Справа № 260/893/19
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2023-01-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2023 року

м. Київ

справа № 260/893/19

адміністративне провадження № К/9901/20837/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Рибачука А.І., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба України) на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року у складі судді Дору Ю.Ю. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2020 року у складі колегії суддів: Улицького В.З. (головуючий), суддів: Запотічного І.І., Шавеля Р.М. у справі за позовом Державіаслужби України до Товариства з обмеженою відповідальністю "ОТК БУД" (далі - ТОВ «ОТК БУД»), Державної архітектурно-будівельної інспекції України; Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Закарпатське обласне комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Ужгород", про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. 20 червня 2019 року Державіаслужба України звернулася до суду з позовом, у якому просила:

- зобов`язати ТОВ "ОТК БУД" виконати рішення Державіаслужби України від 14.03.2019 №179;

- зобов`язати ТОВ "ОТК БУД" знести самочинне будівництво за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а;

- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині не погодження об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а, та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;

- визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 21.07.2017 №7/20-06 та скасувати їх;

- визнати протиправними дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо реєстрації декларації про початок підготовчих робіт №ЗК40 та скасувати її.

1.1 Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що 22.02.2019 на адресу Державіаслужби України надійшов акт обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 №01, затверджений в.о. директора Закарпатського обласного комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Ужгород».

1.2 На момент перевірки приаеродромної території аеродрому «Ужгород» комісією виявлено, зокрема, об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та без погодження Державіаслужби України за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а.

1.3 Згідно з частиною десятою статті 69 Повітряного кодексу України (далі - ПК України) органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

1.4 14.03.2019 на виконання вимог вищезазначеної статті, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 року №520 (далі - Положення №520), на підставі Акта в.о. Голови Державіаслужби України винесено рішення №179 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а ТОВ «ОТК БУД»

1.5 Враховуючи, що рішення Державіаслужби України про припинення будівництва на приаеродромній території від 14.03.2019 №179 не виконуються в добровільному порядку, та зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання щодо припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку є єдиним способом захисту порушених прав Державіаслужби України.

2. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 24.02.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020, у задоволенні позову відмовив.

2.1 Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Державіаслужба України не бере участі у процедурі видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень, а тому отримання погодження від позивача на видачу дозвільних документів чинним законодавством не передбачено.

2.2 Крім цього, суди попередніх інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях зазначали, що ані нормами законодавства, що регулює порядок погодження об`єктів, ані положенням, що визначає порядок скасування актів суб`єктів владних повноважень, не передбачено скасування містобудівних умов і обмежень та документів, що дають право на виконання будівельних робіт з підстав такого непогодження.

3. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:

3.1 Наказом управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 21.07.2017 №7/20-06 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а. Замовник ТОВ «ОТК БУД».

3.2 22.02.2019 на адресу Державіаслужби України надійшов Акт обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 №01, затверджений в.о. директора Закарпатського обласного комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Ужгород».

3.3 На момент перевірки приаеродромної території аеродрому «Ужгород» комісією виявлено, зокрема, об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та без погодження Державіаслужби України за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а.

3.4 14.03.2019 на підставі Акта обстеження в.о. Голови Державіаслужби України прийняте рішення №179 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а, що здійснюється ТОВ «ОТК БУД».

3.5 У зв`язку з невиконанням в добровільному порядку рішення Державіаслужби України про припинення будівництва на приаеродромній території від 14.03.2019 №179, та зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання щодо припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, Державіаслужба України звернулася за захистом порушених прав та вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку.

Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:

4. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Державіаслужба України подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.

4.1 У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема статей 69, 79 ПК України, статті 72 Земельного кодексу України, пунктів 56, 57, 60 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2018 №954 (далі - Положення №954), пунктів 1.5, 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфрастуктури України від 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 за №2147/22459 (далі - Порядок №721) та статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та порушенням норм процесуального права і це, на думку скаржника, призвело до неправильного вирішення справи по суті спору. За позицією позивача з приводу застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду.

4.2 На обґрунтуванні такої позиції Державіаслужба України стверджує, що наділена згідно із законом повноваженнями погоджувати місце розташування, висоту об`єктів на приаеродромних територіях, вибір майданчиків для проектування, будівництва об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг на відповідній території. Такі погодження підлягають отриманню заявником, який має намір розмістити на приаеродромній території відповідні об`єкти, що передбачено пунктом 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.

