Справа № 320/17280/21
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2023-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

Іменем України

30 січня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Сорочка Є.О.,

суддів Федотова І.В.,

Коротких А.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27.06.2022 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Броварського районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Київській області, Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Служби у справах дітей та сім`ї Солом`янської районної в м. Києві державної адміністрації, за участю третіх осіб ОСОБА_2 , Солом`янської районної в м. Києві державної адміністрації, Солом`янського районного у м. Києві Центру соціальних служб для сім`ї, дітей та молоді про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Броварського районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Київській області з невиконання вимог абзацу десятого частини першої статті 19 Закону України «Про звернення громадян» щодо організації та перевірки стану розгляду заяви ОСОБА_1 про вчинення ОСОБА_2 адміністративного правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 184 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), поданої 30.08.2021 до Броварського районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Київській області, вжиття заходів до усунення причин, що їх породжують, систематичного аналізу та інформування заявника про хід цієї роботи;

- визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з ненадання ОСОБА_1 відповіді у порядку та строки, визначені Законом України «Про звернення громадян», щодо розгляду поданої 07.10.2021 заяви на ім`я голови Київської міської державної адміністрації ОСОБА_3 про скасування розпорядження голови Солом`янської районної в м. Києві державної адміністрації І. Чечотки від 24.03.2021 №204 «Про визначення способів участі матері у вихованні та спілкуванні з дитиною» та щодо притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності, передбаченої частиною п`ятою статті 184 КУпАП;

- зобов`язати Службу у справах дітей Солом`янської районної в місті Києві державної адміністрації скласти відносно ОСОБА_2 протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною п`ятою статті 184 КУпАП за невиконання рішення органу опіки та піклування - розпорядження голови Солом`янської районної в м. Києві державної адміністрації І. Чечотки від 24.03.2021 №204 «Про визначення способів участі матері у вихованні та спілкуванні з дитиною».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27.06.2022 закрито провадження у справі в частині позовних вимог до Служби у справах дітей Солом`янської районної в місті Києві державної адміністрації та роз`яснено позивачу, що вимога щодо зобов`язання Служби у справах дітей Солом`янської районної в місті Києві державної адміністрації скласти відносно ОСОБА_2 протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною п`ятою статті 184 КУпАП за невиконання рішення органу опіки та піклування - розпорядження голови Солом`янської районної в м. Києві державної адміністрації І. Чечотки від 24.03.2021 №204 «Про визначення способів участі матері у вихованні та спілкуванні з дитиною» підлягає розгляду місцевим загальним судом за правилами Цивільного процесуального кодексу України.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив із того, що правовідносини, які виникли між позивачем та Службою у справах дітей Солом`янської районної в місті Києві державної адміністрації не містять ознак публічності, оскільки рішенням відповідача зачіпаються права позивача, ОСОБА_4 у сфері приватних (сімейних) правовідносин, захист яких віднесений до компетенції місцевого суду загальної юрисдикції.

Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що підстави для закриття провадження у справі в частині позовних вимог були відсутні.

Служба у справах дітей Солом`янської районної в місті Києві державної адміністрації у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

За змістом статті 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Стосовно поняття «охоронюваний законом інтерес» у тому ж Рішенні Конституційного Суду України вказано, що воно означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частинами першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За змістом пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відтак, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші обмеження прав чи свобод.

Водночас, указані норми процесуального законодавства регламентують порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

У спірній частині позовних вимог, позивач просить зобов`язати відповідача скласти відносно іншої особи протокол про адміністративне правопорушення.

За змістом частин першої та другої статті 7 КУпАП ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.

Статтею 245 КУпАП передбачено, що завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Відповідно до частини першої статті 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.

Згідно частини першої статті 257 КУпАП протокол надсилається органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення.

Розглянувши справу про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить постанову по справі. Постанова виконавчого органу сільської, селищної, міської ради по справі про адміністративне правопорушення приймається у формі рішення (частина перша статті 283 КУпАП).

