Справа № 440/8832/22
Суддя: І.С. Шевяков
Дата ухвалення: 2022-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2022 року м. ПолтаваСправа № 440/8832/22

Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Шевякова І.С. розглянув у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом Державного підприємства "Агентство місцевих доріг Полтавської області" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку.

Позовні вимоги:

визнати протиправним та скасувати Висновок Державної аудиторської служби України від 28.09.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-12-07-0016385-с.

Під час розгляду справи суд

В С Т А Н О В И В:

Позивач Державне підприємство "Агентство місцевих доріг Полтавської області" (далі також позивач, ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області») звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі також відповідач, Держаудитслужба) про визнання протиправним та скасування висновку.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.10.2022 відкрито провадження у справі, яку призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників.

Аргументи учасників справи

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» було оприлюднено в електронній системі закупівель оголошення про проведення відкритих торгів за предметом закупівлі UA-2021-12-07-0016385-с (назва предмета закупівлі Додаткові послуги по об`єкту "Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування місцевого значення О1705071 Диканька-Решетилівка на ділянці км32+455-км50+690 Решетилівського району Полтавської області (окремими ділянками) (код ДК021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь).

За результатами проведеного моніторингу відповідачем складено Висновок від 28.09.2022, згідно з яким установлено наступні порушення вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 "Про ефективне використання державних коштів", а саме відповідач вказував, що при дослідженні інтернет-порталу https//amd.pl.ua/ виявлено, що повідомлення Замовника про обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, її очікуваної вартості відсутнє.

На підставі наведеного відповідач зобов`язав ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом здійснення заходів, спрямованих на недопущення встановлених порушень надалі, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення; та зобов`язав протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Вважаючи вказаний висновок органу державного фінансового контролю незаконним, ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» просило його скасувати у судовому порядку.

Обґрунтовуючи протиправність висновку відповідача, позивач вказав, що ним як замовником при формуванні тендерної документації дотримано вимог статті Закону України "Про публічні закупівлі", а виявлене порушення жодним чином не вплинуло на законність проведення процедури закупівлі. Крім того підкреслив, що здійснення закупівлі повністю відповідало принципам її проведення, які регламентовані чинним законодавством, а тому підстави для виконання вимоги спірного висновку відсутні. На думку позивача, оскаржуваний висновок винесений з формальних підстав, а тому не відповідає критеріям встановленим в частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Аргументація правових підстав позову обгрунтована з посиланням на правові позиції Верховного Суду щодо протиправності висновків Держаудитслужби, які не містять конкретних заходів усунення стверджуваних порушень, а обмежуються загальними. З наведених підстав просив задовольнити позовні вимоги.

Відповідач, не погоджуючись з позовними вимогами ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області», надав 02.11.2022 відзив на позовну заяву, у якому стверджував про правомірність висновку від 28.09.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-12-07-0016385-с.

Зазначав, що за результатами проведеного моніторингу встановлено порушення Замовником пункту 41 Постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 "Про ефективне використання державних коштів" (зі змінами) (далі - Постанова №710).

Відповідно до пункту 41 Постанови № 710 головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Держаудитслужба зазначила один зі способів усунення виявленого порушення, який, на думку відповідача, є чітким та зрозумілим та спрямованим на недопущення порушення, описаного у пункті 1 розділу ІІ оскаржуваного висновку, під час проведення процедур закупівель у майбутньому.

Зважаючи на зазначене, Держаудитслужба зобов`язала позивача усунути встановлені порушення та запропонувала один із можливих шляхів усунення цих порушень, а саме: здійснити заходи, спрямовані на недопущення встановлених порушень надалі, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів, яке і є тим конкретним "обов`язковим способом усунення порушення".

Відповідач стверджував, що вимога здійснити заходи щодо усунення порушень відповідає статтям 2 та 5 Закону №2939, Закону №992, спрямована на попередження і запобігання можливим порушенням законодавства у сфері закупівель надалі відповідно до мети моніторингу процедури закупівлі, що зазначена у пункті 14 частини першої статті 1 Закону № 922. Держаудитслужба у своєму Висновку від 28.09.2022 дотрималася вимог щодо змісту висновку, передбачені Законом №922 та Наказом №552, та вимог, які висуваються до акта індивідуальної дії зобов`язального характеру.

