Справа № 340/5703/22
Суддя: Р.В. Жук
Дата ухвалення: 2023-01-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

04 січня 2023 року м. Кропивницький справа №340/5703/22

Суддя Кіровоградського окружного адміністративного суду Жук Р.В., ознайомившись із матеріалами адміністративної справи

за позовомЗаступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури Кіровоградської області (вул. Велика Пермська, 4, м. Кропивницький, Кіровоградська область, 25006, код ЄДРПОУ - 02910025) в інтересах держави, в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області (вул. Пашутінська, 1, м. Кропивницький, 25015, код ЄДРПОУ - 38613719)
до Обласного комунального виробничого підприємства "Дніпро-Кіровоград" (25009, Кіровоградська область, м. Кропивницький, вул. Соборна, 19, ЄДРПОУ - 03346822)
провизнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області з позовом, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Обласного комунального виробничого підприємства Дніпро-Кіровоград (вул. Соборна, 19 м. Кропивницький, ідентифікаційний код в ) щодо незабезпечення утримання у стані готовності до використання за призначенням та неприведення у стан готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту - сховища, обліковий номер 40710, що розташоване за адресою: вул. Обсерваторна, 1 м. Світловодськ Олександрійський район Кіровоградська область);

- зобов`язати Обласне комунальне виробниче підприємство Дніпро-Кіровоград (вул. Соборна, 19 м. Кропивницький, ідентифікаційний код в ) привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховища, обліковий номер 40710, що розташоване за адресою: вул. Обсерваторна, 1 м. Світловодськ Олександрійський район Кіровоградська область, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту.

Ухвалою суду від 19.12.2022 року позовну заяву залишено без руху у зв`язку з виявленням недоліків позовної заяви, та запропоновано позивачу у п`ятиденний строк з дня отримання ухвали про залишення позовної заяви без руху усунути виявлені недоліки шляхом подання до суду позовної заяви, оформленої відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 та частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, із зазначенням обґрунтування підстав для звернення до суду з цим позовом, та доказів надіслання копій такої позовної заяви іншим учасникам справи.

26.12.2022 року від прокурора надійшла позовна заява в якій, обґрунтовуючи підстави звернення із цим позовом до суду зазначає, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області неналежно виконує свої повноваження по приведенню єдиної державної системи цивільного захисту, зокрема й ЗСЦЗ, у готовність до виконання завдань в особливий період, та не здійснює захист порушених інтересів держави у вказаній сфері шляхом звернення до суду.

Враховуючи перебування головуючого судді у плановій відпустці, розгляд заяви було відкладено.

Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. При цьому, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з частинами третьою та четвертою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Отже, під час звернення прокурора до суду суддя повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Як встановлено судом, в обґрунтування вказаних позовних вимог, прокурор також зазначає, що ГУ ДСНС України у Кіровоградській області упродовж 2018-2022 років був обізнаний про те, що ОКВП "Дніпро-Кіровоград" не виконує обов`язки по утриманню ЗСЦЗ №40710 у стані готовності до використання за призначенням, оскільки фахівці вказаного органу приймали участь у проведенні 13.12.2018, 13.12.2019, 15.05.2020 та 18.06.2021 оцінки стану готовності, експлуатації і використання сховища, за результатами яких ЗСЦЗ визнано не готовою до використання за призначенням. ГУ ДСНС України у Кіровоградській області жодних заходів для звернення до суду з метою примусового зобов`язання балансоутримувача виконати свої обов`язки не вживав здійснюючи посилання на обмеження діючим законодавством його повноважень на проведення контролю та звернення до суду лише з відповідним позовом та відсутності повноважень на звернення з іншими, що свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження. У зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з даним позовом.

Разом з цим, на думку судді, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави та статусом прокурора як позивача з огляду на таке.

У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді виключно у таких випадках: 1) суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту чи здійснює його неналежно; 2) відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

При цьому обов`язковою передумовою для цього є порушення або загроза порушення інтересів держави, тобто ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява №61517/00, пункт 27).

До того ж, у рішенні у справі "Меріт проти України" (заява №66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

Крім того, важливе значення також мають такі сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості "активного" або "пасивного" учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).

Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

Виходячи з обставин цього спору суд зауважує, що повноваження щодо здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, спосіб реалізації яких визначений Законом, а саме приписами статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Прокурор у поданому ним позові позивачем визначає Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області, проте не вказує на обставини нездійснення/неналежного здійснення захисту цим суб`єктом владних повноважень самостійно.

Натомість, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор виходить з того, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" на період дії воєнного стану припинено здійснення ДСНС та її територіальними органами державного нагляду (контролю) з питань цивільного захисту, у т.ч. щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

З огляду на наведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

З урахуванням наведеного, суд бере до уваги правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 20 січня 2022 року у справі № 0440/6277/18 (провадження № К/9901/32920/20), відповідно до якого:

"48. Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

49. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

50. З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

51. Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі № 0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року в справі № 804/4458/18, від 27 квітня 2020 року в справі № 826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20 і Суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі".

У контексті наведеного суд зауважує, що постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2022 року № 697 внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" шляхом викладення пункту 2 цієї постанови у такій редакції: "2. Протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах, зокрема щодо запобігання неконтрольованому зростанню цін на товари, які мають істотну соціальну значущість, виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері: за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; з метою виконання міжнародних зобов`язань України".

Отже, передбачена пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 заборона на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, не є всеохоплюючою та не позбавляє встановленого Законом права органам ДСНС звертатися самостійно до суду.

Таким чином, у виниклих спірних правовідносинах є компетентними та уповноваженими органами, які мають передбачене чинним законодавством право звернення до суду, так і безпосередньо із даним позовом.

На виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху прокурором не надано доказів звернення прокурора та/або Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області до ДСНС України із запитом на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням відповідачем вимог законодавства про цивільний захист населення та отримання відмови на такий запит, як і не надано звернення до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області щодо звернення останнім до суду та отримання відмови у такому зверненні.

Аналізуючи вищевикладене, слід зазначити, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Так, встановлені з позовної заяви та доданих матеріалів обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, Оцінка правомірності оспорюваних у цій справі рішень, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, могла бути надана судом за позовом належного позивача.

Відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином, даний позов підлягає поверненню прокурору.

Враховуючи викладене, керуючись ч.4 ст.169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави, в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області повернути позивачу.

Роз`яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали надіслати позивачу.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).

Ухвалу про повернення позовної заяви може бути оскаржено.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення.

Суддя

Кіровоградського окружного

адміністративного суду Р.В. Жук