Наведене дає підстави для висновку, що складенню протоколу передує суб`єктивна оцінка особи, яка повноважна складати такий протокол, щодо вчинення адміністративного правопорушення. Така оцінка у подальшому перевіряється органом, що розглядає справу про адміністративне правопорушення та встановлює факт наявності або відсутності у діях порушника складу правопорушення.

Розгляд же в окремому судовому порядку питання підстав для складення протоколу, передбачає оцінку та встановлення судом факту наявності такого порушення, чим порушується процедура притягнення до адміністративної відповідальності, що визначена КУпАП, а суд, який розглядає такий спір, без наявності відповідних повноважень, фактично підміняє як особу, яка складає протокол, так і, встановлюючи факт порушення, особу, яка приймає рішення про притягнення до відповідальності на підставі такого протоколу.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20.01.2020 по справі № 2-а/489/7/2016 та в інших рішеннях наголошувала на тому, що складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, з огляду на приписи статті 251 КУпАП, є предметом оцінки органу, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, як доказу вчинення такого правопорушення.

Отже, при складенні протоколу про адміністративне правопорушення суб`єкт владних повноважень здійснює не публічно-владні управлінські функції щодо певної особи, які і можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді, а виконує процесуальні дії у процедурі притягнення такої особи до адміністративної відповідальності.

Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Межі дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень висвітлено у науковому висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (https://cutt.ly/MytovXC). Так, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким.

Вжиття певних заходів реагування на певні виявлені факти, зокрема у вигляді складання протоколу про адміністративне правопорушення, є правом, а не обов`язком уповноваженого суб`єкта, а визначення ним найбільш доцільного та ефективного засобу реагування за конкретних обставин, що склалися, належить до його виключної компетенції, що реалізується на власний розсуд шляхом обрання з кількох юридично допустимих заходів саме того, яке він вважає найкращим за таких обставин.

Отже, питання складення протоколу про адміністративне правопорушення відноситься до виключної компетенції уповноважених на це законом суб`єктів і є їх дискреційним повноваженням, у реалізацію якого суд не вправі втручатися, оскільки це суперечитиме принципу розподілу влади.

Суд апеляційної інстанції також відмічає, що такий спосіб захисту як оскарження дій суб`єкта владних повноважень щодо не складення протоколу про адміністративне правопорушення та зобов`язання його скласти такий протокол з метою притягнення до адміністративної відповідальності іншої особи, не створить для заявника жодних юридичних прав та/чи обов`язків. Факт притягнення чи можливого притягнення у майбутньому іншої особи до адміністративної відповідальності не може вплинути на особисті права та/або інтереси заявника ні у публічно-правовій, ні у приватній правовій сфері.

Отже, оскільки спір в оскаржуваній частині не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, то заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

У свою чергу, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18, від 31.01.2019 у справі №9901/56/19, від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 та ін., поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Відтак, зважаючи на все вище викладене, колегія суддів дійшла висновку, що вимоги позивача щодо зобов`язання відповідача скласти прокол про адміністративне правопорушення відносно іншої особи не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і в суді жодної іншої юрисдикції.

При цьому, суд першої інстанції помилково вказав про належність розгляду цієї частини спору за правилами цивільного судочинства, оскільки норми цивільного процесуального законодавства не передбачають можливості захисту цивільних прав особи шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень скласти протокол про вчинення адміністративного правопорушення відносно іншої особи.

Посилання скаржника на рішення судів у інших спорах, суд апеляційної інстанції відхиляє в силу частини сьомої статті 78 КАС.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про закриття провадження в частині позовних вимог, проте помилково роз`яснив про належність вирішення спору у цій частині в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Інші доводи учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права, то оскаржуване судове рішення підлягає зміні в мотивувальній частині, а також скасуванню в частині роз`яснення юрисдикції спору.

Керуючись статтями 34, 243, 311, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Змінити ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27.06.2022 в мотивувальній частині.

Скасувати пункт 2 резолютивної частини ухвали Київського окружного адміністративного суду від 27.06.2022 щодо роз`яснення юрисдикції спору.

В іншій частині ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27.06.2022 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. В інших випадках постанова не підлягає касаційному оскарженню.

Суддя-доповідач Є.О. Сорочко

Суддя І.В. Федотов

Суддя А.Ю. Коротких