Справа № 640/14629/20
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2022-12-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Василенка Я.М.,

за участі секретаря судового засідання Фищук Н.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Ігнатпільської сільської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2022 р. у справі за адміністративним позовом Ігнатпільської сільської ради до Кабінету міністрів України, треті особи - Житомирська обласна державна адміністрація, Овруцька міська рада, про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В :

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась Ігнатпільська сільська рада з позовом до Кабінету Міністрів України, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Житомирської обласної державної адміністрації, Овруцької міської ради, про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 № 481-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Житомирської області».

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що оскаржуваним розпорядженням Кабінет Міністрів України затвердив Перспективний план територій та затвердив території територіальних громад разом з визначенням адміністративних центрів територіальних громад, включивши Ігнатпільську сільську раду до складу Овруцької територіальної громади, порушивши процедуру розробки та затвердження нормативного акту Кабінету Міністрів України, а саме, без дотримання принципу добровільності об`єднання територіальних громад.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2022 р. у задоволенні позовних вимог Ігнатпільської сільської ради відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, Ігнатпільська сільська рада подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі, при цьому, посилаючись на неповне з`ясування всіх обставин справи та порушення норм матеріального права, що призвело до помилкового вирішення спору в даній справі.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.10.2022 відкрито апеляційне провадження та призначено справу до розгляду у відкритому судовому на 21.12.2022.

15.12.2022, під № 55951 до суду від Кабінету міністрів України надійшов відзив на апеляційну скаргу.

У судовому засіданні представник Кабінету міністрів України заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.

Інші учасники справи у судове засідання не з`явились, будучи належним чином повідомленими про дату та час розгляду апеляційної скарги.

21.12.2022 судом оголошено вступну і резолютивні частини постанови.

Заслухавши суддю доповідача, вислухавши пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 № 481-р, затверджено Перспективний план формування територій громад Житомирської області, згідно з яким, зокрема, Ігнатпільську територіальну громаду передбачено включити до спроможної територіальної громади - Овруцької.

Вважаючи вказане розпорядження в частині, що стосується Ігнатпільскої територіальної громади, протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, відмовуляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що порушення процедури прийняття оскаржуваного розпорядження, які покладено в обґрунтування заявлених позовних вимог, а саме, в частині порушення принципу добровільності об`єднання територіальних громад, не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду справи.

Натомість, апелянт вважає вказані висновки суду першої інстанції помилковими та необґрунтованими, позаяк, при ухваленні оскаржуваного розпорядження, відповідачем було порушено один з основоположних принципів організації місцевого самоврядування, - припни добровільності, при цьому, місцева громада не підтримує проект об`єднання. Крім того, з`ясування громадської думки повинно відповідати вимогам репрезентативності та ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно норм ч. ч. 1 та 2 ст. 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно зі ст. 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Як вбачається з матеріалів справи, на виконання ч. 3 ст. 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 15.04.2020 № 481-р, яким Ігнатпільську територіальну громаду передбачено включити до спроможної територіальної громади - Овруцької.

За визначенням ч. 1 ст. 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (надалі - Закон № 157-VIII), добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до приписів ч. 1 ст. 3 Закону № 157-VIII, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (ч. 2 ст. 3 Закону № 157-VIII).

Частиною 1 ст. 11 Закону № 157-VIII, встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 11 Закону № 157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (ч. 3 ст. 11 Закону № 157-VIII).

Водночас, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону № 157-VIII).

Тож, з наведеного слідує, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, у свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

За вимогами ч. 1 ст. 5 Закону № 157-VIII, ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Згідно ч. 2 ст. 5 Закону № 157-VIII, пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна містити, зокрема: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону № 157-VIII, сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону № 157-VIII, порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі ст. ст. 6, 7 Закону № 157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації. У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад. Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації. Утворення об`єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Наведеними нормами передбачено, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад). Перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад, є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214, затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (надалі Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Згідно з приписами п. 2 Методики, проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п. 4 Методики, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Згідно з п. 12 Методики, з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Положеннями п. 13 Методики, визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Згідно з п. 14 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Колегія суддів акцентує увагу на тому, що, дійсно, принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Як вказав суд першої інстанції, сторона позивача наголошувала на тому, що територіальні громади прямо заявляють, що вони проти такого об`єднання, яке нав`язує Уряд.

Разом з тим, як вбачається з наявної у матеріалах справи копії витягу з протоколу восьмої сесії Ігнатпільської сільської ради сьомого скликання від 11.10.2016, щодо питання про приєднання Ігнатпільської сільської ради до Овруцької громади проголосували наступним чином: "за" - 1, "проти" - 2, "утримались" - 7, "відсутні" - 4.

Отже, Ігнатпільською сільською радою фактично не висловлено незгоду щодо приєднання останньої до Овруцької громади, оскільки переважна більшість голосуючих (7 осіб) утрималась від прийняття остаточного рішення, а лише 2 особи з 10 голосуючих виказали свою незгоду з таким об`єднанням. При цьому, наданий представником позивача Рафальським П.А. "Список жителів Ігнатпільської сільської ради, які висловили своє бачення з приводу об`єднання територіальної громади згідно Закону України "Про добровільне об`єднання"", як правильно зазначив суд першої інстанції, не є належним та допустимим доказом, в розумінні норм Кодексу адміністративного судочинства України, позаяк не містить як обов`язкових реквізитів вказаного документа, так і інших даних, зокрема, належність вказаних громадян до цієї громади. При цьому, інших належних та достатніх доказів відсутності в Ігнатпільської сільської ради згоди на приєднання останньої до Овруцької громади у матеріалах справи не міститься, до апеляційної скарги також не було надано.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану формування територій громад, не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для вказаної територіальної громади. Разом з тим, оскільки територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена, то оскаржуване розпорядження не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для позивача.

Відповідно до статті 18-1 Закону України № 280/95-ВР, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. У справі, що переглядається, позивач діє як представник територіальної громади, оскаржуючи рішення суб`єкта владних повноважень - КМ України, що стосується інтересів цієї громади. В даному спорі орган місцевого самоврядування представляє інтереси територіальної громади, а тому діє на реалізацію наданих йому функцій. Перспективний план формування територій громад це за своєю суттю, бачення держави, як можуть формуватися територіальні громади у майбутньому у відповідній області, але ні в якому разі це не є складовою добровільного об`єднання територіальних громад. Водночас, стадія схвалення Перспективного плану формування територій громад (з яких виникли спірні правовідносини) консультацій не передбачає, всупереч переконанню позивача. Таким чином, процедурою розробки та прийняття перспективного плану, не передбачена участь Кабінету Міністрів України в проведені зазначених консультацій.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильно висновку про те, що порушення процедури прийняття оскаржуваного розпорядження, які покладено в обґрунтування заявлених позовних вимог, а саме, в частині порушення принципу добровільності об`єднання територіальних громад, не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду справи.

Тому, позовні вимоги є необґрунтованими, а позов таким, що не підлягає до задоволення.

За наслідками розгляду апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість її доводів та відсутність підстав для скасування чи зміни оскаржуваного рішення в даній справі.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судом апеляційної інстанції не було встановлено порушення норм матеріального/процесуального права судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача є необґрунтованою, її доводи не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому, у її задоволенні необхідно відмовити, а рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Ігнатпільської сільської ради - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2022 р. - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

Я.М. Василенко

Повний текст постанови складено 23.12.2022.