На підставі викладеного, відповідач заперечував проти позовних вимог та просив відмовити в їх задоволенні у повному обсязі, посилаючись на те, що спірний висновок не порушує права та законні інтереси позивача.

Справа розглянута у письмовому провадженні на підставі статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обставини справи, встановлені судом

Держаудитслужба здійснила моніторинг процедури закупівлі UA-2021-12-07-0016385-с (назва предмета закупівлі «Додаткові послуги по об`єкту "Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування місцевого значення О1705071 Диканька-Решетилівка на ділянці км32+455-км50+690 Решетилівського району Полтавської області (окремими ділянками) (код ДК021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь)» у частині дотримання позивачем законодавства у сфері публічних закупівель.

Під час здійснення моніторингу цієї процедури закупівлі Держаудитслужба 16.09.2022 звернулась через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання, зокрема інформації щодо посилання на сторінку власного веб-сайту, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі.

На запит Держаудитслужби Замовник 21.09.2022 в електронній системі закупівель оприлюднив пояснення з посиланням про розміщення закупівлі на офіційному інтернет-порталі https//amd.pl.ua/.

При дослідженні інтернет-порталу https//amd.pl.ua/ виявлено, що повідомлення Замовника про обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, її очікуваної вартості відсутнє.

За результатами проведення моніторингу процедури закупівлі Держаудитслужба констатувала порушення Замовником пункту 41 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 "Про ефективне використання державних коштів" .

Порушення, виявлене під час моніторингу процедури закупівлі, зафіксовано у висновку про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-12-07-0016385-с від 28.09.2022, який оприлюднений в електронній системі закупівель 28.09.2022.

Позивач не погодився із Висновком №UA-2021-12-07-0016385-с від 28.09.2022 та оскаржив його до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд дійшов наступних висновків.

Норми права, що підлягають застосуванню

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель визначено статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі".

Моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися в тому числі інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Частина перша статті 5 Закону №922 передбачає: принципи здійснення публічних закупівель та недискримінація учасників закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія, ефективність та пропорційність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників та рівне ставлення до них; об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; запобігання корупційним діям і зловживанням.

Відповідно до частини четвертої статті 10 Закону №922 замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю.

Згідно з частиною четвертою статті 10 Закону №922 інформація, зазначена у частині першій цієї статті, може додатково оприлюднюватися замовником в інших засобах масової інформації, на веб-сайті замовника (за наявності) або на веб-сайтах відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 41 Постанови "Про ефективне використання державних коштів" від 11.10.2016 №710 головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Висновки щодо правозастосування

Суть виявленого у Висновку порушення зводилась до того, що з посиланням на вимоги Постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 "Про ефективне використання державних коштів" (далі Постанова № 710), відповідач вказував, що на порушення вимог пункту 41 Постанови № 710, повідомлення Замовника про обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, її очікуваної вартості на інтернет-порталі https//amd.pl.ua/ відсутнє.

Держаудитслужба у пункті 3 констатуючої частини Висновку від 28.09.2022 зазначила про зобов`язання здійснити заходи, спрямовані на недопущення встановленого порушення надалі, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Суд констатує, що зміст оскаржуваного висновку, який є індивідуально-правовим актом і породжує права та обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

Обґрунтованість, у силу зазначеної норми, є однією із обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Тобто, рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

Системний аналіз приписів статті 8 Закону, а також установлених обставин справи, дає підстави дійти висновку про те, що з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості оскаржуваного висновку відповідачеві не достатньо вказати у його змісті на факт відповідного(их) порушення (порушень). Відповідач зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, а також, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, окремо зазначити структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути в установленому законодавством порядку виявлені порушення, а також зобов`язання щодо їхнього усунення.