4.3 Позивач, посилаючись на приписи частини десятої статті 69 ПК України, стверджує про наявність у нього повноваження вимагати припинення будівництва об`єктів до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства. При цьому звертає увагу на те, що відповідне рішення, передбачене вказаною нормою права, ним було прийнято (рішення Державіаслужби України від 14.03.2019 №179), станом на момент виникнення спірних правовідносин це рішення було чинним, а тому підлягало негайному виконанню, однак у добровільному порядку відповідачем (замовником будівництва) не виконано.

4.4 Скаржник не погоджується й з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність протиправної бездіяльності Управління щодо непогодження об`єкта будівництва з ДАС України та про відсутність підстав для задоволення позову в частині вимог про визнання протиправними дій Управління щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки. З цього приводу в касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що судами не враховано фактичні обставини справи стосовно невчинення Управлінням передбачених законом дій стосовно погодження визначення умов забудови, використання землі та здійснення будівництва на приаеродромній території, тобто допущення протиправної бездіяльності.

4.5 Згідно з наведеними у касаційній скарзі доводами, судами попередніх інстанцій не враховано, що видані Управлінням містобудівні умови не відповідали вимогам державних будівельних норм України, а саме - ДБН В.2.2-24:2009 і не містили у своєму складі усіх визначених законом планувальних обмежень, а отже не відповідали вимогам законодавства і мали б бути скасовані за рішенням суду, що передбачено статтею 29 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI). На думку Державіаслужби України, у спірному випадку відповідачем, при видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт по об`єкту будівництва, проігноровано вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також не враховано, що такі документи видані на підставі містобудівних умов, які суперечили вимогам законодавства, а тому такі документи підлягають скасуванню, а дії щодо їх видання - визнанню протиправними.

4.6 Посилаючись на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06, 13 02.2019 (справи №№810/3046/17, 810/2763/17,відповідно) позивач наполягає на обґрунтованості позовних вимог про знесення об`єкта будівництва, оскільки такий, на переконання Державіаслужби України, є самочинним і тому підлягає знесенню.

4.6 Також позивач вказує на порушення норм процесуального права, що виразилось у тому, що суди попередніх інстанцій висновки зробили всупереч наданим доказам та без встановлення всіх обставин справи.

5. Відповідачі та третя особа відзив на касаційну скаргу не подали.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Повноваження Державіаслужби України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, ПК України, Положенням №520, Порядком №721.

10. Згідно частини п`ятої статті 4 ПК України державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень:

центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту;

центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації);

національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.

11. Пунктом 1 Положення №520 визначено, що Державіаслужба України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

До основних завдань Державіаслужби відповідно до пункту 3 цього Положення належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

12. Порядок розгляду та надання Державіаслужбою України погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок №721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

13. Згідно пункту 3.5 Порядку №721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

14. Згідно частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

15. Отже, Державіаслужба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

16. Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленої у постановах від 6, 13.02.2019 (справи № 810/3046/17, 810/2763/17), аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення №520 та Порядку №721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба України приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

17. Відмовляючи у задоволенні позову в частині, що стосується зобов`язання відповідача 1 виконати рішення від 14.03.2019 №179, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із того, що Державіаслужба України не бере участі у процедурі видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень, а тому отримання погодження від позивача на видачу дозвільних документів чинним законодавством не передбачено.

18. З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає, що згідно частин першої та другої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.

На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.

19. Поняття «приаеродромна територія» визначено в пункті 84 частини першої статті 1 вказаного кодексу, відповідно до якого такою є обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.

20. Пунктом 1.5 Порядку №721 встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.

21. Відповідно до пункту 56 Положення про використання повітряного простору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №954 від 6 грудня 2017 року (далі - Положення №954), місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).

22. Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.

23. Відповідно до пункту 57 цього Положення погодженню з Державіаслужбою України та Міноборони України підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції:

- аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;

- об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;

- об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів;

- повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення;

- об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

24. Згідно пункту 60 Положення №954 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.

25. Відповідно до пункту 2.1 Порядку №721 погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.

26. Згідно пункту 2.3. цього Порядку процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження.

27. Отже, системний аналіз зазначених правових норм свідчить, що погодження місця розташування та висотності здійснюється Державіаслужбою України щодо тих об`єктів будівництва, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації. При цьому, до таких об`єктів, зокрема, відносяться об`єкти, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів, об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

28. Відповідну правову позицію з приводу застосування зазначених вище норм права у подібних правовідносинах висловив Верховний Суд у постанові від 21.05.2021 (справа №260/888/19) і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.

29. Отже, з огляду на зазначене тлумачення норм права висновки судів попередніх інстанцій щодо того, що Державіаслужба України не бере участі у процедурі видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень, а тому отримання погодження від позивача на видачу дозвільних документів чинним законодавством не передбачено, є помилковими, такими що зроблені з неправильним застосуванням норм матеріального права.

30. При цьому колегія суддів зауважує, що у спірних правовідносинах для правильного вирішення спору по суті необхідно було встановити наявність або відсутність таких обставин: чи відноситься до об`єкта, що перетинає поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків об`єкт будівництва по пр. Свободи, 30а в м. Ужгород; яка висота цього об`єкта відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів; чи не є цей об`єкт заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею. Встановлення вказаних обставин має значення для вирішення питання про наявність або відсутність підстав для отримання погодження Державіаслужби України на розміщення такого об`єкта. Проте судові рішення судів попередніх інстанцій не містять встановлених обставин щодо об`єкта будівництва по пр. Свободи 30а в м. Ужгороді, зокрема і щодо зазначених вище.

31. Без встановлення зазначених обставин неможливо також надати оцінку щодо правомірності рішення позивача про припинення будівництва на приаеродромній території від 14.03.2019 №179, оскільки саме наявністю такого обґрунтовує свої вимоги Державіаслужба України в частині зобов`язання відповідача 1 виконати вказане рішення та знести об`єкт будівництва як самочинно збудований. На тому, що вказаному доказу не надана будь яка оцінка судами попередніх інстанцій наполягає у касаційній скарзі позивач.

32. Стосовно інших доводів касаційної скарги щодо неврахування судами попередніх інстанцій особливого порядку видачі містобудівних умов та обмежень, а також реєстрації декларації про початок підготовчих робіт на земельній ділянці, розташованій на приадромній території, колегія суддів зазначає наступне.

33. Відповідно до частини другої статті 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

34. Частинами третьою-шостою цієї статті визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.

Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

35. Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року №109, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22.07.2011 №912/19650 (далі - Порядок №109) визначено процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст.

36. Зокрема, пунктом 2.1 Порядку №109 визначено, що містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

37. Згідно підпункту 2.2 Порядку №109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

38. Відповідно до підпункту 2.4 Порядку №109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

39. Відповідно до частин третьої-четвертої статті 69 ПК України визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Інформація про розміри приаеродромної території доводиться експлуатантом аеродрому або постійного злітно-посадкового майданчика чи уповноваженою ним особою до відома відповідних органів місцевого самоврядування, на території здійснення повноважень яких знаходиться земельна ділянка, яка повністю чи частково належить до приаеродромної території. Розмір приаеродромної території залежить від розмірів аеродрому та визначається авіаційними правилами України.

40. Згідно пункту 59 Положення №954 з метою запобігання забрудненню атмосферного повітря транспортними та іншими пересувними засобами і установками та зменшення впливу пов`язаних з ними фізичних факторів на здоров`я людей, діяльність підприємств, установ та організацій для кожного аеродрому встановлюються зони обмеження житлово-цивільного, культурно-побутового та промислового будівництва. Експлуатант аеродрому чи уповноважена ним особа повідомляє відповідні органи місцевого самоврядування про межі зазначених зон для врахування під час планування, будівництва і розвитку населених пунктів, а також під час будівництва і реконструкції промислових, сільськогосподарських та інших об`єктів.

41. Відповідно до підпункту 2.3 Порядку №721 процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження. Погодження здійснюється в місячний строк з дня реєстрації заявки.

До заявки повинні додаватися такі документи (в одному примірнику): ситуаційний план щодо місцезнаходження ділянки забудови об`єктів будівництва, прив`язаних до аеродрому (вертодрому, злітно-посадкового майданчику); копія Висновку експлуатанта; копія Висновку провайдера.

42. Підпунктом 3.4 цього Порядку встановлено, що Державіаслужба України розглядає матеріали, проводить оцінку розміщення об`єктів, що проектуються з урахуванням Висновку експлуатанта, Висновку провайдера, та надає висновок щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (додаток 4 до цього Порядку), або готує обґрунтовану відмову у наданні погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (додаток 5 до цього Порядку).

43. Отже, системний аналіз вказаних норм права свідчить, що надання містобудівних умов та обмежень забудови об`єктів, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснюється органами місцевого самоврядування за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації. При цьому саме експлуатант аеродрому має повідомляти відповідні органи місцевого самоврядування про межі зазначених зон для врахування під час планування, будівництва і розвитку населених пунктів.

44. Відповідно, для оцінки правомірності дій відповідача - Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 21.07.2017 №7/20-06 та скасування їх, необхідно встановити факт повідомлення експлуатантом аеродрому вказаного відповідача станом на час видачі містобудівних умов та обмежень про межі зон обмеження будівництва аеродрому в м. Ужгород. Також необхідно встановити, чи перебуває у зоні обмеження забудови земельна ділянка, про намір забудови якої заявив відповідач 1. Проте, суди попередніх інстанцій вказані обставини не встановлювали і оцінки їм не надавали. При цьому суди також не встановили, з врахуванням якої містобудівної документації ухвалювався наказ Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 21.07.2017 №7/20-06 про затвердження містобудівних умов та обмежень.

45. Згідно частини четвертої статті 37 Закону №3038-VI підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є: 1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; 2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства; 3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах.

Відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт може бути оскаржено до суду.

46. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що дозвіл на виконання будівельних робіт видається уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі подання заявником визначених частиною третьою статті 37 Закону №3038-VI документів за умови відсутності підстав для відмови у наданні дозволу.

47. Частиною шостою цієї статті 37 встановлено, що дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано у разі:

- подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;

- наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;

- встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;

- скасування містобудівних умов та обмежень;

- систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.

48. Тобто, органи державного архітектурно-будівельного контролю мають право анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт за наявності передбачених підстав, зокрема, внаслідок встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю, скасування містобудівних умов та обмежень. Проте суди попередніх інстанцій, з огляду на предмет спору, наявність чи відсутність вказаних обставин справи не встановлювали і не перевіряли. З цього приводу суди, всупереч вимогам статей 9, 242 КАС України, послались лише на недоведеність позивачем наявності таких фактів. Більше того, суди не встановили, коли та за яких обставин Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради здійснило реєстрацію декларації про початок підготовчих робіт №ЗК40 та чи подана вона саме відповідачем.

49. Щодо вимог Державіаслужби України про зобов`язання відповідача 1 знести самочинне будівництво за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а відповідно до статті 376 ЦК України, то колегія суддів зазначає, що згідно частини 1 цієї статті житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. При цьому суд касаційної інстанції акцентує увагу на тому, що диспозиція вищевказаної статті як одну з умов для її застосування передбачає наявність об`єкта, який вже збудовано або здійснюється його будівництво. Між тим суди попередніх інстанцій не встановили ні виду майна, яке позивач вважає самочинно збудованим за вказаною адресою, ні наявності чи відсутності підстав для віднесення такого майна до самочинного будівництва, хоч такі обставини мають значення для правильного вирішення спору по суті.

50. До позовної заяви та під час розгляду справи по суті позивач та інші учасники справи надавали докази, проте вони судами попередніх інстанцій на предмет їх належності щодо предмету спору не досліджувались взагалі і оцінки їм не надавалось, про що свідчать мотивувальні частини судових рішень, що оскаржуються.

51. За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

52. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

53. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

54. Отже, Верховний Суд уважає, що для правильного вирішення цього спору судам необхідно встановити всі обставини справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про наявність або відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

55. За наведених обставин суди попередніх інстанцій внаслідок вказаних порушень норм КАС України, не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи та відповідно ухвалення судового рішення щодо формування висновку Верховним Судом про застосування у спірних правовідносинах норм статей 69, 79 ПК України, статті 72 Земельного кодексу України, пунктів 56, 57, 60 Положення №954, пунктів 1.5, 2.1 №721 та статті 376 ЦК України.

56. Зазначене, з огляду на посилання на це у касаційній скарзі, відповідно до частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 327, 345, 349, 353 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2020 року по справі №260/893/19 скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А. І. Рибачук

О. П. Стародуб