Справа № 990/127/22
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2022-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2022 року

м. Київ

Справа № 990/127/22

Провадження № 11-115заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Етичної ради на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року (судді Олендер І. Я., Васильєва І. А., Гончарова І. А., Юрченко В. П., Хохуляк В. В.) у справі № 990/127/22 за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У вересні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради, у якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нереагування на його заяву та зобов`язати Етичну раду зняти зі свого розгляду кандидатуру ОСОБА_2 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП).

2. Позов мотивовано тим, що 07 серпня 2022 року ОСОБА_1 направив голові Етичної ради заяву про зняття зі співбесіди кандидата до ВРП ОСОБА_2, яка на переконання позивача містить докази вчинення вказаним кандидатом порушень прав людини і законів України. Проте Етична рада провела співбесіду з указаним кандидатом.

3. На переконання позивача, відповідач протиправно проігнорував його заяву щодо зняття з розгляду Етичною радою ОСОБА_2 як кандидата на посаду члена ВРП.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

4. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 вересня 2022 року позовну заяву ОСОБА_1 передав за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду на підставі пункту 2 частини першої статті 29 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки встановив, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.

5. Судове рішення мотивовано тим, що ОСОБА_1 заявив позов до Етичної ради, тобто до суб`єкта оскарження, якого немає в переліку, визначеному статтею 22 КАС України, а також щодо правовідносин, які не визначені пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX) та частиною третьою розділу VII «Перехідні положення» КАС України.

6. Суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач при зверненні із цим позовом до суду порушив правила інстанційної підсудності, а тому позовну заяву слід передати за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання позивача, а саме до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

7. Не погодившись із указаною ухвалою суду першої інстанції, Етична рада подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що вважає її необґрунтованою й такою, що порушує норми процесуального права.

8. Скаржник вважає, що суд першої інстанції під час ухвалення оскаржуваного судового рішення помилково не врахував вимоги пункту 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, не надав правової оцінки повноваженням Етичної ради та її ролі в процедурі обрання (призначення) відповідними органами членів ВРП, меті Закону № 1635-IX та положенням Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIIІ «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII).

9. На думку відповідача, суд першої інстанції сформулював помилковий висновок про віднесення до інстанційної юрисдикції місцевих адміністративних судів справ про оскарження рішень, дій або бездіяльності Етичної ради.

10. У зв`язку з викладеним Етична рада просить скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції, а справу передати до Верховного Суду як суду першої інстанції для продовження розгляду.

Позиція інших учасників справи

11. 26 вересня 2022 року ОСОБА_1 через систему «Електронний суд» подав апеляційну скаргу (у формі відзиву на апеляційну скаргу) на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року, яку ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 03 жовтня 2022 року залишено без руху з наданням скаржнику десятиденного строку з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків, зазначених у її мотивувальній частині.

12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 07 грудня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року у справі № 990/127/22 повернула скаржнику.

Рух апеляційної скарги

13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 жовтня 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Етичної ради, а ухвалою від 23 листопада 2022 рокупризначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки Велика Палата Верховного Суду в межах поданої апеляційної скарги лише перевіряє правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права і не з`ясовує та не оцінює фактичних обставин справи з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

14. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

15. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

16. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

17. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

18. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

20. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

21. На підставі пункту 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX.

22. Згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX усі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів ВРП, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів ВРП підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції.

23. Отже, Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів ВРП. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.

24. Проте вказане не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду.

25. Законом № 1635-IX також доповнено Закон № 1798-VIII статтею 9-1, частиною першою якої передбачено, що Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.

26. Перелік органів, до компетенції яких віднесено вирішення питання про обрання (призначення) членів ВРП, визначено у статті 131 Конституції України, за змістом якої ВРП складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з'їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з'їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Порядок обрання (призначення) цими органами членів ВРП визначений статтями 10-13, 16 та 17 Закону № 1798-VIII.

27. Повноваження Етичної ради як органу, покликаного сприяти цим суб'єктам обрання (призначення) членів ВРП в питаннях встановлення відповідності кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, визначені у статті 9-1 Закону № 1798-VIII.

28. Зокрема, Етична рада для здійснення своїх повноважень ухвалює та оприлюднює на офіційному вебсайті ВРП обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП; надсилає органу, що обирає (призначає) члена ВРП, висновок щодо кожного кандидата та список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП (пункти 8, 9 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII).

29. Крім цього, пунктом 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX установлено, що Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.

Порядок та черговість оцінювання відповідності діючих членів та кандидатів у члени ВРП критеріям професійної етики та доброчесності визначаються Етичною радою з урахуванням можливості здійснення повноважень ВРП відповідно до Конституції України.

Для цілей такого оцінювання Етична рада діє відповідно до положень частин одинадцятої - вісімнадцятої, двадцятої, двадцять першої статті 9-1 Закону № 1798-VIII.

За результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII.

За результатами розгляду мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП орган, що обрав (призначив) члена ВРП, може ухвалити таке рішення:

1) про задоволення рекомендації та звільнення члена ВРП з посади;

2) про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена ВРП.

Рішення Етичної ради за результатами одноразового оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності оприлюднюються на офіційному вебпорталі судової влади України (абзаци 1-3, 5, 8, 14 пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX).

30. Аналіз наведених норм свідчить про те, що Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.

31. Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення). Відповідно таке рішення суб`єкта обрання чи призначення на посаду члена ВРП має правове значення виключно для особи, щодо якої воно постановлене, і може бути оскаржено в судовому порядку лише такою особою.

32. Висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.

33. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання / призначення члена ВРП судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з`їзд суддів України, Президент України, Верховна Рада України, з`їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання / призначення кандидата на посаду члена ВРП буде надана до вирішення цього питання компетентним суб`єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню / призначенню членів ВРП.

34. Таким чином, аналіз наведених вище приписів законодавства України дає змогу дійти висновку, що спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів ВРП), зокрема оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України у редакції Закону № 1635-IX.

35. Зважаючи на межі апеляційного перегляду, Велика Палата Верховного Суду повторює раніше висловлену позицію про те, що питання відповідності позовної заяви вимогам КАС України, у тому числі щодо встановленого законом права особи на звернення з адміністративним позовом, має вирішуватися компетентним на те судом (постанова від 11 серпня 2022 року у справі № 990/54/22), який залежно, зокрема, від предмета позову має ухвалити рішення про відкриття провадження в адміністративній справі чи про відмову у його відкритті.

36. У справі, яка переглядається, ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради, у якому оскаржує допущену, на його думку, бездіяльність Етичної ради щодо реагування на його заяву відносно кандидата на посаду члена ВРП та у зв`язку із цим просить суд зобов`язати відповідача вчинити певні дії, а саме зняти з розгляду Етичною радою кандидатуру ОСОБА_2 до ВРП.

37. Верховний Суд є судом першої інстанції для вирішення питання про відкриття чи відмову у відкритті провадження в зазначеній справі з урахуванням висновків цієї постанови та положень, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України у редакції Закону № 1635-IX. Наведене свідчить про помилковість висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо необхідності передачі позовної заяви ОСОБА_1 за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

38. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне скасувати ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року про передачу позовної заяви ОСОБА_1 за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

39. Відповідно до частини першої статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

40. Оскільки суд першої інстанції ухвалив рішення з порушенням норм процесуального права, то оскаржувана ухвала Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 320, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Етичної ради задовольнити.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

І. В. Григор`єва Л. І. Рогач

М. І. Гриців О. М. Ситнік

Д. А. Гудима В. М. Сімоненко

Ж. М. Єленіна І. В. Ткач

І. В. Желєзний О. С. Ткачук

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик

Г. Р. Крет