Таким чином законодавець поклав обов`язок на відповідача у Висновку про результати моніторингу закупівлі, у разі виявлення порушень, зобов`язати замовника усунути порушення, чітко визначивши установлений законодавством порядок усунення.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їхня обґрунтованість та вмотивованість.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких необхідно вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Держаудитслужба в оскаржуваному висновку зобов`язала позивача усунути встановлене порушення та запропонувала один із можливих шляхів усунення цього порушення.

Суд погоджується із доводами позивача про те, що, зазначивши у Висновку про необхідність здійснити заходи, спрямовані на недопущення встановлених порушень надалі, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів, відповідач не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач; нормами якого саме нормативного акта передбачено зазначений спосіб усунення; не визначив конкретний спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

При цьому, спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи необхідно вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства, наприклад, у даному конкретному випадку трудового законодавства, адже для притягнення уповноважених осіб позивача до відповідальності, необхідно, у першу чергу, наявність самого дисциплінарного проступку, тобто винної умисної дії.

Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.

Зобов`язальний характер вимог щодо усунення виявлених порушень свідчить як про встановлення цих порушень, так і про визначення імперативного обов`язкового способу їхнього усунення. Водночас, можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Відповідну правову позицію Верховний Суд висловив, зокрема, у постановах від 10 грудня 2019 року в справі №160/9513/18, від 05 березня 2020 року в справі №640/467/19, від 23 квітня 2020 року в справі №160/5735/19, від 11 червня 2020 року в справі №160/6502/19, від 12 серпня 2020 року в справі №160/11304/19, від 21 січня 2021 року в справах №240/9993/19, №400/4458/19, №420/3411/19 та №480/3179/19, від 28 січня 2021 року в справі №160/12925/19, від 05 лютого 2021 року в справі №160/4347/19, від 19 квітня 2021 року в справі №1.380.2019.006879 та від 13 травня 2021 року в справі №160/13090/19.

Іншим аргументом на користь висновку про протиправність оскаржуваного висновку суд вказує таке.

Згідно з частиною четвертою статті 10 Закону №922 інформація, зазначена у частині першій цієї статті, може додатково оприлюднюватися замовником в інших засобах масової інформації, на веб-сайті замовника (за наявності) або на веб-сайтах відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

А тому, керуючись визначеними у частині четвертій статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України загальними засадами пріоритетності законів над підзаконними актами, у даному випадку слід застосовувати не Постанову №710, а Закон №922, який має вищу юридичну силу.

Кабінет Міністрів України не вправі при прийнятті підзаконних нормативно-правових актів доповнювати чи змінювати норми закону, на виконання якого підзаконний акт приймається, якщо йому спеціально не делеговано це право.

Таким чином якщо норма Постанови №710 не відповідає у частині обов`язковості публікації відомостей про публічну закупівлю відповідній нормі Закону №922 - суд зобов`язаний застосувати норму Закону №922, а не Постанови.

За таких обставин, суд дійшов висновку про невідповідність оскаржуваного висновку відповідача, як акта індивідуальної дії критеріям обґрунтованості та вмотивованості, що є підставою для визнання його протиправним і скасування.

Як зазначено у частині першій статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини другої статті 73 КАС України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

За змістом частини першої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Розподіл судових витрат

Згідно із частиною першою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При зверненні до суду позивачем сплачено судовий збір у розмірі 2481,00 грн, що підтверджується платіжним дорученням №433 від 12.10.2022.

Отже, оскільки позовну заяву задоволено, сплачений судовий збір за подачу позову до суду в сумі 2481,00 грн підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Позов Державного підприємства «Агентство місцевих доріг Полтавської області» (вул. Зигіна, 1, м. Полтава, Полтавська область ) до Державної аудиторської служби України (вул. Сагайдачного, 4, м. Київ ) про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати Висновок Державної аудиторської служби України від 28.09.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-12-07-0016385-с.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України на користь Державного підприємства «Агентство місцевих доріг Полтавської області» сплачений судовий збір у розмірі 2481,00 (дві тисячі чотириста вісімдесят одна гривня нуль копійок).

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня його складення.

Головуючий суддя І.С. Шевяков