Справа № 420/2782/22
Суддя: Зуєва Л.Є.
Дата ухвалення: 2023-01-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 січня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/2782/22
Головуючий в 1 інстанції: Білостоцький О.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді Зуєвої Л.Є.,

суддів: Коваля М.П., Кравця О.О.

при секретарі Цехмейстренко Ю.В.,

за участі представника апелянта Мельник О.О.,

представника прокуратури Шепеліс О.І.,

представника 3-ї особи Голуб А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2022 року у справі за позовом Заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради, 3-тя особа без самостійних вимог щодо предмету позову на стороні відповідача Одеська міська рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2022 року Заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м.Одеси в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернувся до суду з позовом до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради та просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на території полів зрошення (фільтрації) - місто Одеса, земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914;

- зобов`язати Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на території полів зрошення (фільтрації) - місто Одеса, земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.

В обґрунтування позову зазначалось, що листом Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) від 23.11.2021 року №6965/3 Суворовську окружну прокуратуру м.Одеси було повідомлено, що у період з 23.10.2021 року по 03.11.2021 року посадовими особами позивача було проведено повторний позаплановий захід за дотриманням Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради вимог природоохоронного законодавства, а саме в частині виконання припису від 03.09.2021 року №392.

За результати проведеної перевірки Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) було складено акт №77 від 03.11.2021 року, у якому зазначено, що несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м.Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 Суворовської райадміністрацією не ліквідовано в повному обсязі, припис від 03.09.2021 року №392 не виконано.

Також у зазначеному листі вказано, що заходи представницького характеру по захисту інтересів держави в судовому порядку Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) не вживались у зв`язку із відсутністю необхідних сум коштів на сплату судового збору, тому Заступником керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси було подано позов у цій справі в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2022 року, ухваленого у відкритому судовому засіданні у м. Одесі позов задоволено.

Не погоджуючись з таким рішенням, Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради надала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В апеляційній скарзі апелянт зазначає про відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду з даним адміністративним позовом, оскільки прокурор може здійснювати представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Доводи позивача про відсутність фінансування Державної екологічної інспекції на цілі оплати судового збору не є на думку апелянта належними підставами для звернення прокурором до суду з позовом, при цьому матеріалами справи не містять жодних доказів відсутності такого фінансування.

Щодо суті спірних правовідносин в апеляційній скарзі зазначається про відсутність у апелянта підпорядкованих підприємств, установ, організацій для виконання робіт з ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ, та цільових коштів на виконання зазначених робіт силами залучених підприємств, установ, організацій, а також апелянт звертає увагу на відсутність у нього відповідно до Положення про Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 26.04.2017 року №1934-VII, обов`язку щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища.

Також, Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради надано до суду клопотання про залучення до матеріалів справи доказів, в якому зазначає, що 28.10.2022 р. Департамент екології та розвитку рекреаційних зон Одеської міської ради повідомив листом-відповіддю, що Проект ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища та рекультивації земель на полях фільтрації (знаходяться на території Суворовського району м. Одеси, де з одного боку - промислова зона Пересипу, яка відділяє їх від моря, з іншого - Шкодова гора з нафтопереробним заводом, нафтобазами, лакофарбовим та іншими підприємствами, з третього - Хаджибейський лиман та дамба, із четвертої - Жевахова гора і мікрорайон «Більшовик») складається з 6 томів, у зв`язку з чим представнику Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради було запропоновано ознайомитися з ними в приміщені Департаменту.

На думку, Суворовської районної адміністрації ОМР надані до суду копії документів з Проекту ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища та рекультивації земель на полях фільтрації мають бути залучені до матеріалів справи, оскільки містять в собі інформацію та відомості, що безпосередньо стосується предмету спору, та мають значення для повного та всебічного дослідження всіх обставин справи.

В свою чергу, Державною екологічною інспекцією Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) та Суворовської окружної прокуратури м. Одеси надано до суду відзиви на апеляційну скаргу та письмові пояснення по справі.

Заявники вважають, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», в якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Таким чином, Державна екологічна інспекція Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) вважає правильними висновки суду першої інстанції про наявність повноважень у прокуратури у цій справі для звернення до суду з позовом.

Також, у відзивах зазначається, що Суворовська районна адміністрація є виконавчим органом Одеської міської ради і створена нею для виконання чітко визначених функцій місцевого самоврядування. В своїй діяльності районна адміністрація зобов`язана керуватись «Положенням про Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради», затвердженого рішенням Одеської міської ради від 13.02.2014 року №4584-VІ, в якому визначені всі повноваження райадміністрацїї.

З огляду на зазначене, на думку позивачів Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради є виконавчим органом місцевого самоврядування, до компетенції якого належить вирішення питань у сфері поводження з відходами відповідно до законодавства, зокрема ліквідації стихійних звалищ при відсутності балансоутримувачів, а тому рішення суду є законним та обгрунтованим.

Також, судом апеляційної інстанції до участі у справі було залучено без самостійних вимог щодо предмету позову на стороні відповідача третю особу Одеську міську раду, якою до суду були надані письмові пояснення, яких Одеська міська рада просить апеляційну скаргу задовольнити та відмовити в задоволенні позову.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що 06.07.2021 року до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) надійшла заяви ОСОБА_1 про проведення виїзної позапланової перевірки за фактом функціонування на території Суворовського району м.Одеси нелегального сміттєзвалища, в тому числі за адресою: АДРЕСА_1 ; поля зрощення у м. Одесі за адресою: АДРЕСА_2 (т.1 а.с. 32-34).

26.07.2021 року державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області Островським А.К., Орловським І.А. із залученням головного спеціаліста відділу комунального господарства Департаменту міського господарства Ярової Н.Б. було здійснено виїзд до Суворовського району м. Одеси.

За результатами обстеження посадовими особами контролюючого органу було складено акт від 26.07.2021 року (т. 1 а.с. 35-36), в якому встановлено, зокрема, на полях зрошення у м. Одесі (земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914) на площі приблизно 4 га, земельній ділянці загального користування, на землях територіальної громади велику кількість побутових та будівельних відходів.

27.07.2021 року Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) було винесено вимогу №4453/3.5 від 27.07.2021 року (т. 1 а.с. 43-46), якою Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради у пункті 7 було зобов`язано, серед іншого, забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ у строк до 13.08.2021.

17.08.2021 року Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради на адресу Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) було надіслано лист №01-05-5/564вх, в якому зазначено, що відповідач є виконавчим органом Одеської міської ради і створений нею для виконання чітко визначених функцій місцевого самоврядування. У своїй діяльності райадміністрація зобов`язана керуватись «Положенням про Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради», затвердженим рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 07.12.2016 року №1328-VII, (із змінами) в якому визначені повноваження райадміністрації.

Відносно п.7 вимоги №4453/3.5 від 27.07.2021 року Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради було повідомлено, що райдміністрація не має підпорядкованих підприємств для виконання робіт з ліквідації несанкціонованих звалиш сміття, які утворюються внаслідок протиправних дій невстановлених осіб (т. 1 а.с. 47-48).

В подальшому, з метою перевірки усунення Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з відходами, зазначених у вимозі №4453/3.5 від 27.07.2021 року, фахівцями Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) на підставі направлення №926пр від 18.08.2021 року (т. 1 а.с. 49-50) у період з 20.08.2021 року по 31.08.2021 року було проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю), зокрема щодо земельної ділянки з географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.

За результатами проведеної перевірки Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) було складено акт №56 від 31.08.2021 року (т. 1 а.с. 51-56), у якому зазначено, що 20.08.2021 року посадовими особами контролюючого органу було проведено обстеження території земельних ділянок з географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914, та встановлено наявність несанкціонованого сміттєзвалища твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену орієнтованими розмірами 115 м х 100 м х 2 м (висота). Таким чином Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради не виконано вимогу №4453/3.5 від 27.07.2021 року та не ліквідовано несанкціоноване сміттєзвалище.

03.09.2021 року Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) було винесено припис від 03.09.2021 року №392 (т. 1 а.с. 57-58), яким відповідача зобов`язано забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м. Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.

У період з 23.10.2021 року по 03.11.2021 року посадовими особами Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) на підставі наказу від 20.10.2021 року №1334, направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 20.10.2021 року №1197 (т.1 а.с. 65-66) було проведено повторний позаплановий захід за дотриманням Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради вимог природоохоронного законодавства, а саме в частині виконання припису від 03.09.2021 року №392.

За результати проведеної перевірки Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) було складено акт №77 від 03.11.2021 року (т.1 а.с. 67-70), у якому зазначено, що в ході обстеження території за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 встановлено, що на частині території полів фільтрації здійснюється будівництво автомобільної дороги державного значення «Під`їзд до Одеського морського торгового порту». На ділянці території полів фільтрації, на якій здійснюється будівництво автомобільної дороги, здійснено розчищення території від відходів. На всій іншій частині території полів фільтрації за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 наявне несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену. Таким чином, виїздом на місце встановлено, що несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м.Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 не ліквідовано Суворовської райадміністрацією в повному обсязі.

Станом на час звернення до суду, докази на підтвердження виконання припису та докази щодо виконання вимог чинного законодавства у сфері поводження з відходами відсутні. Також матеріали справи не містять відомостей, щодо оскарження Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради вимог припису від 03.09.2021 року №392.

Листом Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) від 23.11.2021 року №6965/3 (т. 1 а.с. 24-31) було повідомлено Суворовську окружну прокуратуру м.Одеси, що Суворовською районною адміністрацією Одеської міської ради несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м.Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 не ліквідовано в повному обсязі. Заходи представницького характеру по захисту інтересів держави в судовому порядку Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) не вживались у зв`язку із відсутністю необхідний сум коштів на сплату судового збору.

З огляду на вищезазначене, заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м.Одеси в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що саме Суворовська РА є виконавчим органом місцевого самоврядування, до компетенції якого належить вирішення питань у сфері поводження з відходами відповідно до законодавства.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Стосовно доводів апеляційної скарги щодо наявності підстав для представництва прокурором в суді інтересів держави у цій справі колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно з частиною 5 статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналіз положень ст.53 КАС України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;

2) якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Державна екологічна інспекція Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська область), як суб`єкт владних повноважень, на яку покладено обов`язок державного контролю за дотриманням охорони навколишнього природного середовища.

З матеріалів справи вбачається, що звернення Заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави з позовом до суду фактично зумовлено відсутністю фінансування позивача, про що останній зазначав у листах на адресу прокурора.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.10.2019 року у справі №903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Також Верховним Судом у постанові від 11.03.2021 року у справі №920/821/18 висловлена подібна правова позиція щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави, які тотожні підставам, наведеним у даній справі.

Таким чином, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, оскільки прокурором доведено наявність підстав для представництва в суді інтересів держави в особі позивача, тому колегія суддів відхиляє доводи апелянта про те, що прокурор не може звертатися до суду і інтересах держави в особі ДЕІ шляхом подачі адміністративного позову.

В свою чергу, відповідно до ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з ч.1 ст.20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі: про використання та охорону земель; про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення №275).

Згідно пп.«л» пп.2 п.4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства з питань поводження з відходами, зокрема щодо:

Відповідно до пп.3, 5 п.4 Положення №275 Держекоінспекція, зокрема, проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування);

Згідно з п.7 Положення №275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Правові, економічні та соціальні основи охорони земель з метою забезпечення їх раціонального використання, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, інших корисних властивостей землі, збереження екологічних функцій ґрунтового покриву та охорони довкілля визначає Закон України від 19.06.2003 року №962-IV «Про охорону земель» (далі - Закон №962-IV).

Стаття 35 Закону №962-IV зобов`язує власників і землекористувачів, в тому числі орендарів, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності, зокрема: дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів; забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку; забезпечувати захист земель від забруднення, уживати заходів щодо запобігання негативному і еколого-небезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу.

