Справа № 640/15682/22
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2023-01-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2023 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Єгорової Н.М.,

суддів - Федотова І.В., Чаку Є.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Звенигородської окружної прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2022 року у справі за адміністративним позовом Керівника Звенигородської окружної прокуратури до Міністерства культури та інформаційної політики України, тертя особа: Шполянська міська рада об`єднаної територіальної громади Черкаської області, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної держаної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2022 року позивач - Керівник Звенигородської окружної прокуратури звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України яким просив:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства культури та інформаційної політики України щодо невиконання вимог п. 5 ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 13, п. "а" ч. 1 ст. 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 8 червня 2000 року № 1805-111, наказу Міністерства культури України "Про затвердження Порядку обліку об`єктів культурної спадщини" від 11 березня 2013 року №158, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01 квітня 2013 року за № 528/23060, зі змінами, внесеними наказами Міністерства культури №838 від 22 жовтня 2015 року та № 501 від 27 червня 2019 року та Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого вказаними вище наказами Міністерства культури України, щодо надання пропозицій Кабінету Міністрів України та підготовки проекту постанови Кабінету Міністрів України про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією національного значення пам`яток, розташованих на території Шполянської територіальної громади та взятих на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України "Про охорони культурної спадщини", та не включених до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а саме: палацу середини XIX століття, розташованого в м. Шпола, Черкаської області (статус пам`ятки надано Постановою Ради Міністрів УРСР від 06 вересня 1979 року № 442, охоронний № 1730); церкви Покрови Пресвятої Богородиці (мур) 1829 року, розташованої в с. Бурти Звенигородського району Черкаської області (статус пам`ятки надано постановою Ради Міністрів УРСР від 06 вересня 1979 року № 442 та рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради депутатів трудящихся від 05 червня 1973 року № 332 "Про впорядкування збереження та охорони пам`ятників архітектури в області", охоронний № 1731); преображенської церкви XIX століття, розташованої в с. Лебедин, Звенигородського району Черкаської області (статус пам`ятки надано постановою Ради Міністрів УРСР від 06 вересня 1979 року № 442 та рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради депутатів трудящихся від 05 червня 1973 року № 332 "Про впорядкування збереження та охорони пам`ятників архітектури в області", охоронний № 1732); дзвіниці колишнього жіночого Лебединського монастиря 1833 року, розташованої в с. Лебедин Звенигородського району Черкаської області (статус пам`ятки надано постановою Ради Міністрів УРСР від 06 вересня 1979 року № 442 та рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради депутатів трудящихся від 05 червня 1973 року № 332 "Про впорядкування збереження та охорони пам`ятників архітектури в області", охоронний № 1732);

- зобов`язати Міністерство культури та інформаційної політики України вжити вичерпних заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією національного значення вищевказаних об`єктів культурної спадщини: палацу середини XIX століття; церкви Покрови Пресвятої Богородиці (мур) 1829 року; Преображенської церкви XIX століття, дзвіниці колишнього жіночого Лебединського монастиря 1833 року, та підготовки проекту постанови Кабінету Міністрів України про занесення вказаних пам`яток до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією національного значення.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2022 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі п.7 ч. 4 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави, а позов подано фактично в інтересах окремої юридичної особи - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу суду, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, не взято до уваги доводи позивача про те, що Законом України "Про охорону культурної спадщини" та Законом України "Про місцеві державні адміністрації" не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до сулу з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, як і не визначено будь-якого іншого порядку оскарження дій чи бездіяльності зазначено органо, крім судового.

У межах встановленого судом строку відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Предметом розгляду даної справи є бездіяльність Міністерства культури та інформаційної політики України щодо вжиття заходів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України палацу середини XIX століття, розташованого в м. Шпола, Черкаської області, церкви Покрови Пресвятої Богородиці (мур) 1829 року, розташованої в с. Бурти Звенигородського району Черкаської області, преображенської церкви XIX століття, розташованої в с. Лебедин, Звенигородського району Черкаської області, дзвіниці колишнього жіночого Лебединського монастиря 1833 року, розташованої в с. Лебедин Звенигородського району Черкаської області.

Позивач на обґрунтування права на звернення до суду вказує на те, що Міністерством культури та інформаційної політики України не вчинено жодних дій, спрямованих на дотримання вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини", наказу Міністерства культури України "Про затвердження Порядку обліку об`єктів культурної спадщини" та Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, водночас відсутній орган уповноважений державою на звернення до суду за захистом прав держави у спірних правовідносинах.

Позивач (апелянт) звертає увагу на те, що невнесення Міністерством культури та інформаційної політики України вказаних пам`яток архітектури з 2000 року до даного часу до Державного реєстру пам`яток України може призвести до порушення правового режиму їх використання, та, як наслідок, пошкодження, руйнування та знищення.

Повертаючи позовну заяву суд першої інстанції дійшов висновку про те, що вчинення тривалої бездіяльності Міністерством культури та інформаційної політики України щодо не внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України переліку пам`яток культурної спадщини, наданих Черкаською обласною державною адміністрацією, має оскаржуватись саме тим органом, який видав вказані переліки.

Також суд першої інстанції повертаючи позовну заяву зазначив про те, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави, а позов подано фактично в інтересах окремої юридичної особи - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Частиною 1 ст. 24 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Згідно з ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч. 4).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч. 5).

Як встановлено судом, в обґрунтування підстав для звернення до суду Керівник Звенигородської окружної прокуратури зазначив про відсутність органу, уповноваженого державою для здійснення відповідної функції у спірних правовідносинах, а саме щодо оскарження бездіяльності Міністерства культури та інформаційної політики України по забезпеченню включенню до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та необхідністю захисту інтересів держави у сфері управління об`єктами культурної спадщини.

Згідно з ч. 1 ст. 13 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08 червня 2000 року №1805-ІІІ об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини (п. 2); ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини (п. 3); подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення (п. 5).

Відповідності до Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, формування та реалізує державну політику у сферах культури, охорони культурної спадщини.

Наказом Міністерства культури України від 27 червня 2019 року № 501 "Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини" затверджено оновлений Порядок обліку об`єктів культурної спадщини (далі - Порядок), раніше затверджений наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року за № 158.

Згідно положень Розділу ІІ Порядку передбачено, що взяття на облік об`єкта культурної спадщини забезпечують уповноважені органи, повноваження яких поширюється на територію розміщення такого об`єкта, шляхом занесення його до Переліку об`єктів культурної спадщини (далі - Перелік). Завірена належним чином копія рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку направляється Мінкультури невідкладно, але не пізніше 10 днів з дня його прийняття.

Відповідно до п. 1 Розділу ІХ вищезазначеного Порядку Мінкультури забезпечує включення до Реєстру об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом: пам`яток всесоюзного, республіканського значення - за категорією національного значення шляхом підготовки проекту постанови Кабінету Міністрів України про занесення пам`ятки до Реєстру за категорією національного значення.

Пунктом 5 Розділу ІХ Порядку встановлено, що про занесення до Реєстру пам`ятки Мінкультури у строк, що не перевищує 10 робочих днів, повідомляє уповноважений орган, який в свою чергу у п`ятиденний строк з дня отримання відповідного повідомлення інформує власника цієї пам`ятки або уповноваженого(ої) ним органу (особи) про прийняті рішення та особливості здійснення права власності на пам`ятку рекомендованим листом з описом вкладення та повідомленням про вручення.

Відповідно до ч. 5 п. 9 абз. 5 Положення про управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28 березня 2017 року №136, зі змінами, внесеними розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28 лютого 2020 року №127 Управління відповідно до покладених на нього завдань формує та подає у встановленому порядку Міністерству культури та інформаційної політики України пропозиції щодо занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього.

Судом встановлено, що Черкаською обласною державною адміністрацією, на виконання листа Міністерства культури та інформаційної політики України від 16 квітня 2020 року №5536/6.11.2, листом від 12 серпня 2020 року №02/01-01-07/3161/01/01-23/14632 надано уточнений та доопрацьований перелік пам`яток культурної спадщини в розрізі населених пунктів Черкаської області.

На думку колегії суддів, висновки суду першої інстанції про те, що вчинення тривалої бездіяльності Міністерством культури та інформаційної політики України щодо не внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України переліку пам`яток культурної спадщини, наданих Черкаською обласною державною адміністрацією, має оскаржуватись саме тим органом, який видав вказані переліки є помилковими, оскільки ні Законом України "Про охорону культурної спадщини" ні Законом України "Про місцеве самоврядування" не визначено органу, який наділений повноваженнями звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності Міністерства культури та інформаційної політики України щодо забезпечення включення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України пам`яток культурної спадщини згідно з наданим переліком.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що Черкаська обласна державна адміністрація виконала вимоги наказу Міністерства культури України від 27 червня 2019 № 501 та надала переліки пам`яток культурної спадщини, що розташовані на території Черкаської обласної державної адміністрації, які включають в себе пам`ятки культурної спадщини, взяті на облік відповідно до законодавства, яке діяло до набрання чинності Закону України "Про охорону культурної спадщини", водночас ні Черкаська обласна державна адміністрація, ні Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не наділені повноваження щодо здійснення контролю по внесенню зазначених пам`яток культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Як зазначено вище, звертаючись з позовною заявою, прокурор обґрунтував право на звернення в інтересах держави тим, що Міністерством культури та інформаційної політики України допущено протиправну бездіяльність щодо невжиття заходів, спрямованих на внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією національного значення пам`яток України: палацу середини XIX століття, розташованого в м. Шпола, Черкаської області, церкви Покрови Пресвятої Богородиці (мур) 1829 року, розташованої в с. Бурти Звенигородського району Черкаської області, преображенської церкви XIX століття, розташованої в с. Лебедин, Звенигородського району Черкаської області, дзвіниці колишнього жіночого Лебединського монастиря 1833 року, розташованої в с. Лебедин Звенигородського району Черкаської області.

Також, прокурор вказав на те, що невнесення цих пам`яток до Реєстру може призвести до порушення правового режиму її використання, та, як наслідок, пошкодження, руйнування та знищення, водночас відсутній орган уповноважений державою щодо оскарження такої бездіяльності.

Отже, враховуючи вище викладене, висновки суду першої інстанції про те, що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави, та фактичне подання позову в інтересах Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації є помилковими та не відповідають обставинам справи.

За змістом ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що оскільки судом першої інстанції порушено норми процесуального права є підстави для скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, в ході якого має бути вирішено питання про можливість відкриття провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 169, 242-244, 250, 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Керівника Звенигородської окружної прокуратури - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2022 року - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.М. Єгорова

Судді І.В. Федотов

Є.В. Чаку