Справа № 380/873/22
Суддя: Братичак Уляна Володимирівна
Дата ухвалення: 2023-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
справа №380/873/22
У Х В А Л А

з питань залишення позовної заяви без розгляду

23 січня 2023 року

Зал судових засідань №7

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Братичак У.В.,

секретар судового засідання Середа О-В.І.,

за участю:

представника позивача Мельничука Ю.І.,

представника відповідача Тарасович О.І.,

представника третьої особи Рісни Ю.Б.,

розглянувши в підготовчому засіданні, у м. Львові, в порядку загального позовного провадження заяву представника третьої особи про залишення позовної заяви без розгляду у справі за позовом Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави до Львівської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Грушевський» про визнання протиправною та скасування ухвали, -

в с т а н о в и в :

Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова (місцезнаходження: вул. Богомольця, 9, м. Львів, 79005; ) звернувся з позовною заявою до Львівської міської ради (місцезнаходження: пл. Ринок, 1, м. Львів, 79008; ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Грушевський» (місцезнаходження: вул. Є. Поповича, 6, м. Львів, 79005; ), в якому просить:

- визнати протиправною та скасувати ухвалу сесії Львівської міської ради №123 від 25.02.2021 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва».

Ухвалою судді від 26.09.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі; справу вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження.

15.11.2022 на розгляд суду надійшла заява представника третьої особи про залишення позову без розгляду, обґрунтована тим, що у позивача відсутні підстави для представництва інтересів держави у цьому спорі, а отже і право на звернення до суду з даним позовом, що є підставою для залишення позову без розгляду.

06.12.2022 на адресу суду від представника позивача надійшли заперечення на заяву про залишення позову без розгляду, в якій зазначено, що ДІАМ запрацювала лише з 15.09.2021 і до неї звернувся прокурор із листом про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду. Однак, за інформацією ДІАМ основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а вжиття заходів щодо дотримання органами місцевого самоврядування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час затвердження в установленому порядку містобудівної документації належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Таким чином, відсутні правові підстави щодо звернення ДІАМ з позовом до суду про скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

Представник позивача також вказує, що право на пред`явлення прокурором даного позову, у відповідності до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», реалізоване виключно після встановлення підстав - у даному випадку встановлення того, що відсутній орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави, оскільки згідно листа Державної інспекції архітектури та містобудування України, остання не наділена такими повноваженнями, а іншого органу, який би зміг захистити інтереси держави немає. Просить відмовити у задоволенні заяви представника третьої особи.

23.01.2022 на адресу суду від представника третьої особи надійшли додаткові пояснення до заяви про залишення позову без розгляду, де вказано, що позивачем також пропущено строки звернення до адміністративного суду, що є підставою для залишення позову без розгляду.

В обґрунтування поданих пояснень, вказує що Ухвалою Львівської міської ради від 25.02.2021 № 123 «Про затвердження детального плану території у районі вулиць Л.Мартовича, І.Григоровича, Дж. Дудаева» затверджено детальний план території у районі вулиць Л.Мартовича, І.Григоровича, Дж.Дудаева у м. Львові у складі з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі, схемою функціонального зонування території (планом зонування території) з визначенням містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, пропозиціями з інженерного забезпечення та захисту території, заходами щодо дотримання санітарно-гігієнічних, протипожежних нормативів, вимог з ліквідації аварійних ситуацій та реалізації детального плану територій. Вказана ухвала була опублікована на офіційному веб-сайті ЛМР https://city-adm.lviv.ua/.

Відтак, представник третьої особи вважає, що порушені, на думку позивача, права по суті були ще 25.02.2021, про які він мав дізнатися ще в цей же час, однак до суду звернувся лише 28.12.2021, тобто з пропуском трьохмісячного строку звернення до суду без поважних причин.

У підготовчому судовому засіданні представник позивача заперечив проти задоволення заяви представника третьої особи про залишення позову без розгляду. Представники відповідача та третьої особи просили заяву задовльнити.

Розглядаючи заяву представника третьої особи про залишення позову без розгляду, суд керується наступним.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

Згідно з частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

За змістом частин одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Аналіз положень статті 19 Закону №3038-VI дає можливість стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).

Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.

Зважаючи на викладене, оскаржувана ухвала сесії Львівської міської ради №123 від 25.02.2021 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва» є нормативно-правовим актом.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а, від 19.10.2021 у справі № 369/9375/17, від 27.07.2022 у справі № 320/1533/19.

У частині першій статті 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.02.2021 у справі № 810/74/18 та від 28.04.2021 № 809/964/16.

Разом з тим, питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.

Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Обґрунтовуючи підстави для звернення до суду у якості самостійного позивача, та з огляду на предмет позову по даній справі, позивач, вказує, що Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Законом України «Про архітектурну діяльність» та Порядком здійснення архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, не визначено повноважень щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішення органами місцевого самоврядування (у даному випадку Львівською міською радою) про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

Суд погоджується з такими доводами та вважає за необхідне зазначити, що якщо орган місцевого самоврядування приймає рішення всупереч закону та інтересам мешканців міста й Українського народу, то саме прокурор має право діяти на захист порушених державних інтересів шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку відповідний орган Львівська міська рада набуває статусу відповідача.

Аналогічні правові висновки викладені Верховним Судом в постанові від 27.07.2022 у справі № 320/1533/19.

Суд також звертає увагу, що постановою Кабінету Міністрів України від 15.09.2021 №960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» погоджено з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Визнано такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається, зокрема Постанова Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України». Таким чином, ДІАМ запрацював лише з 15.09.2021 і до нього звернувся прокурор із листом про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду.

Однак, за інформацією ДІАМ основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а вжиття заходів щодо дотримання органами місцевого самоврядування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час затвердження в установленому порядку містобудівної документації належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Таким чином, відсутні правові підстави щодо звернення ДІАМ з позовом до суду про скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

Таким чином, право на пред`явлення прокурором даного позову, у відповідності до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», реалізоване виключно після встановлення підстав - у даному випадку встановлення того, що відсутній орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави, оскільки згідно з листом Державної інспекції архітектури та містобудування України, остання не наділена такими повноваженнями, а іншого органу, який би зміг захистити інтереси держави немає.

Отже, доводи представника третьої особи, щодо відсутності підстав для представництва прокурора в суді в даній справі є безпідставними.

Щодо строків звернення до суду в цій справі, суд зазначає, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначено ст. 264 КАС України, згідно з ч. 3 якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Тобто, спеціальна норма ч. 3 ст. 264 КАС України пов`язує строк звернення до суду щодо оскарження нормативно-правового акта (яким є оскаржуване виконавчого комітету Львівської міської ради) не з моментом, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушене таким актом право, а зі строком (періодом) чинності такого нормативно-правового акта.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 норму ч. 2 ст. 58 Конституції України щодо дії нормативно - правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

Як роз`яснено в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) положення ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Однак, учасниками справи не надано і в матеріалах справи відсутні докази втрати чинності (припинення дії) оскаржуваної ухвали сесії Львівської міської ради №123 від 25.02.2021 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва».

Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17 висловив позицію про те, що оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Аналогічною є позиція Верховного Суду у постанові від 24.01.2019 у справі №826/22472/15, у якій судом зазначено, що висновок про початок перебігу шестимісячного строку на оскарження нормативно-правового акту з моменту його офіційного опублікування є передчасним з огляду на положення ст. 171 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). На підтвердження цього свідчить ст. 264 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017), в якій зазначається, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності, чим усунуто раніше існуючу прогалину в законодавстві.

Верховний Суд у постанові від 08.04.2020 у справі №826/9083/18 вказав, що суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується нормативно-правовий акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.

Така ж правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 13 березня 2019 року (справа №712/8985/17), 18 липня 2019 року (справа №826/16725/17).

Отже, за наведеного правового регулювання, враховуючи, що позивач оскаржує чинний нормативно-правовий акт та вважає, що вказаним актом порушуються права та інтереси держави, суд доходить висновку про безпідставність твердження представника третьої особи про пропущення позивачем строку звернення до суду та відсутність підстав для залишення позову без розгляду.

Керуючись статтями 53, 54, 122, 123, 240, 241, 243, 248, 264, суд, -

п о с т а н о в и в:

відмовити у задоволенні заяви представника третьої особи про залишення позовної заяви без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Повний текст ухвали складений та підписаний 30.01.2023.

Суддя Братичак Уляна Володимирівна