Справа № 240/3379/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2023-01-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 січня 2023 року

м. Київ

справа №240/3379/19

адміністративне провадження № К/9901/33041/19 , №К/9901/32441/19, № К/9901/34492/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги:

Товариства з обмеженою відповідальністю «Габро Ресурс»,

Державної служби геології та надр України,

Державної комісії України по запасах корисних копалин,

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року (головуючий суддя: Матохнюк Д.Б., судді: Боровицький О.А., Шидловський В.Б.) у справі № 240/3379/19 за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Габро Ресурс», Державна служба геології та надр України про визнання протиправними та скасування протоколу від 25 жовтня 2018 року № 4557, рішення від 18 грудня 2018 року № 1349,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

14 березня 2019 року Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі також відповідач-1 або ДКЗ), Житомирської обласної ради (далі також відповідач-2 або Житомирська ОР), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Гарбо Ресурс» (далі також ТОВ «Габро Ресурс»), в якому просить:

визнати протиправним та скасувати протокол № 4557 від 25 жовтня 2018 року засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;

визнати протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1349 від 18 грудня 2018 року «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року № 24937/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Ресурс»».

15 травня 2019 року в судовому засіданні у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача, залучено Державну службу геології та надр України (далі також Держгеонадра).

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року в задоволенні позову Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Габро Ресурс», Державна служба геології та надр України відмовлено.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави задоволено.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року скасовано.

Прийнято нову постанову.

Позов заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Габро Ресурс», Державна служба геології та надр України про визнання протиправними та скасування протоколу № 4557 від 25 жовтня 2018 року, рішення № 1349 від 18 грудня 2018 року задоволено.

Визнано протиправним та скасовано протокол № 4557 від 25 жовтня 2018 року засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин.

Визнано протиправним та скасовано рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1349 від 18 грудня 2018 року «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року № 24937/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Ресурс»».

21 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ «Габро Ресурс», у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року.

28 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної комісії України по запасах корисних копалин, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року.

11 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року та залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 02 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ «Габро Ресурс».

Ухвалою Верховного Суду від 05 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Державної комісії України по запасах корисних копалин.

Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України.

09 січня 2020 року на адресу Верховного Суду від Заступника прокурора Житомирської області надійшов відзив на касаційні скарги ТОВ «Габро Ресурс» та Державної комісії України по запасах корисних копалин.

27 січня 2020 року на адресу Верховного Суду від Заступника прокурора Житомирської області надійшов відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України.

Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що отримання ТОВ «Габро Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами можливе лише за умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин в порядку та за умовами, що визначені Положенням про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим Постановою КМ України від 22 грудня 1994 року № 865 (далі також Положення № 865). ТОВ «Габро Ресурс» не є надрокористувачем в розумінні вимог Закону. Державною комісією України по запасах корисних копалин незаконно розглянуто матеріали геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів, як окремого об`єкту надрокористування, і протиправно складено протокол від 25 жовтня 2018 року № 4557, яким апробовано балансові запаси основної і спільно залягаючої корисних копалин вказаного родовища. Житомирською обласною радою незаконно, на підставі протиправного протоколу від 25 жовтня 2018 року № 4557, погоджено надання на поза конкурсних умовах спеціального дозволу на користування надрами суб`єкту господарювання не надрокористувачу - ТОВ «Габро Ресурс», з метою видобування габроноритів Східної ділянки Сліпчицького родовища площею 8,29 га.

Житомирська обласна рада у відзиві на позов просила відмовити в його задоволенні, оскільки обласній раді надано повний пакет документів, що передбачений Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою КМ України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), за результатами його розгляду у строки, встановлені чинним законодавством України, обласною радою прийнято рішення від 18 грудня 2018 року № 1349 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року № 24937/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Ресурс»». Порядком не передбачено жодних додаткових дій, які мають вчинятися обласними радами, як органом, що здійснює погодження, окрім строку розгляду документів і виду документу, яким надається погодження.

Державна комісія України по запасах корисних копалин у відзиві на позов просила відмовити в його задоволенні, зазначивши, що виконавцями робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (далі - РДГВН) вважаються користувачі надр, визначені статтею 13 Кодексу України про надра, тобто для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією ТОВ "Габро Ресурс" прирівнюється/є користувачем надр, оскільки воно є виконавцем РДГВН. ДКЗ не має підстав для відмови в прийнятті матеріалів ГЕО за відсутності у суб`єкта господарювання спеціального дозволу на користування надрами при наявності реєстрації робіт відповідно до Порядку реєстрації РДГВН.

На вказані відзиви прокурором були подані відповіді, в яких зазначено, що статус користувача надр юридична особа або фізична особа отримує лише з моменту надання їй спеціального дозволу на користування надрами і до моменту закінчення терміну дії або припинення такого дозволу. Подати на розгляд ДКЗ матеріали геологічно-економічних оцінок мають право лише користувачі надр, які мають відповідний спеціальний дозвіл, водночас ні Порядок № 865, ні Порядок державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затверджений наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі також Порядок № 263) не містить положень про безумовний обов`язок ДКЗ приймати на розгляд матеріали ГЕО, з огляду лише на одну форму 3-гр. Рішення ДКЗ оформлюється у формі протоколу та є результатом здійснення відповідачем публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, а тому може бути предметом оскарження у суді. Житомирською обласною радою не перевірено чи було додержано порядок надання надр у користування ДКЗ та протиправно прийнято рішення про погодження надання надр у користування суб`єкту господарювання, який не мав права замовляти державну експертизу в ДКЗ та відповідно отримати право на одержання спеціального дозволу на поза конкурсних умовах, чим визначено дії, які порушують право власності Українського народу на надра.

Державна служба геології та надр України подала пояснення на позовну заяву, в якому просила відмовити в задоволенні позову, посилаючись на те, що згідно з наказом Держгеонадр від 27 грудня 2018 року № 521, на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 у зв`язку з наявністю підстав для надання спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи пропозиції комісії з питань надрокористування ТОВ "Габро Ресурс" надано спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування габроноритів Східної ділянки Сліпчицького родовища у Житомирській області. Враховуючи державну реєстрацію в Держгеонадрах робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою № 3-гр для ТОВ "Габро Ресурс" на підставі висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, ТОВ "Габро Ресурс" мала підстави для проведення геолого-економічної переоцінки запасів габро, як виду РДГВН, та подальшого звернення до ДКЗ України для державної експертизи матеріалів ГЕО; одним із видів наукової (науково-технічної) експертизи є державна експертиза оцінки запасів корисних копалин, що проводиться ДКЗ. Також у поясненнях зазначено, що протокол - не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, а тому сам по собі не може бути предметом спору.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно протоколу № 4557 від 25 жовтня 2018 року на засіданні комісії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України було розглянуто матеріали геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів в Черняхівському районі Житомирської області і виділення його в межах Східної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів як окремого об`єкта надрокористування, поданих на розгляд ТОВ "Габро Ресурс".

У подальшому, ТОВ "Габро Ресурс" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, в якій просило надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування габроноритів Східної ділянки Сліпчицького родовища у Черняхівському районі Житомирської області на термін 20 років, з підстав здійснення за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ (протокол від 25 жовтня 2018 року № 4557), до якої додало документи, зазначені у додатку 1 до постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року.

У грудні 2018 року Держгеонадра України звернулися до Житомирської обласної ради з листом № 6/5051 щодо погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування габроноритів Східної ділянки Сліпчицького родовища площею 8,29 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області, ТОВ "Габро Ресурс".

Так, рішенням двадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІ скликання від 18 грудня 2018 року № 1349 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року № 24937/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Габро Ресурс" вирішено погодити надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Габро Ресурс" з метою видобування габроноритів Східної ділянки Сліпчицького родовища площею 8,29 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.

Вважаючи такі рішення протиправними та такими, що порушують права, інтереси держави, заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з даним позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що реєстрація РДГВН проводиться не виключно на основі діючого спеціального дозволу на користування надрами, а і висновку щодо доцільності розподілу запасів.

За позицією суду першої інстанції, для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією, ТОВ "Габро Ресурс" є користувачем надр згідно із статтею 13 Кодексу України про надра, оскільки є виконавцем РДГВН.

Суд першої інстанції вважає, що ТОВ "Габро Ресурс" мав право подати, а ДКЗ не мала підстав відмовити в прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки запасів за відсутності у третьої особи спеціального дозволу для геологічного вивчення надр.

Суд першої інстанції відхилив доводи прокурора щодо неможливості проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин і погодження надання спеціального дозволу на користування надрами без чинного спеціального дозволу на користування надрами.

Водночас судом зауважено, що на момент прийняття рішення від 18 грудня 2018 року № 1349 спірний протокол ДКЗ, на час розгляду справи не був визнаний протиправним.

З огляду на зазначене, суд першої інстанцій дійшов висновку, що протокол від 25 жовтня 2018 року № 4557 та рішення від 18 грудня 2018 року № 1349 прийняті відповідно до вимог чинного законодавства, а тому позов прокурора є необґрунтованим і задоволенню не підлягає.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції і задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Кодексом України про надра та Порядком № 263 визначено чіткий перелік обов`язкових документів, на підставі яких здійснюється державна реєстрація РДГВН, серед яких - діючий спеціальний дозвіл на користування надрами.

Суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими твердження відповідачів про те, що ТОВ "Габро Ресурс" в даному випадку є надрокористувачем.

За позицією суду апеляційної інстанції, в порушення вимог природоохоронного законодавства, Кодексу України про надра, Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, Державна служба геології та надр України прийшла до передчасного висновку про прийняття на розгляд для проведення державної реєстрації РДГВН від ТОВ "Габро Ресурс" документів без спеціального дозволу на користування надрами, оскільки товариство, станом на час подання таких матеріалів, не володіло чинним спеціальним дозволом на користування надрами.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що протокол № 4557 від 25 жовтня 2018 року засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Враховуючи встановлену протиправність протоколу № 4557 від 25 жовтня 2018 року засідання колегії ДКЗ України, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що рішення Житомирської обласної ради № 1349 від 18 грудня 2018 року також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

В касаційній скарзі ТОВ «Габро Ресурс» зазначає, що геолого - економічна оцінка є видом робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр та підлягає державній реєстрації перед поданням її до ДКЗ України для проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

За позицією скаржника, оскільки ТОВ «Габро Ресурс» є виконавцем РДГНВ, то вважається користувачем надр у розумінні статті 13 Кодексу України про надра.

Вважає, що ДКЗ України не мало підстав для відмови у прийнятті у ТОВ «Габро Ресурс» матеріалів геолого-економічної оцінки для проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин за відсутності у ТОВ «Габро Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами.

Стверджує, що проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин передує наданню спеціального дозволу на користування надрами та є одним із етапів отримання в майбутньому спеціального дозволу на користування надрами, що спростовує висновок про те, що на момент проведення державної експертизи у заявника повинен бути спеціальний дозвіл на користування надрами.

З покликанням на позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року № 826/7627/18, зазначає, що геологічне вивчення, як вид надрокористування на підставі спеціального дозволу на користування надрами, слід відрізняти від робіт та досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр (РДВГН).

Також стверджує, що апеляційний суд у своєму рішенні розглянув правомірність порядку державної реєстрації РДВГН, що не було предметом спору. Водночас вважає, що реєстрація РДВГН проводиться на підставі одного з документів, зазначених в пункті 1.4. Порядку № 263.

В цьому випадку ТОВ «Габро Ресурс» зареєструвало геолого-економічну оцінку на підставі висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування.

Вважає, що у Житомирської обласної ради не було законних підстав не приймати до розгляду документи та відмовити у погодженні надання ТОВ «Габро Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами. Отже, дії Житомирської обласної ради під час винесення рішення від 18 грудня 2018 року № 1349 про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Ресурс» не суперечать нормам чинного законодавства, у зв`язку з чим відсутні підстави для скасування рішення.

Наполягає на відсутності у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду.

Водночас наполягає на пропуску тримісячного строку для звернення із позовом до адміністративного суду.

В касаційній скарзі ДКЗ зазначає, що державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр здійснюється відповідно до Порядку № 263. Наполягає на тому, що реєстрація РДГВН проводиться на підставі одного із документів, передбачених пунктом 1.4 Порядку № 263. Роботи та дослідження на Південно-східній ділянці Сліпчицького родовища габронориту зареєстровані Держгеонадра за № У-18-302/1( форма 3-гр).

Вважає, що для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією ТОВ «Габро Ресурс» є користувачем надр (згідно статті 13 Кодексу України про надра), оскільки воно є виконавцем РДГВН.

Акцентує увагу на тому, що з 01 січня 2019 року вступили в дію зміни до підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, які свідчать про те, що до 01 січня 2019 року відсутня вимога наявності спеціального дозволу при здійсненні апробації стосовно всіх корисних копалин. Вимога наявності спеціального дозволу з геологічного вивчення при здійсненні апробації висувається лише з 01 січня 2019 року для заявників стосовно нафти та газу.

Водночас зазначає, що заступник прокурора в порушення КАС України, Закону України «Про прокуратуру» не надав доказів та не обґрунтував підстав самостійного здійснення представництва інтересів держави в суді. Скаржник не погоджується з доводами прокурора про те що у системі органів державної влади відсутній орган до компетенції якого віднесено нагляд за додержанням законності під час розгляду ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ.

З покликанням на положення про Державну службу геології та надр України зазначає, що прокурором не надано доказів звернення до Держгеонадра з метою реагування щодо можливих порушень в діяльності ДКЗ при прийнятті рішень, що сформовані у протоколі засідання колегії ДКЗ.

Наголосив, що на підставі Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, Кодексу України про надра, Положення про Державну службу геології та надр України, Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністерство екології та природних ресурсів України та Міністр екології здійснює державний контроль за використанням і охороною надр.

Наполягає на відсутності повноважень Заступника прокурора Житомирської області звертатися з відповідним позовом.

Звертає увагу на тому, що у аналогічній справі постановою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 0640/4292/18 позов заступника прокурора залишено без розгляду.

В касаційній скарзі Держгеонадра зазначають, що зі змісту підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 вбачається, що без проведення аукціону дозвіл може надаватися у таких двох самостійних випадках:

1) у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів;

2) у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

Водночас надання спеціального дозволу обумовлено апробацією запасів в ДКЗ України з подальшим зобов`язанням надрокористувача здійснити детальну геолого-економічну оцінку запасів лабрадориту та затвердити її в ДКЗ України. Зазначена апробація запасів корисних копалин на підставі протоколу № 4557 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 25 жовтня 2018 року стала результатом державної експертизи матеріалів геолого-економічної переоцінки запасів.

Звертає увагу, що перевірка повноти та достовірності матеріалів ГЕО входить до компетенції саме ДКЗ України, яка в разі відсутності усіх необхідних документів у складі матеріалів ГЕО, має право повернути їх заявнику. Тобто питання перевірки повноти та достовірності матеріалів ГЕО входить до сфери повноважень ДКЗ України.

Водночас законодавство про надрокористування не наділяє Держгеонадра повноваженнями щодо перевірки складу матеріалів ГЕО на відповідність вимогам пункту 9 Порядку № 865, оскільки на розгляд в Держгеонадра потрапляє саме протокол про апробацію запасів корисних копалин.

Також вважає, що протокол засідання колегії ДКЗ не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України.

У відзиві на касаційні скарги заступник прокурора Житомирської області з покликанням на наказ ДКЗ від 21 липня 2015 року № 293, яким затверджено «Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копали» вважає, що подати на розгляд ДКЗ матеріали геолого-економічних оцінок мають право лише користувачі надр, які мають відповідний дозвіл.

Акцентує увагу на тому, що станом на момент подання та розгляду матеріалів ГЕО ТОВ «Габро Ресурс» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, а отже не є недрокористувачем в розумінні вимог Закону.

Вважає, що у цьому випадку, склад і зміст поданих ТОВ «Габро Ресурс» матеріалів не відповідав вимогам вищезазначених нормативно-правових актів, а тому на виконання пункту 24 Порядку № 865 ДКЗ зобов`язана була утриматись від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повернути замовнику експертизи.

Вважає необґрунтованими доводи скаржників про те, що прокурор не мав права на звернення до суду з даним позовом у якості позивача.

Наполягає на тому, що жодними нормативно-правовими актами, що стосуються діяльності зазначених суб`єктів владних повноважень не передбачено права на звернення цих органів до суду з позовами про визнання протиправними та скасування протоколів ДКЗ, рішень органів місцевого самоврядування та спеціальних дозволів на користування надрами.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 5 Закону України від 04 листопада 1999 року "Про державну геологічну службу України" (далі Закон № 1216-XIV) державну геологічну службу України складають: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; державні підприємства, установи та організації, які входять до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Державна служба геології та надр України (Держгеонадра).

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 затверджено Положення Державну службу геології та надр України (далі Положення № 1174).

Пунктом Положення № 1174 передбачено, що Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно із пунктом 3 Положення № 1174 основними завданнями Держгеонадр є:

1) реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;

2) внесення на розгляд Міністра екології та природних ресурсів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1174 на Держгеонадра у тому числі (…) покладені завдання щодо ведення

державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин;

державного балансу запасів корисних копалин.

В контексті предмету спору, на підставі підпунктів 9, 12, 20, 21, 24 пункту 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань:

видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами;

здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням, зокрема за:

веденням обліку видобування нафти, газу та супутніх компонентів;

виконанням рішень Державної комісії по запасах корисних копалин надрокористувачами;

організовує проведення державної експертизи звітів з геологічного вивчення надр;

організовує проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів;

затверджує в установленому порядку геолого-економічну оцінку запасів нафти і газу та супутніх компонентів.

Своєю чергою, із посиланням на статтю 7 Закону України від 4 листопада 1999 року № 1216-XIV «Про державну геологічну службу України» Постановою Кабінету Міністрів України від 10 листопада 2000 року № 1689 затверджено Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин (далі Положення № 1689).

Згідно із пунктом 1 цього Положення Державна комісія України по запасах корисних копалин є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.

За приписами пункту 4 Положення № 1689 ДКЗ проводить експертизу геологічної інформації з обчислення запасів корисних копалин і затверджує їх обсяги, визначаючи відповідно до Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр їх кількість, якість, рівень промислового значення, ступінь геологічного та техніко-економічного вивчення і підготовленість до промислового освоєння.

Відповідно до пункту 8 Положення № 1689 для погодженого вирішення питань, пов`язаних з проведенням державної експертизи геологічної інформації розвіданих родовищ, оцінки кількості та якості корисних копалин, стану підготовки їх д промислового освоєння, у ДКЗ утворюється колегія у складі голови ДКЗ (голова колегії) та керівників структурних підрозділів Комісії.

Згідно із пунктом 10 цього Положення ДКЗ є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням.

Отже, Положення № 1689 та Положення 1174 визначають повноваження відповідача Державної комісії України по запасах корисних копалин та третьої особи Державної служби геології та надр України щодо першого пункту позовних вимог, вирішення якого, у тому числі, має суттєве значення для оцінки рішення другого відповідача Житомирської обласної ради.

З огляду на підстави оскарження рішення судів попередніх інстанцій та склад учасників, Суд вважає, що насамперед потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати питання щодо законності рішення судів першої та апеляційної інстанцій по суті.

У касаційних скаргах скаржники наполягають на відсутності у прокурора права на звернення до суду з даним позовом у якості позивача.

В свою чергу прокурор наполягає на відсутності суб`єкта владних повноважень, який має право на звернення до суду з позовом про визнання протиправними та скасування протоколів ДКЗ, рішень органів місцевого самоврядування та спеціальних дозволів на користування надрами.

Так, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 відступив від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, та інших, де його застосовано, стосовно наявності в органів виконавчої влади повноважень на звернення до суду із позовом про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ДКЗ України чи органу місцевого самоврядування та відсутності у зв`язку з цим у прокурора повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Також у постанові від 01 грудня 2022 року у справа № 240/3448/19 за подібних правовідносин, Верховний Суд дійшов таких висновків:

« 109. Також Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.

110. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - ДКЗ України та Житомирська ОР набувають статусу відповідача.

111. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 та постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.

112. На цій підставі Суд доходить висновку, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право будь-якого державного органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

113. Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

За такого правого регулювання та враховуючи правову позицію Верховного Суду у подібних правовідносинах, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Статтею 1 Кодексу України про надра визначено, що надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.

Згідно із статтею 5 Кодексу України про надра родовища корисних копалин - це нагромадження мінеральних речовин в надрах, на поверхні землі, в джерелах вод та газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умовами залягання є придатними для промислового використання.

Відповідно до статті 6 Кодексу України про надра корисні копалини за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Частиною 1 статті 13 Кодексу України про надра визначено, що користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Статтею 14 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи; лікувальні, оздоровчі заклади та ін); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.

Отже, стаття 13 Кодексу України про надра визначає лише перелік суб`єктів, які можуть бути користувачами надр, натомість стаття 14 визначає види надрокористування, відповідно для визначення наявності або відсутності статусу користувача надрами необхідно застосовувати зазначені норми у сукупності.

Згідно із частиною 2 статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів с продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Частиною 1 статті 19 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Своєю чергою, питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок № 615.

Підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615 визначено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

Інформацію про ділянки надр, які пропонуються для надання зазначених дозволів, орган з питань надання дозволу або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень (далі - орган з питань надання дозволу) розміщує не пізніше ніж за 30 днів до прийняття рішення про надання дозволу у газеті "Урядовий кур`єр" та на своєму офіційному веб-сайті із зазначенням назви ділянки надр, її місцезнаходження, виду корисних копалин, виду користування надрами, початкової ціни продажу дозволу, адреси, за якою надсилаються заяви на отримання дозволу.

У разі надходження до органу з питань надання дозволу в установлений строк заяв разом із зазначеними у додатку 1 документами щодо отримання дозволу на користування однією і тією ж ділянкою надр від кількох претендентів дозвіл надається на умовах аукціону.

Так, для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.

Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінприроди, передбачених пунктом 25 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття.

Надання дозволу без проведення аукціону здійснюється протягом 20 робочих днів після сплати у повному обсязі збору за надання спеціального дозволу.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Відповідно до пункту 3 Порядку № 615 на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. Одному заявникові може надаватися дозвіл на видобування одного виду корисних копалин з кількох близько розташованих родовищ, якщо доцільність їх спільної розробки підтверджується відповідним рішенням Державної комісії України по запасах корисних копалин. У межах однієї ділянки надр можуть проводитися роботи з геологічного вивчення та видобування різних за видом корисних копалин за кількома дозволами. При цьому в угоді на користування надрами визначаються просторові межі кожного виду корисної копалини. Використання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, здійснюється надрокористувачами у порядку, встановленому законодавством.

Отже, пункт 3 Порядку № 615 деталізує попередні норми Кодексу України про надра та чітко визначає, що на кожний вид користування надрами, яким у тому числі (…) є геологічне вивчення, надається дозвіл.

Згідно з пунктом 4 Порядку № 615 дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.

Надрокористувач, якому надано дозвіл на видобування корисних копалин, має право проводити дорозвідку (довивчення) родовища у межах наданої йому ділянки надр.

Також колегія суддів наголошує, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надр без проведення аукціону, є особливо суворими та, як виняток, застосовується до суб`єкта, який використовував дозвіл і протягом попереднього періоду забезпечив безумовне дотримання у своїй діяльності всіх вимог законодавства у сфері надрокористування.

Отже, лише зазначене у сукупності дає пільгове право на особливі умови використання надр, як національного багатства.

Щодо тверджень скаржника про те, що протокол засідання колегії ДКЗ не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України суд зазначає таке.

Згідно із пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк

Спірні правовідносини у цій справі виникли в першу чергу з приводу законності рішення колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, оформленого протоколом № 4557 від 25 жовтня 2018 року .

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 38 Кодексу України про надра при геологічному вивченні надр повинні забезпечуватися достовірність визначення кількості та якості запасів усіх корисних копалин і наявних у них компонентів, геолого-економічна оцінка родовищ корисних копалин.

Статтею 45 Кодексу України про надра закріплено, що для визначення промислової цінності родовищ і оцінки запасів корисних копалин по кожному родовищу встановлюються кондиції на мінеральну сировину, що становлять сукупність вимог до якості і кількості корисних копалин, гірничо-геологічних та інших умов розробки родовища.

Порядок розробки кондицій на мінеральну сировину встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року № 865 затверджено Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

Положення № 865 визначає порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин. Основними завданнями державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин є оцінка достовірності запасів корисних копалин і наявних у них корисних компонентів на основі дослідження та аналізу матеріалів геологічного вивчення надр щодо закономірностей формування й розміщення покладів корисних копалин, їх речовинного складу й технологічних властивостей, гірничо-геологічних, гідрогеологічних та інших умов залягання.

Як передбачено пунктом 6 Порядку № 865 державній експертизі та оцінці підлягають запаси корисних копалин усіх розвіданих родовищ, у тому числі техногенних, а також запаси корисних копалин, що додатково розвідані в процесі розроблення родовищ, та запаси, що залишаються в надрах у разі ліквідації гірничодобувного підприємства.

Згідно із пунктом 7 Порядку № 865 державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).

Відповідно до ступеня вивчення родовища корисних копалин державна експертиза може проводитися за матеріалами геолого-економічної оцінки: початково оцінених ділянок надр; попередньо оцінених родовищ корисних копалин; родовищ корисних копалин, підготовлених до промислового освоєння; родовищ корисних копалин, що перебувають в експлуатації (пункт 8 Порядку № 865).

Приписами пункту 9 Порядку № 865 визначений перелік інформації, яку мають містити матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин

Пунктом 10 Порядку № 865 визначено, що вимоги до змісту, оформлення і порядку подання для державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ конкретних видів корисних копалин затверджуються Державною комісією України по запасах корисних копалин.

Техніко-економічне обґрунтування показників (параметрів) кондицій для підрахунку запасів корисних копалин розробляються для кожного родовища, матеріали щодо якого подаються на державну експертизу (пункт 11 Порядку).

Згідно із пунктом 16 Порядку № 865 матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до Державної комісії України по запасах корисних копалин користувачами надр або уповноваженими ними особами.

Згідно із пунктом 23 Положення № 865 експертні висновки розглядаються на попередніх засіданнях ДКЗ, на яких опрацьовуються проекти її рішень, визначається перелік додаткових документів, відомостей, розрахунків, експертних висновків, необхідних для прийняття остаточного рішення. Рішення ДКЗ, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо проведення геолого-економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти використання запасів родовищ корисних копалин, визначення ступеня їх підготовленості до промислового освоєння відповідно до законодавства.

Пунктом 24 Порядку № 865 передбачено, що у разі коли подані на державну експертизу та оцінку матеріали геолого-економічної оцінки не дають змоги достовірно оцінити кількість або якість запасів корисних копалин, їх промислове значення, гірничо-геологічні та інші умови залягання або коли склад і зміст зазначених матеріалів не відповідає вимогам відповідних нормативно-правових актів, Державна комісія України по запасах корисних копалин утримується від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повертає замовнику.

Отже, колегія суддів Верховного Суду вважає, що протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин № 4557 від 25 жовтня 2018 має характер індивідуально-правового акту, оскільки стосується прав та інтересів лише визначеного у ньому кола осіб, а їх дія вичерпується виконанням.

Зазначений правовий підхід узгоджується із позицією Верховного Суду, сформованій зокрема в постанові Верховного Суду від 28 вересня 2022 року у справі № 813/4387/17

За такого правового регулювання, обставин справи та судової практики, суд критично оцінює вищезазначені доводи скаржника та вважає, що протокол є формою рішення ДКЗ, прийнятим на виконання владних управлінських функцій та має характер індивідуально-правового акту.

Колегія суддів звертає увагу, що судами попередніх інстанцій не встановлювалось на підставі яких саме матеріалів приймалось рішення відповідача, оформлене протоколом № 4557 від 25 жовтня 2018 року.

Водночас судами встановлено та не заперечується позивачем, що станом на момент прийняття оскаржених рішень ТОВ "Габро Ресурс" не володіло спеціальним дозволом на користування надрами.

З урахуванням вищенаведеного, при оцінці доводів скаржника щодо правомірності державної реєстрації в Держгеонадра робіт та досліджень з геологічного вивчення надр та посилань на висновки Верховного Суду, сформовані в постанові від 15 жовтня 2019 року № 826/7627/18, колегія суддів зазначає таке.

Перш за все, як і наголошує скаржник, державна реєстрація робіт в Держгеонадра не є предметом спору в цій справі.

Водночас відповідно до статті 39 Кодексу України про надра роботи і дослідження, пов`язані з геологічним вивченням надр, підлягають обов`язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт. Державну реєстрацію та облік робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок розпорядження геологічною інформацією встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 263 від 14 червня 2013 року затверджено Порядок державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр.

Так, пунктом 1.1 передбачено, що цей Порядок установлює єдину процедуру державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (далі - РДГВН), з метою запобігання їх дублюванню при подальшому вивченні геологічної будови надр, виявленні та оцінці запасів і якості корисних копалин, дослідженні екологічного стану геологічного середовища, з`ясуванні гірничотехнічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовищ корисних копалин і використання надр для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин. Державна реєстрація РДГВН - офіційне свідчення про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт, які спрямовані на збільшення повноти геологічної, гідрогеологічної, інженерно-геологічної, геофізичної, еколого-геологічної та геохімічної вивченості надр.

Згідно із пунктом 1.2 дія цього Порядку регулює відносини, що виникають під час здійснення господарської діяльності з геологічного вивчення, у тому числі на стадії дослідно-промислової розробки, яка провадиться на ділянках надр, і поширюється на суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які мають намір проводити роботи і дослідження з геологічного вивчення надр у межах території України та її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.

Для цілей цього Порядку виконавцями РДГВН вважаються користувачі надр, визначені статтею 13 Кодексу України про надра.

Відповідно до пункту 1.3 Порядку № 263 державну реєстрацію РДГВН здійснює Державна служба геології та надр України відповідно до вимог цього Порядку шляхом проставлення відтиску штампа на переліку об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою № 3-гр (далі - Перелік РДГВН) згідно з додатком до цього Порядку та внесення запису в журнал державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр.

Пунктом 1.4 Порядку № 263 визначено, що державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі:

діючого спеціального дозволу на користування надрами;

затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН;

висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку. Згідно з пунктом 1.7 Порядку № 263 для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються такі документи:

перелік РДГВН;

копія документа, на основі якого проводяться РДГВН (спеціальний дозвіл на користування надрами, пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт, геологічне (технічне) завдання, висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо);

ситуаційний план або картограма з контурами площ чи району проведення РДГВН (залежно від виду робіт та площі їх проведення).

