Справа № 640/35356/21
Суддя: Грибан Інна Олександрівна
Дата ухвалення: 2023-01-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий суддя Грибан І.О.

судді: Ключкович В.Ю.

Парінов А.Б.

розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2022 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування вимоги в частині, -

УС Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство «Українська залізниця» звернулося з позовом до Державної аудиторської служби України, у якому просило суд визнати протиправними та скасувати пункти 1, 4 Вимоги Державної аудиторської служби України про усунення виявлених порушень від 24 червня 2021 року №000500-14/7930-2021.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

В апеляційній скарзі позивач вказує, що Державною аудиторською службою України з 09 березня 2021 року по 05 травня 2021 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства «Українська залізниця», в тому числі філії «Центр транспортної логістики» за період з 01 січня 2017 року по 30 червня 2020 року, якою встановлено ряд порушень, що відображені в акті ревізії. Позивач вважає, що пункти 1 та 4 оскаржуваної вимоги є протиправними та такими, що підлягають скасуванню. Серед іншого, позивач вказує, що зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. Позивач вважає, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги, як акту індивідуальної дії.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Акціонерного товариства «Українська залізниця» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2022 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

Переглядаючи справу в межах доводів апеляційних скарг на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що Держаудитслужба відповідно до пункту 8.24 Плану заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на І квартал 2021 року провела ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності AT «Укрзалізниця» та її відокремлених підрозділів за період з 01 січня 2017 року по 30 червня 2020 року.

За результатами вказаного заходу державного фінансового контролю Держаудитслужба склала акт ревізії від 19 травня 2021 року №05-21/2, в якому зафіксовано низку порушень фінансової дисципліни.

Акт ревізії № 05-21/2 підписано посадовими особами AT «Укрзалізниця» із запереченнями, які Держаудитслужба розглянула та надала свої висновки, що затверджені 18 червня 2021 року.

В подальшому Держаудитслужба, керуючись пунктом 46 Порядку № 550, надіслала на поштову адресу позивача письмову вимогу про усунення виявлених ревізією порушень від 24 червня 2021 року №000500- 14/7930-2021.

Вважаючи викладені в акті ревізії результати перевірки фінансово-господарської діяльності позивача необґрунтованими, а вимогу протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з передчасності необхідності захисту прав позивача у заявлений ним спосіб. Суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорювана вимога не створює для позивача юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом формування вимоги та її надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Позивач має право усунути вказані в вимозі та акті ревізії порушення будь-яким способом, а у разі незгоди з викладеними у вимозі порушеннями та відповідно невиконанні вимоги, така бездіяльність не буде мати негативні наслідки для підприємства. Крім того, збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлені позивачем у розглядуваному адміністративному позові вимоги є необґрунтованими.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, зокрема в органах виконавчої влади, бюджетних установах, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства.

Відповідно до п.п. 7 та 10 ч.1 ст. 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно пп. 9 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43,(далі - Положення №43) Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства.

Підпунктом 4 пункту 4 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550).

Відповідно до п. 2 Порядку №550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно п. 46 Порядку №550, якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

За результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства (п. 50 Порядку №550).

З аналізу наведених вище норм випливає, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то як правильно наголосив суд першої інстанції, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Отже, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 у справі №820/339/17, від 27.05.2021 у справі №160/8621/19.

З матеріалів справи вбачається, що позивач просить скасувати пункти вимоги Держаудитслужби від 24 червня 2021 року №000500-14/7930-2021 про усунення виявлених порушень.

Наразі, оскаржувані пункти вимоги спрямовані на спонукання позивача забезпечити відшкодування на користь АТ «Укрзалізниця» втрат фінансових ресурсів, здійснених через втрату боржника у зобов`язанні ТОВ «Компанія «JITC- 2006», ТОВ «ТД «УГВК», ДП «Володимирецьке лісове господарство», ДП «Сарненське лісове господарство», КП «Харківські теплові мережі», ХОПК «Дирекція розвитку інфраструктури території», ТОВ «Євроінвестстрой» та ТОВ «Концерн «Біг-М» АТ» Укразалізниця» та його філіями втрачено боржника у зобов`язанні, що призвело до втрат фінансових (матеріальних) ресурсів на суму 4 678 227, 34 грн.

Відтак, зі змісту вказаної вимоги встановлено, що вона вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Отже, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Крім того, судом першої інстанції правильно підкреслено, що відсутність у вимозі конкретного способу її виконання, не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування, а якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства.

Отже, вибір способу усунення виявленого перевіркою порушення покладається на підприємство, на якому виявлені порушення, і не потребує детальної вказівки контролюючого органу.

З урахуванням вищевикладеного, на думку колегії суддів, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Колегією суддів враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді: В.Ю. Ключкович

А.Б. Парінов

(повний текст постанови складено 25.01.2023р.)