Справа № 120/10663/22
Суддя: Слободонюк Михайло Васильович
Дата ухвалення: 2022-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

м. Вінниця

22 грудня 2022 р. Справа № 120/10663/22

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Слободонюк М.В., розглянувши матеріали позовної заяви:

за позовом: Комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області

до: міського голови Немирівської міської ради Качура Віктора Миколайовича та Немирівської міської ради Вінницької області

про: визнання протиправним та скасування розпорядження

ВСТАНОВИВ:

20.12.2022 до Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області (далі також КНП «Немирівська міська лікарня», позивач) за підписом головного лікаря Павла Ткачука, до міського голови Немирівської міської ради Качура Віктора Миколайовича (далі також міський голова, відповідач 1) та Немирівської міської ради Вінницької області (далі також міська рада, відповідач 2) за вимогами якої позивач просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови від 06 грудня 2022 року № 422-рк-о «Про призначення тимчасово виконуючою обов`язки генерального директора комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області ОСОБА_1 ».

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що відповідно до Статуту КНП «Немирівська міська лікарня», його засновником, власником та органом управління майном є Немирівська міська об`єднана територіальна громада в особі Немирівської міської ради. При цьому поточне керівництво таким підприємством здійснює головний лікар (генеральний директор), який призначається на посаду та звільняється з посади керівником органу Управління та виконує свої обов`язки на підставі укладеного контракту.

Вказує на те, що відповідно до Контракту від 26.12.2018 (зі змінами внесеними Додатковими угодами № 1 від 23.07.2020 та № 2 від 31.12.2021) головним лікарем КНП «Немирівська міська лікарня» призначено ОСОБА_2 , який по даний час займає вказану посаду. При цьому, у зв`язку з його тимчасовою непрацездатністю наказом від 17.10.2022 № 927-к виконання функціональних обов`язків головного лікаря покладено на заступника головного лікаря з медичної частини ОСОБА_3 .

Втім, міським головою Немирівської міської ради Качуром В.М. 06.12.2022 винесено розпорядження № 422-рк-о, згідно якого на посаду тимчасово виконуючою обов`язки генерального директора КНП «Немирівська міська лікарня» з 06.12.2022 призначено ОСОБА_1 .

Позивач вважає оскаржуване розпорядження протиправним та таким, що суперечить положенням Конституції України, вимогам Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» та Статуту КНП «Немирівська міська лікарня», оскільки посада головного лікаря даного комунального підприємства не була та не є вакантною, а тому жодних правових підстав для прийняття міським головою в порядку п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розпорядження щодо призначення тимчасово виконуючої обов`язки генерального директора КНП «Немирівська міська лікарня» не було.

Позивач акцентує увагу на тому, що із прийняттям оскаржуваного розпорядження виникла ситуація наявності в КНП «Немирівська міська лікарня» двох керівників, які виконують обов`язки головного лікаря (генерального директора), що в свою чергу може призвести до прийняття суперечливих управлінських та інших рішень, пов`язаних із діяльністю лікувального закладу.

Враховуючи зазначені обставини та беручи до уваги те, що основною метою діяльності підприємства є забезпечення медичного обслуговування населення, тому, на думку позивача, розпорядження міського голови від 06.12.2022 № 422-рк-0 призводить до порушення як його прав, визначених Статутом щодо самостійного планування та здійснення своєї статутної діяльності так і прав громадян на охорону здоров`я та медичного забезпечення.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи немає підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

Визначаючись щодо належності розгляду даної позовної заяви за правилами адміністративного судочинства, суд враховує наступне.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначає, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "суд, встановлений законом" у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". Європейський суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до положень пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг. Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; а також спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Як зазначає Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 23.01.2019 року у справі №822/160/16, помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, адже визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, у яких виник спір. Згідно правової позиції Верховного Суду публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (Постанова Верховного Суду від 04.09.2018 № 826/1934/17).

Зі змісту позовної заяви слідує, що позивач оскаржує розпорядження міського голови від 06 грудня 2022 року № 422-рк-о «Про призначення тимчасово виконуючою обов`язки генерального директора комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області ОСОБА_1 ».

При цьому, визначаючи належність даного спору як публічно-правового, позивач вочевидь керувався лише суб`єктним складом осіб, до яких звернуті позовні вимоги Немирівської міської ради та його голови, а не власне самого характеру спірних правовідносин.

Однак, суд не погоджується з тим, що даний позов має розглядатись в порядку адміністративного судочинства, а сам спір має публічно - правовий характер, та зазначає наступне.

Так, як уже наголошувалося вище, оскаржуваним розпорядження міського голови Немирівської міської ради від 06.12.2022 № 422-рк-о, керуючись п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та п. 7.9 Статуту КНП «Немирівська міська лікарня», призначено тимчасово виконуючою обов`язки генерального директора комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області Верлан-Кульшенко Олену Олександрівну з 06.12.2022.

Тобто, характер даного спору стосується обставин пов`язаних як із управлінням КНП «Немирівська міська лікарня» так із виникнення трудових відносин між Немирівською міською радою та ОСОБА_1 щодо призначення останньої виконуючим обов`язки керівника (генерального директора) лікувального закладу комунальної форми власності Немирівської міської ради.

При цьому підписант позовної заяви головний лікар Ткачук П.В., звертається до суду з позовом вважаючи себе особою (керівником), з якої не були зняті попередні повноваження по керівництву КНП «Немирівська міська лікарня».

Отже, об`єктом спірних відносин (навколо чого виник спір) є посада пов`язана із виконанням обов`язків головного лікаря (генерального директора) Комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області (керівника юридичної особи).

Відповідно, для набуття спором ознак публічно-правового в контексті статті 19 КАС України спірні правовідносини мають безпосередньо випливати як з перебування особи на посаді, яка віднесена до публічної служби та здійснення нею службової діяльності так і здійснення органом місцевого самоврядування (його посадовою особою) своїх владних управлінських функцій в публічно-правовій площині.

Надаючи оцінку цим двом аспектам, суд враховує таке.

Комунальне некомерційне підприємство «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області згідно свого Статуту, затвердженого рішенням 56 сесії Немирівської міської ради 1 скликання від 07.07.2020 № 1465, (далі Статут) є лікарняним закладом охорони здоров`я комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає послуги вторинної спеціалізованої медичної допомоги. При цьому Засновником, Власником та Органом управління майном Підприємства є Немирівська міська об`єднана територіальна громада в особі Немирівської міської ради (пункти 1.2, 1.3 Статуту).

Як зазначено у пункті 7.1 Статуту управління підприємством здійснює Немирівська міська рада (Засновник). А згідно пункту 7.2 Статуту поточне керівництво (оперативне управління) підприємством здійснює керівник підприємства головний лікар (генеральний директор), який призначається на посаду та звільняється з посади керівником органу Управління відповідно до законодавства.

Усе майно підприємства є комунальною власністю Немирівської міської ради (пункт 6.1 Статуту).

Аналіз положень цього Статуту вказує на те, що КНП «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області є юридичною особою закладом охорони здоров`я, комунальним унітарним підприємством, управління яким здійснюється Немирівською міською радою як засновником та власником даного підприємства.

Згідно з п.п. 1 п. «а» ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" управління закладами охорони здоров`я, які належать територіальним громадам або передані їм відноситься до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

При цьому відповідно до п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень сільського, селищного, міського голови належить призначення на посади та звільнення з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру".

Із вищевикладених законодавчих приписів та положень Статуту КНП «Немирівська міська лікарня» слідує, що у межах спірних правовідносин пов`язаних з організацією діяльності та управління позивача, Немирівська міська рада діє саме як власник, засновник та орган управління майном КНП «Немирівська міська лікарня», а міський голова як керівник цього органу управління.

Таким чином, приймаючи оскаржуване розпорядження від 06.12.2022 № 422-рк-о «Про призначення тимчасово виконуючою обов`язки генерального директора комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області Верлан-Кульшенко Олену Олександрівну» Немирівська міська рада в особі міського голови, діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як власник (Орган управління) даної юридичної особи. А отже в цьому випадку таке розпорядження міського голови не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника (засновника) комунального підприємства щодо організації діяльності та забезпечення поточного керівництва таким підприємством.

В даному контексті слід звернути увагу і на правову позицію, що викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18. Так визначаючи юрисдикцію спору у цій справі Велика Палата Верховного Суду, зазначила, зокрема, що районна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.

Також, у постанові від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 Велика Палата Верховного Суду відступила від власного правового висновку щодо юрисдикційної належності спорів про оскарження рішень міської ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи про створення, реорганізацію чи припинення діяльності такої установи, визначивши, що такі спори є найбільш наближеними до спорів, пов`язаних із діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому мають розглядатися за правилами господарського судочинства.

Про те, що даний спір не є публічно-правовим свідчить і та обставина, що оскаржуване розпорядження міського голови спрямоване на виникнення саме трудових відносин між Немирівською міською радою (як власником) з однієї сторони та КНП «Немирівська міська лікарня» і ОСОБА_1 з іншої, де орган місцевого самоврядування виступає виключно як роботодавець у трудових відносинах.

Додатково суд враховує, що посада головного лікаря (генерального директора) КНП «Немирівська міська лікарня» не відноситься ні до посад державної служби, ні до посад органів місцевого самоврядування, інших посад в державних органах (установах), які охоплюються поняттям публічної служби в розумінні статті 19 КАС України

Як зазначено у висновках Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 27 лютого 2019 року (справа N 815/6096/17 (К/9901/49528/18), спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Разом з цим, до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та інше. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, зміст та юридичної природи обставин у справі.

Фактично суть оскарження позивачем - КНП «Немирівська міська лікарня» в особі його керівника головного лікаря Ткачука П.В. спірного розпорядження міського голови якраз і зводиться до захисту порушених, на його думку, власних трудових прав як діючого керівника закладу охорони здоров`я комунального підприємства на противагу призначеному виконуючої обов`язки такого керівника.

При цьому в межах даного спору та навіть на етапі подання позовної заяви уже постає питання відносно повноважної особи керівника КНП «Немирівська міська лікарня», який має право представляти інтереси даного підприємства (головний лікар Ткачук П.В. чи в.о. генерального директора Верлан-Кульшенко О.О.), що само по собі вказує на те, що характер спірних правовідносин стосується організаційної діяльності та здійснення керівництва комунальним підприємством (спором щодо управління підприємством).

Тобто, юридична природа таких відносин вочевидь не є публічно-правовою, так як виникла не у зв`язку з виконанням відповідачами своїх публічно-владних управлінських функцій, а стосується дій власника (засновника) та органу управління КНП «Немирівська міська лікарня» (керівника органу управління) спрямованих на здійснення організаційної діяльності роботи такого підприємства та призначення його керівництва.

Таким чином підсумовуючи викладене суд доходить висновку, що даний спір має подвійну правову природу яка полягає у тому, що, по перше, оскаржуване розпорядження міського голови не стільки стосується безпосередньо самих прав юридичної особи - КНП «Немирівська міська лікарня», як власне трудових прав його керівника (підписанта позовної заяви) головного лікаря Ткачука П.В., обумовленими укладеним із ним контрактом від 26.12.2018 (з наступними змінами) так і Статутом підприємства. А по друге, з точки зору захисту прав комунального підприємства, то даний спір є спором такого підприємства з його Засновником та органом Управління майном з приводу здійснення управління підприємством, що випливає із положень пунктів 7.1 та 7.2. Статуту.

Виходячи із вищенаведеного суд вважає, що даний спір щодо оскарження розпорядження міського голови Немирівської міської ради від 06.12.2022 № 422-рк-о про призначення тимчасово виконуючої обов`язки генерального директора КНП «Немирівська міська лікарня» не є публічно-правовим, а має похідний характер як від трудового спору (що стосується трудових прав керівника такого підприємства), так і від спору щодо управління таким комунальним підприємством, тобто є приватно-правовим спором, а тому підлягає розгляду за правилами цивільного (господарського) судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, у відкритті провадження у даній справі необхідно відмовити.

Окрім того судом також встановлено, що позивачем разом із позовною заявою подано також і заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного розпорядження міського голови від 06.12.2022 № 422-рк-о та забороною будь-яким суб`єктам державної реєстрації та державним реєстраторам вчиняти та здійснювати будь-які реєстраційні дії щодо внесення чи зміну відомостей про керівника Комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області.

Щодо заяви позивача про забезпечення позову, то суд зазначає, що така заява також не може бути розглянута адміністративним судом із наступних мотивів.

Як передбачено ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, держави учасниці, гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією право на розгляд його справи (у тому числі заяв, клопотань у справах) судом встановленим законом.

При цьому фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Тому, враховуючи, що даний спір не є публічно правовим та не може розглядатися адміністративним судом, а отже, не може бути предметом розгляду у суді адміністративної юрисдикції й заява позивача про забезпечення позову у такій справі. В іншому випадку заява буде вважатися такою, що не розглянута судом встановленим законом, як того вимагає ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Таким чином оскільки у відкриті провадження в адміністративній справі відмовлено з підстав неналежності розгляду даного позову за правилами адміністративного судочинства, тому й правових підстав для розгляду заяви позивача про забезпечення такого позову в порядку ст.ст. 153, 154 КАС України також не має.

Керуючись ст.ст. 2, 19, 170, 243, 248, 256 КАС України,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Комунального некомерційного підприємства «Немирівська міська лікарня» Немирівської міської ради Вінницької області до міського голови Немирівської міської ради Качура Віктора Миколайовича та Немирівської міської ради Вінницької області про визнання протиправним та скасування розпорядження.

Роз`яснити позивачу, що захист порушеного права має відбуватись за правилами цивільного (господарського) судочинства.

Копію ухвали разом із позовною заявою та доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.

Повторне звернення до адміністративного суду з тією самою позовною заявою не допускається.

Ухвала суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її складання

Суддя Слободонюк Михайло Васильович