Справа № 400/5065/22
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2023-01-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 січня 2023 р.м.ОдесаСправа № 400/5065/22
Головуючий в 1 інстанції: Малих О.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів Джабурії О.В.,

- Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2022 року по справі за адміністративним позовом виконувача обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури до Воскресенської селищної ради Миколаївської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

04 листопада 2022 року виконувач обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність Воскресенської селищної ради щодо невжиття заходів з приводу набуття права власності на безхазяйне майно, а саме 6 гідротехнічних споруд загальною ринковою вартістю 12827937,22 грн.:

земляну греблю, розташовану за межами села Калинівка на русловому ставку водотоку річки Інгул, річкового басейну Південного Бугу довжиною 50 м, висотою 5 м та шириною 7 м;

земляну греблю, розташована за межами села Пересадівка на русловому ставку водотоку річки Інгул, річкового басейну Південного Бугу довжиною 85 м, висотою 4 м та шириною 5 м;

земляну греблю, розташовану за межами села Пересадівка на русловому ставку водотоку річки Інгул, річкового басейну Південного Бугу довжиною 40 м, висотою 3 м та шириною 3 м;

земляну греблю, розташовану за межами села Пересадівка на русловому ставку водотоку річки Інгул, річкового басейну Південного Бугу довжиною 25 м, висотою 3 м та шириною 1 м;

земляну греблю, розташовану за межами села Степове на русловому ставку водотоку Іванівського, річкового басейну Дніпра довжиною 300 м, висотою 4 м та шириною 6 м;

земляну греблю, розташовану за межами села Водокачка на русловому ставку водотоку Іванівського, річкового басейну Дніпра довжиною 200 м, висотою 4 м та шириною 5 м;

- зобов`язати Воскресенську селищну раду вчинити дії, спрямовані на набуття права власності на безхазяйне майно шляхом звернення із заявами про взяття на облік до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно та розміщення оголошення про взяття безхазяйних нерухомих речей па облік у друкованих засобах масової інформації, а саме 6 гідротехнічних споруд загальною ринковою вартістю 12827937,22 грн.:

земляну греблю, розташовану за межами села Калинівка на русловому ставку водотоку річки Інгул, річкового басейну Південного Бугу довжиною 50 м, висотою 5 м та шириною 7 м;

земляну греблю, розташована за межами села Пересадівка на русловому ставку водотоку річки Інгул, річкового басейну Південного Бугу довжиною 85 м, висотою 4 м та шириною 5 м;

земляну греблю, розташовану за межами села Пересадівка на русловому ставку водотоку річки Інгул, річкового басейну Південного Бугу довжиною 40 м, висотою 3 м та шириною 3 м;

земляну греблю, розташовану за межами села Пересадівка на русловому ставку водотоку річки Інгул, річкового басейну Південного Бугу довжиною 25 м, висотою 3 м та шириною 1 м;

земляну греблю, розташовану за межами села Степове на русловому ставку водотоку Іванівського, річкового басейну Дніпра довжиною 300 м, висотою 4 м та шириною 6 м;

земляну греблю, розташовану за межами села Водокачка на русловому ставку водотоку Іванівського, річкового басейну Дніпра довжиною 200 м, висотою 4 м та шириною 5 м.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2022 року позивачу відмовлено у відкритті провадження по справі.

Не погодившись з прийнятою ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нову, якою направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Зокрема, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що спірні правовідносини стосуються бездіяльності Воскресенської селищної ради, що полягає у невчиненні тих дій, які остання повинна була вчинити, з метою задоволення потреб територіальної громади, у зв`язку із чим, спір у цій справі є публічно правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідно до ст. 311, 312 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що у даній справі позивач оскаржує бездіяльність Воскресенської селищної ради щодо невжиття заходів з приводу набуття права власності на безхазяйне майно, а саме 6 гідротехнічних споруд загальною ринковою вартістю 12 827 937,22 грн. Фактично вимоги позивача направлені на захист майнового інтересу держави, який полягає у праві на набуття права власності на безхазяйне майно. Отже, в основі спору що розглядається, є відносини щодо набуття права власності на безхазяйне майно, тому спір у даній справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. Окрім того, Воскресенська селищна рада, бездіяльність якого оскаржує позивач, не здійснює владних управлінських функцій у спірних правовідносинах, а є учасником цивільних відносин щодо набуття права власності на майно.

Судова колегія не погоджується з таким висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Відповідно приписів ч.1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч.3 ст.5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Приписами ст. 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із викладеного слідує, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Отже, звернення прокурора в інтересах держави, саме до адміністративного суду, прямо встановлено як КАС України, Законом України «Про прокуратуру» і підтверджено останніми правовими позиціями Верховного Суду.

Обґрунтовуючи необхідність захисту інтересів держави, прокурором зазначено, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, с Воскресенська селищна рада, однак саме її бездіяльність, як суб`єкта владних повноважень, сприяє порушенню основних засад державної політики у сфері збереження інженерної інфраструктури водних об`єктів та комунальної власності.

Отже, враховуючи те, що позивач та відповідач у даній справі збігаються в одній особі, а один і той же орган місцевого самоврядування може бути лише або позивачем, або відповідачем, то з огляду на предмет спору Воскресенська селищна рада у даному випадку може бути виключно відповідачем по справі.

У постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 Верховним Судом сформульовано правовий висновок про те, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

Судова колегія вважає обґрунтованими доводи апеляційної скарги, що звернення прокурора до суду саме в порядку адміністративного судочинства у даній справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування вимог законодавства, яке рулює питання набуття та розпорядження комунальною власністю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діє відповідно до вимог ст. 53 KAC України та ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

Так, наказом Міністерства інфраструктури України від 16 січня 2014 року № 21 затверджено Положення про організацію та порядок здійснення технічного нагляду за гідротехнічними спорудами воднотранспортного комплексу, відповідно до пункту 1.3 якого гідротехнічні споруди - це споруди, що підпадають під вплив водного середовища, призначені для використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту від шкідливого впливу вод.

Пунктом 1.4 цього Положення визначено, що метою здійснення технічного нагляду за гідротехнічною спорудою є контроль за зміною їх технічного стану під час експлуатації споруд, у тому числі визначення і забезпечення придатності до безаварійної експлуатації протягом строку служби.

З вищенаведеного вбачається, що водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.

На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічних споруд, а саме земляних гребель, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічних споруд, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, попередження повеней та паводків на водних об`єктах.

Правовий висновок про те, що екологічні інтереси держави охоплюють собою, зокрема, й інтереси у сфері збереження та захисту водних об`єктів загальнодержавного та місцевого значення, забезпечення їх належного використання, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 27 жовтня 2021 року у справі № 806/1325/17, від 6 вересня 2022 року у справі № 822/591/17, від 19 жовтня 2022 року у справі № 354/609/15.

В свою чергу, екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості природніх об`єктів, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 01 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 01 грудня 2022 року по справі № 340/5914/21.

Отже, протиправна бездіяльність відповідача, яка вбачається у невзяті на облік безхазяйних гідротехнічних споруд, може призвести до порушення прав держави в особі територіальної громади.

З наведеного вбачається, що позов прокурора в інтересах держави, зокрема, щодо екологічних інтересів територіальної громади, підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Суд першої інстанції дійшов помилково висновку, що заначений позов не є адміністративним, а підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

На додаткову увагу заслуговують і доводи апеляційної скарги стосовно того, що враховуючи приписи Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень та ст.355 ЦК України, в органу місцевого самоврядування виникає право та можливість отримати право власності на майно лише через рік після взяття на облік безхазяйної речі, а отже в даному випадку відсутній спір щодо набуття відповідачем права власності.

За таких умов, суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення необґрунтованої ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Відповідно до приписів ч.1 ст.320 КАС України, викладене є підставою для задоволення апеляційної скарги виконувача обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури, скасуванню ухвали та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст.308, 311, 312, 320, 322, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Миколаївської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2022 року скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко