Справа № 640/18741/20
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2023-01-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 січня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

за участю секретаря Шляги А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Рахункової палати на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.08.2020 у справі за заявою Національної академії аграрних наук України про забезпечення позову до подання позовної заяви Національної академії аграрних наук України до Рахункової палати, -

В С Т А Н О В И В :

Національна академія аграрних наук України звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявою про вжиття заходів забезпечення позову до пред`явлення позовної заяви шляхом зупинення дії рішення Рахункової палати від 09.06.2020 № 13-1 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання Національної академії аграрних наук України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету».

В обґрунтування заяви про забезпечення позову позивачем зазначено, що за змістом резолютивної частини оскаржуваного рішення Рахункової палати, останньою було вирішено, зокрема, проінформувати про зміст рішення органи державної влади та правоохоронні органи. Наведені обставини, на переконання заявника, спричиняють прямий ризик настання негативних наслідків, а саме: притягнення до відповідальності керівників наукових установ НААН України, ліквідації юридичних осіб - державних підприємств НААН України, невиправданих відрахувань прибутків державних підприємств, що перебувають у віданні НААН України. Також, заявник звертав увагу щодо очевидної протиправності рішення Рахункової палати, що полягає у прийнятті оскаржуваного рішення без врахування зауважень об`єкта контролю та правового висновку та зауважень юридичного департаменту Рахункової палати.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.08.2020 заяву про забезпечення адміністративного позову - задоволено частково; зупинено дію рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року № 13-1 "Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету" в частині пунктів 2, 3, 4, 6, 7 резолютивної частини; у задоволенні решти клопотання відмовлено.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що у разі прийняття судом рішення на користь позивача, захист його прав у подальшому буде значно утрудненим, неефективним або навіть неможливим, оскільки за час розгляду справи оскаржуване рішення ймовірно вже може бути реалізоване, а невідворотні наслідки у вигляді ліквідації підприємств, зупинення реалізації бюджетної програми та інше вже настануть. Крім того, на переконання суду першої інстанції, на підставі оскаржуваного рішення посадові особи НААН України можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності; натомість, реалізація оскаржуваного рішення буде можливою також і після оцінки його правомірності судом під час розгляду даної справи, що також дозволяє зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів забезпечення потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування. Суд першої інстанції дійшов висновку, що невжиття таких заходів, очевидно, може призвести до того, що захист прав, свобод та інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду, стане неможливим, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 апеляційну скаргу Рахункової палати залишено без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.08.2020 - без змін.

Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, зауважив, що в апеляційній скарзі відповідач послався на виконання рішення від 09 червня 2020 року № 13-1 шляхом направлення листів ряду адресатів, вказаних у рішенні; при цьому, апелянт вказав, що пункти резолютивної частини рішення вичерпали свою дію з моменту направлення листів зазначеним у цих пунктах суб`єктам; разом з тим, до апеляційної скарги апелянт долучив лише копії листів від імені Рахункової палати, однак не долучив докази направлення таких листів їх адресатам. В контексті наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновків, що сам факт підготовки Рахунковою палатою вказаних листів не свідчить про виконання рішення, оскільки відсутнє підтвердження факту безпосередньо направлення, подання чи вручення відповідних листів їх адресатам, та вказані листи не можуть братися судом до уваги як підтвердження факту виконання рішення та, більш того, як підстава для скасування ухвали суду першої інстанції. Таким чином, на переконання суду апеляційної інстанції, підстави для скасування ухвали суду першої інстанції були відсутні, оскільки факт підготовки Рахунковою палатою листів адресатам, вказаним у рішенні, не свідчить про його виконання, оскільки відсутній факт безпосередньо направлення, подання чи вручення відповідних листів їх адресатам.

Постановою Верховного Суду від 30.11.2022 касаційну скаргу Рахункової палати задоволено частково; постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 скасовано, а справу № 640/18741/20 направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Суд касаційної інстанції, скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 зазначив, що проаналізувавши висновки суду апеляційної інстанції щодо доданих до апеляційної скарги доказів виконання рішення та відповідних доводів апелянта в цій частині, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасних висновків про відсутність факту безпосереднього направлення, подання чи вручення відповідних листів їх адресатам, позаяк такі факти додатково могли бути досліджені на стадії апеляційного розгляду цієї справи в межах, наданих процесуальним законом повноважень. Також, суд касаційної інстанції зауважив, що матеріалами справи підтверджується, що судом апеляційної інстанції не ставилось питання додаткового дослідження фактів та обставин щодо можливого фактичного виконання рішення ще перед винесенням оскаржуваної ухвали суду першої інстанції. На переконання колегії суддів, такі обставини можуть мати вагоме значення для вирішення цієї справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з`явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що зазначена апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві врегульовано положеннями Глави 10 Розділу І Кодексу адміністративного судочинства України.

Так, статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно зі статтею 151 КАС України, позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку (пункт 5 частини 1 статті 151 КАС України).

Приписами частини другої статті 151 КАС України встановлено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Колегія суддів зазначає, що забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.

Слід зазначити, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Подібна правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду від 24 січня 2019 року в справі № 826/7496/18 та від 03 листопада 2022 року у справі № 640/4468/22.

Інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.

Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 30 вересня 2020 року у справі №640/1305/20, від 24 листопада 2020 року у справі № 640/9636/20.

Аналізуючи доводи апелянта, а також враховуючи висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 30.11.2022, колегія суддів вважає, що суду апеляційної інстанції необхідно фактично дослідити питання щодо виконання/невиконання Рахунковою палатою пунктів 2, 3, 4, 6, 7 резолютивної частини рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року № 13-1 шляхом направлення, подання чи вручення відповідних листів відповідним адресатам до винесення оскаржуваної ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.08.2020, щодо чого колегія суддів зазначає наступне.

Як вірно було встановлено судом першої інстанції, рішенням Рахункової палати від 09.06.2020 № 13-1 ухвалено:

1) затвердити звіт про результати аудиту ефективності використання Національної академії аграрних наук України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету;

2) проінформувати про результати аудиту Президента України та Верховну Раду України;

3) надіслати звіт та рішення Рахункової палати Комітету з питань освіти, науки та інновацій і Комітету з питань аграрної та земельної політики і рекомендувати ініціювати проведення парламентських слухань у Верховній Раді України;

4) відомості про результати аудиту надіслати Кабінету Міністрів України та запропонувати вжити заходів згідно переліку;

5) надіслати звіт та рішення Рахункової палати Національній академії аграрних наук України з рекомендаціями вжити заходів згідно переліку;

6) звіт та рішення надіслати всім об`єктам контролю;

7) повідомити про виявлені ознаки кримінальних правопорушень Офіс Генерального прокурора;

8) оприлюднити рішення Рахункової палати та звіт на офіційному веб-сайті Рахункової палати.

Зі змісту рішення (зокрема пунктів 2, 3, 4, 6, 7) випливає, що воно містить положення щодо інформування про результати аудиту Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України із запропонуванням вжиття заходів, Офісу Генерального прокурора та всіх об`єктів контролю, перелік яких зазначений в додатку 1 до звіту.

З матеріалів справи вбачається, що на реалізацію пунктів рішення від 09.06.2020 № 13-1, в частині яких дію рішення зупинено оскарженою ухвалою суду першої інстанції від 19.08.2020, Рахунковою палатою 03.08.2020 складено відповідні листи ряду адресатів, вказаних у зазначеному рішенні (а.с. 135-197 том 3).

Факт направлення Рахунковою палатою таких листів підтверджується долученою до касаційної скарги копією реєстру № 124 на відправлення, що надсилаються через 1 відділ УФС ГУУФЗ Держспецзв`язку від 05.08.2020 та копією реєстру на відправку простої кореспонденції (марки) від 05.08.2020 (а.с. 17-20 том 4). Більше того, факт направлення таких листів може підтверджуватись і листами-відповідями адресатів, які складені за опрацюванням рішення Рахункової палати від 09.06.2020 № 13-1 та листів від 03.08.2020.

Вказане вище дає підстави колегії суддів дійти до висновку про те, що рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року № 13-1, зокрема, в частині пунктів 2, 3, 4, 6, 7 резолютивної частини, було фактично виконаним (реалізованим) 05.08.2020 (дата направлення адресатам листів від 03.08.2020), тобто ще перед винесенням оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, а тому застосування судом першої інстанції інституту забезпечення позову 19.08.2020 було недоцільним.

Доводи апелянта щодо рекомендованого характеру рішень Рахункової палати, а також доводи апелянта про те, що Рахункова палата не уповноважена давати обов`язкові до виконання вказівки та/або приймати якісь рішення на підставі звіту, колегія суддів відхиляє, оскільки оцінка таких доводів повинна здійснюватися при розгляді справи по суті.

Таким чином, в обсязі встановлених в цій справі фактичних обставин, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для вжиття адміністративним судом заходів забезпечення позову, а тому висновок суду першої інстанції про забезпечення позову є помилковим.

Отже, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції прийняте рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права.

В свою чергу, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315, п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив її скасувати та ухвалити нове рішення, оскільки судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 312, 315, 317, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Рахункової палати - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.08.2020 - скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні заяви Національної академії аграрних наук України про забезпечення позову до подання позовної заяви Національної академії аграрних наук України до Рахункової палати - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлений 16.01.2023.