Справа № 260/3467/22
Суддя: Микуляк П.П.
Дата ухвалення: 2022-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

28 листопада 2022 рокум. Ужгород№ 260/3467/22

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Микуляк П.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "РОДОВІД" до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним дій, щодо проведення перевірки, складання акту перевірки та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В:

У відповідності до ст.243 Кодексу адміністративного судочинства України виготовлено вступну та резолютивну частини Рішення. Повний текст Рішення виготовлено та підписано 12 грудня 2022 року.

Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "РОДОВІД" звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, яким просить суд:

- визнати протиправним і скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.08.2021 року № 701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності»;

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області стосовно проведення перевірки та складанні акту перевірки № 701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.08.2021 року № 701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», виданого з метою розгляду скарги від 22.07.2021 р. № б/н, якою в межах повноважень просили здійснити перевірку, начальником відділу державного контролю за використанням та охороною земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, було проведено позапланову перевірку стосовно земельної ділянки за кадастровим номером :29:001:0005, як об`єкта перевірки, розташованої на вул. Собранецькій, 90 в м. Ужгород Закарпатської області, яка використовується позивачем на підставі Договору суперфіцію від 02.06.2021 року №735, укладеного з власником ділянки.

За результатами проведеної перевірки було складено:

- Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту земельної ділянки №701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021 року;

- Акт обстеження земельної ділянки № 701-ДК/151/АО/10/01/-21 від 17.08.2021 року.

При складанні Акту перевірки дотримання вимог саме земельного законодавства щодо об`єкту земельної ділянки крім аналізу земельного законодавства було протиправно здійснено аналіз належності та протиправності проведення будівельних робіт на земельній ділянці та протиправно зроблено висновок, щодо неправомірності виданих містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва виданих Управлінням містобудування та архітектури Управлінням міської ради та затверджених Наказом №23 М від 10.02.2020р. та невідповідності таким містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва нормам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Додатково, всупереч наявним у відповідача повноваженням здійснено аналіз нормативів ДБН, щодо функціонального використання та призначення території забудови.

Крім того позивачем зазначено, що порушення вказані в Акті не знайшли свого підтвердження, припис відповідачем оформлений не був та не надавався позивачу, що позбавило його можливості оскаржити такий та при такому оскарженні детально вказати процесуальні порушення зроблені позивачем при проведення перевірки та складанні Акту перевірки, а зроблений з перевищенням повноважень висновок, в т.ч. щодо невідповідності містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва нормам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» використовувався відповідачем для організації додаткових перевірок іншими органами, що суттєво ускладнювало реалізацію права позивача та власника земельної ділянки.

Представник позивача зазначив, що відповідач здійснив захід державного контролю із суттєвим порушенням встановленої Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" процедури та діяв не у спосіб, встановлений Законом, у зв`язку із чим оскаржувані наказ та дії посадової особи відповідача не відповідають вимогам, встановленим ч.2 ст.19 Конституції України та ст. 2 КАС України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, аналізу положень законодавства України позивач просить задовольнити їх в повному обсязі.

Представником відповідача до суду було подано відзив на позовну заяву, відповідно до якого проти задоволення позовних вимог заперечує та зазначає, що старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Закарпатській області - начальником відділу державного контролю за використанням та охороною земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області відповідно до вимог ст. 6 і 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною Земель", на виконання наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській, області від 04.08.2021 №701-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, виданого з метою розгляду скарги від 22.07.2021р., якою в межах повноважень просили здійснити перевірку, відомостей Державного земельного кадастру, проведено позапланову перебірку стосовно земельної ділянки за кадастровим номером :29:001:0005, як об`єкта перевірки, розташованої на вул. Собранецька, буд.90, м. Ужгород, Закарпатської області.

За наслідками перевірки складено Акт перевірки дотримання вимог земельного, законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 17.08-2021 №701 -ДК/692/АП/09/01/-21.

Представник відповідача зазначає, що факт порушення вимог земельного законодавства підтверджується Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 17.08.2021 за № 701-ДК/692/АП/09/01/-21.

З метою визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та нібито самовільного зайняття земельної ділянки, державним інспектором додатково складено Акт обстеження вищезазначеної земельної ділянки 701-ДК/151/АО/10/01/-21.

Щодо складення та направлення припису Відповідач інформацію не надав. В матеріалах справи доказ складання та відправлення відсутній.

Згідно ч.5 ст.262 КАС України, суд розглядає справу в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Судом встановлено, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.08.2021 року №701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», виданого з метою розгляду скарги від 22.07.2021 р. № б/н, якою просили здійснити перевірку ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області в межах наданих повноважень, начальником відділу державного контролю за використанням та охороною земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, було проведено позапланову перевірку стосовно земельної ділянки за кадастровим номером :29:001::0005, як об`єкта перевірки, розташованої на вул. Собранецькій, 90 в м. Ужгород, Закарпатської області, яка використовується позивачем на підставі Договору суперфіцію від 02.06.2021 року № 735, укладеного з власником ділянки.

За результатами проведеної перевірки було складено:

- Акт обстеження земельної ділянки №701-ДК/151/АО/10/01/-21 від 17.08.2021 року;

- Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту земельної ділянки №701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021 року.

Згідно з ч.1 та 2 ст.2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до ст. 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Приписами ст.188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Згідно Постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Відповідно до пп 25-1 п. 4 Положення № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Так, згідно положень ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведенням перевірок.

Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати Акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Системний аналіз наведених норм чинного законодавства вказує на те, що державний нагляд (контроль) за охороною та використанням земель усіх категорій і форм власності, а також дотриманням вимог земельного законодавства здійснюють органи Держгеокадастру та його посадові особи (державні інспектори), зокрема у спосіб проведення перевірок, в тому числі за об`єктом контролю усіма землями в межах території України, незалежно від категорії та форми власності, складення актів у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель за результатами таких перевірок, внесення обов`язкових до виконання вказівок (приписів), притягнення винних осіб до відповідальності за порушення вимог земельного законодавства.

Як встановлено судом та не заперечується сторонами, 22 липня 2021 року на адресу ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області надійшла скарга, в якій повідомлялось про можливе порушення земельного законодавства та якою просили здійснити перевірку ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області в межах повноважень.

Таким чином, відповідачем з метою перевірки факті зазначених у скарзі видано наказ ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області №701-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким доручено провести відповідну перевірку старшому державному інспектору управління.

17 серпня 2021 року державний інспектор провів обстеження земельної ділянки, за результатами якого склав Акт №701-ДК/692/АП/09/01/-21 перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту земельної ділянки.

Відповідно дії відповідача при обстеженні ділянки спрямовані на реалізацію своїх повноважень у сфері державного контролю за використанням та охороною земель не суперечать діючому законодавству.

При цьому Наказ ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області №701-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності", фактично є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання та, відповідно не може бути скасованим, у зв`язку із чим частина позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування зазначеного наказу не підлягає задоволенню.

Аналогічні висновки викладені в Постанові Верховного Суду України від 12.08.2019р. справа №815/3915/17

Суд погоджується з позицією відповідача, що Акт державного інспектора, складений за результатами перевірки сам по собі не свідчить про порушення прав та інтересів особи, на яку такий складено. Акт перевірки є службовим документом, що потребує реалізації для породження певних правових наслідків для позивача, та не містить владних (розпорядчих) приписів і не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов`язків. Акт є підставою для розгляду справи про адміністративне правопорушення та внесення державним інспектором припису.

Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.

Судом встановлено та не заперечується сторонами, що припис про усунення порушень виданий відповідачем не був. Також відсутній в матеріалах справи.

Наведене вище, є очевидним порушенням вимог закону та унеможливило позивачу оскаржити припис та відповідні незаконні рішення й розпорядчі документи з наведенням власних аргументів.

Як визначено п.19 ч.1 ст.4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не може бути рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні ст. 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, а його висновки не є предметом спору, оскільки в разі наявності дій, які вчиняються в межах повноважень органом, що здійснює перевірку не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків.

Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого суб`єктом владних повноважень приймається відповідне рішення, а тому оцінка Акту та викладених у ньому висновків перевірки надається судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого Акта.

Вказана позиція не суперечить висновкам викладених в Постанові Верховного Суду України від 07.07.2015 року у справі №21-334а15.

Акт перевірки має констатуючий, а не владно-зобов`язуючий характер, позаяк не містить обов`язкових приписів, розпоряджень, що породжують юридичні наслідки. Тому дії органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотримання законодавства, щодо проведення перевірки та складання Акта перевірки не порушують права чи інтереси особи

Наведене вище узгоджується з висновками викладеними в Постанові Верховного Суду від 17.01.2018 року №К/9901/1895/18 у справі №1570/7146/12.

Однак при досліджені матеріалів справи судом було встановлено, що в Акті перевірки зафіксовані обставини, що не мають нічого спільного з перевіркою дотримання вимог земельного законодавства, а саме здійснено надуманий аналіз належності та правомірності проведення будівельних робіт на території приватної земельної ділянки, яка була предметом огляду, зроблено протиправний висновок щодо невідповідності виданих Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на дату їх видачі. Дано оцінку нормативів викладених в ДБН Б.1.1-14:2012, стосовно функціонального використання та призначення території забудови.

Не заперечувалося сторонами і те, що відповідачем такі висновки здійснювалися з посиланням на норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Аналізуючи наведене слід зазначити, що такі дії не входять до повноважень відповідача та/чи його посадових осіб.

Продовжуючи діяти поза межами повноважень Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області зверталося до Голови Ужгородської міської ради щодо необхідності вжиття заходів, щодо приведення у відповідність містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва внаслідок проведення перевірки з питань дотримання земельного законодавства, не отримавши бажаного результату у вигляді задоволення вказаної заяви Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області звернулося до Ужгородської окружної прокуратури, де посилаючись на відсутність відповіді по вищевказаному зверненню до Голови Ужгородської міської ради, щодо приведення у відповідність містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва просили здійснити «відповідне реагування» (а.с. 73) та повідомити про результат такого реагування. Фактично Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області спонукало різні державні органи до проведення різних дій націлених на обмеження прав позивача та власника земельної ділянки, при цьому посилалося на висновка Акта перевірки, які за законодавством не мали б нести жодного негативно наслідку для позивача до винесення відповідачем рішення в т.ч. припису, яке б могло оскаржуватися.

Наведене вище є очевидно протиправним та недопустимим з точки зору обсягу повноважень щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства.

Також суд вважає недопустимим довільне трактування відповідача за межами наданих йому повноважень норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та складання висновку стосовно відповідності чи невідповідності містобудівних умов та обмежень на дату їх видачі Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» при перевірці земельної ділянки.

Зазначене є грубим порушенням норм та вимог, що ставляться до складання Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства, оскільки в такому разі відповідач виходить за межі своїх повноважень, що наведені вище, а тому такі дії повинні бути визнані судом неправомірними та протиправними.

Загально відмомим фактом є те, що «принцип легітимних очікувань» властивий, головним чином, для публічно-правових спорів, що вирішуються адміністративними судами.

Поняття «легітимні очікування», яке було сформульовано у рішеннях ЄСПЛ, широко застосовується у судовій практиці.

У Постанові від 20 жовтня 2020 року у справі № 826/3694/16 ВС підкреслив, що складовою принципу юридичної визначеності є принцип легітимних очікувань, який має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування чинних норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій.

Так, державний орган в разі зазначення в Акті перевірки яких небудь висновків з перевищенням повноважень передбачених законодавством чи без такого перевищення маючи чітку позицію в т .ч. всіх судів в Україні, що такий Акт не оскаржується по тій причині, оскільки не може нести для перевіряємої особи негативних наслідків. І тільки рішення прийняте державним органом на підставі такого Акту оскаржується разом з діями по складанню такого Акту оскільки саме воно може містити наслідки .

В даному випадку державний орган повністю порушив чинне законодавство, створюючи висновок з перевищенням повноважень та не приймаючи рішення з цього приводу почав самостійне звернення до органів місцевого самоврядування та правоохоронних органів, з метою «належного реагування» на висновки викладені ним же в Акті перевірки, який не має наслідків, що призвело до суттєвого обмеження прав позивача та власника земельної ділянки та призвело до інших судових процесів.

Такий підхід не забезпечив позивачу, на якого поширюється дія рішень органів публічної влади, можливість завбачливо вибудувати свою поведінку в частині оскарження рішення або його виконання та очікувати настання законних наслідків, а не протиправних.

Конвенція в ст. 1 Першого протоколу, практично в єдиному приписі, що стосується майна, об`єднує всі права фізичної або юридичної особи, які містять у собі майнову цінність. На відміну від традиційного розуміння інституту права власності, характерного для України, як і в цілому для держав континентальної системи права, ЄСПЛ тлумачить поняття «майно» набагато ширше й у контексті ст. 1 Першого протоколу під «майном» розуміє не тільки «наявне майно», але й цілу низку інтересів економічного характеру.

Втручання держави в право особи на мирне володіння своїм майном повинно здійснюватися на підставі закону, під яким розуміється нормативно-правовий акт, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Тлумачення та застосування національного законодавства прерогатива національних органів, але спосіб, у який це тлумачення і застосування відбувається, повинен призводити до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики ЄСПЛ.

Дотримання принципу «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, все одно буде розглядатися як порушення ст. 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано розумної пропорційності між втручанням у право особи та інтересами суспільства. Ужиті державою заходи мають бути ефективними з точки зору розв`язання проблеми суспільства, і водночас пропорційними щодо прав приватних осіб. Оцінюючи пропорційність, слід визначити, чи можливо досягти легітимної мети за допомогою заходів, які були б менш обтяжливими для прав і свобод заінтересованої особи, оскільки обмеження не повинні бути надмірними або такими, що є більшими, ніж необхідно для реалізації поставленої мети.

Спосіб захисту, що вимагається, повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п.75 рішення Європейського суду з прав людини у справі Афанасьєв проти України від 05.04.2005 (заява № 38722/02)).

Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 06.09.2005 р. у справі «Гурепка проти України» (Gurepka v. Ukraine) , заява №61406/00, п. 59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26.10.2000 р. у справі«Кудла проти Польщі»(Kudla v. Poland), заява №30210/96, п. 158) (п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 р. у справі «Гарнага проти України» (Garnaga v. Ukraine), заява №20390/07).

При здійсненні судочинства суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року № ETS N 005 (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини як джерело права (ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"). У відповідності до приписів ст. 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.

Відповідно до ст. 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому Європейський суд з прав людини у рішенні від 29 червня 2006 року у справі "Пантелеєнко проти України" зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. При чому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.

При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Таким чином, Держава Україна несе обов`язок перед зацікавленими особами забезпечити ефективний засіб захисту порушених прав, зокрема - через належний спосіб захисту та відновлення порушеного права. Причому обраний судом спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та забезпечити реальне відновлення порушеного права.

На це вказується, зокрема, і у пункті 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року №15-рп/2004у справі №1-33/2004, де зазначено, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, яка здійснюється, зокрема і судом як основним засобом захисту прав, свобод та інтересів у державі.

Крім того, Конституційний Суд України у п. 9 мотивувальної частини рішення від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 у справі № 1-12/2003 наголошує на тому, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Таким чином, з огляду на наведене, враховуючи відсутність рішення, позиції викладені в Постановах Верховного суду позовна заява підлягає частковому задоволенню, шляхом визнання протиправним дій Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, щодо встановлення порушення вимог Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та щодо встановлення відповідності чи невідповідності містобудівних умов та обмежень на дату їх видачі вимогам Закону України Про регулювання містобудівної діяльності при складанні Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства №701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021 року.

Додатково суд встановив, що Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №39 від 07.02.2020 року "Про бланки Держгеокадастру" наказано Департаменту державного земельного кадастру, Департаменту землеустрою, використання та охорони земель, Департаменту кадрової політики та персоналу, Департаменту контролю за використанням та охороною земель, Департаменту топографо-геодезичної і картографічної діяльності, Управлінню державної експертизи, Відділу звернень громадян та доступу до публічної інформації, Сектору контролю використовувати бланки, що додаються.

Додатком 13 до цього наказу є форма Акту перевірки дотримання вимог законодавства щодо об`єкту-земельної ділянки, який, серед іншого, містить обов`язкові для заповнення графи "посада, прізвище, ім`я та по батькові керівника юридичної особи чи уповноваженої ним особи або фізичної особи чи її представника, що перевіряється, свідків, які були присутні при перевірці", "місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються", "підпис представника юридичної особи чи уповноваженої ним особи або фізичної особи чи її представника, які перевірялись", а також графи для зазначення відомостей про ознайомлення з актом та про отримання копії акту.

Проте, у порушення вимог наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №39 від 07.02.2020 року "Про бланки Держгеокадастру" обов`язкова для заповнення графи «за участю», «у присутності», «місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються», посада, прізвище, ім`я та по батькові керівника юридичної особи чи уповноваженої ним особи або фізичної особи чи її представника, що перевіряється, свідків, які були присутні при перевірці», «підписи осіб, які були присутні при перевірці», Акту перевірки 701-ДК/692/АП/09/01/-21 та Акту обстеження № 701-ДК/151/АО/10/01/-21 від 17.08.2021 року не заповнені.

Аналізуючи матеріали справи судом слід зазначити, що Відповідачем не дотримано і інших вимог, зокрема, визначених у ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності": не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб`єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб`єкта господарювання, не ознайомлено суб`єкта господарювання з актом перевірки тощо.

Вказані вище порушення вимог законодавства в т.ч. перевищення повноважень відповідачем при проведенні перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель є підставою для визнання дій щодо її проведення неправомірними та скасування Акту, складеного за наслідками такої перевірки в цілому, що повністю узгоджується з висновками викладеними Верховним Судом у Постанові від 10 липня 2018 року у справі 818/1511/17.

Однак з огляду на те, що рішення відповідачем за наслідками складання Акту перевірки не складалося, припис не оформлявся та не направлявся, а загальноприйнятим є те, що Акт перевірки не несе наслідків перевіряємій особі до винесення рішення, тому незважаючи на достатню кількість «матеріальних» та «процесуальних» порушень з боку відповідача суд вважає, що саме часткове задоволення позову буде відповідати ефективному захисту прав та інтересів та не допустить їх порушення в майбутньому.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У відповідності до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

За наведених вище обставин у Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області були відсутні повноваження щодо встановлення відповідності чи невідповідності містобудівних умов та обмежень на дату їх видачі вимогам Закону України Про регулювання містобудівної діяльності при складанні Акту перевірки №701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021 року, відтак позовні вимоги підлягають до часткового задоволення.

На підставі наведеного та керуючись ст. 242-246, 250, 255, 295 КАС України, суд -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "РОДОВІД" до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним дій, щодо проведення перевірки, складання акту перевірки та скасування наказу задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, щодо встановлення порушення вимог Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та щодо встановлення відповідності чи невідповідності містобудівних умов та обмежень на дату їх видачі вимогам Закону України Про регулювання містобудівної діяльності при складанні Акту перевірки №701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021 року.

В частині вимоги про визнання протиправним і скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.08.2021 року №701-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку передбаченому ст.255 КАС України.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду, протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя П.П.Микуляк