Справа № 520/440/22
Суддя: Мар'єнко Л.М.
Дата ухвалення: 2022-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Харківський окружний адміністративний суд
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м.Харків

20 грудня 2022 р. справа №520/440/22

Харківський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Л.Мар`єнко,

при секретарі судового засідання - К.Курбатової,

за участю:

прокурора Харківської обласної прокуратури - О.Ногіної,

розглянувши в місті Харкові в приміщенні Харківського окружного адміністративного суду у судовому засіданні адміністративну справу за позовом Керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області (вул.Донця-Захаржевського, буд.4, м.Ізюм, Харківська область, 64309) в інтересах Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації (майдан Свободи, буд.5, Держпром, 1 під`їзд, 4 поверх, м.Харків, 61022) до Ізюмської міської ради (пл.Центральна, буд.1, м.Ізюм, Харківська область, 64309) про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

До Харківського окружного адміністративного суду звернувся позивач, Керівник Ізюмської окружної прокуратури Харківської області в інтересах Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації з позовною заявою до Ізюмської міської ради, в якій просить суд: зобов`язати Ізюмську міську раду () укласти з Департаментом культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації () охоронний договір на пам`ятку археології місцевого значення - "Поселення Ізюм", розташоване в межах м. Ізюм Харківської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.

В обґрунтування позовних вимог прокурор вказав, що на території міста Ізюм розташований об`єкт культурної спадщини археологічної пам`ятки місцевого значення "Поселення Ізюм", власником (користувачем) якого є Ізюмська міська рада Харківської області. В порушення вимог ст.23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768, відповідачем не укладено охоронний договір з органом охорони культурної спадщини на вказану пам`ятку історії. Вважаючи, що такою бездіяльністю відповідача щодо нездійснення органом місцевого самоврядування заходів по збереженню пам`ятки археології, такими, що порушує інтереси держави, прокурор в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" звернувся з даним позовом до суду.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 31.01.2022 року відкрито провадження в адміністративній справі №520/440/22 та призначено до судового розгляду у відкритому судовому засіданні в приміщенні Харківського окружного адміністративного суду.

Представник відповідача В.Марченко, надіслав на адресу суду відзив, в якому не погоджуючись з заявленими позовними вимогами, посилаючись на те, що постійною комісією Ізюмською міською радою з питань містобудування архітектури та земельних відносин розглянуто лист від 15.11.2021 №05-25/3102 Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації про укладення охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини місцевого значення "Поселення Ізюм" та виявивши недоліки в проєкті, відповідач запропонував внести зміни до договору, про що направив лист з пропозиціями до Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації. Однак, відповідь не отримав. Таким чином, з боку Ізюмської міської ради відсутня бездіяльність щодо не вчинення дій по збереженню пам`ятку археології місцевого значення, у зв`язку з чим вважає, що відсутні підстави для задоволення позову.

Представник Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації М.Бринчак, надіслав суду письмові пояснення в яких вказав, що Департамент неодноразово звертався до відповідача з проханням укласти охоронний договір на пам`ятку археології місцевого значення - "Поселення Ізюм", надавши для цього всі необхідні документи, однак Ізюмською міською радою не здійснено дій щодо укладення договору, зокрема, не надано проєкту такого договору, та не підписано запропонований Департаментом проєкт природоохоронного договору. Таким чином, відповідачем проігноровано обов`язок щодо укладання охоронного договору для встановлення режиму використання об`єкту культурної спадщини, у зв`язку з чим просив позовні вимоги задовольнити.

Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022, затвердженого Законом України №2102-IX, у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України Про правовий режим воєнного стану, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року. Оскільки на території м.Харкова з 24.02.2022 ведуться активні бойові дії, ракетні обстрілі, які зумовлюють втрату електроенергії, суд розглядає справу за наявності безпечних умов для життя та здоров`я учасників процесу, суддів та працівників суду, а також наявних для цього ресурсів.

Протокольною ухвалою суду від 20.12.2022 закрито підготовче провадження у справі та розпочато розгляд справи по суті.

Прокурор Харківської обласної прокуратури О.Ногіна, у судовому засіданні підтримала доводи позовної заяви, просила суд задовольнити позов у повному обсязі.

Представник Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації М.Бринчак, надіслав до суду клопотання про розгляд справи без участі представника Департаменту.

Представник відповідача, повідомлений судом належним чином про дату, час і місце розгляду справ у судове засідання не прибув, причин неявки суду не повідомляв, клопотань про відкладення розгляду справи суду не надсилав.

Відповідно до пункту 1 частини 3 статті 205 КАС України, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

Враховуючи вищевикладені положення законодавства, суд вважає за можливим здійснити розгляд справи буз участі представника відповідача.

Вивчивши доводи позовної заяви, заслухавши заперечення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини.

Ізюмською окружною прокуратурою під час здійснення представницьких повноважень вивчено стан охорони культурної спадщини на території Ізюмської ОТГ.

З матеріалів справи встановлено, що відповідно до наказу Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації від 19.09.2012 №116 "Щодо затвердження переліків щойно виявлених об`єктів культурної спадщини" в межах м.Ізюм, Ізюмського району Харківської області, розташований об`єкт культурної спадщини "Поселення Ізюм" загальною площею 1200 га та внесено до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини за №8840-Ха (а.с.15-19).

Археологічна пам`ятка місцевого значення занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України відповідно до наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 28.11.2013 №1224 "Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" (а.с. 11).

Відповідно до вимог Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 щодо вказаного об`єкту культурної спадщини 10.01.2014 складено облікову картку (а.с.20-21), до якої серед іншого додано Генеральний план з позначенням зон охорони, складено паспорт об`єкта (а.с.25-26).

Згідно з описом об`єкта культурної спадщини та планово-картографічних матеріалів, доданих до паспорту об`єкту, "Поселення Ізюм" розташоване в межах міста Ізюм Ізюмського району Харківської області (а.с.27-32).

Судом з матеріалів справи встановлено, що Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації порушував перед Ізюмською міською радою питання необхідності укладення охоронного договору щодо об`єкта культурної спадщини "Поселення Ізюм", що підтверджується листами від 05.01.2021 №05/25/32, від 07.06.2021 №05-25/1420.

Листом Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації від 15.11.2021 №05-25/3102 відповідачу вкотре запропоновано укласти охоронний договір щодо об`єкта культурної спадщини "Поселення Ізюм" та направлено примірник проєкту договору (а.с.80, 81-84).

Листом від 07.12.2021 №4647 відповідач надав відповідь Департаменту, в якій повідомив, що постійна комісія Ізюмської міської ради з питань містобудування, архітектури та земельних відносин розглянула Ваш лист та направляє витяг з протоколу комісії Ізюмської міської ради з питань містобудування, архітектури та земельних відносин (а.с.85).

Зі змісту протоколу засідання постійної комісії Ізюмської міської ради з питань містобудування, архітектури та земельних відносин від 03.12.2021 встановлено, що відсутність необхідних документів для укладення договору, виявлено розбіжність в положеннях проєкту договору та чинного законодавства України та виявлено особливості території, на якій розташована пам`ятка археології не враховані Департаментом в запропонованому проєкті. У зв`язку з чим Комісія дійшла висновку, що не має підстав ініціювати розробку відповідного проєкту рішення Ізюмською міською радою та запропонувала Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації розглянути вищезазначені зауваження та пропозиції, доповнення до договору тощо, та повідомити про результати розгляду Ізюмську міську раду (а.с.86).

Разом з цим, згідно з листом Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації від 21.12.2021 №05-25/3471 охоронний договір на пам`ятку археології місцевого значення "Поселення Ізюм" (охоронний №8840-Ха) міською радою на цей час не укладено (а.с. 54-55).

Надаючи оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Згідно до положень ст.131-1 Конституції України на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.4 ст.5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Вимогами ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частиною 4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

Частиною 4 ст.53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У вказаних правовідносинах бездіяльність відповідача порушує інтереси держави, оскільки не вживаються передбачені законом заходи для збереження об`єкта культурної спадщини місцевого значення.

Зокрема, державний інтерес у цій справі полягає у зупиненні порушень пам`яткоохоронного законодавства відповідачем, забезпеченні укладення ним охоронного договору на пам`ятку археології місцевого значення "Поселення Ізюм", з метою встановлення режиму використання пам`ятки та відповідальності відповідача за порушення такого режиму.

Поряд із державним наявний також і суспільний інтерес, який полягає в охороні та збереженні культурних пам`яток для нинішнього і майбутніх поколінь.

Органом, уповноваженим державою на здійснення повноважень у спірних правовідносин, є Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.1 ст.6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції, зокрема, належить: забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; укладення охоронних договорів на пам`ятки.

Згідно зі ст.2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, зокрема, виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня, виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку.

Відповідно до ст.ст.13, 16 вказаного Закону до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань культури, здійснення державного контролю за охороною пам`яток історії та культури та додержанням законодавства з вказаних питань.

Пунктом 4 Положення про Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації 03.07.2020 №416 (далі - Положення), передбачено, що основними завданнями Управління, серед іншого, є реалізація державної політики у сфері культури, мистецтва, охорони культурної спадщини (щодо пам`яток історії, археології та монументального мистецтва), мистецької освіти, кінематографії, релігії та церкви, туризму, а також державної мовної політики.

Згідно із п.5 Положення Управління відповідно до покладених на нього завдань серед іншого укладає охоронні договори на пам`ятки історії, археології та монументального мистецтва місцевого значення.

Відтак, саме Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації наділений повноваженнями у сфері охорони культурної спадщини, зокрема щодо укладення охоронних договорів із власниками або користувачами об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до ч.ч.4, 5 ст.54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон).

Відповідно до п.3 Прикінцевих положень Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української PCP "Про охорону і використання пам`яток історії та культури", визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.

Згідно зі ст.1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Згідно з ч.ч.1, 2 ст.24 Закону України "Про охорону культурної спадщини" власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Статтею 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Охоронний договір є актом за участю суб`єкта владних повноважень та власника пам`ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст.23 Закону України "Про охорону культурної спадщини". Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини.

Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об`єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам`яток та відповідальність за порушення такого режиму.

Таким чином, законом передбачено обов`язкове укладення власником або уповноваженим ним органом, користувачем пам`ятки чи її частини, охоронного договору з відповідним органом культурної спадщини після переходу права власності.

Отже, охоронний договір, укладений на підставі ст.23 Закону України "Про охорону культурної спадщини", є адміністративним договором.

Такий правовий висновок наведений у постанові Верховного Суду від 23.12.2019 у справі №806/1536/18.

Частиною 3 ст.23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768 (далі - Порядок) власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.

Отже, відповідач як власник пам`ятки архітектури протягом 1 місяця з моменту набуття права власності на пам`ятку культурної спадщини місцевого значення зобов`язаний був укласти з позивачем охоронний договір.

Обов`язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам`ятки, а не на орган охорони культурної спадщини і саме від нього повинна виходити ініціатива щодо укладення охоронного договору.

Такий висновок підтверджується й судовою практикою (постанова Верховного Суду від 13.12.2018 у справі №826/4605/16, ухвала Вищого адміністративного суду України від 24.09.2015 у справі №826/10265/14).

Відповідно до листів Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації від 05.01.2021 №05/25/32, від 07.06.2021 №05-25/1420, від 15.11.2021 №05-25/3102 пам`ятка археології місцевого значення "Поселення Ізюм" (охоронний №8840-Ха) перебуває у комунальній власності Ізюмської міської ради на підставі наказу Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації від 19.09.2012 №116 "Щодо затвердження переліків щойно виявлених об`єктів культурної спадщини".

Відповідно до ч.5 ст.16 Закону України "Про місцеве самоврядування" від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Враховуючи викладене, відповідач Ізюмська міська рада, як власник об`єкта культурної спадщини, зобов`язаний був укласти охоронний договір з органом охорони культурної спадщини.

Всупереч вищевказаним нормам законодавства відповідач дотепер не виконує свого обов`язку з укладення охоронного договору на об`єкт культурної спадщини "Поселення Ізюм", з органом охорони культурної спадщини.

Посилання відповідача на недоліки проєкту охоронного договору пам`ятки археології місцевого значення "Поселення Ізюм", надісланим Департаментом культури і туризму ХОДА не звільняє відповідача від обов`язку укласти такий договір.

За приписами ч.1 та ч.2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 КАС України. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 та ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на викладене, а також на те, що правопорушення у вигляді не укладення договору, допущене відповідачем, є триваючим, суд дійшов висновку, що позовні вимоги про зобов`язання відповідача укласти з Департаментом культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам`ятку археології місцевого значення - "Поселення Ізюм", розташоване в межах м.Ізюм Харківської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768, є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати з відповідача не стягуються.

Керуючись ст. ст. 2, 6-11, 14, 77, 139, 238, 243-246, 250, 255, 295, 297 КАС України, суд,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області в інтересах Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації до Ізюмської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.

Зобов`язати Ізюмську міську раду () укласти з Департаментом культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації () охоронний договір на пам`ятку археології місцевого значення - "Поселення Ізюм", розташоване в межах м.Ізюм Харківської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення виготовлений 26 грудня 2022 року.

Суддя Лариса МАР`ЄНКО