Справа № 640/13000/20
Суддя: Мазур А.С.
Дата ухвалення: 2022-12-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 грудня 2022 року м. Київ № 640/13000/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Мазур А.С., суддів: Вєкуа Н.Г., Головань О.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу:

за позовомКостогризівської сільської ради Каховського району Херсонської області
до Херсонської обласної державної адміністрації Кабінету Міністрів України
провизнання протиправним та визнання нечинною постанови, зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Костогризівська сільська рада Каховського району Херсонської області з позовом до Кабінету Міністрів України та до Херсонської обласної державної адміністрації, в якому просила суд: визнати протиправним і нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» в частині затвердження графічної частини (карти Херсонської області) та переліку спроможних територіальних громад Херсонської області, які передбачають створення спроможної Зеленопідської територіальної громади із адміністративним центром у селищі Зелений Під, до якої включено території Костогризівської та Семенівської територіальних громад Каховського району Херсонської області; з метою відновлення прав та законних інтересів Костогризівської сільської ради Каховського району Херсонської області зобов`язати Херсонську обласну державну адміністрацію розробити та подати на затвердження Кабінету Міністрів України, а Кабінет Міністрів України - зобов`язати розглянути проект змін до перспективного плану формування територій громад Херсонської області, який передбачає: виключення зі складу спроможної Зеленопідської територіальної громади Каховського району Херсонської області Костогризівської територіальної громади Каховського району Херсонської області та Семенівської територіальної громади Каховського району Херсонської області; включення до перспективного плану формування територій Херсонської області спроможної Костогризівської територіальної громади у складі Костогризівської територіальної громади Каховського району Херсонської області та Семенівської територіальної громади Каховського району Херсонської області.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2020 відкрито провадження у справі, розгляд якої вирішено здійснювати за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.

08.12.2020 суд згідно вимог ч. 9 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України перейшов до розгляду справи у порядку письмового провадження.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на порушення відповідачами законів України «Про місцеве самоврядування», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішення Конституційного Суду України від 05.10.2005 №6-рп/2005, Європейської хартії місцевого самоврядування під час розроблення Херсонською облдержадміністрацією та затвердження Кабінетом Міністрів України перспективного плану формування територій громад Херсонської області, зокрема, в частині що стосується віднесення Костогризівської та Семенівської територіальних громад Каховського району до складу спроможної Зеленопідської територіальної громади з адміністративним центром в селищі Зелений Під. Порушення процедури розроблення цього плану та його затвердження призвело до прийняття Кабінетом Міністрів України протиправного розпорядження, яке не відповідає задекларованому законодавством принципу добровільного об`єднання територіальних громад та порушення прав та інтересів Костогризівської та Семенівської територіальних громад, які входять до складу Костогризівської об`єднаної територіальної громади, представницьким органом якої є Костогризівська сільська рада з адміністративним центром в селі Костогризове.

Кабінет Міністрів України надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в її задоволенні, стверджуючи про правомірність оскаржуваного розпорядження, яке видане з дотриманням вимог Конституції України, законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.08.2015 №214. Вказав, що Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено чітку процедуру об`єднання територіальних громад, а саме об`єднана територіальна громада вважається утвореною згідно з указаним Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 вказаного Закону. Відтак, саме по собі прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваного розпорядження не є перешкодою для добровільного об`єднання Костогризівської територіальної громади у іншому форматі чи взагалі для відмови від такого об`єднання.

Херсонська облдержадміністрація у відзиві на позовну заяву заперечила щодо її задоволення з огляду на те, що не вчиняла жодних протиправних дій щодо позивача. Зазначила, що згідно з проведеними розрахунками відповідно до Методи формування спроможних територіальних громад, за першими трьома критеріями Костогризівська об`єднана територіальна громада має найнижче числове значення показника рівня спроможності, тому в проекті перспективного плану формування територій громад області передбачено входження Костогризівської об`єднаної територіальної громади до Зеленопідської спроможної територіальної громади, яка матиме високий рівень спроможності.

Водночас Херсонська облдержадміністрація звернула увагу на висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 28.04.2020 у справі №826/4761/18, у яких Верховних Суд вказав, що системний аналіз Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена. Тотожні висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом в постановах від 18.10.2019 у справі №813/38/16, від 27.02.2020 у справі №440/569/15, від 15.04.2020 у справі №818/294/18.

У подальшому Херсонська облдержадміністрація також подала до суду заяву, в якій вказала, що Костогризівська сільська рада не є належним позивач у даній справі, оскільки позивачами у ній можуть бути член чи члени Костогризівської територіальної громади з підтвердженням місця їх реєстрації.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Відповідно до рішень від 20.06.2019 №367 та від 12.06.2019 №300, прийнятих відповідно Костогризівською сільською радою та Семенівською сільською радою, Костогризівська та Семенівська територіальні громади об`єдналися в одну Костогризівську територіальну громаду з адміністративним центром в селі Костогризове.

Відтак, Костогризівська сільська рада є представницьким органом Костогризівської та Семенівської територіальних громад.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02.03.2020 №213-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад» Костогризівську об`єднану територіальну громаду як спроможну з адміністративним центром в селі Костогризове включено до Переліку спроможних об`єднаних територіальних громад.

У подальшому у зв`язку із внесенням змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та затвердженням постановою Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34 нової редакції Методики формування спроможних територіальних громад Херсонською облдержадміністрацією переглянуто питання стосовно доцільності формування Костогризівської об`єднаної територіальної громади та розроблено проект нового перспективного плану формування територій громад Херсонської області, у якому передбачено входження Костогризівської об`єднаної територіальної громади до Зеленопідської спроможної територіальної громади з адміністративним центром в селищі Зелений Під.

Вказаний проект листами від 14.02.2020 №2201/0-20/16/344-1637 і від 18.02.2020 №2201/0-20/16/344-1711 направлено до Кабінету Міністрів України.

Разом з тим Міністерством розвитку громад та територій України розроблено інший проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області», який був погоджений без зауважень з Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, із зауваженнями Міністерством фінансів України, Херсонською облдержадміністрацією, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об`єднаних територіальних громад» «Всеукраїнська асоціація громад», погоджений із зауваженнями Міністерством юстиції України, погоджено Українською асоціацією районних та обласних рад. Заначений проект взятий Кабінетом Міністрів України за основу при прийнятті оскаржуваного розпорядження.

Відтак, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» затверджено перспективний план формування територій громад Херсонської області, відповідно до якого до спроможної Зеленопідської територіальної громади Каховського району з адміністративним центром у селищі Зелений Під віднесено такі територіальні громади: Зеленопідська, Дмитрівська, Слобідська, Федорівська, Костогризівська та Семенівська.

Оцінюючи правомірність прийняття відповідачем указаного розпорядження в оскаржуваній частині, суд виходить із наступного.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також - Закон №280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, відповідно до статті 2 цього Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною першою 6 Закону №280/97-ВР визначено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

За змістом статті 1 вказаного Закону територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до приписів Закону №280/97-ВР: місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (статті 4); орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1); до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (пункт 4 частини першої статті 38); сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42).

Аналіз змісту вказаних правових норми в сукупності зі встановленими вище судом обставинами дає підстави стверджувати, що Костогризівська сільська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє об`єднані Костогризівську та Семенівську територіальні громади, а отже наділена від їх імені та в їх інтересах звертатися до суду за захистом їхніх прав та інтересів, в тому числі й щодо визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які обмежують права та інтереси територіальної громади.

Згідно з частиною другою статті 6 Закону №280/97-ВР територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі також - Закон №157-VІІІ).

Відповідно до статті 2 Закону №157-VІІІ добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 3 названого Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону №157-VІІІ об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

При цьому частиною першою статті 4 Закону №157-VІІІ визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання;

6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Частину першу статті 4 Закону №157-VІІІ доповнено пунктом 6 відповідно до Закону України від 05.12.2019 №348-IX «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей», який набрав чинності 20.12.2019.

Крім того, цим Законом частину третю статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» викладено в такій редакції: «Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації».

Відповідно до частини першої статті 11 вищевказаного Закону перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

За змістом частин першої-третьої статті 49 вищевказаного Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Згідно з частинами сьомою та восьмою статті 23 названого Закону проекти актів Кабінету Міністрів України з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць надсилаються відповідним місцевим державним адміністраціям для погодження. Кабінет Міністрів України перед прийняттям таких актів розглядає зауваження та пропозиції, подані місцевими державними адміністраціями.

Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань, що потребують вирішення Кабінетом Міністрів України. Під час розгляду таких пропозицій голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій мають право брати участь у засіданні Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу.

Відповідно до пункту 1 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (далі також - Методика), ця Методика визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Так, згідно з абзацом 2 пункту 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Положеннями пункту 5 Методики закріплено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пунктів 7-8 Методики оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є: чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площа території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить: низький рівень спроможності - від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності - від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності - від 3,9 до 5.

Числові значення критеріїв оцінки рівня спроможності наведені в додатку 2.

Результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.

При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад Автономної Республіки Крим, відповідної області.

Згідно з пунктом 13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

За правилами пункту 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.

В силу положень пункту 16 Методики проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

Враховуючи викладене судом встановлено, що на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад.

Водночас аналіз наведених вище положень Закону №157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає підстави суду для висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання територіальних громад при підготовці перспективного плану забезпечуються, зокрема, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади. Повноваження щодо розроблення проекту перспективного плану та його внесення до Кабінету Міністрів України надано Раді міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністраціям.

Як зазначив відповідач у відзиві на позовну заяву, Херсонською облдержадміністрацією розроблено проект нового перспективного плану формування територій громад Львівської області, який листами від 14.02.2020 №2201/0-20/16/344-1637 і від 18.02.2020 №2201/0-20/16/344-1711 направлено до Кабінету Міністрів України.

Водночас відповідач зазначив, і це підтверджується пояснювальною запискою до проекту оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області», що цей проект розроблений та поданий Кабінетові Міністрів України Міністерством розвитку громад та територій України. Проект погоджений без зауважень з Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, із зауваженнями Міністерством фінансів України, Херсонською облдержадміністрацією, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об`єднаних територіальних громад» «Всеукраїнська асоціація громад», погоджений із зауваженнями Міністерством юстиції України, погоджено Українською асоціацією районних та обласних рад. Заначений проект взятий Кабінетом Міністрів України за основу при прийнятті оскаржуваного розпорядження.

На переконання суду, розроблення та подання проекту цього розпорядження Кабінетові Міністрів України Міністерством розвитку громад та територій України, а не Львівською облдержадміністрацією, не узгоджується з вимогами статті 11 Закону №157-VIII та положеннями Методики.

При цьому відповідач не надав суду пояснень щодо мотивів відхилення проекту перспективного плану формування територій громад Херсонської області, розробленого та поданого уповноваженим органом - Херсонською облдержадміністрацією. Також не надав жодного доказу того, що:

- взятий ним за основу проект та додані до нього матеріали відображають проведення згідно з Методикою відповідних консультацій з Костогризівською об`єднаною територіальною громадою та отримання її добровільної згоди щодо приєднання до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади, тоді як у ході розгляду справи судом не встановлено ні проведення згаданих консультацій, ні отримання такої добровільної згоди;

- за результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначено потенційний адміністративний центр спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади.

За висновком суду волевиявлення Костогризівської та Семенівської територіальних громад щодо об`єднання в одну Костогризівську територіальну громаду з адміністративним центром в селі Костогризове, що підтверджується рішеннями Костогризівської та Семенівської сільських рад від 20.06.2019 №367 та від 12.06.2019 №300, не співвідноситься з принципом добровільності при віднесенні Костогризівської та Семенівської територіальних громад до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади.

До того ж згідно зі статтею 5 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1958, ратифікованої Україною відповідно до Закону України від 15.07.1997 №452/97-ВР «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» (далі також - Європейська хартія), зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснювати без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

За наведених обставин суд дійшов висновку, що затвердження оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України перспективного плану формування територій громад Херсонської області в частині, яка стосується віднесення до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади Костогризівської та Семенівської територіальних громад, яке відбулося без добровільної на це згоди останньої, є порушенням принципів місцевого самоврядування, зокрема, щодо добровільності об`єднання територіальних громад, та впливає на обсяг прав та обов`язків Костогризівської і Семенівської територіальних громад, створюючи для них відповідні правові наслідки, а саме перешкоди для добровільного їх об`єднання з іншими територіальними громадами чи приєднання до іншої спроможної об`єднаної територіальної громади, тобто в іншому форматі.

Схожий правовий підхід стосовно того, що рішення обласної ради, яке стосується питань схвалення перспективного плану формування територій громад, впливає на права та інтереси відповідної сільської ради, як представницького органу відповідної територіальної громади, застосовано в постановах Верховного Суд від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а та від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20.

Згідно з частинами першою та другою статті 71 Закону №280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії).

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Беручи до уваги вищевикладене, суд дійшов висновку про обґрунтованість вимоги позивача про визнання протиправним і скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» в частині, що стосується віднесення Костогризівської та Семенівської територіальних громад до спроможної Зеленопідської територіальної громади з адміністративним центром у селищі Зелений Під.

Задоволення судом цієї позовної вимоги буде достатнім для відновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, тому суд не вбачає за необхідне задовольнити іншу його позовну вимогу, в якій він з метою відновлення своїх прав та інтересів просить зобов`язати Херсонську облдержадміністрацію розробити та подати на затвердження Кабінету Міністрів України, а Кабінет Міністрів України - зобов`язати розглянути проект змін до перспективного плану формування територій громад Херсонської області, яким передбачити виключення зі складу спроможної Зеленопідської територіальної громади Каховського району Херсонської області Костогризівської та Семенівської територіальних громад Каховського району Херсонської області та включити до перспективного плану формування територій Херсонської області спроможної Котогризівської територіальної громади у складі Костогризівської та Семенівської територіальних громад.

Окрім того, суд уважає, що повноваження Херсонської облдержадміністрації щодо розроблення перспективного плану формування територій громад Херсонської області відповідно та віднесення тих чи інших об`єднаних територіальних громад до переліку спроможних територіальних громад належить до її дискреційних повноважень, які вона реалізує відповідно до Закону № 157-VIII та Методики.

Зі змісту Рекомендації №К (80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке надає адміністративному органу пеіний ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним.

Згідно з пунктом 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 №1395/5, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження»" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.

При цьому суд, зауважує, що позивач не оскаржував бездіяльність Херсонської облдержадміністрації щодо розроблення та подання Кабінетові Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Херсонської області; відповідний проект цього плану був нею розроблений та поданий до Кабінету Міністрів України, про те не взятий за основу при прийнятті оскаржуваного розпорядження, а відтак цей проект не був предметом судової оцінки. У зв`язку з викладеним суд не вбачає підстав для зобов`язання Херсонської облдержадміністрації розробити згаданий проект та подати його Кабінетові Міністрів.

Оскільки спрямована до Кабінету Міністрів України позовна вимога про зобов`язання розглянути цей проект є похідною від вищевказаної позовної вимог, то у суду також відсутні підстави для її задоволення.

Відтак, позовні вимоги є частково обґрунтованими, тому підлягають до часткового задоволення судом.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (ч. 2 цієї статті).

Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Відповідно до частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Костогризівської сільської ради Каховського району Херсонської області (74844, Херсонська область, Каховський район, село Костогризове, вул. Гагаріна, 21А, ) задовольнити частково.

Визнати протиправним і скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» в частині, що стосується віднесення до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади Костогризівської та Семенівської територіальних громад.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Стягнути на користь Костогризівської сільської ради за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м.Київ, вул. Грушевського, 12/2) понесені витрати зі сплати судового збору розмірі 2 102 (дві тисячі сто дві) грн.00 коп.

Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Головуючий суддя А.С. Мазур

Суддя Н.Г. Вєкуа

Суддя О.В. Головань