Справа № 500/3450/22
Суддя: Матковська Зоряна Мирославівна
Дата ухвалення: 2023-01-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2023 рокуЛьвівСправа № 500/3450/22 пров. № А/857/16195/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Матковської З.М.,

суддів: Довгої О.І., Кузьмича С.М.

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Кременецької окружної прокуратури на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року про повернення позовної заяви у справі №500/3450/22 за адміністративним позовом Кременецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державна екологічна інспекція у Тернопільській області, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України до Лановецької міської ради Тернопільської області, третя особа Управління екології та природніх ресурсів Тернопільської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії (головуючий суддя першої інстанції Дерех Н.В., місце ухвалення м. Тернопіль, дата складання повного тексту 24.10.2022),-

В С Т А Н О В И В:

30 вересня 2022 року до Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Кременецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Тернопільській області, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління екології та природних ресурсів Тернопільської обласної державної адміністрації до Лановецьої міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року позовну заяву і додані до неї документи Кременецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Тернопільській області, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління екології та природних ресурсів Тернопільської обласної державної адміністрації до Лановецької міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачу.

Не погоджуючись із ухвалою суду першої інстанції, Прокурором подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що ухвала Тернопільського окружного адміністративного суду від 24.10.2022 у справі № 500/3450/22 ухвалена з порушенням приписів ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме, є незаконною, ухваленою з порушенням норм матеріального права.

Покликаючись на норми ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 53 КАС України, апелянт вказує на те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №905/803/18).

Згідно оскаржуваної ухвали Тернопільського окружного адміністративного суду від 24.10.2022, Державна екологічна інспекція у Тернопільській області не є компетентним органом, який наділений повноваженнями звертатись із позовом, предметом якого є зобов`язання встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду в натурі (на місцевості), з огляду на те, що Держекоінспекція може бути позивачем у справах, де предметом позову є порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, а не в справі про вжиття заходів з організації проведення робіт з винесення меж заповідного урочища «Каленикові гори» та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Вказаний висновок суду є помилковим, оскільки предмет спору у вказаній справі стосується порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (надалі - Закон) завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.

Статтею 2 Закону встановлено, що відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України (ст. ст. 5, 60, 61 Закону).

Відносини в галузі охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів регулюються Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Законом України «Про природно-заповідний фонд України» та іншими актами законодавства України (ст. 2 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

З аналізу вищевказаних норм законодавства вбачається, що з огляду на те, що регулювання відносин з охорони навколишнього природного середовища здійснюється різними нормативно-правовими актами у їх взаємозв`язку, та залежить, передусім, від певного об`єкта регулювання у кожному окремому випадку.

Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 №450, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 27.12.2019 за №1293/34264 (надалі Наказ) затверджено Уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до цього Наказу в Уніфікованій формі акта сформовано перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), серед яких наявні ті, які поширюються на всіх суб`єктів господарювання у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та щодо кожного виду природних ресурсів.

До прикладу здійснюється перевірка щодо наявності речових прав на земельну ділянку, а також здійснюється перевірка дотримання режиму території та об`єкта природно-заповідного фонду з урахуванням їх класифікації та цільового призначення з посиланням на ч. 2 ст 14, та ч.І ст. 5 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» (вказані статті містять загальні норми).

Водночас, з аналізу ст. 8, 9, 6, 7 Закону України «Про природно- заповідний фонд України» вбачається, що така перевірка та збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду забезпечується у тому числі і шляхом встановлення заповідного режиму, організації систематичних спостережень за станом заповідних природних комплексів та об`єктів. Вказане без визначення безпосередньої території, на який поширюється певні обмеження є неможливим.

Критерієм визначення наявності порушенням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища є особливий об`єкт щодо якого вчиняються певні дії чи не виконуються певні умови законодавства при провадженні діяльності тощо, а саме: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно- соціальних умов та процесів; природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ); ландшафти та інші природні комплекси; території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Враховуючи, що Лановецькою міською радою Кременецького району не виконано обов`язок щодо встановлення меж заповідного урочища «Каленикові гори», тобто об`єкта та території природно-заповідного фонду України, а відтак у даному випадку наявне порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Lля встановлення підстав для представництва інтересів держави прокурором, необхідно доказати, що суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави у певних питаннях, не здійснює або неналежним чином здійснює захист таких інтересів. Якщо ж захист інтересів держави входить до компетенції кількох суб`єктів, прокурору необхідно доказати нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави кожним з них.

Повноваження щодо звернення до суду з позовною заявою про зобов`язання встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду в натурі є в двох суб`єктів: Державної екологічної інспекції у Тернопільській області та Міністерства захисту довкілля та природніх ресурсів України, та таким чином прокурор у позовній заяви доказує неналежне здійснення захисту інтересів держави обидвома органами.

Таким чином, і Державна екологічна інспекція у Тернопільській області, про що зазначено вище, і Міністерство захисту довкілля та природніх ресурсів України, з чим погодився суд першої інстанції, є належними позивачами у справі про вжиття заходів з організації проведення робіт з винесення меж заповідного урочища «Каленикові гори» та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Також в оспорюваній ухвалі зазначається, що прокурор звернувся до суду без передбачених законом підстав, перебравши на себе функції державного органу, який має право провести відповідну перевірку фактів порушення, яке виявлене прокуратурою та у випадку встановлення такого порушення, звернутись до суду з відповідним позовом. З таким висновком суду погодитись неможливо з огляду на наступне.

Прокуратурою до позову долучено листи до Міндовкілля та Державної екологічної інспекції у Тернопільській області і відповіді на них, в яких повідомлено про виявлене порушення та поставлено питання щодо з`ясування позицій органів відносно вжиття заходів для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У відповіді на лист прокурора Державна екологічна інспекція у Тернопільській області за вих. №1-1-05-1765 вказала які заходи нею вжито для виправлення ситуації щодо захисту території заповідного урочища «Каленикові гори» (проводилась перевірка у 2018 році), а також чітко висловила позицію що не вважає себе належним органом для звернення до суду з позовною заявою про забезпечення організації проведення робіт із винесення меж заповідного урочища «Каленикові гори» та закріплення їх в натурі (на місцевості), та такий позов заявляти не буде.

Щодо ініціювання проведення Державною екологічною інспекцією у Тернопільській області перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, слід зазначити, що у додатку 5 до уніфікованої форми акта перевірки, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 № 450, не зазначено у переліку питання щодо встановлення меж в натурі (на місцевості), що вказує на неможливість проведення перевірок з цих питань, однак, з аналізу норм ст. 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлення таких меж у відповідності до законодавства як один з елементів охорони та режиму заповідної території належить до державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції у Тернопільській області. Окрім того, виявлені прокурором порушення не потребують додаткової перевірки, оскільки порушення встановлено на підставі інформації компетентного органу, а саме листа ГУ Держгеокадастру у Тернопільській області від 17.08.2022.

Також прокурор двічі звертався до Міндовкілля з метою з`ясування його позиції щодо звернення до суду з позовною заявою щодо спірних питань. При цьому запитувалось і як про вжиті заходи з метою визнання протиправною бездіяльності Лановецької міської ради Кременецького району Тернопільської області, яка полягає в не забезпеченні проведення робіт із винесення меж заповідного урочища «Каленикові гори» в натурі, та намір міністерства звернення з відповідним позовом до суду.

У відповідь на лист прокурора Міндовкілля за вих. №25/-16/11117-22 не надало чітку відповідь щодо їх позиції відносно підстав для звернення до суду, вжиття Міністерством інших заходів на захист інтересів держави.

У зв`язку з наведеним, прокурором за вих №3205 ВИХ-22 повторно скеровано лист Міндловкіллю з запитом щодо наміру адресата звертатись з позовною заявою до суду про визнання бездіяльності Лановецької міської ради, яка полягає в не забезпеченні проведення робіт із винесення меж заповідного урочища «Каленикові гори» в натурі, протиправною, та зобов`язання вжити відповідні заходи.

На вказаний лист Міндовкілля за вих.№25/7-11/12404-22 зазначило про вжиті ними заходи щодо винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду в натурі, а саме, про скерування листа державним адміністраціям про необхідність вжиття заходів щодо встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі (на місцевості), внесення відомостей про них до Державного земельного кадастру відповідно до вимог законодавства.

Щодо подання позову про зобов`язання вчинити дії щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду, Міндовкілля зазначило, що законодавством не визначено граничні строки встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі (на місцевості), таким чином, можна зробити висновок, що Міндовкілля не вбачає підстав на даний час для звернення до суду з позовом зобов`язального характеру про встановлення меж заповідного урочища «Каленикові гори» в натурі (на місцевості).

Щодо ініціювання проведення Міндовкілля перевірки фактів порушення законодавства слід зазначити, що такі повноваження в міністерстві відсутні.

Також, як свідчить моніторинг Єдиного державного реєстру судових рішень, вказані органи до суду із відповідним позовом не звернулись, ухвали про відкриття провадження відсутні.

Таким чином, прокурором вжиті повні заходи для з`ясування наміру Міндовкілля звертатись з позовною заявою до суду, та Міністерством надано відповідну інформацію, однак чітко позицію не висловлено, що не вказує про неналежне вжиття прокурором заходів для встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді.

З урахуванням наведеного просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 2 ст. 312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2022 року позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви - десять днів з дня отримання ухвали про залишення позовної заяви без руху, у такий спосіб: 1) подати до суду докази, які підтверджують право та повноваження Кременецької окружної прокуратури на звернення до суду, а також обґрунтувати право Державної екологічної інспекції у Тернопільській області та Міндовкілля бути позивачами у справі; 2) Визначитися який із двох позивачів, вказаних у позовній заяві Прокуратурою є належним суб`єктом у захисті права, на захист якого звернулася Прокуратура; 3) подати до суду докази звернення прокуратури до Міндовкілля та Державної екологічної інспекції у Тернопільській області для захисту порушеного, на думку Прокуратури, права, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення; 4) докази правонаступництва Лановецької міської ради Кременецького району після Бережанської сільської ради Лановецького району, а саме Витяг з ЄДРПУ.

18.10.2022 представником Кременецької окружної прокуратури подано пояснення на усунення недоліків, та щодо позиції суду. До даних пояснень представником Кременецької окружної прокуратури додано Витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, з якого вбачається, що Лановецька міська рада Кременецького району є правонаступником Бережанської сільської ради.

В подальшому, оскаржуваною ухвалою суду першої інстанції, позовну заяву повернуто позивачу.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що Кременецькою окружною прокуратурою не в повному обсязі усунено недоліки позовної заяви, яку залишено без руху.

Апеляційний суд погоджується із висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального права та обставинам справи з огляду на наступне.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17.

У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У згадуваній постанові Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У постанові від 11 лютого 2020 року в справі № 922/614/19 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року в справі № 912/2385/18.

Порушення інтересів держави апелянт, Кременецька окружна прокуратура обґрунтовував тим, що Лановецькою міської радою Кременецького району не виконано обов`язок щодо встановлення меж заповідного урочища «Каленикові гори», тобто об`єкта та території природно-заповідного фонду України, а відтак, у даному випадку наявне порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Як наслідок, з урахуванням наведених вище норм законодавства та відповідно до наказу Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 №230, апелянт вважає, що територіальні органи Державної екологічної інспекції України наділені повноваженнями щодо звернення до суду із позовами щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Зокрема апелянт вказує на те, що оскільки Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи наділені повноваженнями щодо здійснення державного контролю за додержанням режиму (використанням та охороною) територій об`єкту природно-заповідного фонду - заповідного урочища "Каленикові гори", тому відповідно вправі вживати заходів щодо усунення порушень вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, у тому числі у судовому порядку шляхом подання позову про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Апеляційний суд вважає такі доводи невірним та погоджується із висновками суду першої інстанції в цій частині з огляду на наступне.

Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017 року (надалі - Положення № 275) Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Тобто Держекоінспекція може бути позивачем у справах, де предметом позову є порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до статті 43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно статті 44 Земельного кодексу України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

При цьому, за правилами статті 45 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначені Законом України «Про природно-заповідний фонд України»

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» до природно-заповідного фонду України належать, зокрема, природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

Відповідно до частини першої та четвертої статті 7 вказаного Закону землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Частинами третьою та п`ятою статті 53 вказаного Закону передбачено, що рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання. При цьому, межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до частини третьої статті 60 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25 лютого 2013 року №65 затверджено Інструкцію щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду (далі -Інструкція № 65).

Відповідно до п. 1.3, 1.4 Інструкції №65 охоронним зобов`язанням оформляється передача під охорону території чи об`єкта природно-заповідного фонду з визначенням переліку зобов`язань щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження.

Охоронні зобов`язання на території та об`єкти природно-заповідного фонду оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом України «Про природно-заповідний фонд України», землекористувачам (землевласникам) у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду або їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають.

Охоронні зобов`язання, оформлені та видані до набрання чинності цим наказом, є чинними та не підлягають переоформленню, крім випадків, зміни форм власності на землю, на якій розташована(ий) територія чи об`єкт природно-заповідного фонду; зміни землекористувача (землевласника) у межах території чи об`єкта природно-заповідного фонду; внесення змін до положення про територію чи об`єкт природно-заповідного фонду стосовно режиму охорони та збереження.

Як слідує з доданих до позовної заяви документів, Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища у Тернопільській області, згідно з охоронним зобов`язанням від 31.01.2008 №10-26 передано під охорону заповідне урочище «Каленикові гори» площею 18,0 га Бережанській сільській раді Лановецького району.

Згідно вказаного Охоронного зобов`язання, Бережанська сільська рада Лановецького району бере під охорону заповідне урочище площею 18,0 га і зобов`язується зберігати його та дотримуватись екологічних вимог при використанні природних ресурсів згідно зі статтею 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», перенести межі заповідного урочища в натуру з встановленням необхідних державних знаків, затвердженого взірця, нанести на планово-картографічні матеріали землевпорядкування, забезпечити непорушність встановлених меж, а також режим охорони та збереження заповідного урочища.

Виходячи з наведеного вище абзацу таке Охоронне зобов`язання є чинним та не підлягало переоформленню, так як іншого з матеріалів справи не вбачається.

Відповідно до п.п. 115 п.4 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 року № 614 (надалі Положення) Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів організовує встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до п.п.1 п. 6 Положення Міндовкілля для виконання покладених на нього завдань має право, зокрема, залучати в установленому порядку спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за згодою) для розгляду питань, що належать до компетенції Міндовкілля.

П.п. 115 п.4 Положення передбачено, що Міндовкілля бере участь у справах, діє в судах України від імені та в інтересах Міндовкілля, забезпечує в установленому порядку самопредставництво Міндовкілля в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, у тому числі через посадових (службових) осіб юридичної служби Міндовкілля або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Міндовкілля в судах та інших органах через представників.

Отже, враховуючи, що саме на Міндовкілля покладено обов`язок щодо організації встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду, тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що саме на Міндовкілля має бути позивачем у даній справі.

Як уже зазначалось вище, Держекоінспекція може бути позивачем у справах, де предметом позову є порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, тобто протиправність дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Натомість у цій справі йдеться про вжиття заходів з організації проведення робіт з винесення меж заповідного урочища «Каленикові гори» та закріплення їх в натурі (на місцевості), що свідчить про те, що Державна екологічна інспекція у Тернопільській області не є компетентним органом, який наділений повноваженнями звертатися із даним позовом з огляду на наступне.

З урахуванням наведених вище мотивів, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що Кременецькою окружною прокуратурою не визначено який із двох позивачів, вказаних у позовній заяві прокуратурою, є належним суб`єктом у захисті права, на захист якого звернулась прокуратура.

Щодо покликань апелянта на те, що прокуратурою до позову долучено листи до Міндовкілля та Державної екологічної інспекції у Тернопільській області і відповіді на них, в яких повідомлено про виявлене порушення та поставлено питання щодо з`ясування позицій органів відносно вжиття заходів для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення, що не було враховано судом першої інстанції, то апеляційний суд зазначає наступне.

З урахуванням наведених висновків суду про те, що Державна екологічна інспекція у Тернопільській області не є компетентним органом, який наділений повноваженнями звертатися із даним позовом, апеляційний суд виходить з наступного.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

З матеріалів позовної заяви слідує, що прокурор двічі звертався до Міндовкілля з метою з`ясування його позиції щодо звернення до суду з позовною заявою щодо спірних питань. При цьому запитувалось і як про вжиті заходи з метою визнання протиправною бездіяльності Лановецької міської ради Кременецького району Тернопільської області, яка полягає в не забезпеченні проведення робіт із винесення меж заповідного урочища «Каленикові гори» в натурі, та намір міністерства звернення з відповідним позовом до суду.

У відповідь на лист прокурора Міндовкілля за вих. №25/-16/11117-22 не надало чітку відповідь щодо їх позиції відносно підстав для звернення до суду, вжиття Міністерством інших заходів на захист інтересів держави.

У зв`язку з наведеним, прокурором за вих №3205 ВИХ-22 повторно скеровано лист Міндловкіллю з запитом щодо наміру адресата звертатись з позовною заявою до суду про визнання бездіяльності Лановецької міської ради, яка полягає в не забезпеченні проведення робіт із винесення меж заповідного урочища «Каленикові гори» в натурі, протиправною, та зобов`язання вжити відповідні заходи.

На вказаний лист Міндовкілля за вих.№25/7-11/12404-22 зазначило про вжиті ними заходи щодо винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду в натурі, а саме, про скерування листа державним адміністраціям про необхідність вжиття заходів щодо встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі (на місцевості), внесення відомостей про них до Державного земельного кадастру відповідно до вимог законодавства.

Щодо подання позову про зобов`язання вчинити дії щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду, Міндовкілля зазначило, що законодавством не визначено граничні строки встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі (на місцевості), таким чином, можна зробити висновок, що Міндовкілля не вбачає підстав на даний час для звернення до суду з позовом зобов`язального характеру про встановлення меж заповідного урочища «Каленикові гори» в натурі (на місцевості).

Щодо ініціювання проведення Міндовкілля перевірки фактів порушення законодавства слід зазначити, що такі повноваження в міністерстві відсутні.

Отже, інших доказів, крім доданих до позовної заяви та зазначених вище двох звернень прокурора та відповідей на них, представником прокуратури суду не подано. При цьому, вказані звернення та відповіді на них датовані серпнем-вереснем 2022 р.

З урахуванням наведених вище обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскільки Кременецькою окружною прокуратурою не в повному обсязі усунено недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, то відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Відповідно до частини восьмої статті 169 КАС України, повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків не спростовують, та зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними і трактуванні їх на власний розсуд.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування ухвали суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кременецької окружної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2022 року про повернення позовної заяви у справі №500/3450/22 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя З. М. Матковська
судді О. І. Довга
С. М. Кузьмич