Згідно ч.1 та ч.2 ст.45 Закону №962-IV господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені граничнодопустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється. У разі виявлення фактів забруднення ґрунтів небезпечними речовинами спеціально уповноважені органи виконавчої влади у галузі охорони земель вживають заходів до обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, притягнення винних до відповідальності згідно із законом і проведення в установленому порядку робіт з дезактивації, відновлення забруднених земель, консервації угідь і визначення режимів їх подальшого використання.

Відповідно до ч.3 ст.46 Закону №962-IV забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на землях природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, у межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об`єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров`я людини.

Законом України «Про відходи» від 05.03.1998 року №187/98-ВР (далі - Закон №187/98-ВР) визначено правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов`язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров`я людини на території України.

Відповідно до частин 1, 2 ст.9 Закону №187/98-ВР суб`єктами права власності на відходи є громадяни України, іноземці, особи без громадянства, підприємства, установи та організації усіх форм власності, територіальні громади, Автономна Республіка Крим і держава. Територіальні громади є власниками відходів, що утворюються на об`єктах комунальної власності чи знаходяться на їх території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи).

Статтею 12 Закону №187/98-ВР визначено, що відходи, щодо яких не встановлено власника або власник яких невідомий, вважаються безхазяйними (ч.1). З метою запобігання або зменшення обсягів утворення відходів виявлені безхазяйні відходи беруться на облік (ч.2). Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів визначається Кабінетом Міністрів України (ч.3). Власники або користувачі земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи, зобов`язані у п`ятиденний строк повідомити про них місцеві органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування (ч.7). Підставами для визначення відходів безхазяйними та їх обліку можуть бути: повідомлення власників або користувачів земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи; звернення (повідомлення) громадян, підприємств, установ та організацій, засобів масової інформації; результати інспекційних перевірок центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, державної санітарно-епідеміологічної служби, органів місцевого самоврядування (ч.8). У разі отримання звернення (повідомлення) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування зобов`язані визначити кількість, склад, властивості, вартість відходів, рівень їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та вжити заходів для визначення власника відходів (ч.10). У разі потреби для визначення власника безхазяйних відходів та їх оцінки можуть залучатися правоохоронні органи, відповідні спеціалісти і експерти (ч.11).

Відповідно до ч.1 ст.21 Закону №187/98-ВР органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують: а) виконання вимог законодавства про відходи; б) розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів; в) організацію збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів; г) затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами та контроль за їх виконанням; д) вжиття заходів для стимулювання суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері поводження з відходами; е) вирішення питань щодо розміщення на своїй території об`єктів поводження з відходами; є) координацію діяльності суб`єктів підприємницької діяльності, що знаходяться на їх території, в межах компетенції; з) здійснення контролю за раціональним використанням та безпечним поводженням з відходами на своїй території; и) ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів; і) сприяння роз`ясненню законодавства про відходи серед населення, створення необхідних умов для стимулювання залучення населення до збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини; ї) здійснення інших повноважень відповідно до законів України; й) надання згоди на розміщення на території села, селища, міста місць чи об`єктів для зберігання та захоронення відходів, сфера екологічного впливу функціонування яких згідно з діючими нормативами включає відповідну адміністративно-територіальну одиницю; м) здійснення контролю за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з виробничими та побутовими відходами відповідно до закону та розгляд справ про адміністративні правопорушення або передача їх матеріалів на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з пп.6, 15 п.«а» ч.1 ст.30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить, зокрема: вирішення питань поводження з побутовими відходами, знешкодження та захоронення трупів тварин; затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 4 ст.54 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Згідно з ч.3 ст.52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до п.7.17 Правил благоустрою території міста Одеси, затверджених рішенням Одеської міської ради від 23.12.2011 року №1631-VI визначення територій, прилеглих до територій підприємств, установ, організацій, що підлягають прибиранню, контроль за їх санітарним очищенням, утриманням та збереженням зелених насаджень, своєчасним вивезенням твердих побутових відходів з території приватної забудови, ліквідація стихійних звалищ при відсутності балансоутримувачів, власників (користувачів) покладається на районні адміністрації, органи самоорганізації населення, житлово-комунальні кооперативи відповідно до планів-схем закріплених територій, затверджених районними адміністраціями.

Отже, Суворовська РА є виконавчим органом Одеської міської ради і створена нею для виконання чітко визначених функцій місцевого самоврядування. В своїй діяльності районна адміністрація зобов`язана керуватись Положенням про Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 13.02.2014 року №4584-VІ (далі Положення №4584), в якому визначені всі повноваження райадміністрацїї.

Так, п.2.4 Положення №4584 передбачено, що у сфері житлово-комунального господарства райадміністрація: а) власні повноваження: виконує функції уповноваженого органу власника щодо управління житловим фондом на території району в порядку та на умовах, визначених законодавством; здійснює заходи з проведення благоустрою та озеленення територій району в межах виділених бюджетних коштів; здійснює контроль за утриманням території району в належному санітарно-технічному стані та, у разі виявлення правопорушень, повідомляє відповідні органи.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Суворовська РА є виконавчим органом місцевого самоврядування, до компетенції якого належить вирішення питань у сфері поводження з відходами відповідно до законодавства, зокрема ліквідації стихійних звалищ при відсутності балансоутримувачів.

Як вже зазначалося вище та вбачається з акту ДЕІ №77 від 03.11.2021 року Суворовською РА несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів політелену, що знаходяться на території за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 не ліквідовано в повному обсязі, при цьому під час розгляду справи у суді як в першій , так і в апеляційній інстанції, Суворовська РА не надала до суду доказів ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів політелену, що знаходяться на території промислової зони Суворовського району м.Одеси за визначеними вище географічними координатами.

Також, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції, щодо необґрунтованості посилання Суворовської РА на відсутність у неї підпорядкованих підприємств, установ та організацій для виконання робіт з ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ, та цільових коштів на виконання зазначених робіт силами залучених підприємств, установ, організацій, оскільки зазначені обставини не спростовують обов`язку Суворовської РА щодо дотримання вимог чинного законодавства.

При цьому слід зазначити, що наявність чи відсутність міських цільових чи комплексних програм не звільняють орган, до компетенції якого віднесено вирішення тих чи інших питань, від реалізації законодавчо визначених повноважень.

Відповідно до пункту 1.3. Порядку розроблення міських цільових та комплексних програм, моніторингу та звітності про їх виконання, завтвердженого розпорядженням Одеського міського голови від 08.11.2016 р. № 1115, міська цільова програма (далі - Програма) - це сукупність взаємопов`язаних напрямів і заходів, узгоджених за строками та ресурсним забезпеченням з усіма задіяними виконавцями, спрямованих на розв`язання найактуальніших проблем розвитку міста, окремих галузей економіки чи соціально-культурної сфери міста, реалізація яких здійснюється за рахунок коштів бюджету міста Одеси (в окремих випадках - інших бюджетів) та не заборонених законодавством України коштів з інших джерел.

Програма вважається комплексною, якщо вона об`єднує декілька програм споріднених напрямів відповідної галузі та передбачає їхнє фінансування за кількома кодами класифікації видатків та кредитування бюджету міста Одеси, а також, якщо вона об`єднує різні галузі та сфери діяльності для вирішення проблем розвитку міста.

Тобто міська цільова програма не може встановлювати права та обов`язки суб`єктів владних повноважень чи перерозподіляти повноваження між структурними підрозділами Одеської міської ради чи комунальними підприємствами.

Колегія суддів зазначає, що повноваження Суворовської районної адміністрації визначені у вищевказаних нормативно-правових документах та наявність міських цільових програм жодним чином не впливає на необхідність виконання покладених на районну адміністрацію обов`язків.

Також, необхідно звернути увагу, що Міською цільовою програмою «Охорони і поліпшення стану навколишнього природного середовища м. Одеси на 2017-2021 роки» не передбачено здійснення ліквідації сміттєзвалища, а заплановано розробку проекту ліквідації несанкціонованого звалища та рекультивація земель на полях фільтрації.

На думку судової колегії, зазначене свідчить про обізнаність Одеської міської ради та Суворовської районної адміністрації протягом багатьох років про наявність сміттєзвалища та невжиття будь-яких дієвих заходів з ліквідації такого звалища, а розробка проекту в свою чергу не зобов`язує здійснювати ті чи інші дії саме за вказаним проектом.

Також, міська цільова програма передбачає рекультивацію земель на полях фільтрації, що взагалі не відноситься до предмету позову.

В свою чергу колегія суддів звертає увагу, що необхідним в зазначеній цільовій програмі є проходження експертизи розробленого проекту, час проведення якої не визначений міською владою, та у міській цільовій програмі охорони і поліпшення стану навколишнього природного середовища м. Одеси на 2022-2027 взагалі не передбачено проведення робіт з ліквідації вказаного сміттєзвалища у будь-який спосіб, тобто за відсутності судового рішення із визначенням обов`язку щодо ліквідації сміттєзвалища воно продовжить існувати протягом невизначеного часу, завдаючи шкоди навколишньому природному середовищу та здоров`ю мешканців міста Одеси.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що саме Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради є виконавчим органом місцевого самоврядування, до компетенції якого належить вирішення питань у сфері поводження з відходами відповідно до законодавства, зокрема ліквідації стихійних звалищ при відсутності балансоутримувачів.

В свою чергу надані Суворовською РА до суду апеляційної інстанції листи, повідомлення, звернення, заяви, які на думку апелянта є доказом вчинення дій щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища не свідчать про фактичну ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів політелену, що знаходяться на території промислової зони Суворовського району м.Одеси за географічними координатами: 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914.

Суд звертає увагу, відповідно до положень закону відповідач був компетентний на вирішення ситуації щодо утворення стихійного несанкціонованого сміттєзвалища, яке знаходилось на адміністративній території саме відповідача, однак в супереч вимогам закону допустив протиправну бездіяльність, а відтак задля належного відновлення порушеного права, відповідача слід зобов`язати ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище відходів на території Суворовського району м. Одеси , а саме на території полів зрошення (фільтрації) - місто Одеса, земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.

Статтею 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено право кожного на життя , яке охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходяться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

Відповідно до ст.3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

В силу ст.3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється, зокрема, за принципом пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.

Згідно з п.п.1, 3, 4 ч.1 ст.7 Кодексу цивільного захисту України цивільний захист здійснюється за такими основними принципами: гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності; пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров`я громадян; максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій.

Таким чином, застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров`ю людей. Застосування таких заходів обумовлюється виключно наявністю підстав, які свідчать про наявність для життя і здоров`я людей загрози внаслідок забруднення довкілля.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч.1 ст.50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Відповідно до абз.1 ч.1 ст.4 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» громадяни мають право на безпечні для здоров`я і життя харчові продукти, питну воду, умови праці, навчання, виховання, побуту, відпочинку та навколишнє природне середовище.

Пунктами «а», «и» ч.1 ст.9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлено, що кожний громадянин має право на безпечне для його життя та здоров`я навколишнє природне середовище, а також на оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.

Дослідивши матеріали справи , з огляду на вимоги зазначено вище законодавства, суд апеляційної інстанції вважає, що у зв`язку з наявністю у Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради, яка є виконавчим органом місцевого самоврядування, обов`язку ліквідації стихійних сміттєзвалищ та доведеність факту того, що на час звернення прокурора до суду з цим позовом припис Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) від 03.09.2021 року №392 не виконаний , несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів політелену, що знаходяться на території за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 не ліквідовано, колегія суддів вважає, що бездіяльність відповідача є протиправною , оскільки несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів політелену є небезпечними для життя та здоров`я людей та продовжують створювати загрозу життю та здоров`ю людей у майбутньому.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2022 року залишити без змін.

Відповідно до ст. 329 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст складено та підписано 25.01.2023 року

Головуюча суддя: Л.Є. Зуєва

Суддя: М.П. Коваль

Суддя: О.О. Кравець