Справа № 260/6724/21
Суддя: Сеник Роман Петрович
Дата ухвалення: 2022-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/6724/21 пров. № А/857/15197/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

Головуючого судді Сеника Р.П.,

суддів Онишкевича Т.В., Судової-Хомюк Н.М.,

з участю секретаря судового засідання Лутчин А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Львові апеляційну скаргу Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року у справі № 260/6724/21 за адміністративним позовом Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради до Західного офісу Державної аудиторської служби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про визнання протиправною та скасування вимоги,-

суддя в 1-й інстанції Ващилін Р.О.,

час ухвалення рішення 31.08.2022 року,

місце ухвалення рішення м. Ужгород,

дата складання повного тексту рішення 07.09.2022 року,

В С Т А Н О В И В :

Департамент міського господарства Ужгородської міської ради звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу від 16.08.2021 №130705-14/2423-2021 "Про усунення виявлених порушень", яка була пред`явлена Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області.

Позовні вимоги обгрунтовано тим, що за результатами проведення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області ревізії було пред`явлено вимогу про зобов`язання забезпечити відшкодування коштів, неправомірність витрати яких була встановлена в ході проведення ревізії. Вважає, що така вимога прийнята без урахування усіх обставин, що мають значення для її прийняття, є неконкретизованою та не спрямованою на досягнення задекларованої у законі про фінансовий контроль мети. Зазначає, що Департаментом вживались заходи щодо досудового та судового врегулювання погашення наявної від здачі в оренду нерухомого комунального майна заборгованості. Вказані дії призвели до часткового її погашення. В частині зобов`язання виконати обов`язки власника земельної ділянки по договорах оренди земельних ділянок, по яких строк дії договору закінчився, вважає, що саме податкові органи є відповідальними за стягнення податкового боргу. Стосовно вимоги про зобов`язання відшкодування втрат міського бюджету внаслідок оплати послуг по механізованому миттю вулиць в обсягах більших, ніж передбачено умовами договору, зазначає, що такі пов`язані з поливом міських шляхів для уникнення руйнування асфальтобетонного покриття доріг на виконання розпорядження міського голови від 16.05.2019 №226 та листа Закарпатської ОДА від 07.05.2019 №2783/06-1. Вважає безпідставними вимоги посадових осіб відповідача стосовно втрат бюджету у зв`язку з прибирання вулиць у більших, аніж передбачено умовами договору, обсягах, оскільки проведені коригування графіків прибирання не призвели до перевищення їх вартості. Також заперечує наявність порушень в частині виділення коштів на поповнення статутного капіталу комунальних підприємств коштів. Звертає окрему увагу суду на допущених посадовими особами відповідача процедурних порушеннях при проведенні ревізії, а саме: не надіслання акту та письмової вимоги Департаменту у встановлений законодавством строк.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року у справі № 260/6724/21 в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції оскаржив позивач, подавши на нього апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та таким, що винесене з порушенням норм як матеріального так і процесуального права.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що судом першої інстанції не надано оцінку ключовим доводам учасника справи по суті оскаржуваної вимоги, не досліджено наявні у матеріалах справи докази, не надано оцінку обставинам, на які посилається учасник справи.

Просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року у справі № 260/6724/21 та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Позивач у судове засідання не прибув, однак до суду надійшло письмове клопотання від В. Баняс представника Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради про відкладення розгляду справи, у зв`язку з зайнятістю представника позивача у судових засіданнях по справах №№ 308/9661/22, 308/14498/22 в Ужгородському міськрайонному суді. Однак, це клопотання задоволеним бути не може, оскільки жодних доказів на представництво інтересів у зазначених справах та доказів обґрунтованості відкладення розгляду справи до клопотання не надано. Крім того, виходячи з положень ч. 4 ст. 196 КАС України присутність осіб, які беруть участь у справі, є не обов`язковою та судом така обов`язковою не визнавалася, а відкладення справи, призведе до необґрунтованого затягування апеляційного розгляду, коли таку може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та наданих письмових пояснень позивача викладених у позовній заяві та апеляційній скарзі.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не прибули, про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, а тому, суд апеляційної інстанції, відповідно до ч. 4 ст. 229, п.2 ч. 1 ст. 311 та ч. 2 ст. 313 КАС України, вважає можливим проведення розгляду справи за їхньої відсутності без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши доповідь судді - доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, колегія суддів приходить до переконання, що вона підлягає до часткового задоволення з наступних підстав.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в справі, суд першої інстанції виходив з того, що відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. При цьому суд першої інстанції посилався на правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 21.11.2018 року у справі №820/3534/16 та від 02.07.2020 року у справі №826/1508/17, від 28.02.2020 у справі №1340/5972/18.

Розглядаючи спір апеляційний суд виходить із наступного.

Встановлено та підтверджено матеріалами справи, що на виконання п. 3.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі Управління) проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради (далі Департамент) за період з 01.10.2018 по 28.02.2021.

Так, в ході проведення ревізії встановлені порушення фінансової дисципліни на загальну суму 17289360,00 грн., в тому числі недоотримання фінансових ресурсів 4784601,56 грн., порушень, що призвели до втрат 12504758,44 грн. В ході ревізії усунуто порушень на суму 515651,78 грн.

Зокрема після завершення ревізії не усунутими залишилися наступні порушення на загальну суму 16773708,22 грн., а саме:

- в порушення вимоги ч. 1, 4 ст. 17 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" від 03.10.2019 №157-ІХ, статті 610, ч. 1 ст. 611, ст. 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV, ст. 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV, ч. 1 ст. 3 та ч. 1 та 8 ст. 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні від 16.07.1999 №996-ХІV та п. 4.5 розділу 4 умов укладених договорів оренди внаслідок недотримання умов укладених договорів, у частині своєчасного перерахування Орендарями орендної плати, по 255-ти укладених договорах, враховуючи проведену претензійно-позовну роботу, бюджетом міста Ужгород недоотримано доходів на суму 3468101,39 грн. (у тому числі: поточна заборгованість - 2250585,50 грн., прострочена заборгованість понад 3 роки - 1217515,89 грн.);

- в порушення вимог ч. 1, 4 ст. 17 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" від 03.10.2019 №157-ІХ, ст. 610, ч. 1 ст. 611, ст. 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV, ст. 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV, ч. 1 ст. 3 та ч. 1 та 8 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 за №996-ХІV та пункту 2.2. розділу другого умов укладених Договорів тимчасового користування місцями розміщення засобів зовнішньої реклами, внаслідок недотримання умов укладених договорів, у частині своєчасного перерахування розповсюджувачами зовнішньої реклами плати, по 49-ти укладених договорах, враховуючи проведену претензійно-позовну роботу, бюджетом міста Ужгород недоотримано доходів на суму 272960,65 грн.;

- в порушення вимоги ст. 526 та ст. 629 Цивільного кодексу України, п. 2.2 Договору купівлі-продажу земельної ділянки, укладеного Ужгородською міською радою з Товариством з обмеженою відповідальністю Оптимакс від 29.12.2018 зареєстрованого в реєстрі за №1359, оплата частини розстроченої вартості земельної ділянки проведена без врахування індексу інфляції, що призвело до недоотримання доходів бюджетом міста Ужгород в сумі 31291,79 грн.;

- в порушення вимоги ст. 526 та ст. 629 Цивільного кодексу України, п.п. 2 та 5.1 Договору купівлі продажу земельної ділянки, укладеного Ужгородською міською радою з Товариством з обмеженою відповідальністю АГРАРІЯ КПД від 15.10.2020, зареєстрованого в реєстрі за №1235, протягом листопада-грудня 2020 року та січня-вересня 2021 року кошти ТОВ АГРАРІЯ КПД на рахунок Ужгородської міської ради не перераховувались. Штрафні санкції за неналежне виконання умов договору не застосовувались. Станом на березень 2021 року заборгованість TOB АГРАРІЯ КПД становить 238534,30 грн. Сума боргу з урахуванням інфляційних та штрафних нарахувань становить 267988,02 грн.;

- в порушення законодавчих норм, враховуючи закінчення строку дії окремих Договорів оренди землі та не повернення Орендарями земельних ділянок Орендодавцю, місцевим бюджетом недоотримано кошти у вигляді орендної плати за використання таких земельних ділянок в загальній сумі 744259,71 грн.;

- в порушення законодавчих вимог Департаментом проведено зайві виплати бюджетних коштів по завищеній вартості виконаних будівельних робіт (послуг) в загальній сумі 40244,96 грн.;

- в порушення вимоги ч. 10 ст. 3 Закону України Про публічні закупівлі від 25 грудня 2015 року №922-VIII, ст. 193 Господарського кодексу України пункту від 15.01.2003 №436-ІV, пунктів 6.3.1 та 10.1 Договору від 22.07.2019 №19-89/1216030, КП КШЕП включено в акти приймання виконаних робіт, а Департаментом, прийнято до оплати та оплачено послуг по ручному прибиранню (підмітанню) вулиць та послуг з прибирання газонів в межах вулиць, які надані до моменту укладання договору за липень 2019 року в загальній сумі 150135,51 грн.;

- в порушення вимоги ч. 4 ст. 41 Закону України Про публічні закупівлі 25 грудня 2015 року № 922-VIII, ст. 193 Господарського кодексу України пункту від 15.01.2003 №436-ІV, пунктів 1.1, 1.2 Договору від 22.07.2019 №19-89/1216030, КП КШЕП включено в акти приймання виконаних робіт, а Департаментом, не здійснено належного контролю за дотриманням графіків миття вулиць, прийнято до оплати та оплачено послуг по механізованому миттю вулиць, в обсягах більших, ніж передбачено умовами договору в кількості 7111,86 км на суму 1280561,63 грн. (з ПДВ);

- в порушення вимоги ч. 4 ст. 41 Закону України Про публічні закупівлі 25 грудня 2015 року № 922-VIII, ст. 193 Господарського кодексу України пункту від 15.01.2003 №436-ІV, пунктів 1.1, 1.2 Договору від 22.07.2019 №19-95/1216030, TOB АВЕ Ужгород включено в акти приймання виконаних робіт, а Департаментом, не здійснено належного контролю за дотриманням графіків прибирання вулиць, прийнято до оплати та оплачено послуг по прибиранню вулиць в обсягах більших, ніж передбачено умовам договору на суму 1027083,63 грн. (з ПДВ);

- в порушення вимог ч. 4 ст. 41 Закону України Про публічні закупівлі 25 грудня 2015 року № 922-VIII, ст. 193 Господарського кодексу України пункту від 15.01.2003 №436-ІV, пунктів 1.1, 1.2 Договору від 22.07.2019 №19-95/1216030, укладеного з ПП Прибиральник Плюс, від 22.07.2019 №19-93/1216030, укладеного TOB НАШ ДОБРОБУТ, від 22.07.2019 №19-91/1216030, укладеного TOB Хаус Менеджмент Групп, 22.07.2019 №19-94/1216030, укладеного з TOB УЖ-ПРЕМІУМ СЕРВІС, господарюючими суб`єктами включено в акти приймання виконаних робіт, а Департаментом міського господарства, не здійснено належного контролю за дотриманням графіків прибирання вулиць, прийнято до оплати та оплачено послуг по прибиранню вулиць, в обсягах більших, ніж передбачено умовами договорів на суму 692938,60 грн. (з ПДВ);

- в порушення вимоги п.п. 5, 6 ч. 1 ст. 7, п. 7 ч. 5 ст. 22, ч. 1 ст. 70, ст.ст. 89, 91 Бюджетного кодексу України, п. 29 Порядку №228, ст. 64 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, п. 3 Національного положення (Стандарту) бухгалтерського обліку №73, п. 6 Порядку 378, пункту 1.6 Інструкції 333, юридичними особами коштів отриманих на поповнення статутного капіталу використано з порушенням законодавства на загальну суму 8798141,81 грн.

05 жовтня 2021 року Департаменту була надіслана вимога №130705-14/2423-2021 від 16.08.2021, в якій останньому наголошено на виявлених під час проведення ревізії порушеннях законодавства, які запропоновано усунути шляхом забезпечення відшкодування таких коштів.

Не погоджуючись з вимогою Управління, Департамент звернувся з даним позовом до суду.

З приводу спірних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).

Згідно норм чинного законодавства реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю покладено на Державну аудиторську службу України.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Частиною першою статті 2 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно зі статтею 4 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

За змістом пунктів 1, 7, 10, 13 статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Пунктом 15 статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Відповідно до пункту 10 частини першої статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Вищевикладене дає суду підстави для висновку, що приписи вимоги, у яких зазначено суму збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є рішенням, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуті інакше, ніж за рішенням суду.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 22.09.2020 у справі № 820/1286/18, від 15 липня 2021 року у справі №160/8418/19, від 28 грудня 2021 року справа №420/5135/18, від 03 червня 2022 року у справі № 160/13920/20.

Водночас, вказані постанови Верховного Суду України не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Проаналізувавши зміст спірної вимоги суд апеляційної інстанції констатує, що вона не містить вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на забезпечення їх відшкодування.

Оскаржувані пункту вимоги сформульований на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно із пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Окрім цього в пункті 6 спірної вимоги похідною від вимоги про забезпечення відшкодування, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України, недоотриманих коштів міським бюджетом внаслідок не забезпечення виконання вимог статті 96 Земельного кодексу України, статті 24 Закону України «Про оренду землі» в частині виконання обов`язків власника земельних ділянок по договорах оренди земельних ділянок по яких закінчився строк дії договору в загальній сумі 744259,71 грн., є вимога про забезпечення відшкодування зазначених коштів у визначеному порядку, а саме відшкодування з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України.

Очевидно, що оскаржуваний пункт вимоги спрямований на притягнення винних працівників, до матеріальної відповідальності у порядку статей 130-136 КЗпП України.

Наведене не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанцій не надано оцінку ключовим доводам учасників справи по суті оскаржуваної вимоги, не досліджено наявні у матеріалах справи докази, не надано оцінку обставинам, на які посилається учасник справи.

Досліджуючи доводи учасників справи по суті оскаржуваної вимоги, колегія суддів зазначає наступне.

Управління зобов`язало Департамент забезпечити відшкодування, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України, недоотриманих доходів міським бюджетом в загальній сумі 3468101,9 грн. від здачі в оренду нерухомого комунального майна.

У ході проведення ревізії, з метою документального підтвердження достовірності дебіторської, кредиторської заборгованості та проведених розрахунків з об`єктом контролю, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області були направлені письмові запити про надання інформації та належним чином завірених підтверджуючих документів.

Ревізією з питання стану проведення претензійно-позовної роботи встановлено, що у структурі Департаменту затверджено юридичний відділ у кількості 2 штатних одиниць.

Ревізією встановлено, що за період, який підлягав контролю, юридичним відділом була проведена претензійно-позовна робота із боржниками по орендній платі, зокрема, до судів різних інстанцій було подано 74 позови. По 30 справах судом позовні вимоги задоволено повністю, по 1 справі судом позовні вимоги задоволено частково, провадження по 18 справах були закриті, по 24 справах триває розгляд 1 інстанції та по 1 справі підготовлено матеріали і подано до суду.

Ревізією встановлено, що у справах Департаменту є договори оренди нерухомого або іншого окремого індивідуально визначеного майна, що належить до комунальної власності територіальної громади міста Ужгород.

Станом на 28.02.2021 у справах Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради рахується 103 діючі договори оренди нежитлових приміщень, будівельних майданчиків, пересувного обладнання та конструктивних елементах благоустрою, по яких проводилося нарахування.

Починаючи із 01.01.2020 кошти по сплаті орендної плати за комунальне майно надходили на два реєстраційні казначейські рахунки: Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради та Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради. Із рахунку Департаменту кошти у послідуючому перераховувалися до міського бюджету.

У ході ревізії з метою документального підтвердження стану розрахунків, повноти надходження коштів по сплаті орендної плати за комунальне майно, у ході ревізії було направлено письмовий запит про надання інформації щодо надходження коштів по сплаті орендної плати за комунальне майно на казначейський рахунок Департаменту фінансів та бюджетної політики Ужгородської міської ради.

Запит від 09.04.2021 за №130707-14/1085-2021 у додатку 22 до акту.

У інформації отриманої у відповідь на запит листом від 19.04.2021 за №29/33/03-20 зазначено що "Відповідно до статті 78 Бюджетного кодексу України, Постанови Кабінету Міністрів "Деякі питання ведення обліку податків, зборів, платежів та інших доходів бюджету" від 16.02.2011 №106, Положення департаменту міського господарства облік надходжень орендної плати за комунальне майно до бюджету Ужгородської міської територіальної громади здійснюється органами казначейства та Департаментом міського господарства.

По коду бюджетної класифікації доходів 22080400 "Надходження від орендної плати за користування цілісним майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності" згідно звітів управління Державної казначейської служби України в м. Ужгород Закарпатської області значиться надходження: у 2018 році - 3339736,67 грн., у 2019 році - 4070431,18 грн., у 2020 році - 3582628,45 грн., січень-лютий 2021 року - 0,0 грн."

Відповідь на запит від 19.04.2021 за №29/33/03-20 міститься у додатку 23 до акту.

Згідно даних бухгалтерського обліку Департаменту по рахунку відкритому в управлінні Держказначейства України для зарахування платежів за оренду майна та розміщення рекламних засобів значиться надходження за період із 25.05.2020 по 28.02.2021 на загальну суму 2874770,04 грн., із яких перераховано -2721907,37 грн., залишок - 152862,67 гривень.

(Довідка від 16.04.2021 за №3201-12/442 у додатку 24 до акту).

Відповідно до пункту 4.1. укладених Договорів оренди, розмір орендної плати визначається за результатами проведеного аукціону. Відповідно до пункту 4.2. укладених договорів оренди орендна плата за майно передане в оренду без проведення аукціону, визначається на підставі Методики розрахунку орендної плати за майно територіальної громади міста Ужгород, від оціночної вартості (балансової вартості) об`єкта.

Умовами Договорів передбачено, що орендна плата на кожен наступний місяць визначається шляхом коригування розміру місячної орендної плати за попередній місяць на індекс інфляції за поточний місяць (пункт 4.2.). Також передбачено, що орендна плата, перерахована несвоєчасно, або не в повному обсязі стягується до бюджету з врахуванням пені в розмірі подвійної облікової ставки Нацбанку України із суми заборгованості за кожен день прострочення (пункт 4.6.).

Відповідно до пункту 4.5. Договорів оренди передбачено, що орендна плата вноситься безготівково на рахунок міського бюджету не пізніше 15 числа наступного місяця.

Ревізією з питання повноти та своєчасності надходження орендної плати протягом періоду, який підлягав контролю встановлено заборгованість з орендної плати станом:

- на 01.10.2018 у сумі 3017589,98 грн. (у тому числі дебіторська - 3097130,83 грн., кредиторська - 79540,85 грн.);

- на 01.01.2019 заборгованість склала 3262771,21 грн. (у тому числі дебіторська 3329305,36 грн., кредиторська - 66534,15 грн.);

- на 01.01.2020 заборгованість склала 4290198,16 грн. (у тому числі дебіторська 4510252,85 грн., кредиторська - 220054,69 грн.);

- на 01.01.2021 заборгованість склала 3377959,45 грн. (у тому числі дебіторська-33704555 грн., кредиторська - 326873,72 грн.);

- на 28.02.2021 заборгованість склала 3380640,95 грн. (у тому числі дебіторська 33704833,17 грн., кредиторська - 358361,53 грн.).

Оборотно-сальдові відомості по нарахуванню і сплаті орендних платежів по Департаменту за періоди ІV квартал 2018 року, 2019 рік, 2020 рік, 2 місяці 2021 року у додатках 25 до акту.

Отже, перевіркою повноти та своєчасності надходження орендної плати по укладених договорах оренди (у тому числі по 103-х діючих договорах) встановлено, що внаслідок неповного перерахування Орендарями орендної плати, станом на 28.02.2021 міським бюджетом недоотримано доходів на загальну суму 3 739 002,48 грн., без відображення в обліку дебіт" заборгованості, а саме: по 334 укладених договорах оренди на загальну суму 3 739 002,48 грн. з яких термін виникнення понад три роки по 151 договорах оренди на суму 1 488 416,96 гривень.

Крім того, в обліку Департаменту не відображено кредиторську заборгованість по 113 укладених договорах оренди комунального майна на загальну суму 358 361,53 гривень.

Відомість нарахування та сплати платежів за оренду майна за період із 01.10.2018 по 28.02.2021, Заборгованість по орендній платі за комунальне майно міста станом на 28.02.21 міститься у додатках 26 до акту.

