Справа № 823/1090/18
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2022-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

22 грудня 2022 року

м. Київ

справа №823/1090/18

адміністративне провадження №К/9901/63744/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Берназюк Я.О., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 (судді - Кузьмишина О.М., Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.)

у справі за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_1 про скасування рішення,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У березні 2018 року Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. від 01.12.2017 №1289.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка за адресою АДРЕСА_1 належить ОСОБА_1 на підставі договору дарування земельної ділянки, посвідченого 03.12.2014 приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу Зуєвою Н.В. за серією та номером 880, серія НАЕ 345366, НАЕ 345367.

Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав власності від 03.12.2014 дана земельна ділянка зареєстрована в реєстрі 03.12.2014 та має кадастровий номер :02:01 (а.с.13).

20.10.2015 ОСОБА_1 звернувся до виконавчого комітету Черкаської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки загальною площею 0,0506 га, розташованої у АДРЕСА_1 , для будівництва господарської будівлі з літньою кухнею. (а.с. 11 зворотній бік).

28.10.2015 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури, містобудування та інспектування видано ОСОБА_1 будівельний паспорт № 955-бп (а.с.10).

22.11.2017 уповноваженими особами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області, відповідно до наказу Державної архітектурно будівельної інспекції України від 22.09.2017 №1480 та від 08.11.2017 №1693, направлення від 09.11.2017 №49/1 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

За результатами перевірки складено акт від 22.11.2017, на підставі якого 01.12.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. прийнято рішення №1289 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 28.10.2015 №955-бп.

Підставою для прийняття вищевказаного рішення стало те, що будівельний паспорт № 955-бп виданий з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме п. 1.4 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, - наміри забудови не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Позивач вважаючи таке рішення відповідача протиправним, звернувся до суду з цим позовом.

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуване рішення прийняте при неповному з`ясуванні усіх обставин справи та не у відповідності до вимог чинного законодавства. Зокрема зазначив, що скасований оскаржуваним рішенням №1289 будівельний паспорт був виданий уповноваженим органом містобудування та архітектури за заявою ОСОБА_1 від 20.10.2015, який мав наміри забудови земельної ділянки, що відповідають Плану зонування території.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018, у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що будівельний паспорт № 955-бп видано не в межах дії Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103, тому такий підлягає скасуванню. Суд дійшов висновку, що будівельний паспорт не відповідає положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Плану зонування території, затвердженому Рішенням сесії Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513 та Генеральному плану, затвердженому Рішенням сесії Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 скасовано та прийнято нове, яким позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Ільченко І.С. від 01.12.2017 №1289.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 відповідають Плану зонування території, оскільки ОСОБА_1 здійснює будівництво не нового об`єкта у зоні Ж-4п, а супутніх господарських будівель. Наміри забудови не порушують Плану зонування в частині поверховості забудови та не виходять за межі її території, не порушують дорожню мережу, комунікаційну, відповідають Генеральному плану та проектній документації.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку що рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Ільченко І.С. від 01.12.2017 р. №1289, яким скасовано дію будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 28.10.2015 №955-бп, є протиправним та підлягає скасуванню.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідачі посилались на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.

Покликались на те, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку щодо протиправності оскаржуваного рішення головного інспектора будівельного нагляду, оскільки позивач видав будівельний паспорт на здійснення будівництва нового об`єкта у зоні Ж-4, яка, згідно з Планом зонування території міста Черкаси, не передбачає будівництво господарської будівлі з літньою кухнею та кімнатами відпочинку. Фактично, згідно намірів будівництва по АДРЕСА_1, планується забудова вільної частини земельної ділянки у зоні Ж-4 новим об`єктом, який збільшує невідповідність Зонінгу.

Просили постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (в редакції до 15.12.2017) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Частинами першою, третьою статті 6 цього Кодексу визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Зважаючи на завдання адміністративного судочинства, суб`єкт владних повноважень в такому судочинстві, як правило, виступає у процесуальному статусі відповідача, однак у визначених Конституцією та законами України випадках може бути позивачем у справі.

Однією із категорій справ, в яких позивачем виступає суб`єкт владних повноважень, є справи за позовом суб`єкта владних повноважень до іншого суб`єкта владних повноважень. Пунктами 3 та 5 ч. 1 ст. 17 КАС України (в редакції до 15.12.2017), яким кореспудують пункти 3 та 5 ст. 19 КАС України в чинній редакції, визначено два спеціальних види таких спорів:

- спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача;

- спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 3 ст. 6 КАС України в редакції до 15.12.2017 та ч. 4 ст. 5 КАС України в чинній редакції) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

Подібні правовідносини були предметом розгляду у Верховному Суді.

Зокрема у постановах від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 22.07.2021 у справі №500/498/19, від 23.06.2022 у справі №818/2014/17, від 21.09.2022 у справі №823/1002/18, від 01.11.2022 у справі №823/1053/18 Верховний Суд дійшов наступних висновків:

«<…> за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

Під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

При цьому, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.»

Крім того, у вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку, що «…будівельний паспорт за своєю суттю є актом індивідуальної дії, який вичерпує свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт. У разі якщо він ще не вичерпав свою дію, впливає на права, обов`язки та інтереси саме його замовника, а не органу, що його видав.

З наведеного слідує, що, виходячи із чітко окреслених законодавством повноважень, Департамент архітектури та містобудування Черкаської міськради як об`єкт державного архітектурно-будівельного нагляду не наділений компетенцією звертатись до суду з позовом до органу, уповноваженого функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій щодо скасування акту індивідуальної дії, який стосується третьої особи.».

Натомість у постановах від 18.10.2018 у справі №823/1004/18, від 12.02.2019 у справі №823/1089/18 Верховний Суд дійшов висновку про наявність у Департамену архітектури та містобудування Черкаської міської ради права звернення до суду з позовом до органу, уповноваженого функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій щодо скасування акту індивідуальної дії, який стосується третьої особи.

Крім того, у постановах від 30.11.2020 у справі №640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі №640/11699/19, правовідносини в яких є подібними до правовідносин у справі, що розглядається, Верховний Суд дійшов висновку що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за даних обставин наділений повноваженнями на звернення до адміністративного суду із цим позовом, зокрема, з метою захисту інтересів територіальної громади та виконання функцій, якими його наділено.

Відповідно до частини першої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.

Зважаючи на те, що мають місце різні висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, прийняття рішення у цій справі потребуватиме відступу від висновків Верховного Суду, з метою забезпечення єдності судової практики, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд судової палати.

Керуючись статтями 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України,

у х в а л и в:

Cправу №823/1090/18 за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_1 про скасування рішення, - передати на розгляд судової Палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук