Справа № 9901/72/21
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2022-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Катеринчук Л. Й., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В. на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 08 грудня 2022 року в адміністративній справі № 9901/72/21 (провадження № 11-497заі21) за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Служба судової охорони (далі - ССО, Служба), про визнання протиправним та скасування рішення.
1. Для цілей цієї окремої думки насамперед потрібно викласти приводи та підстави звернення ОСОБА_1 до суду, фактичні передумови, нормативну базу спору, правові висновки оскарженого рішення суду першої інстанції, правову позицію та аргументацію Великої Палати Верховного Суду за наслідками перегляду рішення суду першої інстанції.
Так от, у березні 2021 року ОСОБА_2 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - КАС ВС, Суд) як суду першої інстанції з позовом до ВРП, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Ради від 11 лютого 2021 року № 339/0/15-21 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Служби судової охорони (керівника апарату Голови Служби)» (далі - рішення № 339/0/15-21, спірне рішення).
Вимоги обґрунтував тим, що спірне рішення є протиправним і необґрунтованим, оскільки основується на обставинах, яких реально не існувало; ухвалено за наслідками однобічного і необ`єктивного розгляду ВРП подання Голови ССО про скоєння позивачем дисциплінарного проступку. Воно містить висновки про його винуватість у вчиненні діяння, яке на час означеної в спірному рішенні події юридично не було забороненим, а звідси - юридична відповідальність до нього була застосована з порушенням засади законності, яка передбачає дотримання вимог закону щодо підстав і самої процедури притягнення до відповідальності, визначення її виду та обсягу.
ОСОБА_1 не погоджувався з фактами та їхньою юридичною кваліфікацію як діяння, що містить ознаки дисциплінарного проступку, оціненням його невідповідності займаній посаді, зокрема, з тим, що він:
- упродовж з 01 вересня 2020 року по 18 січня 2021 року не визначав завдань працівникам та особовому складу структурних підрозділів, які йому підпорядковані, і, відповідно, не здійснював контроль за виконанням завдань, які на них покладені;
- не знаходився повний робочий день на території Центрального органу управління (далі - ЦОУ) ССО 03, 04, 22 грудня 2020 року та 05, 14 січня 2021 року;
- у жовтні 2020 року за власною ініціативою, поза межами службових повноважень звернувся до посадових осіб Державного концерну «Укроборонпром» щодо можливості утилізації ССО мазуту, який як резервне паливо зберігається на Державному підприємстві «Антонов»;
- дав усну вказівку посадовій особі Територіального управління ССО у Кіровоградській області призначити на посаду провідного інспектора відділу матеріально-технічного забезпечення ОСОБА_3 , яка з 10 серпня по 01 жовтня 2020 року без поважних причин не з`являлась на роботі, проте за цей період їй були виплачені заробітна плата та премія;
- має частку власності у приватній компанії з надання послуг, що є порушенням обмежень, встановлених Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) та Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580?VIII), а також
- що він, полковник ССО, своїми діями заступника Голови ССО (керівника апарату Голови ССО) як публічна посадова особа державного органу в системі правосуддя підриває авторитет судової влади загалом.
Протиправність чинників дисциплінарної відповідальності пояснює, зокрема, тим, що він не міг виконувати посадові обов`язки в частині визначення завдань працівникам ЦОУ ССО і підконтрольному йому особовому складу структурних підрозділів та контролювати виконання цих завдань, позаяк посадова інструкція, яка визначала його повноваження та функціональні можливості, була затверджена в установленому законом порядку 21 грудня 2020 року.
До її запровадження він не міг не виконувати поставлених йому за провину посадових повноважень чи функцій, яких впродовж значного проміжку часу - з 01 вересня 2020 року до дати затвердження - фактично не існувало.
Повідомляє також, що в цій частині матеріали, на підставі яких був зроблений висновок про скоєння проступку (доповідні записки керівників структурних підрозділів ЦОУ ССО), є «надуманими», оскільки були виготовлені того самого дня що й подання Голови ССО - 18 січня 2021 року, хоча, якби вони насправді відображали об`єктивну дійсність, то були б складені раніше, принаймні невдовзі після виявлення порушення посадових обов`язків.
Заперечуючи рішення відповідача про його неперебування на території ЦОУ ССО 03, 04, 22 грудня 2020 року та 05, 14 січня наступного року, позивач послався на їхню недостовірність та сумнівність, бо вважає, що якщо його не було на території ЦОУ ССО, то це аж ніяк не означає, що саме тоді він не виконував своїх посадових повноважень (обов`язків) поза межами цього місця.
Позивач доводив, що його відвідини Державного концерну «Укроборонпром» 06 жовтня 2020 року не підпадають під ознаки дисциплінарного порушення, оскільки його візит туди відбувся під час відпустки, а зустріч з посадовими особами концерну мала неофіційний характер. До будь-яких заходів в інтересах ССО з використанням службових повноважень щодо утилізації мазуту він не вдавався.
ОСОБА_1 не вбачав ознак власної провини в тому, що ОСОБА_3 була призначена на посаду провідного інспектора відділу матеріально-технічного забезпечення Територіального управління ССО у Кіровоградській області, а також в тому, що вона з 10 серпня по 01 жовтня 2020 року без поважних причин не з`являлась на роботі, але за цей період їй виплачувалася заробітна плата та премія. Він вважає, що не причетний як до рішення про призначення згаданої особи на посаду працівника одного з управлінь ССО, так і до виплати їй платні та премії. Ці рішення ухвалювали посадові особи територіального управління в межах наданих їм повноважень.
Протиправність і поспішність дій та рішення відповідача ОСОБА_1 спостерігає в тому, що Рада не дочекалася висновку Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), єдиного компетентного уповноваженого органу визначати, чи містить та чи та поведінка суб`єкта правовідносин ознаки порушення антикорупційного законодавства, а сама визнала його винним у порушенні цього законодавства, яке проявилося в тому, що він усупереч обмеженням, встановленим антикорупційним законом для посадових осіб ССО, володів часткою власності у приватній компанії з надання послуг, й таким чином використала ці відомості як підстави для дисциплінарної відповідальності.
З погляду позивача, на час винесення спірного рішення норми Закону України від 15 березня 2018 року № 2337-VIII «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2337-VIII), в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності не поширювалися на співробітників ССО.
На дату ухвалення спірного рішення закон не визначав, що є дисциплінарними правопорушеннями, за які накладаються дисциплінарні стягнення у виді звільнення із займаної посади працівника ССО. Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій та статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) передбачав лише один вид дисциплінарного стягнення, яке може бути застосоване до співробітника ССО з покликанням на Закон № 2337-VIII, - пониження у спеціальному званні на один ступінь (частина шоста статті 164 Закону № 1402-VIII), яке накладається на підставах і в порядку, визначених для поліцейських Дисциплінарним статутом Національної поліції України (далі - Статут НПУ, НПУ відповідно). І це при тому, що норми цього Дисциплінарного статуту поширюються на співробітників ССО тільки у випадках, передбачених цією статтею цього самого Закону.
ОСОБА_1 вважає, що дисциплінарне провадження стосовно нього здійснювалося з порушенням його процедури, що робить «токсичними» висновки дисциплінарного розслідування, як і подання Голови ССО, а отже і спірне рішення.
На думку позивача, висновки про скоєння ним дисциплінарного проступку сформувала дисциплінарна комісія, утворена для проведення службового розслідування, до складу якої входили працівники, які своїми рапортами засвідчували відсутність позивача на робочому місці. Такого роду дії вважає неприйнятними, тому що не можуть поєднуватися в діяльності однієї особи функції надання первинних відомостей про подію порушення та водночас кваліфікація обставин цієї події як дисциплінарного порушення.
Переконує, що такого змісту дії дозволяють визнати документи, якими фіксувалися прояви цього порушення, джерелами необ`єктивної інформації, а осіб, які їх писали, вважати такими, що мали потенційний конфлікт інтересів.
ОСОБА_1 просив зважити також на те, що відповідач наклав на нього дисциплінарне стягнення в часі, коли він перебував у відпустці з 14 вересня по 06 жовтня 2020 року, тимчасово не виконував своїх посадових повноважень, а отже, не міг порушити того, чого не виконував.
2. КАС ВС рішенням від 10 листопада 2021 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Суд проаналізував норми Закону № 580-VIII, Положення про проходження служби співробітниками ССО, затвердженого рішенням ВРП від 04 квітня 2019 року № 1052/0/15-19 (далі - Положення № 1052/0/15-19), і в контексті окреслених обставин дисциплінарного проступку, поставленого за провину позивачу, виснував, що в питаннях застосування дисциплінарних стягнень на співробітників ССО поширюється дія Закону № 2337-VIII, який визначає сутність службової дисципліни в НПУ, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування й оскарження, та, окремо, затвердження Статуту НПУ.
Суд погодився з ВРП, що службове розслідування було призначено на виконання вимог статті 14 Статуту НПУ відповідно до рішення Ради. Стосовно ОСОБА_1 воно проведено згідно з положеннями Статуту НПУ та Порядку проведення службового розслідування у Національній поліції України затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України(далі - МВС) від 07 листопада 2018 року № 893 (далі - Порядок № 893).
Суд визнав, що висновки ВРП про: порушення позивачем службової дисципліни; невиконання та неналежне виконання ним посадових обов`язків; вчинення дій, які виходять за межі посадових обов`язків; порушення обмежень та заборон, визначених законодавством для співробітника Служби; вчинення дій, що підривають авторитет Служби, є правильними, обґрунтованими, оскільки підтверджуються фактами, викладеними в поданні Голови ССО про вчинення заступником Голови ССО ОСОБА_1 дисциплінарних проступків.
Водночас суд не погодився з епізодом призначенням ОСОБА_3 на посаду провідного інспектора відділу матеріально-технічного забезпечення Територіального управління ССО у Кіровоградській області, відсутністю її на роботі з 10 серпня по 01 жовтня 2020 року без поважних причин та виплатою заробітної плати і премії за цей період часу, оскільки не виявив ознак складу дисциплінарного порушення в цьому діянні. Суд встановив, що позивач не причетний до них і не може нести відповідальності за дії, яких не вчиняв.
3. ОСОБА_1 не примирився з рішенням Суду від 10 листопада 2021 року і подав до Великої Палати апеляційну скаргу, у якій просив його скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Доводи його апеляційної скарги в основному перекликалися з доводами його позовної заяви.
Зазначав також, що рішення Суду порушує вимоги статей 6 та 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), а подання Голови ССО ґрунтувалося на доказах, які за статтею 74 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є недопустимими.
Додавав, що за пунктом 22 статті 92 Конституції України, а також рішеннями Конституційного Суду України від 30 травня 2001 року № 1-22/2001 і 07 травня 2002 року № 8-рп/2002 Положення № 1052/0/15-19 не може встановлювати підстави дисциплінарної відповідальності та визначати, які діяння є дисциплінарним проступком. Наявність у цьому Положенні бланкетних норм, які відсилають до іншого закону, є перебиранням на себе дискреційних повноважень Верховної Ради України (далі - ВРУ).
Автор скарги акцентував увагу й на тому, що ні в оскарженому судовому рішенні, ні у відзиві на позовну заяву нема належно сформульованого дисциплінарного проступку, з обсягу та змісту якого можна визначити, які саме і за якими ознаками те чи інше діяння відповідач розцінив як дисциплінарний проступок; які норми права ці діяння порушили; чому саме звільнення із займаної посади обрано і застосовано, а не інше, більш м`якше дисциплінарне стягнення.
4. У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРП наводив доводи на користь правильності висновків рішення суду першої інстанції та просив залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Наголошував, що повноваження ВРП стосовно затвердження Положення про Службу судової охорони, затвердженого рішенням ВРП від 04 квітня 2019 року № 1051/0/15-19 (далі - Положення про ССО) та Положення № 1052/0/15-19 визначенні Законом № 1402-VІІІ, що спростовує доводи позивача проте, що ВРП перетягує на себе повноваження ВРУ.
З покликанням на норми Закону № 1402-VІІІ та Положення № 1052/0/15-19 доводив, що ці приписи спростовують доводи апеляційної скарги про відсутність законодавчого акта, який би давав визначення дисциплінарного правопорушення співробітника ССО, за яке накладається дисциплінарне стягнення у виді звільнення із займаної посади.
Інші доводи відзиву були фактично суголосні з мотивами рішення суду першої інстанції.
5. ССО у своєму відзиві зазначала, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим. Воно ухвалене судом відповідно до норм матеріального права, з дотриманням норм процесуального права, на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Загалом мотиви відзиву зводяться до того, що апеляційна скарга не містить належних і обґрунтованих доводів, які б давали підстави спростувати висновки суду першої інстанції.
Автор відзиву зазначав, що висновок суду першої інстанції щодо: неналежного виконання позивачем покладених на нього обов`язків; порушення службової дисципліни через його відсутність без поважних причин на службі; перевищення своїх службових повноважень; порушення обмежень та заборони, визначених Законом № 1700-VII для поліцейських та співробітників ССО, у поданій апеляційній скарзі практично не оскаржується, що свідчить про згоду позивача зі встановленими протягом судового розгляду обставинами справи та висновками суду.
6. Хронологія, зміст та послідовність дій Ради зі встановлення в поведінці позивача ознак складу дисциплінарного порушення, обставини, які використані на підтвердження скоєння дисциплінарного проступку, були такими.
Свого часу ВРП оголосила конкурс на зайняття вакантних посад Голови ССО та його заступників.
На засіданні Комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантної посади за результатами загального рейтингу кандидатів на зайняття вакантної посади заступника Голови CСО (керівника апарату Голови Служби) переможцем конкурсу визначено ОСОБА_1 (протокол засідання Комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад Голови Служби судової охорони, його заступників від 26 квітня 2019 року № 2).
Голова ССО 10 червня 2019 року звернувся до ВРП з поданням № 5-94/19 про призначення ОСОБА_1 на посаду заступника Голови CСО (керівника апарату Голови Служби), а ВРП рішенням від 13 червня 2019 року № 1632/0/15-19 призначила ОСОБА_1 на посаду, у конкурсі на зайняття якої він став переможцем. Цього самого дня ОСОБА_1 прийняв присягу співробітника ССО такого змісту: «усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання співробітника та сумлінно виконувати свої службові обов`язки».
Згідно з наказом ССО від 18 червня 2019 року № 29о/с ОСОБА_1 став служити в ССО з 13 червня 2019 року. Цим самим наказом йому присвоєно в порядку переатестування спеціальне звання полковника ССО.
7. 20 січня 2021 року до ВРП надійшло подання Голови ССО від 18 січня 2021 року з пропозицією звільнити полковника ССО ОСОБА_1 з посади заступника Голови ССО (керівника апарату Голови Служби) у зв`язку з вчиненням дисциплінарних проступків та через його невідповідність займаній посаді. У поданні наводилися порушення, зміст та суть яких викладені в описовій частині цієї окремої думки.
28 січня 2021 року за наслідками розгляду подання ВРП ухвалила рішення № 151/0/15-21, яким, зокрема, призначила службове розслідування за фактами, викладеними в поданні Голови ССО; зобов`язала Голову ССО невідкладно відповідно до Закону № 2337-VIII створити дисциплінарну комісію для проведення службового розслідування за цими фактами та в місячний строк надати ВРП висновок за результатами цього службового розслідування.
01 лютого 2021 року Голова ССО видав накази № 49 та № 50 про утворення дисциплінарної комісії, якій доручив упродовж строку з 01 по 28 лютого 2021 року провести службове розслідування за фактами порушень заступником Голови ССО ОСОБА_1 службової дисципліни та невиконання покладених на нього функціональних обов`язків.
05 лютого 2021 року до ВРП надійшов висновок службового розслідування з фактами на підтвердження порушень ОСОБА_1 , про які мовилося в поданні Голови ССО.
Розгляд подання та висновку дисциплінарної комісії мав відбутися 11 лютого 2021 року.
10 і 11 лютого 2021 року до ВРП надійшли заяви ОСОБА_1 із проханням відкласти розгляд подання про його звільнення з посади через те, що його несвоєчасно повідомили про дату розгляду. Про дату розгляду йому стало відомо того дня, коли мав відбуватися розгляд.
ВРП вирішила розглядати подання Голови ССО від 18 січня 2021 року без участі ОСОБА_1 . Рада виходила з того, що Закон Про Вищу раду правосуддя від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII (далі - Закон № 1798-VIII) не вимагає участі особи в розгляді цього питання, а також що на засідання прибув представник ОСОБА_1 - адвокат Дубовик В. Є., який надав письмові пояснення позивача з додатками до них про готовність останнього брати участь у засіданні Ради в режимі відеоконференції із застосуванням власних технічних засобів, яким йому запропонували скористатися.
11 лютого 2021 року ВРП рішенням № 339/0/15-21 задовольнила подання Голови ССО від 18 січня 2021 року та звільнила ОСОБА_1 з посади заступника Голови ССО (керівника апарату Голови Служби).
8. ВРП погодилася з висновком службового розслідування в частині, що за період з 01 вересня 2020 року по 18 січня 2021 року ОСОБА_1 жодних завдань керівникам та особовому складу підконтрольних йому структурних підрозділів не ставив, не контролював їхнє виконання цими структурними підрозділами та їхню діяльність загалом.
Серед іншого, ОСОБА_1 не здійснював заходи, визначені наказами ССО від 30 грудня 2020 року № 712 «Про затвердження розпорядку дня в ЦОУ ССО на 2021 рік» та від 02 червня 2020 року № 223 «Про затвердження розпорядку дня в ЦОУ ССО на 2020 рік» (зі змінами, внесеними наказом Служби від 22 червня 2020 року № 259), котрі входили безпосередньо до його службових обов`язків, зокрема:
- не проводив щоденні наради з підпорядкованими підрозділами ЦОУ Служби з визначенням їм відповідних завдань;
- не здійснював щомісячне підбиття підсумків з підпорядкованими структурними підрозділами ЦОУ Служби та не визначав їм відповідні завдання на наступний місяць;
- не затверджував визначені наказами ССО від 19 листопада 2019 року № 220 (зі змінами) та від 09 листопада 2020 року № 600 «Про затвердження Переліку організаційно-розпорядчих документів, що відпрацьовуються в Службі судової охорони» плани роботи підпорядкованих структурних підрозділів ЦОУ Служби;
- не організовував та не брав участі в розробці нормативно-правових та організаційно-розпорядчих документів Служби за напрямом діяльності;
- не організовував та не контролював виконання завдань щодо удосконалення системи моніторингу та контролю за виконавською дисципліною в ЦОУ Служби та територіальних управліннях Служби відповідно до наказу ССО від 12 грудня 2019 року № 257 «Про підсумки службової діяльності Служби судової охорони у 2019 році та завдання на 2020 рік»);
- не організовував та не контролював виконання завдань щодо запровадження електронного документообігу в ЦОУ Служби та територіальних управліннях Служби відповідно до наказу Служби від 12 грудня 2019 року;
- не організовував та не контролював виконання завдань щодо впровадження автоматизованої системи діловодства в ЦОУ Служби та територіальних управліннях Служби (наказ Служби від 12 грудня 2019 року № 257);
- не здійснював заходи щодо організації та координації діяльності територіальних управлінь Служби за напрямами організації документального забезпечення, ведення діловодства, електронного документообігу та архівного зберігання документів, створення, використання та зберігання інформації з обмеженим доступом та проведення заходів міжнародного співробітництва.
Доказами, що підтверджують скоєння цих порушень, ВРП визнала письмові пояснення керівників структурних підрозділів ССО, копії доповідних записок від 18 січня 2021 року начальника відділу міжнародного співробітництва, начальника відділу забезпечення діяльності керівництва, начальника відділу забезпечення діяльності керівництва апарату Голови Служби, заступника начальника відділу забезпечення діяльності керівництва апарату Голови Служби.
ВРП побачила порушення й у тому, що позивач упродовж окресленого періоду брав опосередковану участь у підготовці заняття зі співробітниками ССО щодо запровадження електронного документообігу в ЦОУ та територіальних управліннях Служби, організував підготовку лише одного доручення від 04 грудня 2020 року № 30/2-2903/20 про надання інформації про результати роботи за напрямом діяльності за 2020 рік, здійснення кураторства за закріпленими територіальними управліннями ССО та завдання на наступний рік (порядок денний службової наради ЦОУ ССО на 07 грудня 2020 року), проте самоусунувся і безпосередньої участі в підбитті підсумків в ЦОУ Служби не брав.
ВРП взяла до уваги письмові пояснення ОСОБА_1 про обмежене число (лише 6) днів у проміжку часу з 12 вересня по 03 грудня 2020 року, протягом яких він виконував свої службові повноваження, а решту днів або хворів, або перебував у відпустці. Але при цьому надала значення тому, що ОСОБА_1 не зазначив причин відсутності на роботі з 07 жовтня 2020 року по 18 січня 2021 року, тому не відхилила його пояснення про поважність причин відсутності на робочому місці через їхню безпідставність.
ВРП не поставила під сумнів висновки службового розслідування про те, що ОСОБА_1 без поважних причин не було на службі з 28 по 31 грудня 2020 року та 04 січня 2021 року. Хоча 27 грудня 2020 року ОСОБА_1 телефоном повідомив тимчасового виконувача обов`язків начальника медичної служби ЦОУ ССО про своє перебування на самоізоляції у зв`язку з тим, що тісно контактував з хворим на СОVID-19, однак, після виходу на роботу документів з підтвердженнями його перебування на самоізоляції з 28 грудня 2020 року по 04 січня 2021 року не надав.
9. Щодо висновку службового розслідування про безпідставне перебування ОСОБА_1 поза межами території ЦОУ ССО 03, 04, 22 грудня 2020 року, 05, 14 січня 2021 року Рада зазначила, що відповідно до підпункту 1 пункту 12 розділу І Положення № 1052/0/15-19 співробітники вважаються такими, що виконують обов`язки Служби на території ЦОУ та територіальних підрозділів або в іншому місці служби (занять) протягом службового часу, включаючи перерви, встановлені внутрішнім розпорядком.
Накази ССО від 02 червня 2020 року № 223 (зі змінами) і від 30 грудня 2020 року № 712 визначають розпорядок дня ЦОУ ССО на 2020 і 2021 роки відповідно. За цими наказами в ЦОУ Служби встановлювався такий режим робочого часу: понеділок - четвер - початок о 08:00, закінчення о 17:00; п`ятниця - початок о 08:00, закінчення о 15:45; передсвяткові дні - початок о 08:00, закінчення - на годину раніше встановленого часу.
Натомість всупереч встановленому розпорядку дня на території ЦОУ ССО ОСОБА_1 : 03 грудня 2020 року (четвер) покинув цю території о 09:45 та прибув о 12:50 (був відсутній 3 години 05 хвилин), вибув о 15:45 та більше до місця роботи не повертався (був відсутній 1 годину 15 хвилин); 04 грудня 2020 року (п`ятниця) вибув - о 13:41 та прибув о 15:42 (був відсутній 1 годину 53 хвилини); 22 грудня 2020 року (вівторок) вибув - о 13:06 та прибув о 15:09 (був відсутній 1 годину 24 хвилини); 05 січня 2021 року (вівторок) вибув - об 11:03 та більше до місця роботи не повертався (був відсутній 5 годин 12 хвилин); 14 січня 2021 року (четвер) вибув - о 12:01 та прибув о 16:05 (був відсутній 3 години 34 хвилини); вибув о 16:19 та більше до місця роботи не повертався (був відсутній 41 хвилину).
Документами, що підтверджують описані факти, ВРП визнала рапорти начальника відділу оперативно-чергової служби ЦОУ ССО, пояснення провідних спеціалістів (оперативних чергових) відділу оперативно-чергової служби ЦОУ Служби, а також роздруківки записів камер відеоспостереження, розміщених на посту пропуску та охорони ЦОУ ССО.
ВРП відхилила пояснення позивача, у якому він визнав, що 03, 04 та 22 грудня 2020 року справді не перебував повний день на робочому місці, оскільки виконував свої обов`язки за межами ЦОУ, зокрема, за завданням Голови Служби супроводжував, розробляв та проводив відповідні консультації щодо законопроекту № 3935. З приводу цих пояснень Рада наголосила, що позивач не надав документів на підтвердження виконання своїх службових обов`язків поза місцем розташування ЦОУ 03, 04 та 22 грудня 2020 року, а відносно неперебування на робочому місці 05 і 14 січня 2021 року ОСОБА_1 пояснень не дав.
Рада послалася й на те, що за положеннями підпункту 2 пункту 12 розділу І Положення № 1052/0/15-19 співробітники ССО вважаються такими, що виконують обов`язки Служби за межами місця розташування ЦОУ та територіальних підрозділів, у випадках, коли інакше ніж за межами розташування відповідного органу їх виконати неможливо, або тоді, коли віддалене виконання службових обов`язків здійснюється на підставі наказу відповідного керівника (начальника).
Як встановила ВРП, Голова ССО не видавав наказів про направлення ОСОБА_1 для виконання службових обов`язків поза місцем розташування ЦОУ 03, 04 та 22 грудня 2020 року.
Відтак ВРП погодилася з висновком службового розслідування, що заступник Голови ССО ОСОБА_1 вчинив дисциплінарний проступок, який полягає в порушенні службової дисципліни.
10. На підставі фактів службового розслідування ВРП визнала, що 06 жовтня 2020 року ОСОБА_1 як заступник Голови ССО за власною ініціативою прибув на зустріч з посадовими особами Державного концерну «Укроборонпром» і повідомив про можливість утилізації мазуту, який як резервне паливо знаходиться на Державному підприємстві «Антонов», хоча на вчинення таких дій не уповноважувався. У цих діях ОСОБА_1 ВРП побачила ознаки перевищення своїх службових повноважень, яке в розумінні статті 12 Статуту НПУ охоплюється поняттям «дисциплінарний проступок».
Винуватість позивача в цьому діянні Рада обґрунтувала письмовими поясненнями ОСОБА_1 про його спілкування на початку жовтня 2020 року з виконувачем обов`язків директора департаменту Державного концерну «Укроборонпром» щодо розміщення підрозділів Служби «на фондах» концерну в місті Києві. Не заперечував також, що під час бесіди виникло питання утилізації мазуту, яке представник Концерну поставив іншому знайомому ОСОБА_1 учаснику зустрічі.
Послалася на те, що за записами в книзі реєстрації відвідувачів Державного концерну «Укроборонпром» ОСОБА_1 06 жовтня 2020 року приблизно о 13 год 15 хв - 13 год 32 хв приходив на зустріч з начальником управління авіабудування Державного концерну «Укроборонпром». Під час розмови запропонував утилізувати мазут, який як резервне паливо знаходиться на Державному підприємстві «Антонов».
Те, що ОСОБА_1 не отримував ніяких доручень на ведення перемовин з приводу додаткового розміщення підрозділів Служби на майданчиках Державного концерну «Укроборонпром» або утилізації палива, повідомив Голова ССО.
У відповіді від 08 жовтня 2020 року № 30/2-25/3/20 на лист Державного концерну «Укроборонпром» від 07 жовтня 2020 року, чи уповноважувався ОСОБА_1 на вирішення питань, з якими він прибув до Концерну 06 жовтня 2020 року, Голова Служби повідомив, що наказів, розпоряджень, вказівок стосовно питань, порушених у листі Концерну, для ОСОБА_1 не виносив і не давав. Повноваження і завдання ССО чітко визначені чинним законодавством, звернення ОСОБА_1 до посадових осіб Концерну є його особистою ініціативою і ніяк не пов`язано з виконанням ним своїх службових обов`язків.
11. ВРП так само мала вирішити, чи містять ознаки дисциплінарного проступку обставини володіння заступником Голови Служби (керівника апарату Голови Служби) ОСОБА_1 часткою власності у приватній компанії з надання послуг, яке обмежене Законами № 1700-VII та № 580-VIII.
За матеріалами розслідування ОСОБА_1 мав частку власності в компанії «West Capital Inc.». Ця компанія як акціонерне товариство корпоративного типу зареєстрована 07 березня 2020 року Державним секретарем штату Вайомінг за ідентифікаційним номером 2020-000927339.
31 грудня 2020 року «West Capital Inc.» зареєстрована як лобіст Офісу Президента України. Після оновлення заявки «West Capital Inc.» повідомила, що працює на Кабінет Міністрів України.
Початкова заявка «West Capital Іnс.» позицінує ОСОБА_1 як єдиного лобіста компанії, а після оновлення заявники з 04 січня 2021 року лобістом фірми значиться ОСОБА_5 .
У заявці про реєстрацію нового клієнта лобіста, поданій 31 грудня 2020 року до відповідного органу Сенату США, клієнтом зазначено «Office of the President of Ukraine, Address: 1 Bankova street», а лобістом - «Mr. ОСОБА_1» з номером телефону, ідентичним номеру телефону заступника Голови ССО (керівника апарату Голови Служби) полковника ССО ОСОБА_1 .
З копій електронного листування між лобістською компанією «West Capital Іnс.» («ОСОБА_1» ІНФОРМАЦІЯ_1 ) та автором статті ОСОБА_6 (« ІНФОРМАЦІЯ_2 » ІНФОРМАЦІЯ_3 ), публічної інформації, копії реєстраційного документа було встановлено, що компанія «West Capital Іnс.» має статус корпорації типу С, за інформацією якої акціями компанії володіють 4 особи по 25 % акцій кожна; ОСОБА_1 володіє 25 % акцій.
У письмових поясненнях до ВРП ОСОБА_1 заперечив свою причетність до компанії «West Capital Іnс.», стверджує, що доказів про його дотичність до неї нема. Надав переклад листа голови ради директорів «Вест капітал Інкорпорейтід» про те, що ОСОБА_1 не є власником акцій компанії «West Capital Іnс.», ніколи ними не володів, не є засновником або членом ради директорів, не перебуває у трудових відносинах з цією компанією.
ВРП оцінила встановлені обставини і виснувала, що ОСОБА_1 як посадова особа державного органу порушив обмеження та заборони, визначені законодавством для поліцейських і співробітників ССО, що охоплюється складом дисциплінарного проступку.
12. ВРП ознаки складу дисциплінарного порушення встановила в тому, що ОСОБА_1 дав усну вказівку посадовій особі Територіального управління ССО у Кіровоградській області призначити на посаду провідного інспектора відділу матеріально-технічного забезпечення ОСОБА_3 , яка з 10 серпня по 01 жовтня 2020 року без поважних причин не з`являлась на роботі, проте за цей період їй виплатили заробітну плату та премію.
Доказами скоєння цього епізоду правопорушення ВРП визнала письмові пояснення ОСОБА_1 про спілкування із ОСОБА_3 щодо її працевлаштування, що він особисто звертався із цього приводу до начальника Територіального управління ССО у Кіровоградській області, надавав позитивну характеристику її фахового рівня. З особистого спілкування із ОСОБА_3 , а також від начальника Територіального управління ССО у Кіровоградській області знав, що після зарахування до Територіального управління ССО вона на роботу не з`являлася.
ОСОБА_3 у своїх письмових пояснення не заперечила цього факту.
13. За результатами розгляду та юридичної оцінки описаних фактичних обставин подання про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності ВРП утвердилася в думці, що заступник Голови ССО ОСОБА_1 порушив службову дисципліну; не виконував чи неналежно виконував посадові обов`язки; скоїв дії, що виходять за межі посадових обов`язків; порушив обмеження та заборони, визначені законодавством для співробітника Служби; вчинив дії, що підривають авторитет Служби і загалом в своїй сукупності містять ознаки дисциплінарного правопорушення.
ВРП кваліфікувала поставлені позивачу за провину діяння за положеннями Закону № 2337-VIII, який визначає сутність службової дисципліни в НПУ, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження.
Поширюючи положення цього Закону на ССО та її співробітників, Рада виходила з того, що діяльність ССО є різновидом діяльності, властивої НПУ, але у сфері забезпечення охорони та підтримання громадського порядку в судах; що статуси ССО та НПУ є спорідненими: перша є державним органом у системі правосуддя для забезпечення охорони та підтримання громадського порядку в судах, друга - центральним органом виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, <…> підтримання публічної безпеки і порядку.
Зважила на сутнісно однакові завдання цих органів: для ССО - підтримання громадського порядку в суді, <…> забезпечення у суді безпеки учасників судового процесу, для НПУ - забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави. За винятком обсягу, схожими є повноваження поліцейських та «судовоохоронців».
ВРП виходила з того, що до кандидатів на посади співробітників ССО застосовуються вимоги, передбачені Законом № 580-VIII для кандидатів на службу в поліції. На співробітників ССО поширюються обмеження та вимоги, встановлені Законом № 1700-VII, а також передбачені для поліцейських Законом № 580-VIII обмеження, пов`язані зі службою в поліції. Зважила на подібності в тому, що час проходження служби у ССО зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби, стажу служби в поліції, інших правоохоронних органах. До стажу служби у ССО зараховується стаж служби в поліції (частини перша, третя, четверта статті 163 Закону № 1402-VIII).
Рівнозначність статусу співробітника ССО та поліцейського ВРП бачила так само в тому, що співробітникам ССО, окрім грошового забезпечення, визначеного в частинах першій, другій статті 165 Закону № 1402-VIII, гарантується інший соціальний захист в обсягах та порядку, передбачених Законом № 580-VIII для поліцейських, за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на фінансування ССО (частина третя статті 165 Закону № 1402-VIII).
Взяла до уваги, що порядок проходження служби співробітниками ССО «унормовує» ВРП шляхом затвердження відповідного положення за поданням Голови ССО, погодженим із Державною судовою адміністрацією України (далі - ДСА України) (частина шоста статті 163 Закону № 1402-VIII).
Цей порядок містить правила, які дозволяють однаково сприймати статус та повноваження поліцейських та співробітників ССО, зокрема правило про складання кожним з них присяги. Зокрема, за пунктом 7 Положення № 1052/0/15-19 співробітники, які вперше приймаються на службу, особисто складають та скріплюють власноручним підписом присягу співробітника Служби, з тексту якої вбачається, що в основу поведінки співробітника ССО закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення присяги.
ВРП виходила з того, що співробітник ССО, який складає присягу, беручи на себе обов`язок її виконувати, не може не розуміти змісту присяги та визначених у ній обов`язків співробітника ССО, як не може не розуміти також те, що за порушення відповідних обов`язків, службово-дисциплінарних норм поведінки, за скоєння проступку проти інтересів служби, який підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків, настає відповідальність у вигляді рішення ВРП про звільнення співробітника ССО із займаної посади.
14. ВРП встановила також, що склад дисциплінарної комісії ССО, яка проводила дисциплінарне розслідування, відповідає вимогам статті 15 Статуту НПУ і Положенню про дисциплінарні комісії в НПУ, затвердженого наказом МВС від 07 листопада 2018 року № 893 (далі - Положення № 893), яке визначає порядок утворення в органах (підрозділах) поліції дисциплінарних комісій та їх повноваження.
ВРП не виявила порушень порядку проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 , які би суперечили Статуту НПУ та Порядку № 893.
Під час розгляду дисциплінарного провадження ВРП не побачила порушень прав ОСОБА_1 на захист та бути почутим. Останній не був обмежений у можливості скористатися цими правами, але не скористався ними. Він не з`явився на засідання для пояснень і не надав письмового повідомлення з підтвердними документами про поважність причин неявки.
Повідомлення про час та місце засідання дисциплінарної комісії направлялись на зазначену в його особовій справі та зареєстровану адресу місця проживання. Письмові пояснення ОСОБА_1 про неотримання запрошення для давання пояснень комісії, бо за адресою, на яку вони надсилалися, він нібито не проживає, неспроможні, оскільки спростовуються відомостями Укрпошти про вручення листа особисто йому (адресату).
15. З логіки та послідовності суджень ВРП щодо констатації в діях ОСОБА_1 підстав для дисциплінарної відповідальності можна простежити також, що, оскільки за частиною шостою статті 163 Закону № 1402-VIII порядок проходження служби співробітниками ССО визначається у відповідному положенні, яке затверджується ВРП, а Положення № 1052/0/15-19 Рада затвердила ще в 2019 році і воно на час виникнення спірних правовідносин передбачало застосування відповідальності за порушення обов`язків, які співробітник ССО присягався не порушувати, ВРП вважає, що в аспекті порівнюваних вище нормативних положень застосування до ОСОБА_1 підстав, видів та порядку дисциплінарної відповідальності, встановлені Законом № 2337-VIII, є формою реалізації дисциплінарної відповідальності.
У зв`язку із цим Рада послалася на положення частини третьої статті 13 цього Закону про можливість застосування до поліцейських перелічених у ній семи видів дисциплінарних стягнень, одним з яких є звільнення з посади або звільнення зі служби в поліції, та на пункт 6 частини третьої статті 13 Статуту НПУ, який передбачає такий вид відповідальності, як звільнення з посади, що кореспондується з абзацом другим частини третьої статті 161 Закону № 1402-VIII щодо повноважень ВРП.
Оцінюючи обставини, викладені у висновку службового розслідування, та додані для його підтвердження матеріали, ВРП задовольнила подання Голови ССО про звільнення заступника Голови цієї Служби (керівника апарату Голови Служби) ОСОБА_1 з посади.
16. Голова ССО 12 лютого 2021 року видав наказ по особовому складу, яким звільнив ОСОБА_1 з посади заступника Голови ССО (керівника апарату Голови Служби).
ОСОБА_1 не погодився з указаним рішенням і звернувся до суду з позовом про його скасування.
17. Велика Палата за наслідками апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції винесла постанову від 08 грудня 2022 року, якою залишила це рішення без змін. Тобто Велика Палата погодилася з результатами розв`язання судом першої інстанції спору між ОСОБА_1 та Радою і таким чином визнала, що ВРП, коли ухвалювала рішення № 339/0/15-21 про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови ССО (керівника апарату Голови Служби), діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України та обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
18. З постановою Великої Палати від 08 грудня 2022 року по суті спору не погоджуємося, тож, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
19. У позовній заяві та в апеляційній скарзі ОСОБА_1 називає низку матеріальних та процесуальних (процедурних) порушень його права обіймати займану до звільнення посаду в ССО.
Серед цих доводів є й посилання на притягнення його ( ОСОБА_1 ) до дисциплінарної відповідальності не на підставі спеціального закону, який установлював дисциплінарну відповідальності для співробітників ССО на час скоєння діянь, які йому поставили за провину.
Позивач і апелянт ОСОБА_1 конкретизує, що до нього застосували обсяг, вид та порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності, встановлений Законом № 2337-VIII, тоді як дія цього Закону відносно порушення, яке, за версією відповідача, було скоєно до початку набуття ним чинності, не повинна була поширюватися.
Ми гадаємо, що позитивна відповідь на питання правомірності застосування до порушника закону про дисциплінарну відповідальність за умовами цього спору дозволить визнати не тільки протиправним (незаконним) оскаржене рішення ВРП, але зробить зайвим мотивування відхилення (чи, навпаки, слушним) решти підстав для втручання в спірне рішення.
Зайвість обумовлюватиметься тим, що відсутність формального закону зі встановлюваною ним юридичною відповідальністю за порушення заборон, передбачених законодавством для співробітників ССО, скоєних до введення в дію закону про дисциплінарну відповідальність, унеможливлює будь-яке мотивування соціально-правових факторів, які номінально не визнаються протиправною поведінкою (правопорушенням).
20. Для відповіді на порушені питання, особливо на питання, чи може поширювальне тлумачення компетентним правозастосовним органом закону про дисциплінарну відповідальність, який був чинний на момент правопорушення, але встановлював відповідальність для визначеного кола суб`єктів відповідальності (приміром, поліцейських осіб рядового складу Державного бюро розслідувань) і не поширював свою дію на інших суб`єктів відповідальності (співробітників ССО), замінити формальний закон про дисциплінарну відповідальність спеціальних суб`єктів відповідальності (знов-таки співробітників ССО).
21. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною другою статті 58 Конституції України ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. З цього конституційного припису випливає, що діяння, зокрема дисциплінарне, як правопорушення може визнаватись тільки законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом.
За пунктом 22 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
В абзацах шостому, сьомому пункту 2 Рішення № 7-рп/2001 від 30 травня 2001 року у справі за конституційним зверненням Відкритого акціонерного товариства «Всеукраїнський акціонерний банк» щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про відповідальність юридичних осіб) Конституційний Суд України зазначив, що Конституція України, наголошуючи на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, встановила, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення…
Системний аналіз викладених конституційних положень дає підстави дійти висновку, що за своїм змістом пункт 22 частини першої статті 92 Конституції України спрямований не на встановлення переліку видів юридичної відповідальності. Ним визначено, що виключно законами України мають врегульовуватись <…> підстави кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності - діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями (основні ознаки правопорушень, що утворюють їх склад), та відповідальність за них. У такий спосіб Конституція України заборонила врегульовувати зазначені питання підзаконними нормативно-правовими актами та встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати, яке діяння визнається, зокрема, адміністративним правопорушенням чи злочином, та міру відповідальності за нього.
22. За первинною редакцією однієї лише статті 160 Закону № 1402-VIII ССО мала підтримувати громадський порядок у суді, припиняти прояви неповаги до суду, а також охороняти приміщення суду, органи та установи системи правосуддя, виконувати функції державного забезпечення особистої безпеки суддів та членів їхніх сімей, працівників суду, забезпечувати безпеку учасників судового процесу. Вона утворювалася та діяла відповідно до Положення, затвердженого ВРП за поданням ДСА України. Положення про ССО затверджувалося ВРП після консультацій з МВС.
Передбачалося, що працівники ССО під час виконання службових обов`язків мають право застосовувати зброю, заходи фізичного впливу та спеціальні засоби в порядку та випадках, визначених Законам № 580-VIII та Законом України «Про охоронну діяльність».
За пунктом 13 частини першої статті 3 Закону № 1798-VIII ВРП затверджує Положення про ССО, яка своїм рішенням № 4237/0/15-17 затвердила 21 грудня 2017 року.
Згідно з цим Положенням ВРП визначала порядок утворення та функціонування ССО, її повноваження, організацію та методи роботи, права і обов`язки працівників, взаємовідносини з іншими державними органами, установами та організаціями.
23. Законом України від 12 липня 2018 року № 2509-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» було унормовано діяльність ССО, її статус, повноваження, порядок проходження служби, питання соціального захисту співробітників.
Цим Законом статтю 160 Закону № 1402-VIII замінено главою 4 «Служба судової охорони». Статті цієї глави не встановлювали підстав, обсягу та видів дисциплінарної відповідальності співробітників ССО, порядку здійснення процедури дисциплінарного провадження чи положень, за якими на співробітників ССО поширюється дія Статуту НПУ з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Законом України від 27 квітня 2021 року № 1417-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо врегулювання окремих питань правового статусу працівників Служби судової охорони» стаття 163 Закону № 1402-VIII була доповнена новою частиною про те, що на співробітників ССО поширюється дія Статуту НПУ з урахуванням особливостей, визначених цим Законом, а також що порядок проведення службового розслідування стосовно співробітників ССО та утворення дисциплінарних комісій, їх повноваження встановлюються Головою ССО.
У редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин та станом до травня 2021 року, у преамбулі Закону № 2337-VIII прописувалося, що дія Статуту НПУ поширюється на осіб начальницького складу Національного антикорупційного бюро України, осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України та податкової міліції, які повинні неухильно додержуватися його вимог. У переліку органів, на яких поширюється дія цього Статуту, ССО не значилася.
24. Відтак у сенсі наведеного конституційного та нормативного розуміння умов та підстав настання для особи наслідків майнового і немайнового характеру, які вона повинна перетерпіти за порушення встановлених законом заборон на негативну поведінку, можна відзначити, що негативний вплив на особу настає не за будь-якої ненормальної поведінки, не за відхилення (переступ) від правомірної дії соціальних і юридичних правил, а за скоєння діяння, яке як порушення визнається законом. Тобто за законом, який описує склад протиправного діяння, визначає вид та міру відповідальності, компетентний орган, який за наслідками розгляду визначає, чи є діяння порушенням і за яким законом воно визнається таким.
Закон про відповідальність має бути формальним, змістовно визначеним, повинен прямо і чітко передбачати право на накладення, приміром, дисциплінарного стягнення, окреслювати зміст, мету і обсяг повноважень настільки точно, щоб умови стягнення і вид стягнення були зрозумілі людині з самого закону. Особа, яка притягується до відповідальності, повинна знати і очікувати, що на неї може бути накладено стягнення винятково на підставі того закону, який обґрунтовує [«відплату»] вибір виду стягнення (обмеження).
25. Застосування стягнення на підставі рішення, не може основуватися і виправдовуватися тим, що «тягар» відповідальності, [«караність»] діяння були визначені в іншій нормі закону.
Інтерпретація конституційного вислову «визначений законом» має означати не тільки те, що обмеження, які особа має перетерпіти за проступок, ґрунтуються на законі, але вимагає також, щоб нормативний акт, який регулюватиме такі обмеження, відповідав певним якісним характеристикам: був доступним, сформульованим з достатньою точністю, щоб надати зацікавленим особам можливість регулювати свою поведінку, бути здатним - за потреби, за відповідної консультації - передбачити міру, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може спричинити його дія.
Сила і значення конституційних положень про заборону відповідальності за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення, полягає й у тому, що їхнє розуміння не вичерпується забороною обґрунтування накладення стягнення за аналогією закону чи права з посиланням на певні принципи. Вони на понятійному рівні передбачають свою пов`язаність з положеннями пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України про відповідальність, і, як видається очевидним, якщо такого закону немає, то унеможливлюється й накладення стягнення за його порушення, оскільки не може бути відповідальності за порушення неіснуючої заборони.
26. Як уже було зазначено вище, нормативно-правове регулювання діяльності ССО, визначене главою 4 Закону № 1402-VIII, не містило прямого покликання на норми Закону № 2337-VIII у частині притягнення працівників ССО до дисциплінарної відповідальності за положеннями цього Закону. Тільки в частині шостій статті 164 Закону № 1402-VIII є єдине посилання на Статут НПУ, де йдеться про можливість пониження у спеціальному званні співробітника ССО на один ступінь унаслідок застосування відповідного дисциплінарного стягнення на підставах і в порядку, визначених для поліцейських Статутом НПУ.
Нема покликання щодо застосування Статуту НПУ до працівників ССО і в самому Законі № 2337-VIII.
У преамбулі Закону № 2337-VIII (на час виникнення спірних правовідносин) чітко визначено коло осіб, на яких розповсюджується дія цього Закону.
Положення № 1052/0/15-19, яке прийняте на виконання вимог частини шостої статті 163 Закону № 1402-VIII, містить покликання на Закон № 2337-VIII лише у підпункті 6 пункту 2 розділу XII Положення (звільнення співробітника зі служби, а служба припиняється у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Статуту НПУ).
27. Повертаючись до обставин цієї справи та їхньої оцінки судом першої інстанції, маємо зазначити, що судовий висновок про правомірність звільнення позивача із займаної посади основується насамперед на аналізі положень норм Закону № 580-VIII та Положення № 1052/0/15-19, через зміст яких суд дійшов думки, що стосовно підстав та порядку застосування дисциплінарних стягнень до співробітників ССО діє Закон № 2337-VIII.
Справді, глава 4 Закону № 1402-VIII містить покликання на Закон № 580-VIII, зокрема щодо права співробітників ССО використовувати інформаційні ресурси в порядку, установленому для НПУ, застосовувати зброю, заходи фізичного впливу та спеціальні засоби в порядку та випадках, визначених Законом № 580-VIII та Законом України «Про охоронну діяльність», а також щодо умов та вимог до кандидатів на посади співробітників СС0, які мають бути такі самі, як для кандидатів на службу в поліції; обмежень та вимог, установлених Законом № 1700-VIII, які подібні до передбачених для поліцейських Законом № 580-VIII; відносно гарантій соціального захисту співробітників ССО, обсяг та порядок яких має відповідати передбаченим Законом № 580-VIII для поліцейських.
Однак наведені положення не містять норм про дисциплінарну відповідальність співробітників ССО, яка була б встановлена на час порушення або в самому Законі № 1402-VIII, або в Законі № 2337-VIII, або в іншому спеціальному формальному законі. А посилання на Положення № 1052/0/15-19 як на правову підставу для застосування до працівників ССО дисциплінарної відповідальності за Законом № 2337-VIII (Статуту НПУ) не заміняє «визначеного закону», який встановлює дисциплінарну відповідальність, описує склад протиправного діяння, визначає вид та міру відповідальності, називає правозастосовний орган, який за наслідками розгляду визначає, зокрема, законну підставу відповідальності.
28. В оскаржуваному рішенні (від 11 лютого 2021 року № 339/0/15-21) ВРП вказала, що дисциплінарне стягнення може застосовуватись до співробітника ССО на підставах і в порядку, що визначені для поліцейських Статутом НПУ (пункт 2 розділу ІІ, підпункт 6 пункту 2 розділу ХІІ Положення № 1052/0/15-19), бо начебто ці на підставі закону дозволяють застосувати положення Статуту НПУ.
Насправді застосоване Радою поширення і використання одних положень закону для обґрунтування законності накладення дисциплінарного стягнення не можна визнати виправданим, оскільки пункт 2 розділу ІІ, підпункт 6 пункту 2 розділу ХІІ Положення № 1052/0/15-19 унормовує порядок та умови, за яких співробітник (крім співробітників, які мають спеціальні звання вищого складу) може бути понижений у спеціальному званні на один ступінь унаслідок застосування відповідного дисциплінарного стягнення на підставах і в порядку, визначених для поліцейських Статутом НПУ, а за підпунктом 6 пункту 2 розділу ХІІ Положення № 1052/0/15-19 - звільнений зі служби, а служба припиненою у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Статуту НПУ. Тобто правила цього Положення регулюють право компетентного органу реалізувати наслідки дисциплінарного виду юридичної відповідальності, що не уподібнює і не легітимізує ці правила як законні підстави для дисциплінарної відповідальності.
29. Під час судового розгляду справи було встановлено, що Статут НПУ застосовувався до працівників ССО лише раз і стосовно позивача.
30. Невдовзі після вчинення ОСОБА_1 діяння, яке відповідач визнав дисциплінарним проступком, передбаченим Статутом НПУ (27 квітня 2021 року), були внесені зміни до статті 163 Закону № 1402-VIII, якими на співробітників ССО поширюється дія Статуту НПУ з урахуванням особливостей, визначених цим Законом, та до преамбули Закону № 2337-VIII, за якими дія Статуту НПУ поширюється на поліцейських, співробітників ССО та осіб рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань, які повинні неухильно додержуватися його вимог.
Доповнення до Закону № 1402-VIII та Закону № 2337-VIII про дисциплінарну відповідальність співробітників ССО, на наше бачення, є ще одним підтвердженням того, що на час виникнення спірних правовідносин дисциплінарна відповідальність за діяння, поставлене за провину позивачу, на час його скоєння законом не була встановлена.
31. Якщо підсумовувати наведені обставини справи та застосовне до них нормативне регулювання в частині можливості звільнення ОСОБА_1 відповідно до положень Статуту НПУ, то можна було виснувати, що ВРП застосувала до позивача засоби та види дисциплінарної відповідальності, передбачені Статутом НПУ, які не мала права застосовувати, оскільки на момент скоєння порушення вони не поширювали свою дії на співробітників ССО і в цьому сенсі не було закону, що встановлював дисциплінарну відповідальність за це порушення на момент його скоєння.
32. Однаковий підхід до розуміння неможливості настання дисциплінарної відповідальності для спеціально визначеної категорії державних службовців, до яких відносяться й співробітники ССО, за відсутності спеціального закону про дисциплінарну відповідальність має застосовуватися й до випадків скоєння діяння з ознаками складу дисциплінарного проступку, за який інший «загальний» (ординарний) закон (приміром, Закон України від 20 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» чи Кодекс законів про працю України) встановлює дисциплінарну відповідальність для державних службовців, до яких за загальними рисами так само належать співробітники ССО, і міг би бути застосований до них.
Те, що діяння містить ознаки дисциплінарного проступку, за який на момент його скоєння на рівні закону була встановлена дисциплінарна відповідальність, а суб`єкт, який його вчинив, на підставі цього закону невідворотно міг бути уражений у певних своїх правах, однак правозастосовний компетентний орган, попри підстави та надану йому правоможність, застосовує не його, а інший (спеціальний) закон, який не встановлював дисциплінарної відповідальності на час скоєння делікту, не дозволяє визнавати таке правозастосування справедливим, доречним і законним, оскільки неможливо реалізувати принцип невідворотності настання юридичної відповідальності за скоєння протиправного діяння будь-яким способом, але тільки не на підставі та в порядку, «встановленому законом».
33. В аспекті викладеного ми вважаємо, що апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягала задоволенню в частині незаконного застосування до нього закону про дисциплінарну відповідальність, але водночас не підлягала задоволенню решта її доводів через їхню передчасність, зміст яких викладений вище у цій окремій думці.
Позаяк суд першої інстанції застосував до спірних правовідносин норми матеріального закону, які не підлягали застосуванню, то, на наш погляд, Велика Палата в контексті окреслених фактичних та юридичних передумов мала законні й обґрунтовані підстави винести постанову про часткове задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 , скасувати рішення КАС ВС, який не визнав протиправним і не скасував рішення Ради від 11 лютого 2021 року № 339/0/15-21 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Служби судової охорони (керівника апарату Голови Служби)», та ухвалити нове судове рішення про часткове задоволення позову.
Судді: Ю. Л. Власов