Позивач зазначає, що з вищезазначеної заборгованості за договорами оренди нежилих приміщень комунальної власності, заборгованість в сумі 1217515,89 грн. вважається безнадійною через неможливість її стягнення і є такою, що відповідає вимогам, які визначені рішенням V сесії VII скликання 26.07.2016 року № 321 «Про затвердження Порядку списання безнадійної та простроченої заборгованості з орендної плати за майно, що належить до комунальної власності територіальної громади м. Ужгорода.

Разом з тим, Департаментом не надається жодна інформації чи доказів стосовно вищезазначеної заборгованості, не зазначаються підстави для визнання зазначеної заборгованості безнадійною. Таким чином, не можливо визначити походження даного боргу та встановити характерні ознаки, за якими цю заборгованість віднесено до безнадійної.

В позовної заяви Департамент зазначає, що ні до Акту ревізії, ні до Вимоги органу державного фінансового контролю не додано окремого додатку, який містить відомості щодо переліку конкретних боржників, що в свою чергу унеможливлює надання чітких та обґрунтованих пояснень по проведеній претензійно-позовній роботі.

Управління керується у своїй діяльності Конституцією України, законами України та іншими підзаконними нормативно-правовими актами.

Апеляційний суд враховує, що жодним нормативно правовим актом не передбачено обов`язку органу державного фінансового контролю надавати суб`єкту контролю довідки або додатки вищезазначеного змісту.

Крім того, вся опрацьована інформація була надана Управлінню власне Позивачем, до функцій якого відноситься ведення, зберігання та використання інформації, що містить відомості про орендарів та суми заборгованостей.

Реєстрація договорів оренди комунального майна територіальної громади міста проводиться Департаментом у журналі реєстрації договорів в електронному виді, де станом на 28.02.2021 зареєстровано 217 договорів оренди майна.

Оборотно-сальдова відомість по нарахуванню і сплаті орендних платежів по Департаменту за період із 01.10.2018 по 28.02.2021 містить відомості щодо переліку боржників та сум заборгованостей наявна у додатку 21 до Акту.

Ревізією з питання проведення претензійно-позовної роботи на предмет своєчасності виконання умов договорів оренди, у частині повноти перерахування до міського бюджет орендної плати встановлено, що по простроченій заборгованості з терміном виникнення понад три роки, Департаментом проводилася претензійно-позовна робота по 62 суб`єктах господарювання, яких станом на 28.02.2021 наявна прострочена заборгованість перед міським бюджетом ні загальну суму 1217515,89 гривень.

Однак, по 89 суб`єктах господарювання у яких наявна заборгованість перед міським бюджетом строк позовної давності по якій минув (з терміном виникнення понад три роки) на загальну суму 217594,85 грн., претензійно-позовна робота Департаментом не проводилася. Що підтверджується Реєстром справ щодо претензійно-позовної роботи юридичного відділу Департаменту період із 01.10.2018 по 28.02.2021 у додатку 28 до акту.

Управлінням було виявлено вищезазначені порушення виключно з документів наданих Позивачем для перевірки та інших відомостей отриманих у встановленому законом порядку. Всі вищезазначені документи, відповідно до вимог чинного законодавства, зазначено та додано до Акту ревізії. Окремого переліку боржників Управлінням не складалося, оскільки виконання Управлінням таких дій не передбачено чинним законодавством.

Крім того, Позивач є розпорядником вищезазначеної інформації відповідно до Положення про департамент міського господарства затвердженого рішенням XXXVIII сесії міської ради V скликання 11 липня 2019 року № 1588.

Ревізією операцій, відображених в регістрах бухгалтерському обліку департаменту міського господарства встановлено, що за період з 01.10.2018р. по 28.02.2021р. в бухгалтерському обліку нарахування орендної плати за надані в оренду землі, надходження коштів орендної плати та заборгованість (дебіторська, кредиторська) на звітні дати не відображалася.

До ревізії надано інформацію Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області №3371/9/07-16-13-01-8 від 09.11.2020, адресовану департаменту міського господарства про надання переліку суб`єктів підприємницької діяльності, які допустили податковий борг з орендної плати за землю станом на 01.11.2020р. з пропозицією розглянути питання щодо розірвання договорів оренди земельних ділянок комунальної власності.

Згідно з даною інформацією заборгованість по 29 юридичним особам становить 3 596 549,98 гривень (Інформація ГУ ДПС у Закарпатській області знаходиться у додатку 9 до Довідки).

Ревізією з питання стану виконання умов договорів встановлено, що по окремим Договорам оренди землі закінчився строк дії, однак повернення Орендарями земельних ділянок Орендодавцю не підтверджено Актами приймання - передачі земельної ділянки.

При цьому, згідно даних Публічної кадастрової карти України суб`єктами речового права (вид речового права - право оренди на земельну ділянку) є юридичні і фізичні особи, яким надано в оренду земельні ділянки згідно Договорів, по яким закінчився строк дії.

В окремих випадках не укладання договірних відносин призводить до неодержання доходу Ужгородською міською радою.

Таким чином, ревізією встановлено, що Ужгородською міською радою в особі департаменту міського господарства не забезпечується виконання вимог статті 96 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-111, статті 24 Закону України «Про оренду земель» від 06.10.1998 №161-XIV, а саме в частині не забезпечується виконання обов`язків власника земельних ділянок.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про оренду земель» від 06.10.1998 №161-XIV, підпункту 14.1.136 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України від 02.12.2010 №2755-VI (далі Податковий кодекс) орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі.

Відповідно до пункту 288.1 статті 288 Податкового кодексу підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку є договір оренди такої земельної ділянки.

В той же час, департаментом міського господарства Ужгородської міської ради заходи щодо врегулювання даного питання не вживалися внаслідок чого місцевим бюджетом -недоотримано кошти у вигляді орендної плати за використання вищевказаних чотирьох земельних ділянок в загальній сумі 744 259,71 гривень.

Розрахунок недоотриманих коштів бюджетом міститься у додатку 17 до Довідки.

Таким чином, ревізією встановлено, що Ужгородською міською радою в особі департаменту міського господарства не забезпечується виконання вимог статті 96 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-111, статті 24 Закону України «Про оренду земель» від 06.10.1998 №161-XIV, а саме в частині не забезпечується виконання обов`язків власника земельних ділянок.

Департаментом міського господарства Ужгородської міської ради не було надано Управлінню жодних звернень орендарів щодо припинення договорів оренди, або актів приймання-передачі земельних ділянок складених після закінчення строків дії договорів оренди.

Таким чином, орендарі земельних ділянок не мали на меті припинити користування земельними ділянками та продовжили таке користування не сплачуючи орендних платежів, що призвело до збитків.

Ревізією стану виконання умов договору від 22.07.2019 № 19-95/1216030 укладеного ДМГ УМР з товариством з обмеженою відповідальністю «АВЕ Ужгород» (далі - ТОВ «АВЕ Ужгород») встановлено наступне:

В ході ревізії, з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку ДМГ Ужгородської міськради, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області проведено зустрічну звірку в ТОВ «АВЕ Ужгород» за період з 01.10.2018 по 28.02.2021.

Матеріали зустрічної звірки знаходяться в Додатку 55 до акта.

Звіркою з питань стану виконання договору встановлено наступне, що на виконання договору підприємством надано послуг на загальну суму 4 533 999,35 грн. (з ПДВ). Оплата наданих по договору послуг проведена в повному обсязі.

Згідно актів наданих послуг по Лоту 1 підприємством надано послуг за період з липня по грудень 2019 року на загальну суму 4 533 999,35 гривень (з ПДВ). (Копії актів наданих послуг містяться в Додатку 3 довідки).

Слід вказати, що згідно технічного завдання до тендерної документації та графіку затвердженого директором ТОВ «АВЕ Ужгород» та погодженого директором ДМГ Ужгородської міської ради надання послуг з ручного прибирання (підмітання) та прибирання газонів повинно було здійснюватись працівниками ТОВ «АВЕ Ужгород» у визначені дні.

Однак згідно актів наданих послуг з ручного прибирання (підмітання) та прибирання газонів випливає, що такі послуги надавалися щодня. Наприклад, якщо в місяці серпні було 31 день то такі послуги надавалися протягом серпня 31 день, якщо в місяці вересні було 30 днів то такі послуги надавалися протягом ЗО днів і так далі до грудня включно.

Щоденне прибирання газонів від сміття згідно технічного завдання до тендерної документації та графіку затвердженого директором ТОВ «АВЕ Ужгород» та погодженого директором ДМГ Ужгородської міської ради надання послуг з ручного прибирання (підмітання) та прибирання газонів повинно було здійснюватись працівниками ТОВ «АВЕ Ужгород» тільки на визначених відрізках.

Тобто в листопаді 2019 року щоденне прибирання газонів від сміття згідно технічного завдання до тендерної документації та графіку затвердженого директором ТОВ «АВЕ Ужгород» та погодженого директором ДМГ Ужгородської міської ради надання послуг з ручного прибирання (підмітання) та прибирання газонів повинно було складати на площі 2366850 кв.м. (30x78895 кв.м.).

Однак в листопаді 2019 року щоденне прибирання газонів від сміття згідно акту надання послуг №22914 від 25.11.2019 року, який підписаний Замовником та Виконавцем склало на площі 4 055 950 кв.м.

В грудні 2019 року щоденне прибирання газонів від сміття згідно технічного завдання до тендерної документації та графіку затвердженого директором ТОВ «АВЕ Ужгород» та погодженого директором ДМГ Ужгородської міської ради надання послуг з ручного прибирання (підмітання) та прибирання газонів повинно було складати на площі 2445745 кв.м. (31x78895 кв.м.).

Однак в грудні 2019 року щоденне прибирання газонів від сміття згідно акту надання послуг №24577 від 31.12.2019 року, який підписаний Замовником та Виконавцем склало на площі 4451950 кв.м.

Копії графіка ручного прибирання (підмітання) та прибирання газонів в межах вулиць в знаходяться у Додатку 4 до довідки.

В свою чергу, позивач не дав доказів стосовно прийнятих до оплати та оплачених послуг по прибиранню вулиць, в обсягах більших передбачених умовами договорів на суму 1027083,63 грн. (з ПДВ), та на суму 692938.60 грн. (з ПДВ).

Рішенням Ужгородської міської ради було затверджено «Програму фінансової підтримки комунальних підприємств міста Ужгород на 2018-2020 роки» (надалі «Програму»), Відповідальним виконавцем та головним розпорядником коштів даним рішенням визначено Департамент міського господарства Ужгородської міської ради. Одночасно затверджено паспорт програми фінансової підтримки комунальних підприємств на вказаний період.

Метою програми відповідно до її змісту є збереження дієздатності комунальних підприємств міста та їх трудового потенціалу, забезпечення стабільної роботи комунальних підприємств міста згідно з їх функціональними призначеннями, виконання зобов`язань з виплати заробітної плати працівникам, забезпечення раціонального використання і збереження комунального майна, зміцнення матеріально-технічної бази комунальних підприємств для забезпечення якісного утримання та поточного ремонту об`єктів благоустрою міста, оздоровлення фінансового стану підприємств за рахунок надання фінансової підтримки, поліпшення екологічного і санітарного стану та естетичного вигляду міста.

Фінансування заходів, передбачених Програмою, здійснюється в Порядку, визначеному нормативно-правовими актами, на підставі поданих комунальними підприємствами клопотань з наведеними обґрунтуваннями щодо необхідності відповідної фінансової підтримки, рішень виконавчого комітету та сесій міської ради, за рахунок коштів міського бюджету в якості внесків у статутні фонди підприємств та шляхом надання дотації на покриття збитків минулих періодів. Фінансова підтримка буде надаватися після включення підприємств до мережі одержувачів бюджетних коштів. Фінансування даної Програми здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фонду.

Ревізією видатків по програмі фінансової підтримки комунальних підприємств міста Ужгород на 2018-2020 роки встановлено, що обсяг коштів виділених по даній програмі, згідно даних звітів про надходження та використання коштів загального фонду та спеціального фонду (форм № 2д, 2м; 4-Ід, 4-1м; 4-Зд, 4-3м) та даних бухгалтерського обліку за період з 01.10.2018 по 28.02.2021 затверджено на 2018-2021 роки на загальну суму 168 954 441 грн. Надійшло коштів з різних бюджетів в сумі 110 570 840,44 грн. Касові видатки на загальну суму 110 570 840,44 грн, що відповідає сумі проведених розрахунків за виконані роботи.

Відповідно до пункту 3 Національного положення (Стандарту) бухгалтерського обліку 1 «Загальні вимоги до фінансової звітності», затвердженого наказом Міністерства фінансів України 07.02.2013 № 73 (далі - Національного положення (Стандарту) бухгалтерського обліку № 73), операційна діяльність основна діяльність підприємства, а також інші види діяльності, які не є інвестиційною чи фінансовою діяльністю.

Згідно з пунктом 1.6 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 № 456/20769 (зі змінами і доповненнями, далі - Інструкція № 333) капітальні трансферти - невідплатні односторонні платежі органів управління, які не ведуть до виникнення або погашення фінансових вимог. Вони передбачені на придбання капітальних активів, компенсацію втрат, пов`язаних з пошкодженням основного капіталу, або збільшення капіталу одержувачів бюджетних коштів. До цієї категорії включаються також трансфертні платежі підприємствам для покриття збитків, акумульованих ними протягом ряду років або таких, які виникли в результаті надзвичайних обставин. Капітальними трансфертами вважаються невідплатні, безповоротні платежі, які мають одноразовий і нерегулярний характер як для надавача (донора), так і для їх отримувача (бенефіціара). Кошти, що виділяються з бюджету як капітальні трансферти, мають цільове призначення.

Відповідно до пункту 2 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі Порядок № 228) передбачено, що розрахунки, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, є невід`ємною частиною кошторису. Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня погоджують форму розрахунків з головним розпорядником бюджетних коштів.

Показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю (п. 22 Порядку № 228 ).

Крім цього пунктом 29 Порядку № 228 зобов`язано не допускати прийняття в кошторисах сум, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями.

Оскільки комунальні підприємства не є бюджетними установами, то кошти з бюджету можуть отримувати лише як отримувачі бюджетних коштів у мережі головного розпорядника коштів.

Згідно з пунктом 38 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України, одержувач бюджетних коштів - суб`єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету.

Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань (частина 6 статті 22 Бюджетного кодексу України).

Ревізією встановлено, що зазначені комунальні підприємства не включені до мережі головного розпорядника коштів ДМГ УМР по бюджетній програмі КПКВК МБ 1217670 «Програма фінансової підтримки комунальних підприємств міста Ужгород на 2018-2022 роки» та відповідно комунальним підприємствам не погоджено план використання бюджетних коштів.

Головний розпорядник коштів (відповідальний виконавець бюджетної Програми) перераховував кошти цим підприємствам на їх поточні розрахункову рахунки, відкриті в установах банків за КЕКВ 3210 «Капітальні трансферти підприємствам».

Відповідно до пункту 4 Порядку обслуговування коштів місцевих бюджетів у частині бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ в установах банків державного сектору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів 14.05.2015 № 378 (далі Порядок № 378), у разі обслуговування коштів у банках місцеві фінансові органи та розпорядники (одержувачі) бюджетних коштів забезпечують виконання місцевих бюджетів за видатками згідно з порядком, передбаченим статтею 46 Бюджетного кодексу України та іншими нормативно-правовими актами, що регламентують бюджетний процес.

Також пунктом 6 Порядку № 378 передбачено, що у разі прийняття рішення відповідною місцевою радою про обслуговування коштів у банках, місцеві фінансові органи та/або розпорядники (одержувачі) бюджетних коштів відкривають у банках поточні рахунки для зарахування коштів та здійснення витрат згідно із законодавством (далі - банківські рахунки), а саме:

місцеві фінансові органи відкривають банківський рахунок для здійснення розподілу зарахованих відповідно до пункту 14 цього Порядку коштів бюджету розвитку між головними розпорядниками бюджетних коштів;

головні розпорядники бюджетних коштів відкривають банківські рахунки для розподілу7 коштів бюджету розвитку між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів відповідно до класифікації фінансування, тимчасової класифікації видатків кредитування місцевих бюджетів;

розпорядники бюджетних коштів відкривають банківські рахунки для зарахування надходжень та здійснення витрат за коштами бюджету розвитку і власними надходженнями відповідно до класифікації фінансування, тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів;

одержувачі бюджетних коштів відкривають банківські рахунки для зарахування надходження та здійснення витрат за коштами бюджету розвитку відповідно до тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів.

Згідно з частиною 5 та 7 статті 10 Бюджетного кодексу України видатки бюджету класифікуються за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація видатків бюджету). За економічною класифікацією видатків бюджету видатки бюджету поділяються на поточні та капітальні. У складі витрат (видатків) бюджету виділяються витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації.

Частино 1 статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.1997 280/97-ВР, видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; видатки, пов`язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними рішеннями про районний та обласний бюджети.

Видатки місцевого бюджету здійснюються із загального та спеціального фондів місцевого бюджету відповідно до вимог Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України (частина 5 статті 64 цього ж Закону).

Частиною 7 статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов`язаної із здійсненням інвестиційної діяльності, здійснення інших заходів, пов`язаних з розширеним відтворенням, а також на погашення місцевого боргу.

Відповідно до пункту 7 частини 5 статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених ЙОМУ бюджетних повноважень, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних кошті: нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.

У статтях 89, 90 Бюджетного кодексу України наведено перелік видатків, які визначаються функціями держави та є переданими на виконання органам місцевого самоврядування.

Статтею 91 Бюджетного кодексу України встановлено перелік видатків місцевих бюджетів місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх рівнів місцевих бюджетів. Це перелік видатків, що здійснюються з місцевих бюджетів на заходи програм місцевого значення відповідно до пункту 3 частини 1 статті 2 та частини 2 статті 83 Бюджетного кодексу, що пов`язані з фінансуванням повноважень і функцій на реалізацію прав, обов`язків Автономної Республік-: Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер, такі повноваження називаються власними повноваженнями органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 21 статті 91 Бюджетного кодексу України з усіх місцевих бюджетів можуть здійснюватися видатки на інші програми, пов`язані з виконанням власних повноважень, затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою Радою згідно із законом.

Статтями 89, 91 Бюджетного Кодексу України не передбачено видатки на утримань: комунальних підприємств.

Видатки місцевих бюджетів, визначених статтею 91 Бюджетного кодексу України, можуть спрямовуватися комунальним підприємствам (одержувачам бюджетних коштів) на виконання певних заходів регіональних програм, замовником яких є орган місцевого самоврядування.

Видатки місцевих бюджетів на оплату праці, комунальні послуги, інші поточні видатки передбачаються органам місцевого самоврядування та організаціям, що створені ними у встановленому порядку, повністю утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету та мають статус бюджетної установи.

Таким чином, враховуючи те, що головним розпорядником бюджетних коштів не включено до мережі одержувачів бюджетних коштів згадані комунальні підприємства, не погоджено плани використання бюджетних коштів, відсутні обгрунтовані розрахунки щодо проведення видатків для здійснення операційної діяльності, не дотримано вимог пунктів 5, 6 частини першої статті 7 , пункту 7 частини п`ятої статті 22, частини першої статті 70, статей 89, 91 Бюджетного кодексу України, пункту 29 Порядку № 228, не враховано вимог статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 3 Національного положення (Стандарту) бухгалтерського обліку № 73, пункту 6 Порядку 378, пункту 1.6 Інструкції 333, з міського бюджету розвитку виділено коштів юридичним особам з порушенням законодавства на загальну суму 8798141,81 гривень ( в т.ч. із коштів, отриманих в жовтні - грудні 2018 року - 613450,00 грн., в 2019 році - 1484269,40 грн., в 2020 році - 6700422,41 грн.).

З мотивів вищенаведеного, апеляційний суд прийшов до переконання, що позовні вимоги є необгрунтованими, спростовуються матеріалами справи, а тому не підлягають до задоволення.

Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 КАСУ України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «РуїзТорія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Інші зазначені позивачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно з пунктом четвертим частини першої статті 317 КАС України підставами для зміни постанови або ухвали суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 317 КАС України).

Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, суд першої інстанції правильно по суті вирішив даний публічно-правовий спір, однак не надав належної оцінки вказаним у мотивувальній частині постанови апеляційного суду обставинам, а тому оскаржуване рішення суду слід змінити у частині мотивів, частково задовольнивши апеляційну скаргу.

Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.

Керуючись ст. 229, 308, 310, 311, 313, 317, 321, 322, 325,328, 329 КАС України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року у справі № 260/6724/21 змінити в частині мотивів відмови у задоволенні позову Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради відповідно до мотивувальної частини постанови апеляційного суду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. П. Сеник
судді Т. В. Онишкевич
Н. М. Судова-Хомюк
Повне судове рішення складено 14.12.2022 року