Справа № 120/2715/19-а
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2023-01-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 січня 2023 року

м. Київ

справа №120/2715/19-а

адміністративне провадження № К/9901/13269/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження справу №120/2715/19-а

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Вінницягаз Збут» до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Управління праці та соціального захисту населення Ладижинської міської ради, про визнання протиправними дій, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року, ухвалене у складі: головуючого судді Бошкової Ю.М., і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Білої Л.М., суддів Курка О. П., Гонтарука В. М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

Товариство з обмеженою відповідальністю «Вінницягаз Збут» (далі - ТОВ «Вінницягаз Збут», позивач) звернулось до суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Управління праці та соціального захисту населення Ладижинської міської ради (далі - УПСЗН Ладижинської міської ради, третя особа) - з вимогою визнати протиправними дії відповідача щодо визнання позивача таким, що здійснив розрахунок суми невикористаної споживачами природного газу м. Ладижин Тростянецького району суми субсидії за опалювальний сезон 2015-2016 років з порушенням законодавства.

Адміністративний позов обґрунтований тим, що проведені відповідачем розрахунки не відповідають формулі, затвердженій чинним законодавством.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області проведено зустрічну звірку в ТОВ «Вінницягаз Збут» за період з 01.01.2015 по 31.12.2018 з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу та якості операції, розрахунків, для з`ясування їхньої реальності та повноти відображення в обліку Управління праці та соціального захисту населення Ладижинської міської ради.

Звірка проводилася у межах планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління праці та соціального захисту населення Ладжинської міської ради.

За результатами звірки складено довідку від 18.02.2019 №04-30/17-з, у якій зазначено, що за рахунок невикористаної частини субсидії, призначеної для відшкодування витрат на оплату послуг з газопостачання для індивідуального опалення за період з листопада 2015 року по квітень 2016 року та з січня по квітень 2016 року, проведено відшкодування витрат на зазначені послуги з початку опалювального сезону - з жовтня 2015 року по квітень 2016 року, тобто в період, на який субсидія не призначалася (жовтень 2015 року), що призвело до заниження невикористаної субсидії станом на 01.05.2017 на 106 459,60 грн.

У квітні 2019 року Управління праці та соціального захисту населення Ладижинської міської ради звернулося до ТОВ «Вінницягаз Збут» з вимогою забезпечити відшкодування до Державного бюджету України шкоди, заподіяної внаслідок не повернення невикористаної суми субсидії у розмірі 106 459,60 грн.

Не погоджуючись із зазначеним у довідці порушенням розрахунків залишку субсидії, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 11.12.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2020, позов задоволено:

- визнано протиправними дії Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області щодо визнання ТОВ «Вінницягаз Збут» таким, що здійснило розрахунок суми невикористаної споживачами природного газу м. Ладижин Тростянецького району суми субсидії за опалювальний сезон 2015-2016 років з порушенням законодавства.

Задовольняючи позов, суди виходили з того, що розрахунок невикористаної субсидії позивачем здійснено у точній відповідності з формулою, встановленою Порядком розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016 №534.

За висновками судів попередніх інстанцій розрахунок невикористаної субсидії, відповідно до вказаної формули, проводиться виходячи з сум нарахованої субсидії і фактично використаного природного газу за опалювальний сезон, а не з періоду, на який було призначено субсидію.

З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що зазначене у довідці за результатами звірки порушення є необґрунтованим.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

21 травня 2020 року до Суду надійшла касаційна скарга відповідача на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року, у якій відповідач просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Як на підставу для касаційного оскарження, відповідач посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статей 10, 11 «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» і вимог Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, а саме: чи є довідка за результатами звірки рішенням суб`єкта владних повноважень, яке може бути предметом адміністративної справи.

Скаржник доводить, що звірка не є контрольним заходом, а складена за її результатами довідка не створює для позивача юридичних наслідків, що виключає можливість оскарження зафіксованих у ній результатів у судовому порядку.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

Ухвалою Суду від 09.07.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі -Закон №2939-ХІІ).

Положеннями частини другої статті 2 Закону №2939-ХІІ визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону №2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи.

Пунктами 7, 10, 12 частини першої статті 10 Закону №2939-ХІІ передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право:

- проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється;

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини сімнадцятої статті 11 Закону № 2939-ХІІ зустрічні звірки, які проводяться органами державного фінансового контролю, не є контрольними заходами і проводяться у разі виникнення потреби у їх проведенні на підставі направлення, виписаного керівником органу державного фінансового контролю.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - Порядок №550).

Відповідно до визначень, наведених у пункті 3 Порядку №550, - зустрічна звірка - це метод документального та фактичного підтвердження у підприємств, установ та організацій виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю; об`єкт контролю - це підконтрольна установа, інший суб`єкт господарювання, включаючи його структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами, щодо якого орган державного фінансового контролю має повноваження та підстави для проведення ревізії відповідно до законодавства.

Пунктом 26 Порядку №550 передбачено, що з метою підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю органами державного фінансового контролю можуть проводитися зустрічні звірки на підприємствах, в установах та організаціях.

За результатами зустрічної звірки складається у чотирьох примірниках довідка, перший, другий та третій примірники якої долучаються до відповідних примірників акта ревізії. Четвертий примірник довідки складається для підприємства (установи чи організації), на якому проводилася зустрічна звірка. Підписання та вручення підприємству (установі чи організації) довідки зустрічної звірки здійснюється у тому ж порядку, який визначений для акта ревізії.

VI. Позиція Верховного Суду

Спір у цій справі виник у зв`язку з незгодою позивача з результатами звірки, що проводилася у межах ревізії Управління праці та соціального захисту населення Ладижинської міської ради у частині використання коштів субвенції з Державного бюджету на субсидії населенню для оплати електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати.

Звертаючись до суду, позивач доводив, що проведені відповідачем розрахунки під час звірки ґрунтувалися на неправильному застосуванні закону, унаслідок чого відповідач протиправно зазначив у довідці за результатами звірки про заниження ТОВ «Вінницягаз Збут» невикористаної субсидії на суму 106 459,60 грн.

Касаційна скарга стосується питання застосування статей 10, 11 Закону №2939-ХІІ щодо завдань і мети зустрічної звірки, а також можливості оскарження її результатів у судовому порядку.

Суд зазначає, що 23.06.2022 Верховний Суд ухвалив постанову у справі № 160/7717/19, у якій вирішив питання застосування зазначених норм у подібних правовідносинах.

Як і у цій справі, предметом справи № 160/7717/19 були дії органу державного фінансового контролю щодо проведення звірки, результати якої не визнав позивач, посилаючись на неправильність розрахунків. Як і у цій справі, зустрічна звірка проводилася в межах ревізії іншого суб`єкта господарювання, за наслідками якої цьому суб`єкту було пред`явлено вимогу про усунення порушень. Позивачами в обох справах є суб`єкти господарювання - непідконтрольні, в розумінні Закону №2939-ХІІ, установи (орган державного фінансового контролю не здійснював інспектування позивачів).

У пунктах 50-55 зазначеної постанови Верховний Суд зазначив, що: «50.Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що зустрічна звірка проводиться для з`ясування реальності операцій та розрахунків і повноти їх відображення саме в обліку об`єкта контролю, за результатами звірки складається довідка, яка долучається до акта ревізії. При цьому, на відміну від ревізії, яка проводиться виключно у відношенні об`єкта контролю, зустрічна звірка проводиться на підприємствах, установах і організаціях, які не є об`єктами контролю під час ревізії, однак перебувають з ними у господарських відносинах.

51. Тобто, під час зустрічної звірки здійснюється виключно зіставлення даних з метою документального підтвердження господарських відносин, виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між об`єктом контролю та суб`єктом господарювання, в якому проводилася зустрічна звірка, для з`ясування повноти їх відображення в обліку об`єкта контролю.

52. Указане дає підстави для висновку, що проведення зустрічної звірки покликане на те, аби підтвердити чи спростувати операції та розрахунки між підконтрольною установою та третьою особою.

53. Результати зустрічної звірки фіксуються у довідці, примірники якої долучаються до акта ревізії об`єкта контролю, на підставі якого орган державного фінансового контролю має право відповідно до статті 10 Закону № 2939-ХІІ пред`явити керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. При цьому вимоги органу державного фінансового контролю можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам і є обов`язковими до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства.

54. Відтак, сама по собі довідка зустрічної звірки та зафіксовані у ній дані не тягнуть будь-яких юридичних наслідків для підприємств, установ і організацій, на яких вона проводиться.

55. Натомість, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Відповідно, правомірність висновків органу державного фінансового контролю за результатами проведення ревізії та вимоги про усунення порушень законодавства може бути предметом судового контролю у справі про оскарження такої вимоги або про стягнення збитків, завданих об`єкту контролю».

Таким чином, звірки проводяться в межах інспектування підконтрольної установи. Її результати можуть бути покладені в основу висновку про недотримання підконтрольною установою вимог законодавства, про що зазначається в акті ревізії.

Обґрунтованість висновків ревізії і результатів звірки як її частини, може бути предметом судового контролю у справі про оскарження вимоги, прийнятої за наслідками ревізії, або у межах справи про стягнення збитків, завданих об`єкту контролю, якщо самостійно підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень.

Отже, довідка про результати звірки не є рішенням органу державного фінансового контролю, що створює юридичні наслідки для позивача.

З урахуванням викладеного, Суд уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильних висновків про наявність у позивача порушеного права у зв`язку з учиненням відповідачем дій щодо складання довідки за наслідками звірки чи у зв`язку з відображеними у ній розрахунками.

Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 351 КАС України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, у зв`язку з чим підлягають скасуванню з ухваленням нового про відмову в задоволенні позову.

VII. Судові витрати

Частинами першою-третьою статті 139 КАС України передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Зміст викладених положень дає підстави для висновку, що витрати суб`єкта владних повноважень у вигляді сплати судового збору не включаються до судових витрат, які підлягають розподілу за наслідками розгляду справи.

Інших витрат, зокрема, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, відповідач під час розгляду справи не поніс.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області задовольнити.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: С.А. Уханенко

О.В. Кашпур