Справа № 120/12550/21-а
Суддя: Смілянець Е. С.
Дата ухвалення: 2022-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/12550/21-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Крапівницька Н. Л.

Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.

26 грудня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в жовтні 2021 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся в суд з адміністративним позовом до Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області (відповідача), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення № 460 від 20.08.2021 Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області, прийняте на 10 сесії 8 скликання в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства.

- зобов`язати Теплицьку селищну раду Гайсинського району Вінницької області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірі 2га ріллі із земель запасу Теплицької селищній раді Гайсинського району Вінницької області і яка знаходиться в масиві земельної ділянки з кадастровим номером :03:000:0043.

Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 18.08.2022 позов задовольнив.

Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.

Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що 20.08.2021 Теплицька селищна рада на 10-ій сесії 8-го скликання прийняла рішення №460 про відмову у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, у зв`язку із невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів та прийнятих до них нормативно-правових актів, а саме , зазначена на графічних матеріалах земельна ділянка розміщена в масиві, який використовується громадянами для городництва відповідно до рішення Теплицької селищної ради від 20.05.1992 «Про відведення земельної ділянки під колективні городи і індивідуальне садівництво.

Вважає, що суд першої інстанції втрутився в дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Виходячи з приписів ст.ст. 311, 263 КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 07.05.2021 позивач звернувся до Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Теплицької селищної ради.

У відповідності до вимог ч. б ст.118 разом із вказаною заявою, позивачем було подано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

05.07.2021 відбулося засідання постійної комісії з питань землекористування, природокористування, планування територій, підприємницької діяльності та регуляторної політики Теплицької селищної ради (надалі-Комісії), на якому було розглянуто заяву позивача від 07.05.2021.

Після розгляду заяви, 05.07.2021 Комісія вирішила «Рекомендувати проект рішення «Про розгляд заяв громадян про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на території Теплицької селищної ради для передачі у власність громадянам».

20.08.2021 Теплицька селищна рада на 10-ій сесії 8-го скликання прийняла рішення №460 про відмову у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства.

01.09.2021 позивач звернувся до Теплицької селищної ради з клопотанням про надання йому документів, в т.ч. графічних, що підтверджують законність використання громадянами земельних ділянок для городництва на підставі рішення Теплицької селищної ради від 20.05.1992.

На звернення від 01.09.2021, Теплицька селищна рада своїм листом №1399 від 06.09.2021 повідомила, що земельна ділянка, яку позивач має намір отримати у власність в порядку безоплатної приватизації площею 2,0 га не є вільною та використовується громадянами без правовстановлюючих документів, надавши викопіювання з публічно - кадастрової карти України.

При цьому, жодних графічних матеріалів та інших документів, що підтверджують законність користування невідомими громадянами земельними ділянками, радою надано не було, що й стало підставою для мого звернення до суду із захистом мого права, передбаченого статтею 116 Земельного Кодексу України.

Відповідно п.1 рішення Теплицької селищної ради №36 від 20.05.1992 «Про відведення земельної ділянки під колективні городи і індивідуальне садівництво» (копія додається), було відведено із земель запасу ради 66 га під колективні городи жителям селища без переліку громадян та графічного зображення місця розташування городів, які надавались громадянам.

Не погоджуючись з таким рішенням селищної ради, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб`єктів владних повноважень, визначені у ч. 2ст. 2 КАС України.

Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Так, частиною першою статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений статтею 118 ЗК України. Зокрема, частиною 6 передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною сьомою цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Крім того, частиною четвертою статті 122 ЗК України визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Із аналізу наведених норм видно, що за наслідком розгляду суб`єктом владних повноважень відповідних клопотань, протягом місяця приймається одне із двох рішень: надається дозвіл на розроблення проекту землеустрою або мотивована відмова у його наданні.

Як встановлено судом першої інстанції, 07.05.2021 позивач звернувся до Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Теплицької селищної ради.

20.08.2021 Теплицька селищна рада на 10-ій сесії 8-го скликання прийняла пунктом 1 рішення № 460 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, з підстав невідповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законів та прийнятих до них нормативно-правових актів, а саме, що зазначена на графічних матеріалах земельна ділянка розміщена в масиві, який використовується громадянами для городництва відповідно до рішення Теплицької селищної ради від 20.05.1992 «Про відведення земельної ділянки під колективні городи і індивідуальне садівництво.

Разом з тим, вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволів є, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, відповідачем не зазначено, яким саме вимогам законів, нормативно - правовим актам не відповідає місце розташування земельної ділянки, яку бажає отримати позивач у власність.

При цьому встановлено, що відповідно до статті 7 ЗК України №561-XII (в редакції чинній у 2001) користування землею може бути постійним або тимчасовим. Постійним визнається землекористування без заздалегідь установленого строку. Тимчасове користування землею може бути короткостроковим - до трьох років і довгостроковим - від трьох до двадцяти п`яти років.

Згідно статті 22 ЗК України № 561-XII (в редакції чинній у 2001 р.) право власності на землю або право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право. Приступати до використання земельної ділянки, в тому числі на умовах оренди, до встановлення меж цієї ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує право власності або право користування землею, забороняється.

Таким чином, право тимчасового користування землею, в тому числі на умовах оренди, оформляється договором. Форма договору і порядок його реєстрації встановлюються Кабінетом Міністрів України (ст.24 ЗК України №561-XII (в редакції чинній у 2001 р.).

Як вірно зазначено судом першої інстанції, жодних доказів, зокрема договорів, які засвідчують користування/факт передачі у користування громадянами, земельної ділянки, яку бажає отримати у власність позивач, суду не надано.

Тобто, факт перебування землі, яку хоче отримати у власність позивач у користуванні інших осіб не знайшов свого підтвердження.

Також слід зазначити, що перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом забороняється. Відтак, управління безпідставно вказує на необхідність надання документу, який посвідчує виникнення права користування даної ділянки (рішення органу місцевого самоврядування або виконавчої влади).

Окрім того, відповідно п.1 рішення Теплицької селищної ради №36 від 20.05.1992 «Про відведення земельної ділянки під колективні городи і індивідуальне садівництво» (копія додається), було відведено із земель запасу ради 66 га під колективні городи жителям селища без переліку громадян та графічного зображення місця розташування городів , які надавались громадянам.

Водночас, нормативно-правовим актом, який регламентував відведення земельних ділянок під колективні городи та індивідуальне садівництво, була Постанова ради міністрів Української PCP №496 від 05.03.1949 (25.08.1992 - втратила чинність). в) всі вільні землі міст, селищ і держземфонду, раніше відведені під городи робітників і службовців, а також ті, що відводяться для цієї мети в 1949 році, відповідно до підпункту "б", не намічені до використання в найближчий час під забудову або для інших спеціальних цілей, закріпити за колективами робітників і службовців строком до 5 років, у залежності від плану дальшого використання цих земель.

Отже, максимальний термін законного використання земельних ділянок, які були відведенні відповідно рішення №495 від 20.05.1992 становить 5 років - до 1997. Окрім того, набуття права власності на відведені земельні ділянки під колективні городи та індивідуальне садівництво, вище вказаною Постановою не передбачалась.

Таким чином, користування громадянами земельними ділянками, які знаходяться в масиві земельної ділянки з кадастровим номером :03:000:0043 є безпідставним, що додатково підтверджується і листом Теплицької селищної ради №1399 від 06.09.2021.

Також колегія суддів зазначає, що ненадання Теплицькою селищною радою належним чином оформлених документів, що посвідчують право на користування спірною земельною ділянкою може свідчити про тривалу бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо належного оформлення жителями селища права користування земельною ділянкою та в подальшому може створити соціальну напругу.

За таких обставин, зважаючи на те, що відповідач належним чином не мотивував рішення про відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про визнанняи протиправним та скасування спірного рішення та з урахуванням вимог статті 245 КАС України, зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею по 2га із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України "Про землеустрій", Законом України "Про місцеве самоврядування", без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, протиправної бездіяльності стосовно розгляду заяви позивача.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що надання дозволу не означає позитивного рішення про передачу її у користування (п. 47 постанови Великої Палати Верховного Суду № 32/563 від 04.12.2018).

Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у постановах №1140/2698/18 від 29 грудня 2020 року, № 820/2018/18 від 15 січня 2021 року.

Доводи апеляційної скарги про втручання суду в дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування, колегія суддів вважає необґрунтованими та зазначає наступне.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Частиною 4 ст. 245 КАС України передбачено, що суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

В даному випадку повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано ст. 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Відтак, зобов`язання прийняти рішення про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства не є втручанням суду у дискреційні повноваження ради, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача.

Подібна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №825/602/17, від 22.12.2018 у справі № 804/1469/17, від 26.02.2019 у справі №802/721/18-а, від 05.03.2019 у справі № 2040/6320/18 та від 11.09.2019 у справі № 819/570/18, від 24.09.2020 у справі № 815/6309/16, від 19.06.2018 у справі № 816/1920/17, від 23.01.2020 у справі № 0840/2979/18.

У контексті оцінки доводів апеляційної скарги колегія суддів звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, колегія суддів вважає, що ключові аргументи апеляційної скарги отримали достатню оцінку.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Теплицької селищної ради Гайсинського району Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Смілянець Е. С.

Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.