Справа № 640/38722/21
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2022-12-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 640/38722/21

адміністративне провадження № К/990/21835/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 лютого 2022 року (суддя Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року (колегія у складі суддів Чаку Є.В., Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.)

у справі № 640/38722/21

за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України

до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Оазис-Т",

про визнання протиправним та скасування наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2021 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовом до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Оазис-Т" (далі - ТОВ "Оазис-Т"), в якому просив визнати протиправним та скасувати:

- наказ Державної служби геології та надр України від 15.08.2019 № 274 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Оазис-Т";

- спеціальний дозвіл на користування надрами № 6376, виданий Державною службою геології та надр України 25.09.2019 ТОВ "Оазис-Т" для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 09.02.2022, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2022, повернув позовну заяву.

3. У касаційній скарзі заступник керівника Одеської обласної прокуратури просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.02.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2022, передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

4. Ухвалою Верховного Суду від 05.09.2022 відкрито касаційне провадження.

5. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи..

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.10.2021 Одеською обласною прокуратурою в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» було скеровано на адресу Державної служби геології та надр України запит №12-25 вих-21.

7. Державна служба геології та надр України листом від 13.10.2021 № 17904/01/03-21 надало інформацію на запит та повідомило, що згідно рішення Ради національної безпеки та оборони України "Щодо стану справ у сфері надрокористування" від 19.03.2021, введеного в дію Указом Президента України від 25.03.2021 № 122/2021, у липні 2021 року проведено позапланову перевірку дії Дозволу № 6376 (ТОВ «ОАЗИС-Т») щодо дотримання вимог законодавства у сфері користування надрами та складено акт від 22.07.2021 № 28/6376-О, надано припис № 178-14/01від 22.07.2022, яким установлено термін для усунення порушень до 20.08.2021. Наказом Державної служби геології та надр України термін продовжено до 15.01.2022.

8. Одеська обласна прокуратура звернулася до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України з повідомлення від 01.10.2021 №12-26вих-21 щодо надання інформації чи вживались Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України заходи, в тому числі претензійно-позовного характеру, щодо усунення порушень при отриманні ТОВ «ОАЗИС-Т» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, в тому числі скасування наказу Державної служби геології та надр України від 15.08.2019 № 274 та виданого на його підставі спеціального дозволу на користування надрами від 25.09.2019 № 6376.

9. Листом від 25.10.2021 № 25/2-22/22623-21 Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України повідомило, що на цей час дію спеціального дозволу на користування надрами № 6376 від 25.09.2019 не зупинено, наказом Держгеонадр від 14.09.2021 № 662 ТОВ «ОАЗИС-Т» надано термін до 15.01.2022 для усунення порушень, виявлених під час проведення позапланової перевірки дотримання товариством законодавства у сфері надрокористування згідно з актом перевірки від 22.07.2021 № 28/6376-О.

10. Листом від 17.12.2021 №12-445вих-21 Одеська обласна прокуратура проінформувала Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, що в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" підготовлено позовну заяву в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України до Державної служби геології та надр України, ТОВ «ОАЗИС-Т» про визнання протиправним та скасування наказу і спеціального дозволу на користування надрами.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. Прокурор зазначив, що необхідність пред`явлення позову зумовлена потребою в забезпеченні на загальнодержавному рівні екологічної безпеки громадян та охорони надр як національного багатства.

Прокурор вважає, що отримання ТОВ «ОАЗИС-Т» спеціального дозволу на користування надрами через неправомірне набуття права користування надрами загальнодержавного значення без проведення аукціону є незаконним, оскільки за замовленням вказаного товариства фактично роботи по геологічному вивченню ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин не проводилася.

У зв`язку із цим, наказ Державної служби геології та надр України від 15.08.2019 №274 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «ОАЗИС-Т» виданий протиправно та не міг бути підставою надання спеціального дозволу на видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області.

Безпідставне надання спеціального дозволу на видобування корисних копалин поза конкурсом ТОВ «ОАЗИС-Т» обмежує доступ до користування надрами інших суб`єктів господарювання, позбавляє надходжень до державного бюджету, створює передумови для зловживань та корупційних ризиків.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Суд першої інстанції, з яким погодився суд інстанції, взяв до уваги, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Звернення прокурора було належним чином опрацьоване Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України та надано відповідь, що ТОВ «ОАЗИС-Т» у термін до 15.01.2022 повинно усунити порушення, виявлені під час проведення позапланової перевірки дотримання товариством законодавства у сфері надрокористування.

З позовної заяви та доданих до неї матеріалів не вбачається, які саме порушення були виявлені під час проведення Державною службою геології та надр України позапланової перевірки, з якої причини Одеська обласна прокуратура звернулась до суду із позовом 21.12.2021, тобто до настання строку на усунення недоліків ТОВ «ОАЗИС-Т» з питань дотримання останнім вимог законодавства у сфері користування надрами.

Суди дійшли висновку, що Державною службою геології та надр України та позивачем поза діями Одеської обласної прокуратури вживались заходи щодо захисту інтересів держави у сфері користування надрами ТОВ «ОАЗИС-Т», отже відсутня бездіяльність, яка на думку прокурора, мала місце з боку Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", чим порушили ст.ст. 2, 6, 53, 160, 161, 169 КАС України.

Також суди не врахували правові позиції, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 15.10.2019 у справі №903/129/18, від 14.11.2018 у справі №183/1617/16, у постановах Верховного Суду від 31.08.2020 у справ №909/708/19, від 15.05.2019 у справі №913/446/17 та від 26.02.2019 у справі №905/803/18.

Підставою звернення органу прокуратури до суду є порушення Державною службою геології та надр України вимог законодавства при видачі ТОВ "Оазис-Т" спеціального дозволу на користування надрами поза процедурою аукціону. Прокурор повідомляв Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України про порушення Державною службою геології та надр України законодавства при видачі наказу та дозволу, проте Міністерство за цим фактом не зверталося до суду з позовом.

14. Копію ухвали про відкриття провадження позивач отримав 16.09.2022, однак відзиву на касаційну скаргу не надав.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з таких мотивів.

16. Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва заступником керівника Одеської обласної прокуратури інтересів держави в суді.

17. Звернення до суду заступник керівника Одеської обласної прокуратури обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та нездійсненням їх захисту уповноваженим органом - Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України.

18. Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

19. Питання щодо підстав та процесуального порядку реалізації права прокурора на звернення до суду на захист інтересів держави неодноразово поставало в судах і різні його аспекти знайшли відображення у практиці Верховного Суду.

20. Відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

22. Міжнародні акти підкреслюють винятковість «прокурорського представництва». Зокрема, у п. 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.

23. Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).

24. Вимога «виключності» випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції.

25. Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:

(1) захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

26. Стосовно наявності підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" для представництва інтересів держави у суді, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, зазначила:

«Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно».

27. Отже, ключовою підставою для визначення права заступника керівника Одеської обласної прокуратури на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України дій щодо захисту інтересів держави.

28. У цій справі заступник керівника Одеської обласної прокуратури на підтвердження бездіяльності органу, уповноваженого на здійснення захисту інтересів держави, покликався на те, що нею у відповідності до вимог Закону України «Про прокуратуру» направлено звернення, але про вжиті заходи стосовно можливих порушень закону, зокрема, щодо визнання протиправним та скасування наказу Держгеонадр від 15.08.2019 № 274, Міністерством інформації не надано.

29. Однак судами попередніх інстанцій було встановлено, що зазначене звернення було належним чином опрацьоване Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України, внаслідок чого надано відповідь, що ТОВ «ОАЗИС-Т» у термін до 15.01.2022 повинно усунути порушення, виявлені під час проведення позапланової перевірки дотримання товариством законодавства у сфері надрокористування. Міністерство, як державний орган, який має повноваження на захист інтересів держави у сфері надрокористування, вживає відповідні заходи. Відтак немає підстав для захисту цих самих інтересів ще й прокурором.

30. З позовом прокурор звернувся до суду 21.12.2021, тобто до настання строку на усунення недоліків ТОВ «ОАЗИС-Т» з питань дотримання останнім вимог законодавства у сфері користування надрами. Суд вважає, що це звернення є передчасним.

31. Враховуючи вищезазначене, Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що у цій справі заступник керівника Одеської обласної прокуратури не довів нездійснення уповноваженим органом захисту інтересів держави. Таким чином, поданий позивачем позов є передчасним. Крім того, відповідно до частини восьмої стаття 169 КАС повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

32. Доводи прокурора про невідповідність висновків судів попередніх інстанцій практиці Верховного Суду (п. 13 цієї постанови), Суд відхиляє, оскільки вони збігаються із позицією Суду щодо необхідності доведення невжиття уповноваженим органом заходів, що є підставою для звернення прокурора до суду. Натомість у справі, що розглядається, орган, уповноважений на захист інтересів держави у сфері надрокористування - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, вживало заходи для усунення порушень закону. Тобто бездіяльності або неналежного захисту інтересів держави, як підстави для звернення до суду прокурора, суди не встановили.

33. За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

34. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішень судів першої та апеляційної інстанцій без змін з огляду на відсутність порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року у справі №640/38722/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб