Справа № 420/6744/22
Суддя: Кравченко К.В.
Дата ухвалення: 2022-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 грудня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/6744/22
Головуючий в 1 інстанції: Бойко О.Я.

П`ятий апеляційний адміністративний суду складі колегії:

головуючого судді Кравченка К.В.,
судді Джабурії О.В.,
судді Вербицької Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича, третя особа на стороні відповідача керуючий справами виконавчого комітету Одеської міської ради Бриндак О.Б. про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

В травні 2022 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 , в якому були заявлені наступні вимоги:

- визнати протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №793-VІІІ від 08.12.2021 року «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення»;

- визнати протиправною бездіяльність Одеського міського голови Труханова Генадія Леонідовича щодо невиконання процедури та неподання ОМР на затвердження заступником міського голови кандидатури Бриндака О.Б., неподання ОМР пропозиції щодо затвердження кандидатури на призначення керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету ОМР та зобов`язати Одеського міського голову ОСОБА_2 внести на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду заступника міського голови та щодо кандидатури на посаду керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету ОМР.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 01.06.2022 року відкрито провадження у справі за даним позовом.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25.07.2022 року позов залишено без розгляду в частині позовних вимог до Одеського міського голови Труханова Геннадія Леонідовича про визнання протиправною бездіяльності Одеського міського голови Труханова Генадія Леонідовича щодо невиконання процедури та неподання ОМР на затвердження заступником міського голови кандидатури Бриндака Олега Борисовича, неподання ОМР пропозиції щодо затвердження кандидатури на призначення керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету ОМР та зобов`язання Одеського міського голову Труханова Генадія Леонідовича внести на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду заступника міського голови та щодо кандидатури на посаду керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету ОМР.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14.09.2022 року відмовлено у задоволенні позовної вимоги до Одеської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №793-VІІІ від 08.12.2021 року «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення».

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції від 14.09.2022 року скасувати, та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2022 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача, а ухвалою від 08.11.2022 року справу призначено розгляду у відкритому судовому засіданні на 23.11.2022 року.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції 23.11.2022 року взяли участь позивач, представник Одеської міської ради та Одеського міського голови Неруш А.Ю.. Третя особа ОСОБА_3 та представник третьої особи - адвокат Білозір О.О., будучи належним чином повідомленими про час та місце судового засідання через електронну пошту (т.1 а.с.170-171), в судове засідання не з`явились.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, пояснення сторін, колегія суддів прийшла до наступного.

08.12.2021 року Одеська міська рада прийняла рішення №793-VIII «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення», яким було ухвалено:

1. Ліквідувати постійну комісію Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин.

2. Утворити постійну комісію Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та земельних правовідносин.

3. Виключити депутата Одеської міської ради Байдеріна Олександра Анатолійовича зі складу постійної комісії Одеської Міської ради з питань екології, запобігання надзвичайним ситуаціям та ліквідації їх наслідків, зв`язку та інформаційних технологій та затвердити склад постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин та обрати її голову згідно з додатком 1.

4. Внести зміни до Положення про постійні комісії Одеської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням одеської міської ради від 02.12.2020 року №2-VIII, виклавши п.5.6 розділу V у новій редакції згідно з додатком 2.

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач звернулась до адміністративного суду із позовом про визнання протиправним та нечинним такого рішення, в якому зазначила, що спірне рішення порушує її права на реалізацію повноважень як депутатки Одеської міської ради, як членкині постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин та як людини і громадянина, а також порушує права мешканців м. Одеси. Позивач стверджує, що спірне рішення було прийнято з порушеннями визначеної Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Одеської міської ради процедури, які полягають в наступному: не були проведені загальні збори громадян, які мають право брати участь у вирішення питань місцевого значення; був порушений порядок проведення консультацій з громадськістю; зазначені в спірному рішенні питання не виносилися та не розглядалися на постійній комісії з питань регламенту, депутатської етики, реалізації державної регуляторної політики та запобігання корупції, на постійній комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин та на узгоджувальному засіданні ОМР; проєкт спірного рішення з додатками попередньо не надавався депутатам на ознайомлення. Позивач також вказує на те, що Одеська міська рада не мала повноважень на ліквідацію спірним рішенням постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин та створення замість неї нової комісії з питань просторового розвитку, землеустрою та земельних правовідносин. Також, на думку позивача, включення спірним рішенням до складу вказаної комісії депутата ОСОБА_3 є неправомірним, оскільки він не може бути членом постійної депутатської комісії, так як перебуває на посаді заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради керуючого справами виконавчого комітету Одеської міської ради.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції відхилив як безпідставні посилання позивача на порушення процедури прийняття спірного рішення, а також дійшов висновку, що спірне рішення не порушує прав позивачки як депутатки Одеської міської ради, як членкині постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин та як фізичної особи.

Не погоджуючись із висновками суду першої інстанції, позивач в апеляційній скарзі та під час судового засідання в суді апеляційної інстанції, виклала свої доводи, які по суті відповідають доводам її позовної заяви.

Відповідно до ч.1 ст.195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

Щодо права позивача на звернення до суду із даним позовом, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Суд першої інстанції на підставі положень Законів України «Про місцеве самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад» дійшов висновку, що у позивачки, як у депутатки міської ради, не було законних підстав для звернення до суду із зазначеним позовом.

В обґрунтування такого висновку суд першої інстанції також послався на правову позицію Верховного Суду у постанові від 20.11.2018 року у справі №428/12848/15, відповідно до якої «депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушень законності, допущених колегіальним органом шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом. У даному випадку позивач звернувся за захистом не особистих порушених прав або інтересів як фізична особа, а як особа, наділена депутатськими повноваженнями, яка безпосередньо приймає участь в пленарних засіданнях. Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. При цьому депутат місцевої ради не уповноваженій представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва».

Колегія суддів вважає, що наведена правова позиція Верховного Суду, яка викладена у постанові від 20.11.2018 року у справі №428/12848/15, не поширюються на спірні правовідносини, оскільки даний спір стосується процедурних питань, в тому числі, порядку винесення проєкту рішення на розгляд сесії та порядку формування постійної депутатської комісії.

Колегія суддів вважає, що оскільки звернення з даним позовом обґрунтовано порушеннями процедури прийняття спірного рішення які, як стверджує позивач, негативно вплинули на її індивідуально виражені права, як депутатки міської ради, на завчасне ознайомлення із проєктом такого рішення та документами, на підставі яких воно приймалось, а також на право брати участь у формуванні проєкту такого рішення та внесення до нього змін, які передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламентом Одеської міської ради та Положенням про постійні комісії Одеської міської ради VІІ скликання, то позивач могла з цих підстав оскаржувати спірне рішення в порядку адміністративного судочинства.

Порушення своїх прав, як членкині постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин, позивач обґрунтовує тим, що внаслідок порушення процедури прийняття спірного рішення вона була позбавлена права брати участь у засіданні постійної комісії, до складу якої її було обрано і на якій повинні розглядатися питання щодо припинення діяльності такої комісії, а також зазначає, що внаслідок прийняття оскаржуваного рішення, новоутворена комісія є такою, що утворена всупереч законодавству, що, у свою чергу, позбавляє позивачку права входити до законно створеної постійної комісії.

Порушення своїх прав як фізичної особи, позивач обґрунтовує тим, що спірне рішення впливає на важливі конституційні права мешканців міста та економічний розвито міста Одеси в цілому, права людини на здійснення безоплатної приватизації, визначення стратегічних цілей та пріоритетних напрямків розвитку територіальної громади, що безумовно вимагає проведення загальних зборів громадян для врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення про ліквідацію постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин, чого не було зроблено в процедурі прийняття спірного рішення в порушення приписів п.п.3, 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого поставною КМ України від 03.11.2010 року №996 (далі - Порядок №996) та ст.8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Оцінюючи вплив процедури прийняття спірного рішення на права позивачки, колегія суддів виходить з наступних нормативних положень, які підлягають застосуванню судом для оцінки законності процедури прийняття спірного рішення.

Так, відповідно до ч.1 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно з ч.13 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Частиною 1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до абз.1 ч.2 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Пунктом 2 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій є виключною компетенцією сільської, селищної, міської ради.

Крім того, згідно п.1 Розділу ІІ Положення про постійні комісії Одеської міської ради VIII скликання, питання створення та ліквідації постійних комісій ради, визначення чисельності, затвердження складу та внесення до нього змін, обрання та зміни голів постійних комісій вирішуються виключно на пленарних засіданнях ради.

Наведені нормативні положення підтверджують те, що питання, які були предметом спірного рішення, відносяться до повноважень Одеської міської ради, а саме рішення прийнято у формі та у порядку, як передбачено статтею 59 та п.2 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», тобто у формі рішення Одеської міської ради та на її пленарному засіданні.

З цих підстав колегія суддів не погоджується з доводами апелянта про відсутність у Одеської міської ради повноважень на ліквідацію однієї постійної комісії та утворення замість неї іншої депутатської комісії з іншою назвою та обсягом повноважень, оскільки це є дискреційними повноваженнями відповідача, як колегіального органу місцевого самоврядування, а питання доцільності проведення відповідачем таких змін не може бути предметом оцінки судом.

Відповідно до ч.15 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Рішенням Одеської міської ради №1-VIII від 02.12.2020 року затверджено Регламент Одеської міської ради VIII скликання, статтею 24 якого передбачені, зокрема, наступні положення стосовно порядку оформлення проєктів рішень та формування порядку денного сесії:

- пропозиції щодо питань на розгляд ради (проєктів рішень) можуть вноситися міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, а також загальними зборами громадян в порядку місцевої ініціативи, передбаченому Статутом міста. Пропозиції від постійних комісій та депутатів подаються на ім`я секретаря ради. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (п.2 ст.24);

- на підставі пропозицій, що надійшли з проєктами рішень не пізніш як за 12 днів до сесії, апаратом ради формується проєкт попереднього порядку денного сесії та здійснюється розсилка відповідних проєктів рішень депутатам. До остаточного проєкту порядку денного сесії включаються проєкти рішень, які подані не пізніш як за 7 днів до сесії та оформлені відповідно до вимог Регламенту (ч.3 ст.24);

- проєкти рішень підлягають обов`язковому візуванню. На зворотному боці бланка проєкт рішення візується в наступній послідовності: виконавцем та автором проєкту рішення з обов`язковим зазначенням дати візування, номера телефону чи адреси електронної пошти; директором юридичного департаменту; керівником апарату ради; заступником міського голови (відповідно до розподілу обов`язків); секретарем ради. Якщо проєкт рішення ради передбачає фінансові витрати з бюджету міста, то такий проєкт рішення також повинен бути завізований директором департаменту фінансів Одеської міської ради (ч.9 ст.24);.

- апарат ради формує проєкт остаточного порядку денного сесії на підставі пропозицій (проєктів рішень), що надійшли не пізніш як за 7 днів до дня сесії та оформлені відповідно до вимог цього Регламенту. Проєкт остаточного порядку денного формується після закінчення строку внесення проєктів рішень та розсилається депутатам. Проєкти рішень, які не оформлені з дотриманням вимог, встановлених Регламентом, до проєкту остаточного порядку денного сесії не включаються. Контроль за належним оформленням проєктів рішень, що включаються до проєкту остаточного порядку денного сесії, здійснюють апарат ради та секретар ради. Порядок денний сесії, сформований на підставі проєктів рішень, що були подані та оформлені відповідно до вимог Регламенту, вноситься міським головою на затвердження радою на початку пленарного засідання (ч.17 ст.24);

- проєкти рішень, внесені пізніше ніж за 7 днів до сесії, можуть бути розглянуті на пленарному засіданні ради тільки після окремого голосування депутатів про включення їх до порядку денного засідання (ч.18 ст.24);

- пропозиції щодо зміни і доповнення порядку денного сесії можуть вноситися суб`єктами, зазначеними в пункті 2 цієї статті, до затвердження порядку денного сесії депутатами на пленарному засіданні і приймаються більшістю депутатів від загального складу ради. При цьому заслуховується виступ ініціатора такої пропозиції з обґрунтуванням необхідності відповідних змін порядку денного та повідомленням про виконання вимог Регламенту щодо оформлення проєкту рішення, у разі внесення пропозиції доповнити порядок денний додатковим питанням (ч.19 ст.24);

- пропозиції про включення до порядку денного сесії додаткового питання вносяться з письмовим проєктом рішення, оформленим відповідно до вимог Регламенту, пояснювальною запискою та іншими документами, які обґрунтовують необхідність прийняття відповідного рішення ради (ч.20 ст.24).

Отже, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає лише перелік питань, які в обов`язковому порядку мають бути вирішені місцевою радою депутатів виключно на пленарних засіданнях ради шляхом голосування, а вже сам порядок підготовки питань на розгляд сесії, порядок прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії, а також порядок роботи самої сесії вже визначаються регламентом ради.

З аналізу наведених положень Регламенту Одеської міської ради слідує, що до проєкту порядку денного сесії включаються проєкти рішень, які були подані не пізніш як за 7 днів до сесії, а якщо вони подані пізніше як за 7 днів до сесії або безпосередньо в день сесії до затвердження порядку денного сесії, то такі проєкти рішень також можуть бути розглянуті на пленарному засіданні ради, але лише тільки після окремого голосування депутатів про включення їх до порядку денного засідання.

Як вбачається з матеріалів справи, 07.12.2020 року за вх.№2466/2-мр в адрес секретаря Одеської міської ради надійшло звернення депутата ОСОБА_4 про включення до порядку денного сесії Одеської міської ради VIII скликання проєкту рішення «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення» (т.1 а.с.103 зворотна сторона), яким пропонувалось наступне:

1. Ліквідувати постійну комісію Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин.

2. Утворити постійну комісію Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та земельних правовідносин.

3. Затвердити склад постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин та обрати її голову згідно з додатком 1.

4. Внести зміни до Положення про постійні комісії Одеської міської ради VIII скликання , затвердженого рішенням одеської міської ради від 02.12.2020 року №2-VIII, виклавши п.5.6 розділу V у новій редакції згідно з додатком 2.

Даний проєкт рішення містить візування депутата ОСОБА_4 , в.о. директора Юридичного департаменту Одеської міської ради Жилкіної Т.І., директора Департаменту з організації Одеської міської ради Лаврентьєвої О.Л. секретаря ради Коваля І.М. (т.1 а.с.103-зворотня сторона-104).

До вказаного проєкту рішення була додана пояснювальна записка (т.2 а.с.105).

Також до матеріалів справи відповідачем додані протоколи засідання фракцій політичних партій «Європейська солідарність», «Довіряй Ділам», «Слуга народу», «ОПЗЖ», відповідно до яких вказані фракції делегували своїх членів до складу новоствореної постійної комісії з питань просторового розвитку, землеустрою та земельних правовідносин, в тому числі і позивача від фракції політичної партії «Європейська солідарність» (т.1 а.с.105-109).

Питання про включення вказаного проєкту рішення до порядку денного пленарного засідання сесії було винесено на окреме голосування депутатів, за результатами якого 43 депутати проголосувати за включення цього проєкту рішення до порядку денного сесії, що є більшістю від загального складу ради та було достатнім для включення такого проєкту до порядку денного сесії 08.12.2021 року (т.1 а.с.109 зворотна сторона).

Під час пленарного засідання за його прийняття проголосувало 44 депутати, що є більшістю від загального складу ради та є достатнім для прийняття рішення (т.1 а.с.110-111).

Встановлені судом обставини прийняття спірного рішення дають колегії суддів підстави для висновку про дотримання вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Одеської міської ради, які регламентують процедуру підготовки проєкту такого рішення на розгляд депутатів цієї ради та порядок прийняття депутатами такого рішення.

Колегія суддів зауважує, що оскільки проєкт спірного рішення був поданий пізніше як за 7 днів до сесії, а саме за день до сесії, то даний проєкт міг бути розглянутий депутатами по суті лише, якщо б більшість депутатів погодилась включити його до порядку денного сесії, що і було здійснено у даному випадку, оскільки більшість депутатів Одеської міської ради проголосувала за включення проєкту спірного рішення до порядку денного.

Саме на стадії включення проєкту такого рішення до порядку денного сесії депутати і повинні визначитися, чи є можливим, доцільним та нагально необхідними розглядати проєкт такого рішення саме на поточній сесії без проведення загальної процедури підготовки розгляду такого проєкту, яка передбачена статтею 24 Регламенту Одеської міської. І якщо більшість депутатів проголосувало за включення проєкту такого рішення до порядку денного сесії і потім розглянула такий проєкт по суті, то питання доцільності розгляду такого проєкту без проведення загальної процедури його підготовки до розгляду не може бути предметом оцінки судом, оскільки це є дискреційними повноваженнями депутатів міської ради.

З цих підстав колегія суддів відхиляє посилання апелянта на відсутність попереднього розгляду проєкту спірного рішення на засіданнях певних депутатських комісії та на узгоджувальному засіданні міської ради.

Колегія суддів також відхиляє зауваження апелянта на невідповідність тексту проєкту спірного рішення, який був розданий депутатам в сесійній залі та проголосованого тексту спірного рішення, що був розміщений на офіційному сайті, оскільки така невідповідність обумовлена внесенням на сесії депутатом ОСОБА_4 поправки до проєкту рішення шляхом викладення його п.3 у наступній редакції: «Виключити депутата Одеської міської ради ОСОБА_5 зі складу постійної комісії Одеської міської ради з питань екології, запобігання надзвичайним ситуаціям та ліквідації їх наслідків, зв`язку та інформаційних технологій та затвердити склад постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин та обрати її голову згідно з додатком 1».

Як слідує з матеріалів справи, за повернення до розгляду проєкту спірного рішення з урахуванням вказаної поправки, а також за прийняття такої поправки та за прийняття спірного рішення в цілому з такою правкою проголосувала більшість депутатів Одеської міської ради (42), що є достатнім для прийняття спірного рішення з такою правкою (т.1 а.с.110-111).

Також колегія суддів не погоджується з доводами апелянта про те, що спірне рішення було протиправно винесено на розгляд сесії без проведення загальних зборів громадян, які мають право брати участь у вирішення питань місцевого значення та без проведення консультацій з громадськістю.

Суд першої інстанції, відхиляючи такі доводи, вірно зазначив, що спірне рішення не є нормативно-правовим актом, не порушує жодних програм економічного, соціального і культурного розвитку, а питання ліквідації та утворення постійних комісій рад має внутрішньо організаційний характер, не є питанням місцевого значення, а тому не потребує проведення загальних зборів громадян, громадських слухань та консультацій.

Аналіз положень законодавства, яке визначає обов`язковість проведення загальних зборів громадян, громадських слухань та консультацій, зокрема, статей 8, 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 23, 26 Статуту територіальної громади міста Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року №1240-VI, та Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №996, свідчить про те, що спірне рішення за своєю суттю не відносить до тих рішень органів місцевого самоврядування, прийняття яких можливо лише після попереднього проведення загальних зборів громадян, громадських слухань та консультацій.

Окремо колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його не дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод "оцінки справедливості процесу в цілому" не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. По суті, ЄСПЛ у своїх рішеннях акцентує увагу на необхідності з`ясувати, "чи перетворили допущені порушення (в контексті конкретних обставин справи) судовий розгляду у цілому на несправедливий". При цьому, як свідчить практика ЄСПЛ, навіть виявлення судом серйозних (чи вагомих), на його думку, порушень права на справедливий судовий розгляд, допущених національними судами, не завжди тягне загальну оцінку проведеного судового розгляду та ухваленого підсумкового рішення як несправедливого.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 08.08.2019 року по справі №810/1354/18.

В рамках розгляду даної справи колегія суддів не знайшла порушень процедури прийняття спірного рішення, які б могли стати достатніми самостійними підставами для задоволення позову.

Що стосується доводів апелянта про неправомірність включення спірним рішенням до складу вказаної комісії ОСОБА_3 , колегія суддів зазначає наступне.

Розпорядженням Одеського міського голови від 07.12.2020 року №1575К «Про переведення ОСОБА_3 » ОСОБА_3 з 08.12.2022 року був переведений з посади радника міського голови відділу організаційного забезпечення діяльності міського голови виконуючим обов`язки заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради керуючого справами виконавчого комітету Одеської міської ради (т.1 а.с.19).

Пунктом 3 спірного рішення №793-VІІІ від 08.12.2021 року був затверджений склад постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин згідно з додатком 1, відповідно до якого ОСОБА_3 увійшов до складу такої комісії.

Відповідно до частин 1 та 3 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники.

Частина 3 статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

При цьому, відповідно до ч.9 ст.51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради, а згідно ч.7 цієї ж статті «на осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови».

Пункт 4 ч.1 ст.5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлює, що повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

З аналізу наведених положень слідує висновок, що особа, яка займає посаду заступника міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, входить до складу виконавчого комітету міської ради в силу вимог закону, і така особа в силу положень Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на постійній основі виконує функції посадової особи місцевого самоврядування, за що отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Стверджуючи про можливість включення депутата ОСОБА_3 до складу постійної комісії з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин, представник відповідача посилався на те, що ОСОБА_3 не призначався на посаду заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради керуючого справами виконавчого комітету Одеської міської ради, а лише був призначений виконуючим обов`язки заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради керуючого справами виконавчого комітету Одеської міської ради.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні не надавав правової оцінки доводам позивача щодо неправомірності включення ОСОБА_3 спірним рішенням до складу постійної комісії з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин.

Надаючи оцінку таким доводам позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Перш за все слід зазначити, що чіткого правового регулювання такого явища, як «виконання обов`язків» або «тимчасове виконання обов`язків» в законодавстві України на даний час немає, і Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» будь-яких положень з цього питання не містить.

Разом з тим, положеннями ст.31 Законом «Про державну службу» від 10.12.2015 року №889 передбачено, що з метою безперебійного функціонування державного органу одночасно з прийняттям рішення про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби до призначення особи на таку посаду суб`єкт призначення може прийняти рішення (ч.7 ст.31): (а) про тимчасове покладення виконання обов`язків за вакантною посадою державної служби категорія «А» на одного із заступників або на одного з керівників самостійних структурних підрозділів цього державного органу; (б) про тимчасове покладення виконання обов`язків за вакантною посадою керівника самостійного структурного підрозділу на одного із державних службовців, які працюють у відповідному структурному підрозділі державного органу; (в) про тимчасовий розподіл обов`язків за іншими вакантними посадами державної служби між державними службовцями, які працюють у відповідному структурному підрозділі державного органу.

Строк тимчасового виконання обов`язків за вакантною посадою державної служби не може перевищувати три місяці. На час виконання обов`язків за вакантною посадою державної служби здійснюється виплата, передбачена частиною четвертою статті 52 цього Закону, крім випадку покладення виконання обов`язків на відповідного заступника (ч.8 ст.31).

Міністерство юстиції України в листі від 17.07.2014 року №10878-0-26-14/10.3 висловилося щодо правового регулювання призначення працівника виконуючим обов`язки за вакантною посадою, дійшовши у цьому листі висновку про відсутність в чинному трудовому законодавстві прямої заборони стосовно тимчасового призначення працівника виконуючим обов`язки за вакантною посадою.

Відповідно до абз.4 ч.1 ст.10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, старости шляхом затвердження відповідною радою.

Частина 5 ст.10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначає, що на час відсутності (відпустки) посадових осіб органів місцевого самоврядування (крім виборних посад) для виконання їх повноважень можуть прийматися на службу особи за строковим трудовим договором (контрактом).

Оскільки посада заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради керуючого справами виконавчого комітету Одеської міської ради не відноситься до виборних посад, то на цю посаду могла бути призначена особа за строковим трудовим договором (контрактом) до моменту затвердження кандидатури на цю посаду Одеською міською радою.

Слід зазначити, що на момент прийняття розпорядження Одеського міського голови від 07.12.2020 року №1575К «Про переведення ОСОБА_3 » посада заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради керуючого справами виконавчого комітету Одеської міської ради була вакантною.

Колегія суддів зазначає, що виконання обов`язків тимчасово відсутнього працівника (хвороба, відпустка) вважається тимчасовим заміщенням і допускається в разі виробничої необхідності або може бути пов`язане з розпорядчими функціями і з правом підпису відповідних документів.

В той же час, призначення особи виконуючим обов`язки на вакантну посаду не може вважається тимчасовим заміщенням, і таке призначення, по суті, є переведенням на іншу постійну роботу.

Колегія суддів вважає, що оскільки вказана посада була вакантною, то призначення на неї ОСОБА_3 розпорядженням Одеського міського голови від 07.12.2020 року №1575К як виконуючого обов`язки заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради керуючого справами виконавчого комітету Одеської міської ради фактично є призначенням на таку посаду за строковим трудовим договором до моменту затвердження кандидатури на цю посаду Одеською міською радою.

Однак заміщення вакантної посади заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради керуючого справами виконавчого комітету Одеської міської ради шляхом призначення на цю посаду виконуючого обов`язки не змінює того факту, що призначена в такий спосіб на цю посаду особа є посадовою особою органу місцевого самоврядування, на яку поширюються вимоги щодо обмеження сумісності, які передбачені частиною 3 ст.47 та частиною 9 ст.51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

На підтвердження такого висновку вказує і зміст вищевказаного розпорядження Одеського міського голови від 07.12.2020 року №1575К «Про переведення ОСОБА_3 », відповідно до якого останньому був визначений оклад за вказаною посадою згідно штатного розпису, 5-й ранг посадової особи місцевого самоврядування, та встановлено надбавку у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг та надбавки за вислугу років, тощо.

Виходячи з наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що включення ОСОБА_3 спірним рішенням до складу постійної комісії з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин здійснено з порушенням вимог щодо обмеження сумісності, які передбачені частиною 3 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Вирішуючи питання про те, чи може бути таке порушення підставою для задоволення позову, колегія зазначає наступне.

По-перше - неправомірність включення спірним рішенням ОСОБА_3 до складу вказаної комісії має вплив на права та законні інтереси позивачки, як депутатки Одеської міської ради та членкині постійної комісії з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин, оскільки таке порушення фактично ставить під сумнів легітимність діяльності такої депутатської комісії.

По-друге - таке порушення має наслідки для спірного рішення лише в частині включення ОСОБА_3 до складу вказаної комісії, а не для всього спірного рішення в цілому.

Відповідно до п.2 ч.2 ст.245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Таким чином, спірне рішення, як акт індивідуальної дії, підлягає визнанню протиправним та скасуванню в частині включення ОСОБА_3 до складу постійної комісії з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин.

За таких обставин, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню внаслідок неповного з`ясування усіх обставин справи та неправильного застосування норм матеріального права, з прийняттям по справі нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч.6 ст.139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

За результатами апеляційного перегляду на користь позивача підлягає стягненню з Одеської міської ради судові витрати у вигляді судового збору за подачу позову та апеляційної скарги як за одну позовну вимогу немайнового характеру.

Керуючись ст.311, ст.317, ст.321, ст.322, ст.325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 липня 2022 року скасувати.

Прийняти по справі нову постанову про часткове задоволення позовної вимоги про визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №793-VІІІ від 08 грудня 2021 року «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення».

Визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради №793-VІІІ від 08 грудня 2021 року «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення» в частині включення ОСОБА_3 до складу постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин.

Стягнути з Одеської міської ради () на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний код платника податків НОМЕР_1 ) судові витрати в сумі 2481 (дві тисячі чотириста вісімдесят одна) гривні 00 копійки.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Кравченко К.В.
Судді Джабурія О.В. Вербицька Н. В.