Справа № 340/1508/22
Суддя: О.С. Петренко
Дата ухвалення: 2022-12-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року м. Кропивницький Справа № 340/1508/22

Кіровоградський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Петренко О.С., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом: Державного підприємства "Дослідне господарство "Червоний землероб" Кіровоградської державної с/г дослідницької станції Національної академії аграрних наук України, с. Чарівне, Бобринецький район, Кіровоградська область,27241

до відповідача: Східного офісу Держаудитслужби, вул. Володимира Антоновича, буд. 22, корп. 2; м. Дніпро,49600

про визнання дій незаконними, -

ВСТАНОВИВ:

Підприємство звернулось до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просить:

- визнати незаконними дії Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області при проведені державного фінансового аудиту діяльності ДП "Дослідне господарство "Червоний землероб" Кіровоградської державної с/г дослідної станції НААН України за період з 01.01.2017 по 30.06.2021, які полягали у незаконному застосуванні до підприємства, що знаходиться в процедурі банкрутства Методики аналізу фінансово-господарської діяльності підприємств державного сектору економіки, затв. наказом Мінфіну України від 14.02.2006 №170.

Ухвалою суду від 22.06.2022 року відкрито провадження в справі за правилами спрощеного позовного провадження.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про відсутність у відповідача підстав для проведення аудиту, що зумовило звернення до суду.

Ухвалою суду від 31.08.2022 року здійснено заміну неналежного відповідача, розгляд справи розпочато спочатку.

Відповідач, заперечуючи проти позову, надав відзив на позов та вказав на правомірність дій, а тому просив суд у задоволенні позову відмовити (вх.№30000/22 від 24.11.2022).

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Судом встановлено, що відповідно до п.4.14 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2021 /в частині державних фінансових аудитів/ було проведено державний фінансовий аудит діяльності ДП "Дослідне господарство "Червоний землероб" Кіровоградської державної с/г дослідної станції Національної академії аграрних наук України за період з 01.01.2017 по 30.06.2021. За результатами проведеного аудиту складено аудиторський звіт від 20.12.2021 №11.07-21/2.

Позивач, звертаючись з даним позовом, вказує, що при проведенні аудиту, посадовими особами відповідача протиправно використано Методику аналізу фінансово-господарської діяльності підприємства державного сектору економіки, затв. наказом Міністерства фінансів України від 14.02.2006 №170.

При цьому, на переконання позивача, застосування показників вказаної методики при проведені аналізу фінансово-господарської діяльності підприємства у стані банкрутства має некоректні дані, оскільки діяльність такого підприємства відбувається з певною специфікою, передбаченою Законом України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" та Кодексом України з процедур банкрутства, такою як мораторій на задоволення вимог кредиторів, спростування майнових дій боржника, визнання недійсними правочинів.

Не погоджуючись з діями відповідача, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-ХІІ).

За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ, державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.

Проаналізувавши вищенаведені норми права, cуд зазначає, що державний фінансовий аудит полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності. У свою чергу, функція документальної та фактичної перевірки фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечити виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних осіб у їх допущенні не притаманна аудиту, а віднесена до компетенції інспектування у формі ревізії.

Державний фінансовий контроль, в тому числі щодо діяльності суб`єктів господарювання державного сектору економіки, здійснюється у різних формах. До них належить державний фінансовий аудит, який полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Інспектування (ревізія) полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольного суб`єкта, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Аудиторський звіт - документ, підготовлений суб`єктом аудиторської діяльності за результатами аудиту фінансової звітності (консолідованої фінансової звітності) відповідно до міжнародних стандартів аудиту та вимог Закону України № 2939-XII.

Таким чином, фінансовий аудит завершується складанням аудиторського звіту.

Як свідчать матеріали справи, аудиторський звіт, як завершальний документ за результатами проведення державного фінансового аудиту діяльності ДП "Дослідне господарство "Червоний землероб" Кіровоградської державної с/г дослідної станції Національної академії аграрних наук України за період з 01 січня 2017року по 30 червня 2021 року складено 20.12.2021 року (а.с.55-136).

Суд зазначає, що під час проведення державного фінансового аудиту встановлюються факти, які можуть свідчити про порушення підконтрольною установою законодавства з фінансових або бюджетних питань, наслідком якого можуть бути збитки. Проте, встановлений порядок документування та реалізації матеріалів аудиту не дає змоги забезпечити фіксацію таких фактів, а також вжити заходів щодо усунення порушень та притягнення до відповідальності осіб, винних у їх вчиненні.

Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Водночас, право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.

Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.

У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації.

В даному випадку, висновки викладені в аудиторському звіті від 20.12.2021 року №11.07-21/2 - це зафіксовані факти та оціночні судження осіб, що її проводили. Оцінка такого звіту, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Крім цього, суд також вважає за необхідне зазначити, що висновки та рекомендації, викладені в аудиторському звіті, носять рекомендаційний характер, тому не породжують обов`язкових юридичних наслідків для позивача.

Так, відповідно до п.28 Порядку №252 разом із звітом керівник аудиту подає об`єкту аудиту супровідний лист, підписаний керівником органу Держаудитслужби, із зазначенням строку інформування про виконання пропозицій та рекомендацій, поданих у ньому, та результати їх впровадження. Пропозиції та рекомендації, що містяться у звіті, обов`язкові до розгляду об`єктом аудиту.

Згідно з п.29 Порядку №252 об`єкт аудиту у строк, визначений у листі органу Держаудитслужби, зазначеному в пункті 28 цього Порядку, інформує орган Держаудитслужби про стан і результати розгляду пропозицій та рекомендацій, що містяться у звіті, заплановані та вжиті заходи, спосіб і результати впровадження пропозицій та рекомендацій.

Наведене в сукупності свідчить про те, що сам по собі аудиторський звіт не є обов`язковим для виконання рішенням суб`єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Так само і висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.

Суд зазначає, що висновки, викладені в аудиторському звіті є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч.1 ст.4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до п.19 ч.1 ст.4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

Суд доходить висновку, що висновки, викладені у оскаржуваному аудиторському звіті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків для позивача.

Таким чином, дії відповідача щодо складання оскаржуваного аудиторського звіту та використання в ньому Методики аналізу фінансово-господарської діяльності підприємств державного сектору економіки, затв. наказом Мінфіну України від 14.02.2006 №170, не є рішенням суб`єкта владних повноважень розумінні чинних норм адміністративного права, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

На думку суду , позивачем не підтверджено належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин, в той час як відповідачем надано достатні докази відсутності протиправності дій при проведення аудиту з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд доходить висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Відповідно до ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з відмовою позивачу у задоволенні позову, понесені ним судові витрати, пов`язані зі зверненням до суду, не відшкодовуються.

Керуючись ст. ст. 243-246 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволені позову Державного підприємства "Дослідне господарство "Червоний землероб" Кіровоградської державної с/г дослідницької станції Національної академії аграрних наук України до Східного офісу Держаудитслужби про визнання дій незаконними - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки, передбачені ст. 255 КАС України.

Рішення суду може бути оскаржено до Третього апеляційного адміністративного суду, шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складення повного тексту.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду О.С. Петренко