Справа № 540/583/21
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2022-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №540/583/21
судді Верховного Суду Уханенка С.А. на постанову Верховного Суду від 08 грудня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Користуючись цією нормою, висловлюю незгоду із постановою колегії суддів у цій справі.
Предметом спору у цій справі є протиправність бездіяльності Херсонської обласної прокуратури щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати їй частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), за період з 15 грудня 2015 року по 29 грудня 2020 року та спонукання відповідача до перерахунку та виплати заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, за період з 15 грудня 2015 року по 29 грудня 2020 року в розмірі 1146818 грн.
Свої вимоги позивач тим, що бездіяльністю відповідача порушено її право власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ), виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Позивач уважає необґрунтованим визначення їй розміру посадового окладу на підставі постанови КМУ від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ №505), що за період з 15 грудня 2015 року по 29 грудня 2020 року вона недоотримала частину заробітної плати у вигляді посадового окладу в розмірі 1146818 грн.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправними дії Херсонської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 частини заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, за період з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року. Зобов`язано Херсонську обласну прокуратуру здійснити нарахування та виплату на користь ОСОБА_1 недоплаченої частини заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, за період з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року включно у розмірі 321760 грн із урахуванням податків і зборів та обов`язкових платежів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції зробив висновки про те, що: у 2015-2019 роках норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених постановами КМУ №505, №657, з дотриманням норм Закону України від 28 грудня 2014 року №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон №79-VIII), а не статтею 81 Закону №1697-VII; дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 втратила чинність 26 березня 2020 року, і саме з цього часу положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у відповідній частині не підлягають застосуванню відповідачем; Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 не впливає на спірні правовідносини до 26 березня 2020 року, оскільки такі виникли до його ухвалення, і це Рішення не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності; визнання неконституційними певних положень чинного законодавства у подальшому не може мати за собою наслідки визнання протиправними дій чи рішень відповідача, які були вчинені або ухвалені до визнання таких норм неконституційними; відповідач був зобов`язаний і діяв у межах та на підставі того законодавства, яке існувало на момент виникнення спірних правовідносин, і висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020, не можуть бути підставою для визнання протиправною бездіяльності прокуратури та зобов`язання здійснити позивачеві виплату частини недоотриманої заробітної плати у вигляді посадового окладу за період з 15 грудня 2015 року по 26 березня 2020 року відповідно до статті 81 Закону №1697-VII. Разом із тим, зважаючи на Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, позивач з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року має право на нарахування та виплату недоплаченої заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII. Відповідачем не доведено правомірність вчинення дій по нарахуванню та виплаті ОСОБА_1 заробітної плати у вигляді посадового окладу відповідно постанови КМУ №505 з огляду на вимоги пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ) у період з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року включно.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року апеляційну скаргу Херсонської обласної прокуратури задоволено, а апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишено без задоволення. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що: Закон №79-VIII прийнятий пізніше Закону №1697-VII, а тому до 2019 року норми і положення цього Закону щодо заробітної плати прокурора застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених КМУ, а не статтею 81 Закону №1697-VII; відповідач не був наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою КМУ №505; до визнання Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 неконституційним окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, у відповідача не було правових підстав обраховувати посадовий оклад позивача з урахуванням приписів статті 81 Закону №1697-VІІ, оскільки зазначене положення, визнане неконституційним, втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України вказаного Рішення. Щодо позовних вимог у частині нарахування ОСОБА_1 посадового окладу відповідно до частини третьої статті 81 Закону №1697-VIІ з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року, суд апеляційної інстанції, пославшись на норми абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, зробив висновок про те, що нарахування позивачеві до 29 грудня 2020 року посадового окладу на підставі постанови КМУ №505 відповідало приписам чинного на той час законодавства.

Постановою Верховного Суду від 08 грудня 2022 року касаційну скаргу касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року залишено без змін.

Приймаючи постанову, Верховний Суд зауважив, що системний аналіз приписів Закону №113-ІХ, зроблений Верховним Судом у постановах від 14 липня 2022 року в справах №160/13767/20, №240/1984/21, від 28 липня 2022 року в справі №620/1338/21, від 09 серпня 2022 року в справі №240/15182/21, від 11 серпня 2022 року в справі №120/3931/21-а, від 18 серпня 2022 року в справі №200/2499/21-а, від 08 вересня 2022 року в справі №360/931/21 та інших дійшов висновків про те, що на період, тобто до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови КМУ №505. Водночас ті прокурори, які переведені на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

Також, Верховний Суд константував, що у постановах від 30 червня 2021 року в справі №826/17798/14, від 26 травня 2022 року в справі №540/1268/21 та інших Верховний Суд указував, що з набранням чинності (16 січня 2020 року) постановою КМУ від 11 грудня 2019 року №1155 «Про умови оплати праці прокурорів» (далі - постанова КМУ №1155), яка втратила чинність 05 червня 2021 року, не всім прокурорам України воднораз збільшили посадові оклади, а тільки тим, кого після атестації перевели на посади прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (відповідно до Закону №113-ІХ). Цей процес був триваючим, тому виникали ситуації, коли протягом одного періоду прокурори отримували заробітну плату відповідно до різних нормативно-правових актів (відповідно до постанови КМУ №505 і постанови КМУ №1155).

Стосовно застосування Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, необхідно зазначити, що відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому Рішенні (абзац одинадцятий підпункту 2.2 пункту 2), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р(II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Конституція України, як неодноразово зазначав Верховний Суд у своїх постановах, зокрема, від 21 вересня 2021 року в справі №160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року в справі №560/4176/19, від 26 листопада 2021 року в справі №200/14545/19-а та інших, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні та стосувалося без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати в органах прокуратури.

Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України та пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами у редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).

Проте я не можу погодитися із таким висновком Суду щодо застосування цієї норми з огляду на наступне.

Так, предметом спору у цій справі є правомірність нарахування та виплати позивачу заробітної плати у розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України № 505 (згідно абзацом третім пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ), а не статтею 81 Закону №1697-VII.

Згідно наданим відповідачем відзиву на позов та доданих до нього розрахункових листків вбачається, що заробітна плата позивача складалася з посадового окладу - 7180 грн, надбавок: за вислугу років - 25%, роботи в умовах режимних обмежень - 10% та виконання особливо важливої роботи - 70%, премії - 75%, індексації (усього заробітна плата складала 28329,18 грн).

Виплата наведених складових заробітної здійснювалася у відповідності до постанови КМУ 505 від 31.05.2012 (посадовий оклад, надбавка за виконання особливо важливої роботи), постанови КМУ 1090 від 09.12.2015 (надбавка за вислугу років), постанови КМУ № 414 від 15.06.1994 (надбавка за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці).

Профільний Закон №1697-VII у приписах статті 81 з моменту набрання чинності (15 липня 2015 року) встановив порядок визначення заробітної плати прокурорів, наголосивши, що регулювання заробітної плати не може визначатися іншими нормативно-правовими актами окрім цього закону. Ця норма зберегла чинність і на момент виникнення спірних правовідносин.

В наступному, Законом України від 28.12.2014 №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" доповнений розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України , зокрема, п. 26, який передбачив, що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Наведені норми Бюджетного кодексу Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) і втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Водночас, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ, яким, зокрема, абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» встановлено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, аналіз наведеної норми вказує, що на період до переведення на посаду прокурора до відповідних прокуратур оплата праці прокурорів повинна відбуватися у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Іншими словами компетенція щодо визначачення структури заробітної плати та її розміру була надана Кабінету Міністрів України.

У своїх висновках у цій справі Верховний Суд наголосив на неможливості оцінки Закону № 113-ІХ в аспекті його відповідності Конституції України та презумпції конституційності цього Закону.

Проте приписи частини четвертої статті 7 КАС України передбачають, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

Отже суд, на якого покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін та визначити норму права, належну до застосування для вирішення спору здійснює вибір норми не лише з позицій кваліфікації спірних правовідносин, але й з позиції існуючого конституційного порядку.

Іншими словами, в разі виявлення ознак суперечності нормативного акта, належного до застосування приписам Конституції України, суд зобов`язаний застосувати норми Конституції, як норми прямої дії і не застосовувати нормативно-правовий акт, який хоч і регулює спірні правовідносини, але містить ознаки суперечності Конституції.

Так, припис частини другої статті 1311 Конституції України передбачає, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Оцінюючи визначення «організація та порядок діяльності прокуратури» в розумінні статті 1311 Конституції України Конституційний Суд України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 зробив висновок, що заробітна плата прокурорів є елементом цього визначення, який носить характер гарантії незалежності діяльності прокурорів.

Тому, переклавши на Кабінет Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури Закон № 113-ІХ запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закон №1697-VII нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

Отже, з огляду на висновки Конституційного Суду України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 прихожу до висновку, що приписи Закону № 113-ІХ в частині надання Кабінету Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури мають ознаки суперечності приписам статті 1311 Конституції України, а відповідно в силу частини четвертої статті 7 КАС України не повинні застосовуватися.

З огляду на необхідність застосування норми Конституції як акта прямої дії, до спірних правовідносин необхідно застосувати приписи частини другої статті 1311 Конституції України щодо визначення організації та порядку діяльності прокуратури виключно законом.

Враховуючи, що дія статті 81 Закону №1697-VII, яка регулює заробітну плату прокурорів не зупинялася, то саме норми цієї статті належать до застосування при вирішенні спору у цій справі відповідно до редакції цієї статті, чинної на момент виникнення спірних правовідносин.

Іншим аргументом на користь неможливості застосування постанови КМУ № 505 є визначення приписами абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ постанови (в однині) Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Проте, як було встановлено в ході розгляду справи відповідачем застосовувалося три постанови КМУ (№505, №1090, №414), що регулювали порядок та розміри оплати різних складових заробітної плати прокурорів. Водночас, єдиного документу, який би визначав структуру заробітної плати прокурорів Кабінет Міністрів України не приймав.

Крім того, постанова КМУ № 505 на час набрання чинності Законом №113-ІХ діяла в редакції постанови КМУ № 657 від 30 серпня 2017 і будь-яких змін, які б стосувалися її застосування на виконання вимог Закону №113-ІХ Кабінетом Міністрів України не вносилося.

Водночас, Кабінетом Міністрів України 11 грудня 2019 прийнята постанова № 1155, якою затверджені схеми посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур та прирівняних до них прокуратур, тобто прокуратур з назвою, зміненою Законом №113-ІХ і початком діяльності у відповідності до наказу Генерального прокурора.

Наведена постанова КМУ втратила чинність на підставі постанови КМУ № 555 від 02.06.2021. Характерною обставиною цього нормативного документа є пояснювальна записка до проекту цієї постанови, згідно з якою постанова КМУ № 1155 суперечить чинному законодавству з огляду на Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020.

Отже, визнаючи постанову КМУ № 1155 від 11.12.2019 такою, що втратила чинність з підстав невідповідності чинному законодавству, Кабінету Міністрів України належало б прийняти аналогічне рішення і щодо постанови № 505, оскільки ці нормативні акти за своїм змістом є однопредметними.

Таким чином, прихожу до висновку, що приписи постанови КМУ № 505 у цій справі не підлягають застосуванню через їхню суперечність частині другій статті 1311 Конституції України.

Підсумовуючи зазначу, що застосований у цій справі Верховним Судом висновок щодо застосування абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та визначення постанови КМУ № 505, як такої, що врегульовує спірні правовідносини не відповідає конституційному порядку побудови системи законодавства та не сприяє відновленню гарантії незалежності діяльності прокурорів.

Суддя С.А. Уханенко