Справа № 640/22025/21
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2022-12-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

за участю секретаря Шляги А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.08.2022 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської прокуратури про стягнення неотриманої частини заробітної плати, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому, з урахуванням заяви від 22.06.2022, просила:

- визнати дії Київської міської прокуратури неправомірними та зобов`язати провести нарахування та виплату ОСОБА_1 недоотриманої заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного у відповідності до ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 26.03.2020 по 12.03.2021.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.08.2022 у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням ОСОБА_1 звернулась із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з`явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 працювала в органах прокуратури з 01.08.1997 по 12.03.2021.

У період з 26.03.2020 по 12.03.2021 ОСОБА_1 працювала на посаді прокурора Київської місцевої прокуратури № 5 м. Києва.

Наказом керівника Київської міської прокуратури від 22.02.2021 за № 272к ОСОБА_2 звільнено з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 5 міста Києва та органів прокуратури у зв`язку з неуспішним проходженням атестації, на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12.03.2021.

ОСОБА_1 вважає, що за період з 26.03.2020 по 12.03.2021 заробітна плата їй виплачена не в повному обсязі, у зв`язку із чим вона звернулась до суду першої інстанції з адміністративним позовом про зобов`язання відповідача провести нарахування та виплату недоотриманої заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного у відповідності до ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що в даному випадку відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки позивач фактично не пройшла атестацію, а тому заробітна плата нараховувалась та виплачувалась, виходячи з розміру посадового окладу згідно постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012. При цьому, за змістом абзацу пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІX оплата праці прокурорів на період до дня звільнення або переведення до створених прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників прокуратури. Крім того, відповідач не наділений повноваженням самостійно здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати за відсутності відповідних бюджетних асигнувань та відповідних кошторисів.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що оскаржуване рішення прийнято судом першої інстанції з ненаданням належної оцінки нормам чинного законодавства, що призвело до прийняття невірного рішення. Зокрема, доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що з 26.03.2020 заробітна плата позивача, як працівника прокуратури, підлягає обрахуванню, відповідно до положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст.81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

На підставі ч.3 ст.81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.

Таким чином, починаючи з 15.07.2015 відбулися поетапні зміни в оплаті праці працівників прокуратури, збільшувались відповідно розміри посадових окладів працівників прокуратури.

Відповідно до положень ст.ст. 8, 13 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 №108/95-ВР (далі - Закон №108) умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Частиною 9 ст. 81 Закону №1697-VII визначено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, що кореспондується із положеннями ст.ст. 89 і 90 вказаного Закону №1697-VII, відповідно, фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України; функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України; фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Згідно ч.1 та ч.2 ст.23 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до ч.1 ст.51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

Законом України від 28.12.2014 №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (набрав чинності з 01.01.2015) внесені зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI Прикінцеві та перехідні положення якого доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України Про прокуратуру частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII Перехідні положення Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Тобто, Бюджетним кодексом, як спеціальним законом, який регулює бюджетні відносини, надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.

Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури (далі - Постанова №505) надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати.

Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснювати в межах затвердженого фонду оплати праці (пункти 6 Постанови №505).

Підпунктом 1 п.13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» (в редакції від 14.10.2014) доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом. Відповідні дії не були вчинені Кабінетом Міністрів України.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про прокуратуру», що узгоджується із постановами Верховного Суду від 18.03.2020 у справі №640/3667/18 та від 07.05.2020 по справі №802/1179/16-а.

Вищенаведені правові норми, станом на час виникнення спірних правовідносин неконституційними не визнавались.

Разом з тим, рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Зокрема, пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Разом з тим, Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.

Відповідно до пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Проте, пунктом 7 розділу ІІ цього ж Закону передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

При цьому за змістом абзацу пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІX оплата праці прокурорів на період до дня звільнення або переведення до створених прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників прокуратури.

Наведені положення Закону №113-ІX неконституційними у встановленому законом порядку не визнавались.

Отже, висновки суду першої інстанції про те, що дія статті 81 Закону № 1697-VII у редакції, чинній з 26.03.2020, не поширюється на прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, є правильними.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 2019 року № 1155 «Про умови оплати праці прокурорів» затверджено посадові оклади прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (далі - Постанова № 1155). Постановою № 1155 не вносилися зміни про збільшення посадових окладів до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Колегія суддів зазначає, що прокурори, зокрема прокуратури міста Києва, які не були переведені на посаду прокурора в Київську міську прокуратуру, отримували/отримують заробітну плату відповідно до Постанови № 505. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Київську міську прокуратуру, отримують заробітну плату згідно з Постановою № 1155 та статті 81 Закону № 1697-VII.

Таким чином, в системі органів прокуратури відбувалися зміни, супроводжувані, зокрема, (поетапною) атестацією працюючих прокурорів (усіх рівнів) і переведенням їх на посади відповідно до Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур.

При цьому, виплата заробітної плати згідно з Постановою № 1155 і статті 81 Закону № 1697-VII пов`язувалася якраз із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/»оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).

Колегія суддів зазначає, що позивач фактично не пройшла атестацію та звільнена з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 5 міста Києва та органів прокуратури у зв`язку з неуспішним проходженням атестації, на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12.03.2021, що не заперечується позивачем.

Колегія суддів вказує, що розрахунок заробітку потрібно проводити на основі того посадового окладу (з урахуванням коефіцієнту підвищення, якщо таке було у розрахунковому періоді), який отримувала би позивач як прокурор (чи прирівняні до нього за посадою прокурори), будучи на займаній посаді, тобто середня заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурорів Київської міської прокуратури, адже її туди з об`єктивних причин не перевели.

Окрім того, з набранням чинності постанови № 1155 не всім прокурорам України воднораз збільшили посадові оклади, а тільки тим, кого після атестації перевели на посади прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (відповідно до Закону №113-ІХ). Цей процес був триваючим, тож вочевидь виникали ситуації, коли протягом одного періоду прокурори отримували заробітні плати відповідно до різних нормативно-правових актів (відповідно до Постанови № 505 і Постанови № 1155).

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 30 червня 2021 року у справі № 826/17798/14.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку, що не встановлено обґрунтованих підстав для нарахування позивачу та виплати заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного ч. 3 ст. 81 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру», з урахуванням приписів рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020, за період з 26.03.2020 по 12.03.2021, а тому позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають, що вірно встановлено судом першої інстанції.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21.

При цьому, колегія суддів вказує на помилковість тверджень апелянта про набуття нею права на отримання заробітної плати у порядку та розмірах, визначених статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», у зв`язку з ухваленням рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020, оскільки вказаним рішенням визнано неконституційними певні норми БК України, але як відзначалося вище, згідно із зазначеним спеціальним Законом № 113-IX та ст. 81 Закону № 1697-VII прокурор набуває право на отримання заробітної плати, згідно з цією законодавчою нормою, з дати зайняття ним посади. Тобто, саме ці обставини (призначення прокурора на посаду в новому реформованому органі) за умови системного тлумачення норм чинного законодавства надають підстави для нарахування прокурору заробітної плати, згідно зі ст. 81 Закону № 1697-VII.

Доводи апелянта про те, що до спірних правовідносин повинні застосовуватися виключно положення спеціального Закону № 1697-VIІ, який по суті є продовженням Конституції України, а не Закону № 113-ІХ, колегія суддів відхиляє як необґрунтовані, оскільки, як відзначалося вище, зазначені законодавчі акти в даному випадку підлягають системному тлумаченню, є спеціальними для врегулювання спірних правовідносин та передбачають, що прокурор набуває право на отримання заробітної плати, згідно з цією законодавчою нормою, з дати зайняття ним посади після успішного проходження атестації.

Посилання апелянта на практику Верховного Суду, зокрема у справах № 820/2462/17, 804/3790/17, 818/45/16, 826/18228/16, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки такі рішення ухвалені Верховним Судом за інших обставин.

Натомість, зокрема, у постановах від 21.07.2020 у справі № 280/1992/21, від 30.06.2021 у справі № 826/17798/14 та від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21, обставини яких є схожими з обставинами цієї справи, Верховним Судом чітко викладено правову позицію щодо порядку нарахування заробітної плати прокурорів, які не пройшли атестацію, яка й застосована при вирішенні цього спору.

Посилання апелянта на практику Окружного адміністративного суду міста Києва колегія суддів до уваги не приймає, оскільки, згідно зі ст. 6, ст. 242 КАС України, висновки, викладені у рішеннях суду першої інстанцій не є джерелом права.

При цьому, проаналізувавши вказані вище та всі інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову та вважає, що судом першої інстанції повно встановлено фактичні обставини справи, правильно визначено норми матеріального і процесуального права, які підлягають застосуванню, з дотриманням вимог ст. 159 КАС України.

Крім того, як зазначено у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 127/3429/16-ц, Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», §58, рішення від 10.02.2010).

Таким чином, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.08.2022 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлений 19.12.2022.