Справа № 640/19975/21
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2023-01-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2023 року

м. Київ

справа №640/19975/21

провадження № К/9901/45886/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 липня 2021 року (суддя Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року (головуючий суддя Собків Я.М., судді Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.) з питань вжиття заходів забезпечення позову

у справі №640/19975/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "РЕКОНСТРУКЦІЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ СВЕРДЛОВИН"

до Державної служби геології та надр України

про визнання протиправними та скасування наказів

І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "РЕКОНСТРУКЦІЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ СВЕРДЛОВИН" до подання позовної заяви звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявою про забезпечення позову, у якій просило зупинити дію наказу Державної служби геології та надр України від 21 жовтня 2020 року №462 "Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4080 від 23.12.2011 року" (зі змінами та доповненнями внесеними наказами від 11 листопада 2020 року №503 та від 29 квітня 2021 року №341) відносно заявника до набрання законної сили рішенням у справі.

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 липня 2021 року, яка була залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, задоволено заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "РЕКОНСТРУКЦІЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ СВЕРДЛОВИН" про забезпечення позову, зупинено дію наказу Державної служби геології та надр України від 21 жовтня 2020 року №462 "Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4080 від 23.12.2011 року" (зі змінами та доповненнями внесеними наказами від 11 листопада 2020 року №503 та від 29 квітня 2021 року №341) в частині, що стосується Товариства з обмеженою відповідальністю "РЕКОНСТРУКЦІЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ СВЕРДЛОВИН".

3. Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Державна служба геології та надр України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "РЕКОНСТРУКЦІЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ СВЕРДЛОВИН" отримало спеціальний дозвіл на користування надрами від 23 грудня 2011 року №4080 на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка), родовища Південно-Євгеніївська площа, строком на 20 років.

5. Наказом Державної служби геології та надр України від 21 жовтня 2020 року №462 "Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4080 від 23.12.2011 року" зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 23 грудня 2011 року №4080. Цим же наказом заявнику надано 30 календарних днів для усунення порушень.

6. Відповідно до наказу від 11 листопада 2020 року №503 відтерміновано дату зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4080 від 23 грудня 2011 року, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю "РЕКОНСТРУКЦІЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ СВЕРДЛОВИН" .

7. Згодом, наказом Держгеонадра від 29 квітня 2021 року №341 відповідно до пункту 21 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету України від 30 травня 2011 року №615, у зв`язку з порушенням особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами в частині своєчасної та в повному обсязі сплати обов`язкових платежів до Державного бюджету України, відтерміновано дату зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та частково замінено підстави зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, доповнено перелік порушень та підстав для зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами.

8. Таким чином, наказами від 11 листопада 2020 року №503 та від 29 квітня 2021 року №341 внесені зміни в частині строків та підстав до основного наказу - Державної служби геології та надр України від 21 жовтня 2020 року №462 "Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4080 від 23.12.2011 року".

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, керувався тим, що незастосування заходів забезпечення позову у межах спірних правовідносин створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Забезпечення позову у цій справі не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючої системи, у якій позивач реалізує свої професійні права до набрання законної сили рішенням у цій справі.

10. Суди вважали, що оскільки зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків, товариство без здійснення господарської діяльності додатково змушене буде проводити відповідні роботи, що вимагає відповідних фінансових та трудових ресурсів. Відшкодування шкоди (збитків чи упущеної вигоди), пред`явлене до суду у випадку скасування наказів, ляже тягарем на державний бюджет, а захист майнових прав заявника (відшкодування шкоди) не буде можливим в межах даної судової справи та потребуватиме ініціювання нового самостійного позову, сплати судового збору за подання заяви майнового характеру, що значно ускладнить відновлення порушених прав заявника.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено вимоги КАС України стосовно забезпечення позову, зокрема, вважає, що задоволення заяви про забезпечення позову у цій справі фактично вирішує спір по суті.

12. Державна служба геології та надр України зазначає про те, що судами попередніх інстанцій не було враховано висновки Верховного Суду, зроблені у постановах від 21 листопада 2018 року у справі №826/8556/17, від 20 березня 2019 року у справі №826/14951/18, від 30 липня 2020 року у справі №640/15124/19.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

14. До вирішення справи по суті суд може застосувати заходи забезпечення позову.

15. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.

16. Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

17. Підстави забезпечення позову, передбачені ч. 2 ст. 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

18. За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

19. Згідно з частиною 2 статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

20. Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5 частини 3 статті 151 КАС України).

21. При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

22. Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

23. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

24. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

25. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

26. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

27. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.

28. Заява мотивована тим, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або відновлення порушених, оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду.

29. Заявник вважає, що невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Товариство з обмеженою відповідальністю "РЕКОНСТРУКЦІЯ ТЕХНОЛОГІЧНИХ СВЕРДЛОВИН", що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Крім того, у разі невжиття заходів забезпечення адміністративного позову можливе настання негативних наслідків, для виправлення яких товариству буде необхідно докласти значних зусиль. На думку заявника, заходи забезпечення адміністративного позову відповідають предмету адміністративного позову, який буде подано найближчим часом, та водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження стану, що існує до розгляду справи по суті.

30. Заявник звертає увагу, що після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом, що викличе втрату дохідної частини підприємства, а це зумовить зупинку виплат співробітникам, зупинить виконання зобов`язань за договорами оренди транспортних засобів, земельних ділянок та будівель, зупинить повністю технологічний режим видобування газу, де повна непланова зупинка видобування, спричинить негативні наслідки для навколишнього середовища місцевості. Всупереч неможливості здійснювати повноцінну господарську діяльність, заявник додатково змушений проводити відповідні роботи, що вимагає і трудового ресурсу, і відповідного фінансування.

31. Суди вважали заяву про вжиття заходів забезпечення позову обґрунтованою.

32. Верховний Суд не погоджується з такою позицією з огляду на таке.

33. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що у цій справі ознаки протиправності оскаржуваних рішень відповідача не були очевидними, а фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті.

34. Сам собою факт прийняття відповідачем рішень, які стосуються прав та інтересів позивача та обмежують його діяльність, не може автоматично свідчити про те, що такі рішення є очевидно протиправними і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.

35. У постанові Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі №826/14951/18 (розглядалося питання забезпечення позову шляхом зупинення рішення Держгеонадр про зупинення спеціального дозволу) зроблено правовий висновок про те, що суди не є установами з питань техногенної та іншої безпеки (відповідну кваліфікацію мають спеціальні державні органи, серед яких органи державного гірничого нагляду), тому суди не можуть самостійно оцінювати можливі екологічні наслідки зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами. Водночас, доцільність рішень державних органів не є предметом судового контролю. Суд не може підміняти відповідний державний орган.

Застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втрутився у компетенцію Державної служби геології та надр України, зупинив дію наказу та фактично надав можливість позивачу, як надрокористувачеві, продовжувати користування надрами. Суд фактично погодився із збереженням стану триваючого порушення (на думку відповідача) вимог законодавства у сфері надрокористування, які виявлені відповідачем.

36. Застосовуючи вказаний висновок до обставин цієї справи, слід зазначити, що суди першої та апеляційної інстанції передчасно зробили висновки про обов`язки надрокористувача проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.

37. Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, Суд звертає увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.

38. За таких обставин, передбачені статтею 150 КАС України підстави для вжиття заходів забезпечення позову були відсутні.

39. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заявах про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини 2 статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною 2 статті 150 КАС України.

40. Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що вжиті у цій справі заходи забезпечення позову не були співмірними із заявленими позивачем вимогами.

41. Отже, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.

42. Враховуючи викладене, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про те, що, у цьому випадку, відсутні передбачені процесуальним законом підстави для забезпечення позову.

43. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

44. Колегія суддів вважає, що ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року слід скасувати, а касаційну скаргу в цій частині задовольнити.

45. При цьому, з Єдиного державного реєстру судових рішень вбачається, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року у справі №640/21663/21 позов задоволено повністю.

46. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року, яку залишено без змін постановою Верховного Суду від 01 грудня 2022, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року у справі №640/21663/21 скасовано та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову.

47. Тобто, на момент розгляду цієї касаційної скарги заходи забезпечення позову припинили свою дію через набрання чинності рішення у цій справі.

48. З огляду на вичерпання дії цим забезпеченням внаслідок набрання законної сили рішенням у справі, немає необхідності у відмові у задоволенні заяви про забезпечення позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року у справі №640/19975/21 - скасувати.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб