Справа № 826/14550/18
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2023-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2023 року

м. Київ

справа № 826/14550/18

адміністративне провадження № К/990/10934/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2019 року (прийняте судом у складі: головуючого судді Кузьменка В.А., суддів: Арсірія Р.О., Огурцова О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Кучми А.Ю., суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до КМУ, треті особи: Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, Верховна Рада України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльності КМУ щодо неприйняття ним Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною двадцятою статті 86 Закону України «Про прокуратуру»;

- зобов`язати КМУ невідкладно (але в строк, не більш як 30 днів з моменту отримання копії судового рішення) прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки не вчинив дій щодо виконання вимог частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року з приводу визначення умов і порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Позивач вважає, що така бездіяльність порушує його право на належний рівень пенсійного забезпечення, оскільки Житомирське об`єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області відмовило у перерахунку пенсії через відсутність відповідного нормативно-правового акта.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 30 травня 2019 року позов задовольнив частково.

Визнав протиправною бездіяльність Кабінет Міністрів України щодо невиконання пункту 16 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII).

Зобов`язав Кабінет Міністрів України забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

У задоволенні іншої частини адміністративного позову відмовив.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в межах спірних правовідносин КМУ не вчинив відповідних дій щодо забезпечення прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, встановленого пунктом 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, а тому така поведінка носить характер протиправної бездіяльності. При цьому, з метою належного захисту прав позивача Кабінет Міністрів України належить зобов`язати забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, як того вимагає пункт 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2021 року рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання КМУ забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури - визнано нечинним, а провадження у справі у цій частині закрито. У решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Верховний Суд постановою від 24 листопада 2021 року постанову суду апеляційної інстанції від 13 липня 2021 року скасував, а справу направив на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, з огляду на помилковість застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин положень пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки в цьому випадку відповідач - суб`єкт владних повноважень не вважав свої дії (бездіяльність) протиправними та не вчиняв жодних заходів щодо відновлення прав, за захистом яких звернувся позивач, а правове регулювання спірних правовідносин було змінено у зв`язку з прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)/2019.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 лютого 2022 року рішення суду першої інстанції скасував у частині задоволення позовних вимог про зобов`язання КМУ забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Прийняв у цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову відмовив. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Скасовуючи частково рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив із того, що в даному випадку наявна протиправна бездіяльність відповідача щодо невиконання пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, оскільки відповідачем не було виконано обов`язку щодо приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність до вимог законодавства шляхом прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, що призвело до порушення прав позивача у частині проведення перерахунку його пенсії.

За таких обставин, колегія суддів апеляційного суду погодилася із висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для визнання протиправною бездіяльність Кабінет Міністрів України щодо невиконання пункту 16 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року №76-VIII.

Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача невідкладно (але в строк, не більш як 30 днів з моменту отримання копії судового рішення) прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, колегія суддів зазначила, що, як зазначено в постанові Верховного Суду від 24 листопада 2021 року, відновлення порушених прав шляхом визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень можливе лише у взаємозв`язку з зобов`язанням вчинити певні дії.

Разом із тим, Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Установлено такий порядок виконання цього Рішення:

- частина двадцята статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;

- частина двадцята статті 86 Закону № 1697-VII підлягає застосуванню в первинній редакції:

« 20. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».

Апеляційний суд вказав на те, що на момент розгляду даної справи правове регулювання спірних правовідносин було змінено, у зв`язку з прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019, тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог в частині зобов`язання відповідача невідкладно (але в строк, не більш як 30 днів з моменту отримання копії судового рішення) прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, оскільки чинне нормативне-правове регулювання не передбачає такого Порядку.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню в цій частині позовних вимог.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

04 травня 2022 року КМУ звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить судові рішення постановлені у цій справі скасувати у частині визнання протиправною бездіяльності КМУ, та прийняти у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

На обґрунтування касаційної скарги, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Посилається на те, що суди неправильно застосували норми матеріального права, а саме пункт 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) та пункт 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VІІІ.

Вважає, що пунктом 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1697-VІІ на КМУ був покладений обов`язок у тримісячний строк привести свої існуючі нормативно-правові акти у відповідність з вказаним Законом, а не розробити та видати конкретний, новий нормативно-правовий акт, про що вказує частина двадцята статті 86 Закону № 1697-VІІ. Таким чином, у межах позовних вимог, жодних часових рамок, щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, Законом № 1697-VІІ відповідачеві не було встановлено.

Зазначає, що непогодження проекту нормативно-правового акта, у даному випадку, Міністерством фінансів України та Мінекономіки унеможливило подання його на розгляд КМУ, тому суди дійшли помилкового висновку про те, що Урядом України не надано жодних доказів, які б спростовували обставини щодо нездійснення відповідачем дій, спрямованих на розроблення та прийняття умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Також посилається на те, що апеляційним судом порушено норми процесуального права в частині неврахування висновків щодо застосування норми права, викладеного в постанові Верховного Суду від 24 листопада 2021 року. Уряд України не зобов`язаний вчиняти певні дії щодо прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури в силу Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)/2019.

Судами першої та апеляційної інстанцій не враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 03 жовтня 2019 року у справі № 826/15553/17, відповідно до якої у подібних спірних правовідносинах судами не встановлено порушення прав та законних інтересів позивача внаслідок допущеної, на його думку, бездіяльності зі сторони КМУ.

Також КМУ зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо вирішення питання застосування положень частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VІІ у подібних правовідносинах, зокрема щодо можливості ефективного захисту прав позивача шляхом визнання протиправної бездіяльності Уряду України щодо неприйняття нормативно-правового акта, яким повинні були визначені умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, після ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)/2019 щодо неконституційності вказаних положень закону.

Отже, КМУ подає касаційну скаргу з підстав, визначених пунктами 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

Міністерство соціальної політики України та Верховна Рада України у своїх відзивах на касаційну скаргу просять її задовольнити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 травня 2022 року визначено таку колегію суддів для розгляду цієї справи: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2022 року відкрито касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Позивач є пенсіонером органів прокуратури. З 2008 року йому призначено пенсію за вислугу років на підставі статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ (далі - Закон № 1789-ХІІ) у розмірі 90% сум грошового забезпечення.

У жовтні 2016 року позивач звернувся до органу Пенсійного фонду України із заявою про перерахунок його пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 №1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів», якою підвищено заробітну плату відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників.

За результатами розгляду заяви позивача, орган Пенсійного фонду України відмовив у проведенні перерахунку його пенсії з посиланням на те, що Законом № 76-VIII внесені зміни до пункту 18 статті 50-1 Закону № 1789-XII шляхом викладення її в новій редакції, яка визначає, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, яким ще не прийнято такий порядок, а тому відсутні підстави для перерахунку пенсії позивача.

Вказану відмову позивач оскаржив в судовому порядку. Судовим рішенням у справі №295/13902/16-а позивачу відмовлено у визнанні протиправною відмови у проведенні перерахунку його пенсії у зв`язку зі збільшенням розміру грошового забезпечення, з підстав відсутності порядку та умов перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, які встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Вважаючи протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо визначення умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури у встановлений законодавцем строк, та як наслідок порушеним своє право на перерахунок пенсії, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано, зокрема, Конституцією України, Законом України » від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України, Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

При цьому, колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, враховує, що рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються у частині задоволення позовної вимоги. У зв`язку з цим оцінці підлягає правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права під час ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій рішень у частині визнання протиправною бездіяльності КМУ щодо виконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII.

Пунктом 16 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 76-VIII КМУ був зобов`язаний у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Суди попередніх інстанцій, зважаючи на те, що Конституційним Судом України 13 грудня 2019 року ухвалено Рішення № 7-р(ІІ)2019, яким визначено, що положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, дійшли висновку, що до ухвалення Конституційним Судом України зазначеного Рішення, відповідно до пункту 20 частини першої статті 86 Закону № 1697-VII передбачалося, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються КМУ.

З огляду на те що КМУ не виконав покладених на нього обов`язків щодо приведення своїх нормативно-правові актів у відповідність із Законом № 76-VIII та не забезпечив приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність бездіяльності КМУ.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116 Конституції України є органом, який забезпечує проведення державної політики, зокрема, у соціальній сфері.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно з частиною другою статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 4 цього Закону визначено, що КМУ у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною першою статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій виконує такі повноваження, зокрема:

забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;

виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;

забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, до повноважень якого належить, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення.

Згідно з частиною другою та третьою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ. Акти КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Пунктом 1 параграфу 32 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950, визначено, що проєкти актів КМУ готуються на основі та на виконання Конституції і законів України.

Відповідно до частини другої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» проєкти актів КМУ готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проєкти актів КМУ вносяться на розгляд КМУ міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується КМУ через відповідного члена КМУ), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями (частина 3 даної статті).

Згідно частини першої статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови та розпорядження КМУ приймаються на засіданнях КМУ шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу КМУ, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою КМУ від 17 червня 2015 року № 423, міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ, до основних завдань якого віднесено, зокрема, здійснення контролю за діяльністю Пенсійного фонду України з ведення реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, здійснює державне регулювання та нагляд за дотриманням закону щодо призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії Пенсійного фонду України з фондами загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що на виконання зазначених повноважень Міністерством соціальної політики України, відповідно до вимог статті 86 Закону № 1697-VII, розроблено проєкт постанови «Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури».

Відповідно до параграфу 44 Регламенту розробник подає Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріали погодження.

Міністерством юстиції України 9 грудня 2016 року складено висновок про відповідність проєкту постанови Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджуються з актами такої ж юридичної сили.

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проєкт акта Уряду підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Відповідно до Регламенту, якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проєкту акта Кабінет Міністрів України є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органу виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розроблені проєкту акті або його погодженні, є заінтересованими органами.

Згідно довідки про погодження проєкту постанови, проєкт погоджено із Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні, Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об`єднань професійних спілок на національному рівні, Генеральною прокуратурою України.

Листами Міністерства фінансів України від 6 жовтня 2017 року № 31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 6 жовтня 2016 року № 3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України від 3 вересня 2016 року № 30214/07-20 не погоджено даний проєкт постанови та надано зауваження, зокрема, щодо того, що за розрахунками Міністерства соціальної політики України, реалізація проєкту постанови потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету, які в бюджеті Пенсійного фонду не передбачені.

У порушення вимог параграфу 34 Регламенту КМУ та Методики проведення фінансово-економічних розрахунків, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 21 березня 2008 року № 428, до даного проєкту не подано відповідних обґрунтувань та розрахунків із визначенням джерел покриття додаткових витрат.

Крім того, суди попередніх інстанцій обґрунтовано взяли до уваги те, що у подальшому будь-яких дій КМУ на усунення недоліків зазначеними органами у вище наведених листах не вчинялось. Належних доказів зворотного відповідачем не доведено, а судами попередніх інстанцій не встановлено.

На цій підставі колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав вважати протиправною бездіяльність КМУ щодо несвоєчасного та неналежного виконання вимог пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, яким КМУ зобов`язано привести свої нормативно-правові актів у відповідність із Законом № 76-VIII та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом, зокрема, у частині визначення порядку здійснення перерахунку пенсії працівникам органів прокуратури.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 826/8546/18.

Одним із доводів касаційної скарги є те, що суди попередніх інстанцій не перевірили факту порушення відповідачем прав або інтересів позивача та не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 3 жовтня 2019 року у справі № 826/15553/17.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб, за загальним правилом, є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Отже, право на судовий захист, зазвичай, має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 815/219/17, від 22 листопада 2018 року у справі № 766/12374/17.

З урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення, за загальним правилом, має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Однією з умов розгляду судом питання про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів такою бездіяльністю.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 360/1193/17.

Крім того, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту адміністративного позову, порушення протиправною бездіяльністю КМУ своїх прав позивач вбачає у тому, що він не може реалізувати своє право на перерахунок пенсії, оскільки, починаючи з 2000 року і по даний час, редакція статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ неодноразово змінювалася, проте КМУ, на виконання вимог пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII не вживає заходів для прийняття відповідних нормативно-правових актів для реалізації положень цього Закону, а також не забезпечує приведення у відповідність міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Колегія суддів враховує особливий статус органів прокуратури, про що свідчить, зокрема те, що Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII виключено з положень Конституції України розділ VII «Прокуратура», а Розділ VIII «Правосуддя» доповнено статтею 131-1, в якій визначено статус органів прокуратури України.

Як зазначено з цього приводу у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020, не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. На підставі збігу елементів діяльності прокурорів та суддів як осіб, що їх єднає належність до правничої професії, можна говорити також і про потребу в застосуванні спільного (єдиного) підходу для вирішення питань їх винагороди.

Конституційний Суд України у Рішенні від 3 жовтня 2001 року № 12-рп/2001 також зазначив, що стале забезпечення фінансування, зокрема, органів прокуратури, робота якої тісно пов`язана з діяльністю судів, є однією з конституційних гарантій реалізації прав і свобод громадян, їх судового захисту (абзац п`ятий пункту 4 мотивувальної частини). Потреба у належному матеріальному забезпеченні прокурорів випливає з характеру покладених на них службових обов`язків у зв`язку з виконанням ними функцій держави, є гарантією незалежності їх діяльності у ефективному судовому захисті прав громадян.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 зроблено висновок, що незалежність прокурорів не є прерогативою або наданим привілеєм, а є гарантією справедливого, неупередженого та ефективного здійснення ними своїх повноважень (своєї діяльності).

Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухваленої на її 724-му засіданні 6 жовтня 2000 року, № Rec (2000)19, держава повинна вжити заходів, щоб такі необхідні умови для служби, як заробітна плата, строк перебування на посаді і пенсія регулювалися законом, з урахуванням важливості роботи прокурорів та відповідного віку виходу на пенсію (підпункт «г» пункту 5).

Отже, як зазначено у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення.

Про наявність підстав вважати, що у період з 1 січня 2015 року (дня набрання чинності Закону № 76-VIII) до 13 грудня 2019 року (дня ухвалення Рішення Конституційного Суду України № 7-р(II)/2019) бездіяльністю КМУ щодо невиконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII порушувались права осіб на перерахунок пенсій, призначених як працівникам прокуратури, свідчить те, що органи Пенсійного Фонду України відмовляли у проведенні відповідного перерахунку з підстав відсутності визначеного КМУ порядку та умов такого перерахунку, а органи прокуратури з аналогічних підстав відмовляли у видачі довідок для перерахунку раніше призначеної пенсії про заробітну плату.

З огляду на зазначене колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав вважати, що протиправною бездіяльністю КМУ порушено права позивача на перерахунок призначеної раніше пенсії як колишньому працівнику прокуратури.

Законом № 76-VIII внесено зміни, зокрема, до частини вісімнадцятої статті 50-1 Закону № 1789-XII (який був чинним на момент набрання чинності Законом № 76-VIII), а також до частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII (який набув чинності з 15 липня 2015 року), яку викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».

У подальшому Рішенням Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(II)/2019 частину двадцяту статті 86 Закону № 1697-VII визнано неконституційною з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення (пункт 2 резолютивної частини).

З наведеного слідує, що у період з дня набрання чинності Законом № 76-VIII (1 січня 2015 року) до дня ухвалення Рішення Конституційного Суду України № 7-р(II)/2019 (13 грудня 2019 року) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури мали бути визначені КМУ.

Слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 825/506/18 (Пз/9901/16/18) висловила правову позицію про те, що з 1 січня 2015 року набрав чинності Закон № 76-VIII, яким, зокрема, частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ викладено у новій редакції, відповідно до якої умови на порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються КМУ. Прийняття зазначеного Закону, як убачається із пояснювальної записки до його законопроекту, було обумовлено необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей держави дії положень окремих законів України, створення умов для стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 1 січня 2015 року законодавець делегував КМУ.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 листопада 2020 року у справі № 589/2040/17, від 16 лютого 2021 року у справі № 320/950/19.

Що стосується доводів касаційної скарги про те, що, визнаючи бездіяльності протиправною, суд повинен в силу закону застосувати і спонукаючий засіб впливу, зобов`язуючи відповідача виправити порушення у спосіб вчинення певної дії, слід зазначити таке.

Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р (II)2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є не конституційним) положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII, зі змінами, якими було передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Зазначеним Рішенням Конституційного Суду України поновлено дію попередньої редакції частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII:

«Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».

Таким чином, наразі Кабінет Міністрів України позбавлений повноважень визначати умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, оскільки такі умови та порядок регулюються чинною редакцією частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII.

Проте, на момент звернення позивача до суду з цим позовом частина двадцята статті 86 Закону № 1697-VII ще не була визнана неконституційною та Уряд мав діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом № 1697-VII.

У такому разі, встановивши бездіяльність відповідача та обґрунтованість позову у цій частині, Суд не вправі зобов`язати Уряд виконати частину двадцяту статті 86 Закону № 1697-VII у зв`язку з неконституційністю цих положень Закону.

Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 826/6339/18.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що на момент розгляду даної справи правове регулювання спірних правовідносин було змінено, у зв`язку з прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-р(ІІ)/2019, тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог в частині зобов`язання відповідача невідкладно (але в строк, не більш як 30 днів з моменту отримання копії судового рішення) прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, оскільки чинне нормативне-правове регулювання не передбачає такого Порядку.

Посилання у касаційній скарзі на постанову Верховного Суду від 3 жовтня 2019 року у справі № 826/15553/17 є безпідставним, оскільки правовідносини у цій справі та у справі, що розглядається не є подібними.

Отже, доводи касаційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді: С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець