Справа № 420/7482/20
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2023-01-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 січня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/7482/20
Головуючий в 1 інстанції: Харченко Ю.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача судді Турецької І. О.,

суддів Шевчук О. А., Шеметенко Л. П.

за участю секретаря Алексєєвої Н. М.

представника апелянта Бондаревського О. М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу керівника Чорноморської окружної прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2022 року про залишення без розгляду позову заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та нечинним рішення,

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У липні 2020 року заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури, правонаступником якої є Чорноморська окружна прокуратура (далі Прокурор), звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі Калаглійська сільрада) в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення №735-V від 20.01.2020 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2000 га, за цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільскої ради за адресою: АДРЕСА_1 », ОСОБА_1 »

В обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив про відсутність містобудівної документації на територію, де розташована спірна земельна ділянка, та відповідно про неможливість визначити її функціональне призначення.

З урахуванням того, що Калаглійська сільрада при вирішенні питання передачі у власність чи в користування земельних ділянок обов`язково має керуватися генеральним планом, в якому затверджена громадська думка, Прокурор дійшов висновку, що оскаржуване рішення прийняте з перевищенням повноважень і всупереч інтересів громадян і державним інтересам.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 01.09.2022 позов Прокурора до Калаглійської сільради про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та нечинним акта органу місцевого самоврядування залишений без розгляду.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що у відповідності до вимог частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-УІІ (далі - Закон №1697-УІІ) прокурор може представляти інтереси в суді лише у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

На думку суду, державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності повинен здійснювати Держгеокадастр.

Представництво прокурором інтересів держави, як вважав суд першої інстанції, можливо у випадку надання Прокурором доказів про те, що даний орган виконавчої влади не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином.

На переконання суду, самого лише твердження Прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття позову для розгляду, недостатньо.

За аналізом встановлених обставин справи, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а, отже, і права на звернення до суду.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву.

Керівник Чорноморської місцевої прокуратури не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач указує про неврахування судом першої інстанції висновків щодо застосування норм права, викладених в постановах Верховного Суду, зокрема про те, що Держгеокадастр не наділений повноваженнями щодо звернення до суду про скасування рішень органів місцевого самоврядування.

Також, на думку скаржника, є помилковим висновок суду першої інстанції про необхідність попереднього звернення Прокурора до відповідного територіального органу Держгеокадастру щодо реагування на виявлене порушення, у тому числі шляхом звернення до суду. Як вважає скаржник це суперечить статті 131 1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-УІІ та статті 53 КАС України, адже підставою для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, Прокурор зазначив відсутність органу до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту.

Тому, як відзначив скаржник, зважаючи, шо в спірних правовідносинах відсутній альтернативний позивач, непред`явлення Прокурором позову, слугувало б демонстрацією відсутності у держави волі на захист інтересів, що стосуються правомірності володіння, користування та розпорядження землею, яка є основним національним богатством, що перебуває під особливою охороною держави.

У відзиві на апеляційну скаргу третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_1 спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого судового рішення та просить його залишити без змін.

В обґрунтування відзиву, покладена правова позиція Верховного Суду, що викладена в постанові від 25.05.2022 у справі №420/7464/20, де відзначено, що функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві Прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.

Представник апелянта в судовому засіданні доводи апеляційної скарги підтримав та просив її задовольнити.

Інші учасники судового процесу в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явилися, належним чином сповіщені про дату, час та місце судового розгляду справи.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Фактичні обставини справи.

Рішенням Калаглійської сільради № 735-V від 20.01.2020 ОСОБА_1 наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) і за адресою: АДРЕСА_1 .

Вважаючи вказане рішення органу місцевого самоврядування протиправним, Прокурор звернувся до суду про його скасування.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги, з огляду на таке.

Відповідаючи на ключові доводи апеляції про те, що Держгеокадастр не наділений повноваженнями щодо звернення до суду про скасування рішень органів місцевого самоврядування, а тому, відповідно у Прокурора відсутній обов`язок звертатися до даного органу відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура, зокрема, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно із частинами 3-4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Системний аналіз положень частини третьої статті 23 Закону №1697-УІІ дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Як вірно було встановлено судом першої інстанції, в цьому спорі існує орган державної виконавчої влади, в особі Держгеокадастру, на якого покладені функції забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю).

Так, відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 Держгеокадастр це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 33 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності:

у частині додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель за:

- додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- виконанням вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

- додержанням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про земельні ділянки та їх використанням;

Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.

Зважаючи на викладене, довід скаржника про відсутність органу до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не заснований на наведеному вище законодавстві.

Далі, перевіряючи наявність у прокурора підстав для представництва, зокрема, у зв`язку з бездіяльністю компетентного органу, колегія суддів звертає увагу на те, що, останні, повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами.

Прокурор має надати суду докази, які свідчать про те, що Держгеокадастр не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином.

Як відзначається у судових рішеннях Верховного Суду, за подібними правовідносинами, такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-УІІ, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Є слушним, на думку суду апеляційної інстанції, звернутися до висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 (справа №912/2385/18) про те, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-УІІ, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Як випливає з правової позиції Прокурора, останній не заперечує проти того, що не звертався до територіального органу Держгеокадастру, в порядку статті 23 Закону №1697-УІІ, оскільки не вважає його органом, в якого є повноваження на звернення до суду про скасування рішень органу місцевого самоврядування.

Проте, як наголошувалося вище, наведена позиція є помилковою і призвела до необґрунтованого звернення прокурора до суду.

Підсумовуючи викладене та враховуючи те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, є всі підстави, відповідно до статті 316 КАС України, для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін.

За результатами апеляційного перегляду, розподіл судових витрат не проводиться, оскільки спір не вирішувався по суті спору.

Керуючись статтями: 308, 312, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Чорноморської окружної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2022 року про залишення без розгляду позову Заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та нечинним рішення залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Доповідач суддя І. О. Турецька

суддя О. А. Шевчук

суддя Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 12.01.2023.