження відповідним органам місцевого самоврядування та затвердження Мінкультури вже існуючих (діючих) і визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів як і не встановлювалось строку для здійснення таких дій.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 92 внесено зміни до Порядку № 318, якою пункти 8 і 9 було викладено в такій редакції:

8. Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.

9. У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Також було установлено, що ці вимоги застосовуються до 1 січня 2019 року.

102. Судова палата також враховує, що Верховний Суд уже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами.

103. Зокрема, у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18 Верховний Суд дійшов висновку про те, що місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878. В зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до такого Списку, встановлено особливий режим регулювання забудови, а тому на виконання будівельних робіт на території, що знаходяться у межах історичного ареалу м. Києва, необхідно отримувати дозвіл Мінкультури.

104. Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 826/14581/14, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15.

105. Крім того, у постанові від 30 червня 2021 року у справі № 640/3659/19 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що земельна ділянка згідно з історико-архітектурним опорним планом м. Києва, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, входить до меж історичного ареалу м. Києва та розташована в зоні регулювання забудови ІІІ категорії (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979).

Верховний Суд дійшов висновку, що дозволів на проведення земляних робіт в Печерському районі м. Києва Міністерством не надавалося.

Отже, має місце невідповідність проектної документації у зв`язку з відсутністю в ній інформації про надання Міністерством культури України дозволу на проведення земляних та інших робіт на земельній ділянці, де здійснювалося будівництво.

106. Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 19 лютого 2021 року у справі № 826/25854/15 та від 30 червня 2021 року у справі № 640/3659/19.

107. У постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 Верховний Суд зазначив, що оскільки судами у цій справі було встановлено проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації те без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то такі дії містять ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини». З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Міністерство культури України під час винесення оспорюваного припису діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням № 495, та на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

108. Натомість у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17 Верховним Судом зроблено висновок про те, що межі історичного ареалу міста Києва не затверджено Міністерством культури України відповідно до вимог статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318, а тому у позивача були відсутні підстави для отримання від Мінкультури дозволу на проведення земельних або будівельних робіт на території, що фактично перебуває у межах історичного ареалу м. Києва.

109. У справі № 826/5755/17 до суду звернувся Інституту геологічних наук Національної академії наук України з позовом до Міністерства культури України, у якому просив визнати протиправним та скасувати припис, яким вимагалось негайно зупинити проведення будь-яких робіт на об`єкті «Будівництво офісного центру за адресою: вул. О. Гончара, 55-б у Шевченківському районі м. Києва», які виконуються в межах Центрального історичного ареалу м. Києва та в зоні регулювання забудови І категорії, як таких, що виконуються з порушенням вимог частини 3 статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без необхідних погоджень і дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Верховний Суд у справі № 826/5755/17, досліджуючи питання про порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, робить такі висновки:

- позивач зазначав, що за даними офіційного сайту станом на 1 грудня 2017 року межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України не затверджені; відповідач цього твердження не спростував.

- враховуючи відсутність затверджених меж історичного ареалу міста Києва, за що частково відповідає безпосередньо Міністерство культури України, позивач мав підстави вважати, що надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення належить до повноважень органу охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації (пункт 13 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

110. Отже, спірні правовідносини, що виникли у справі № 826/5755/17, та у справі, що розглядається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини виникли - релевантними.

111. Судова палата також враховує, що висновки, викладені у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, застосовані також Верховним Судом у постанові від 3 квітня 2020 року у справі №640/21505/18, яка стосувалася визнання протиправним та скасування припису Міністерства культури України, яким вимагалося негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України).

112. Враховуючи вищезазначене, Судова палата вважає за необхідне відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, стосовно того, що оскільки межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури та інформаційної політики України не затверджені у встановленому законом порядку, то, відповідно, відсутні підстави для отримання дозволу від Мінкультури на проведення будівельних робіт на територіях, які фактично знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва.

113. Згідно з частиною другою статті 356 КАС України у постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися вказівка про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду.

114. З огляду на вищезазначене, положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку № 318 у контексті виникнення спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- обов`язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;

- незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;

- незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;

- оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності;

- відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

115. Стосовно преюдиційного значення обставин, встановлених у справі № 640/9526/19, Судова палата зазначає таке.

116. Преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

117. Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною четвертою статті 78 КАС України, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

118. Тобто, за змістом частини четвертої статті 78 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, у якому відповідні обставини зазначені як установлені.

119. Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 90 КАС України.

Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.

120. Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2018 року у справі № 825/705/17, від 6 березня 2019 року у справі № 813/4924/13-а, від 12 жовтня 2020 року у справі № 814/435/18 та від 20 квітня 2021 року у справі № 817/1269/17.

121. Преюдиційні обставини не потребують доказування, якщо одночасно виконуються такі умови:

ці обставини встановлені судовим рішенням лише у господарській, цивільній або адміністративній справі (в визначених законом випадках, у рішеннях суду винесених у кримінальному судочинстві та у справах про притягнення до адміністративної відповідальності);

ці обставини досліджені (оцінені) судом саме як обставина (юридично значимий факт) преюдиційного характеру та не є правовою оцінкою, наданою судом певній обставині (юридично значимого факту);

ці обставини містяться у мотивувальній (як виняток, у резолютивній) частині рішення та відповідають вимогам пункту першого частини четвертої статті 246 КАС України, згідно з яким у мотивувальній частині рішення, серед іншого, зазначаються обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; як виняток, певні преюдиційні обставини можуть міститися і у резолютивній частині рішення;

судове рішення набрало законної сили;

у справі беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини (наприклад, особа може посилатися на преюдиційні обставини, що містяться в судовому рішенні, ухваленому відповідно до глава 6 ЦПК України «Розгляд судом справ про встановлення фактів, що мають юридичне значення»).

122. Водночас преюдиція під час встановлення та перевірки обставин справи не має абсолютного характеру, оскільки відповідно до статті 2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

123. Порівняння засада (принципів) цивільного та господарського судочинства, закріплених у статті 2 Цивільного процесуального кодексу України та статті 2 ГПК України відповідно із засадами (принципами) адміністративного судочинства, дозволяє стверджувати, що принцип офіційного з`ясування всіх обстави у справі є обов`язковим лише при вирішенні публічно-правових спорів.

124. Згідно з імперативними положеннями частини четвертої статті 9 КАС України, дотримуючись принципів змагальності та диспозитивності, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

125. Згідно з позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постанові від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16, принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

126. Як убачається зі змісту постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року у справі № 640/9526/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення в частині, у цьому рішенні не встановлено інших, ніж у справі, що розглядається, обставин.

У постанові від 10 грудня 2019 року у справі № 640/9526/19 Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку про відсутність у позивача обов`язку отримувати від Міністерства культури України дозволи або погодження, пов`язані із здійсненням будівництва, зокрема, погоджувати проектну документацію, отримувати дозвіл на земляні та інші будівельні роботи тощо.

Крім того, у постанові від 10 грудня 2019 року у справі № 640/9526/19 суд апеляційної інстанції дійшов вищезазначених висновків з урахуванням правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від якої Судова палата вирішує відступити.

127. З огляду на вищезазначене, Судова палата доходить висновку, що суди попередніх інстанцій у цій справі помилково вважали преюдиційними обставини, які фактично є правовою оцінкою обставин справи. Водночас не має преюдиціального значення оцінка судом конкретних обставин справи, які не оспорювалися, мотиви рішення, правова кваліфікація спірних правовідносин.

128. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування статей 1, 2, 5, 6, 32 та 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також Порядку № 318, внаслідок чого дійшли неправильних висновків про те, що ТОВ «Рибалко-Компані» не повинно було отримувати дозвіл від Мінкультури на проведення будівельних робіт.

129. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

130. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Мінкультури слід задовольнити, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

131. Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 346, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 9 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» та Товариства з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування приписів відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді А.Ю. Бучик

А.А. Єзеров

Н.В. Коваленко

В.М. Кравчук

Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук

О.П. Стародуб

С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець

Л.В. Тацій

В.М. Шарапа