Відповідно до пункту 3.5 Порядку № 263 у державній реєстрації РДГВН може бути відмовлено, зокрема у разі невідповідності поданих документів вимогам пункту 1.7 цього Порядку.

Так, в постанові Верховного Суду від 03 грудня 2021 року у справі № 0640/4277/18 зазначені висновки більш розширені та зазначено, що геологічне вивчення, як вид надрокористування на підставі спеціального дозволу на користування надрами, слід відрізняти від робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, які зареєстровані у Держгеонадрах України у відповідності до Порядку № 263. Державна реєстрація РДГВН є одним із етапів отримання в майбутньому спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища. Державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі, зокрема, висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку. Для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються документи, передбачені пунктом 1.7 наказу № 263. У разі невідповідності поданих документів вимогам пункту 1.7 розділу І цього Порядку у державній реєстрації РДГВН може бути відмовлено.

Проте, судами не встановлювалось виконання ТОВ "Гарбо Ресурс" робіт та досліджень, на проведення яких не потрібен відповідний дозвіл.

Отже, суд критично оцінює покликання скаржника на позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року № 826/7627/18, у якій зазначено, що геологічне вивчення, як вид надрокористування на підставі спеціального дозволу на користування надрами, слід відрізняти від робіт та досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, оскільки цей висновок стосується іншого предмету та обставин справи, які не є подібними.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що ТОВ "Габро Ресурс" в цьому випадку не є надрокористувачем в розумінні вимог Кодексу України про надра та порядку № 615, відповідно не є суб`єктом, наділеним правом на певний вид надрокористування - геологічне вивчення.

Водночас з урахуванням предмету спору та встановлених обставин, колегія суддів вважає, що державна реєстрації робіт не має визначального значення при вирішені справи по суті, відповідно мотиви прийняття рішення сформовані судом апеляційної інстанції підлягають зміні в цій частині.

Отже, в порушення вказаних вимог природоохоронного законодавства, Кодексу України про надра, Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, Державна служба геології та надр України прийшла до передчасного висновку про прийняття на розгляд для проведення державної реєстрації РДГВН від ТОВ "Габро Ресурс" документів без спеціального дозволу на користування надрами, оскільки наведене товариство, станом на час подання таких матеріалів, не володіло чинним спеціальним дозволом на користування надрами.

За таких обставин правильним є висновок апеляційного суду про те, що протокол № 4557 від 25 жовтня 2018 року засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Щодо оцінки другої позовної вимоги про скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1349 від 18 грудня 2018 року, Верховний Суд зазначає таке.

Згідно із статтями 2, 4, 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі Закон № 280/97-ВР) обласні ради, це орган місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ міст у межах повноважень , визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільським, селищним, міським радам. Їх діяльність базується на принципах: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, тощо.

За статтею 33 Закону України 280/97-ВР до повноважень обласної ради у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища належить, у тому числі, погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення.

Згідно із пунктом 22 частини 1 статті 43 Закон 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються відповідно до закону питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.

Отже, словосполучення «відповідно до закону» передбачають прийняття рішення з урахуванням вимог законодавства.

Відповідно до статті 56 Кодексу України про надра основними вимогами в галузі охорони надр є, у томі числі (…), додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, встановлена судом апеляційної інстанції відсутність у ТОВ "Гарбо Ресурс" дозволу на геологічне вивчення надр та протиправність протоколу № 4557 від 25 жовтня 2018 року беззаперечно свідчить про протиправність рішення Житомирської обласної ради № 1349 від 18 грудня 2018 року, яке також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Щодо тверджень скаржника про пропуск строку звернення до суду, колегія суддів зазначає таке.

Ухвалою суду першої інстанції від 17 квітня 2019 року, з урахуванням встановлених обставин, поновлено строк на звернення до суду та скаржником протягом розгляду справа не надані докази на їх спростування.

Отже, відсутні підстави для перегляду рішення суду першої інстанції про поновлення строку звернення до суду.

Відповідно до положень статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

За наведеного правового регулювання, рішення суду апеляційної інстанції необхідно змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 352, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Гарбо Ресурс», Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2019 у справі № 240/3379/19 задовольнити частково.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року у справі № 240/3379/19 змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа