Справа № 380/14956/21
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2023-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2023 року

м. Київ

справа № 380/14956/21

провадження № К/990/10226/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Коваленко Н.В., Стеценко С.Г.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури

на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року (суддя Ланкевич А.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року (головуючий суддя Глушко І.В., судді Довга О. І., Запотічний І. І.)

у справі №380/14956/21

за позовом заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Львівської районної державної адміністрації

до Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області,

за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних на предмет спору, на стороні відповідача - фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

про визнання незаконним та скасування дозволу

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2021 року Заступник керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Львівської районної державної адміністрації звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних на предмет спору, на стороні відповідача - фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ), у якому просив: визнати незаконним та скасувати виданий відповідачем ФОП ОСОБА_1 дозвіл від 25 квітня 2019 року №017 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища "Недільчинське".

2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 27.10.2021, яка була залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2022, позов заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Львівської районної державної адміністрації до Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ФОП ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування дозволу залишено без розгляду.

3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

4. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів, що компетентний орган, який прокурор зазначив як позивача, не здійснює своїх повноважень щодо захисту інтересів держави.

IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

5. Касаційну скаргу мотивовано порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права (статті 19, 131-1 Конституції України, статті 23, 24 «Про прокуратуру», а також процесуального права (статті 2, 5, 8, 9, 53, 160, 161, 169, 171,240, 244, 322 КАС України).

6. З посиланням на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постановах від 31 жовтня 2019 року у справі № 923/35/19, від 23 липня 2020 року у справі № 925/383/18, від 30 липня 2020 року у справі № 904/5598/18, прокурор стверджує, що йому перед зверненням до суду із позовною заявою на захист інтересів держави достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься у позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення. Критерій «розумності», який міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально.

7. Скаржник наголошує на тому, що прокурором до звернення до суду 31 серпня 2021 року повідомлено Львівську районну державну адміністрацію про наявність підстав для представництва інтересів держави шляхом скерування до Львівського окружного адміністративного суду позовної заяви в інтересах держави. Проте, позивач протягом розумного строку після отримання такого повідомлення не повідомив прокурора про свою позицію щодо захисту інтересів держави, самостійно з позовом не звернувся, що у свою чергу є його бездіяльністю та є достатньою підставою для звернення прокурора з цією позовною заявою.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

9. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

10. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

11. Важливо звернути увагу на втрату актуальності юридичних позицій, сформульованих у Рішенні Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Це Рішення об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України «Про прокуратуру»; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.

12. Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України «Про прокуратуру», полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які повинні самостійно звертатимуться до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та у подальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.

13. Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

14. Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

15. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

16. У справі, що розглядається, заступник керівника Львівської обласної прокуратури у поданому до суду позові, як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказав, що позов у цій справі подано з метою захисту інтересів держави від порушень вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкту (земель водного фонду).

17. Порушення інтересів держави у даному випадку визначено прокурором як надання приватному суб`єкту господарювання (ФОП ОСОБА_1 ) дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища «Недільчинське», поза волею уповноваженого на розпорядження ними органу державної влади Львівської районної державної адміністрації.

18. Обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

19. Стосовно наявності підстав, визначених частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:

«Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача».

20. Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

21. Застосовуючи наведені підходи до обставин цієї справи, Суд враховує, що Львівською обласною прокуратурою з метою дотримання порядку передбаченого статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Львівської районної державної адміністрації 12 серпня 2021 року № 15/3-340 вих-21 скеровано запит, у якому затребувано інформацію щодо погоджень останньою використання земельної ділянки водного фонду, прийнятих рішень з цих питань, самостійно виявлених порушень вимог чинного природоохоронного законодавства при експлуатації такого водосховища.

22. Судом апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на запит Львівської обласної прокуратури від 12 серпня 2021 року щодо надання інформації Львівською районною державною адміністрацією надано відповідь з поставлених питань листом від 28 серпня 2021 року (зареєстровано прокуратурою 30 серпня 2021 року).

23. З отриманої відповіді від Львівської районної державної адміністрації від 28 серпня 2021 року №766/02-26 вбачається, що на адресу органу виконавчої влади не надходило звернень/клопотань від ФОП ОСОБА_1 стосовно надання погодження на використання земельної ділянки водного фонду «Недільчинського водосховища». З огляду на викладене, договори оренди не укладались. Водночас, на переконання органу виконавчої влади, адміністрації відсутні правові підстави стосовно звернень до компетентних органів щодо захисту інтересів держави.

24. 31 серпня 2021 Львівською обласною прокуратурою листом №15/3-371вих-21, адресованим голові Львівської районної державної адміністрації Замулі Х.П., з вказівкою на встановлення прокуратурою порушення Управлінням Державного агенства рибного господарства у Львівській області вимог статей 49, 51, 59, 85 Водного кодексу України, статей 59, 125 Земельного кодексу України, статті 17 Закону України «Про тваринний світ» та невиявлення за результатами скерованого обласною прокуратурою запиту ініціативи самостійного вжиття Львівською районною державною адміністрацією заходів щодо захисту інтересів держави, відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» повідомлено про наявність підстав для представництва інтересів держави шляхом скерування до Львівського окружного адміністративного суду позовної заяви в інтересах держави в особі Львівської обласної державної адміністрації як позивача до Управління Державного агенства рибного господарства у Львівській області, третьої особи на стороні відповідача без самостійних вимог ФОП ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у водогосподарських водних об`єктах.

25. За таких обставин, колегія суддів констатує, що у справі, яка розглядається, прокурором було дотримано порядок звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати їх захист саме у визначений прокурором спосіб, тобто у судовому порядку.

26. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та неодноразово підтриманих Касаційним адміністративним судом при розгляді подібних спорів.

27. Враховуючи, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті з порушенням норм процесуального права, без дослідження обставин справи, судова колегія дійшла висновку про необхідність їх скасування та направлення справи до окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року у справі №380/14956/21 скасувати та передати справу на розгляд суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя С.Г. Стеценко