Справа № 140/2803/19
Суддя: Довга Ольга Іванівна
Дата ухвалення: 2023-01-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 січня 2023 рокуЛьвівСправа № 140/2803/19 пров. № А/857/11572/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Запотічний І.І.,

суддя Шавель Р.М.

секретар судового засідання Юник А.А.

за участю представників:

представник позивача Свідунович Р.І.

представник відповідача Оберишин В.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року у справі №140/2803/19 за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Державної казначейської служби України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії (головуючий суддя Димарчук Т.М., м.Луцьк, проголошено о 12:26:42, повне судове рішення складено 28 червня 2022 року),

В С Т А Н О В И В:

17.09.2019 Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» (далі позивач, АТ «Волиньгаз», товариство) звернулося у Волинський окружний адміністративний суд із позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі НКРЕКП), Державної казначейської служби України, в якому з урахуванням уточнень просило:

- визнати протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з розгляду заяви АТ «Волиньгаз» №43001.2 Сл-972-0219 від 25.02.2019 про перегляд тарифу;

- стягнути з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України завдані збитки в сумі 527 581 193, 12 грн з ПДВ

Позов було обґрунтовано тим, що НКРЕКП допущена протиправна бездіяльність щодо розгляду заяви товариства №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019 про встановлення (перегляд) тарифу ПАТ «Волиньгаз», яка полягає у не встановленні для позивача економічно обґрунтованого тарифу та не встановленні джерел для відшкодування різниці за період дії тарифів (цін) на послуги розподілу природного газу в розмірі нижчому від економічно обґрунтованого.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року у задоволені позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову суд дійшов висновку про відсутність протиправної бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідачем рішення у визначений Тимчасовою методикою строк за поданою позивачем заявою від 25.02.2019 щодо перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу. Зазначив, що обставини справи (проведення робочих зустрічей, нарад, листування, вимоги про надання додаткових документів) підтверджують вжиття відповідачем передбачених законодавством заходів для розгляду заяви позивача. Крім того, зазначено, що вирішення питання про зобов`язання встановити економічно обґрунтований тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами, є необґрунтованим втручанням у дискреційній повноваження НКРЕКП.

Що ж до вимоги про стягнення завданих позивачу збитків, то суд першої інстанції вказав, що збиткова діяльність позивача не знаходиться в причинному зв`язку з діями відповідача щодо розгляду заяви позивача №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019.

Не погодившись із рішенням суд першої інстанції, покликаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, АТ «Волиньгаз» подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити. Вимоги скарги фактично обґрунтовані доводами позовної заяви, а саме позицією про те, що бездіяльність НКРЕП призвела до заподіяння збитків позивачу.

У відповідь на апеляційну скаргу НКРЕП подала відзив, в якому проти вимог скарги заперечила, просить відмовити у її задоволенні. Зазначає, що обставини справи підтверджують (проведення робочих зустрічей, нарад, листування, вимоги про надання додаткових документів) вжиття відповідачем передбачених законодавством заходів для розгляду заяви позивача.

У судовому засіданні представник скаржника вимоги апеляційної скарги підтримує, просить її задовольнити.

В той же час, представник відповідача, НКРЕП, проти вимог скарги заперечує з мотивів вказаних у відзиві на апеляційну скаргу, просить відмовити у задоволенні скарги.

Державна казначейська служба України участь повноважного представника у розгляді справи не забезпечила, хоча про дату, час та місце розгляду справи повідомлена у судовому порядку.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, ознайомившись із доводами апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, суд приходить до висновку про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на наступні мотиви.

Як встановлено судом АТ «Волиньгаз» є підприємством, що здійснює господарську діяльність із розподілу природного газу, яке діє на підставі ліцензії, виданої постановою НКРЕКП №813 від 19.06.2017.

НКРЕКП листом від 22.01.2019 № 712/16/7-19 повідомила газорозподільні підприємства (у тому числі ПАТ «Волиньгаз») про те, що НКРЕКП постановою від 14.06.2018 №389 було затверджено Тимчасову методику визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу. Вказану постанову було офіційно опубліковано в газеті «Урядовий кур`єр» 17.01.2019 за №10. Враховуючи зазначене, газорозподільчим підприємствам необхідно подати заяву про встановлення (перегляд) тарифу на послуги розподілу природного газу та відповідні документи із врахуванням вимог Тимчасової методики та Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866.

АТ «Волиньгаз» 25.02.2019 було направлено на адресу голови НКРЕКП заяву №43001.2-Сл-972-0219 про встановлення (перегляд) тарифу з відповідними додатками. Зокрема, до заяви, серед іншого, додавались: 1) пояснювальна записка до розрахунку тарифу; 2) основні техніко-виробничі показники суб`єкта господарювання; 3) динаміка звітних даних та плановані розрахункові дані про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з розподілу природного газу; 4) розрахунок рівня тарифу на плановий період; 5) динаміка обсягів розподілу природного газу; 6) розрахунок витрат, пов`язаних з закупівлею природного газу, що використовується для забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат природного газу тощо.

У документах, поданих до вищевказаної заяви товариством обґрунтовано необхідність встановлення економічно обґрунтованого тарифу: проведено аналіз фінансово-господарської діяльності суб`єкта господарювання за ліцензованим видом діяльності за 2017-2018 роки (п.2 пояснювальної записки) та визначено, що порівняно з базовим періодом, яким є 2018 рік фактичні операційні витрати ( без врахування ВТВ) склали на 181 140,25 тис. або на 59,5% більше, ніж передбачені в діючому на 2018 рік тарифі. Причому відхилення склали по статті «Матеріальні витрати», «Витрати на оплату праці», «Амортизація», «Інші витрати», збитки склали : 164 811,7 тис грн.

У п.4 пояснювальної записки до заяви наведено обґрунтування за всіма елементами витрат. Згідно п.4.4.13 пояснювальної записки інші витрати заплановані з врахуванням плати за експлуатацію майна, що належить державі, компенсацію недоотриманої тарифної виручки (збитків від діяльності) за 2014-2018 роки в сумі 300 262,04 тис грн. Відповідно до наведених розрахунків тариф на послуги розподілу природного газу планувався на рівні 2 874,42 грн за 1 тис м куб.

У зв`язку із наявністю питань, що потребують додаткового обґрунтування, НКРЕКП, листом від 07.03.2019 № 2559/16/7-19, надіслала до AT «Волиньгаз» запрошення на робочу зустріч для обговорення поданих документів.

Листом № 2846/16/7-19 від 14.03.2019 НКРЕКП повідомила, що заява товариства від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 буде розглядатись під час робочої наради 21.03.2019.

За результатами робочих нарад, які відбулися 21.03.2019, товариством, листом №43005.2-Сл-1491-0319 від 28.03.2019, було додатково подано відповідні пояснення, відкоригований додаток 6 до розрахунку тарифу та план розвитку газорозподільної системи ПАТ «Волиньгаз» на 2019 -2028 роки.

Листом від 29.03.2019 № 3525/16/7-19 НКРЕКП проінформовано AT «Волиньгаз» про те, що у пакеті документів, що подані позивачем, наявні питання, що потребують додаткового обґрунтування. Відповідно до абзацу п`ятого пункту 8.12 Тимчасової методики розгляд заяви зупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕКП письмово повідомляє суб`єкта господарювання. Враховуючи потребу додаткового вивчення і доопрацювання питань, що виникли при опрацюванні структури тарифу ПАТ «Волиньгаз», розгляд справи зупиняється відповідно до пункту 8.12 Тимчасової методики.

Аналогічні підстави були викладені і в листі НКРЕКП №3935/16/7-19 від 09.04.2019.

Товариство, не погоджуючись із викладеними у листах НКРЕКП твердженнями, листом №43005-Лв-2125-0419 від 25.04.2019 повідомило про безпідставність та необґрунтованість відмови регулятора у своєчасному розгляді поданих документів та встановленні економічно обґрунтованого тарифу для товариства, адже протягом 2016-2018 років товариство неодноразово зверталось із заявами про перегляд тарифу, зокрема 21.06.2017 №447/03-09, 01.08.2017 №594/03-09, 30.11.2017 №861/03-09, 28.12.2018 №252/02.02. Незважаючи, що подані документи відповідали вимогам чинної Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП № 236 від 25.02.2016 і в Комісії було достатньо часу для їх розгляду та прийняття рішення про перегляд тарифу. АT «Волиньгаз» повідомило, що розглядає таку позицію, як бездіяльність, що потягло нанесення збитків підприємству.

19.08.2019 АТ «Волиньгаз» подало заяву до НКРЕКП про встановлення тарифу, розрахованого виходячи з обсягу планованої річної замовленої потужності (а не із обсягів розподілу природного газу).

Нові тарифи на послуги розподілу для AT «Волиньгаз» розраховані з урахуванням обсягу планованої річної замовленої потужності, встановлені Постановою НКРЕКП від 24.12.2019 № 3015.

Вважаючи, що відповідач вчинив протиправну бездіяльність по відношенню до товариства, в частині не розгляду заяви від 25.02.2019 43001.2-Сл-972-0219 про перегляд тарифу, що мало наслідком завдання збитків АТ «Волиньгаз», позивач звернувся до суду з позовною заявою.

Суд першої інстанції правильно встановив характер спірних правовідносин.

На час звернення позивача до відповідача із заявою від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 діяла Тимчасова методика визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу (далі Тимчасова методика), затверджена Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 389 від 14.06.2018 .

Означена постанова від 14.06.2018 № 389 набрала чинності 18.01.2019 і діє, як в ній зазначено, до 31.12.2019.

Главою 8 цієї Тимчасової методики визначена процедура встановлення та перегляду тарифів на послуги розподілу природного газу.

Відповідно до п. 8.3 Тимчасової методики суб`єкт господарювання забезпечує достовірність документів, що подаються ним для встановлення або перегляду тарифу.

Установлення тарифів здійснюється НКРЕКП за умови відповідного обґрунтування суб`єктом господарювання планованих витрат, пов`язаних із розподілом природного газу (п.8.4 Тимчасової методики).

Рішення про встановлення або перегляд тарифів приймається НКРЕКП на засіданнях у формі відкритих слухань (п.8.5 Тимчасової методики).

Відповідно до п.8.15 Тимчасової методики суб`єкт господарювання має право звернутися до НКРЕКП щодо перегляду рівня тарифу у разі: 1) зміни обсягів розподілу природного газу у планованому періоді відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5 відсотків; 2) зміни собівартості, передбаченої структурою тарифу, внаслідок підвищення цін на паливо, сировину, матеріали, послуги, зростання витрат на оплату праці у зв`язку зі зміною законодавчо визначеного розміру мінімальної заробітної плати відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5 відсотків; 3) зміни в чинному законодавстві України, зокрема в частині розміру ставок податків, зборів, обов`язкових платежів.

За правилами п.8.6 Тимчасової методики для встановлення тарифу суб`єкт господарювання подає до НКРЕКП не пізніше ніж за 90 календарних днів до початку планованого періоду заяву про встановлення тарифу за формою, наведеною в додатку 1 до цієї Тимчасової методики, до якої додаються визначені в цьому пункті Тимчасової методики документи.

За правилами п.8.8 Тимчасової методики числова інформація в документах зазначається з точністю до одного знака після коми, крім тарифу на послуги розподілу природного газу.

Величина тарифу на послуги розподілу природного газу зазначається з точністю до двох знаків після коми.

Відповідно до п.8.9 Тимчасової методики суб`єкт господарювання зобов`язаний обґрунтовано розподілити загальновиробничі, адміністративні витрати та витрати на збут між діяльністю з розподілу природного газу та іншими видами діяльності з документальним підтвердженням необхідності такого розподілу.

Суб`єкт господарювання обґрунтовує кожну складову витрат господарської діяльності з розподілу природного газу, пов`язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат (крім фінансових витрат, які включені до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до положень (стандартів) бухгалтерського обліку) та прибутку документами, визначеними пунктом 8.6 цієї глави (п.8.10 Тимчасової методики).

Відповідно до п.8.12 Тимчасової методики заява та документи, що до неї додаються, перевіряються НКРЕКП щодо їх відповідності вимогам цього розділу.

У разі надання неповного пакета документів, визначеного пунктом 8.6 цієї глави, заява не розглядається, про що НКРЕКП повідомляє заявника у письмовій формі протягом десяти робочих днів з дня надходження таких документів до НКРЕКП та повертає їх заявнику.

У разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 8.6 цієї глави, НКРЕКП розглядає їх протягом тридцяти календарних днів з дня надходження до НКРЕКП.

У разі потреби НКРЕКП може звернутися до суб`єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність з розподілу природного газу, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб`єктом господарювання до НКРЕКП у визначений нею строк, підписані керівником суб`єкта господарювання.

Розгляд заяви зупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕКП письмово повідомляє суб`єкта господарювання.

Відповідно до п.8.13 Тимчасової методики НКРЕКП може відмовити суб`єкту господарювання у встановленні або перегляді тарифу у разі: встановлення факту нецільового використання коштів, передбачених структурою встановленого тарифу, або фінансової неспроможності та економічної недоцільності здійснення відповідного виду ліцензованої діяльності суб`єктом господарювання, який має намір його провадити; надання до НКРЕКП недостовірної інформації або необґрунтованості складових витрат, визначених цією Тимчасовою методикою.

Отже, означена Тимчасова методика передбачає можливість НКРЕКП звернутися до суб`єкта господарювання, що провадить господарську діяльність з розподілу природного газу, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, а також зупинити розгляд заяви на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання.

Судом встановлено, що листом № 2846/16/7-19 від 14.03.2019 НКРЕКП повідомила, що заява товариства від 25.02.2019 №43001.2-Сл-972-0219 буде розглядатись під час робочої наради 21.03.2019.

За результатами робочих нарад, які відбулися 21.03.2019, товариством листом №43005.2-Сл-1491-0319 від 28.03.2019 було додатково подано відповідні пояснення, відкоригований додаток 6 до розрахунку тарифу та план розвитку газорозподільної системи АТ «Волиньгаз» на 2019 -2028 роки.

Листом від 29.03.2019 № 3525/16/7-19 НКРЕКП повідомила AT «Волиньгаз» про призупинення розгляду заяви відповідно до пункту 8.12 Тимчасової методики із обґрунтуванням підстав такого призупинення, зокрема, зазначивши, що про потребу додаткового вивчення і доопрацювання питань, що виникли при опрацюванні структури тарифу АТ «Волиньгаз».

Під бездіяльністю розуміється пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, а під порушенням прав, свобод та інтересів - наявність негативних протиправних наслідків для позивача, як результат такої бездіяльності.

За змістом наведених вище норм вбачається, що прийняття відповідного рішення про встановлення тарифу потребує певної процедури. Обставини справи (проведення робочих зустрічей, нарад, листування, вимоги про надання додаткових документів) не свідчать про те, що НКРЕП безпосередньо та без будь-яких об`єктивних причин не вживав передбачених законодавством заходів для розгляду заяв позивача. Сама вказана заява №43001.2-Сл-972-0219 від 25.02.2019 не була розглянута по суті з прийняттям відповідного рішення про затвердження (перегляд) тарифу або відмову у встановленні (перегляді) тарифу, оскільки її розгляд був зупинений у зв`язку з необхідністю подання позивачем додаткових необхідних документів. Отже, слід констатувати відсутність протиправної бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідачем рішення у визначений Тимчасовою методикою строк за поданою позивачем заявою від 25.02.2019 щодо перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу.

Стосовно позовних вимог товариства про стягнення з Державного бюджету України на користь позивача завданої Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, майнової шкоди у розмірі 527581193, 12 грн суд то тут слід наголосити, що відповідно до ст.1173 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів. Юридичною підставою такої відповідальності, зокрема, органів державної влади, є заподіяння шкоди юридичним чи фізичним особам, в тому числі, у результаті допущеної бездіяльності, тобто правопорушення, що включає як складові елементи шкоду, протиправне діяння (бездіяльність) особи, яка її завдала, причинний зв`язок між ними. Шкода відшкодовується незалежно від вини.

У спірному випадку, як встановлено вище, НКРЕП не допущено протиправної бездіяльності у правовідносинах, щодо яких виник спір у даній справі.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції, зробивши системний аналіз положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, дійшов вірного висновку про задоволення позову, а тому апеляційну скаргу слід відхилити.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року у справі №140/2803/19 залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року у справі №140/2803/19 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у строк та в порядку визначеному КАС України.

Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. І. Запотічний
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 16 січня 2023 року