Справа № 460/3865/19
Суддя: Н.О. Дорошенко
Дата ухвалення: 2022-11-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

09 листопада 2022 року м. Рівне №460/3865/19

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Дорошенко Н.О. за участю секретаря судового засідання Войтюк К.О. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: ОСОБА_1 , третьої особи на стороні позивача: представник не прибув,

відповідача: представники Шкабара В.Ю., Кордоба І.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Рівненська міська рада
доГородищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області
про визнання протиправними та скасування рішень, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області (далі - Городищенська сільська рада, відповідач-1), Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області (далі - Білокриницька сільська рада, відповідач-2), Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області (далі - Шубківська сільська рада, відповідач-3), у якому просив визнати протиправними та скасувати рішення відповідачів "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.12.2019 №1370, від 11.11.2019 №1069 та від 14.11.2019 №818.

Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 вказав, що оспорюваним рішенням відповідач-1 вирішив об`єднатися з територіальними громадами сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця. Позивач вважає рішення відповідача-1 від 05.12.2019 протиправним, оскільки: 1) воно прийняте з грубими порушеннями вимог Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», принципів судочинства; 2) воно прийняте всупереч волевиявленню громади. Зазначив, що відповідно до ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Проте, дана вимога Закону грубо порушена. Сесія скликана як позачергова, хоча не було обставин та передумов скликати сесію як позачергову. Згідно з вимогами Закону позачергова сесія скликається у виняткових випадках. Мотивуючи вимоги про скликання позачергової сесії ініціатор такого скликання мав вказати підстави виникнення «виняткового випадку» з посиланням на норми закону, які підтверджують виникнення зазначених підстав. Крім того, Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» взагалі не передбачає можливості скликання позачергової сесії місцевої ради для затвердження будь-якого рішення в процесі створення об`єднаних територіальних громад. Вважає, що сорок третя сесія Городищенської сільради скликана як позачергова незаконно. Також зазначив, що в преамбулі проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» міститься посилання на висновок Рівненської обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови Рівненської ОДА від 03.11.2019 №988. Однак на офіційному сайті Рівненської ОДА розпорядження №988 на той час опубліковане не було, тобто в законну силу ще не вступило. Крім того, дата розпорядження №988 вказана помилково як «03 листопада 2019 року», хоча, мабуть, малося на увазі «03 грудня 2019 року». Наголосив, що вищезазначена сесія сільради таємно була призначена на 08:30 год. 05.12.2019, тобто готувалася і проходила з порушенням законів України, в неробочий час, з намаганням не допустити до місця її проведення жителів села. Вказав, що під час громадського обговорення на зборах членів громади 10 жовтня п.р., організованих сільрадою, більшість учасників обговорення висловилася проти об`єднання з ОСОБА_2 . І навіть згідно з оприлюдненими результатами проведеного депутатами перед цим обговоренням опитування за об`єднання з Білою Криницею проголосувало 1054 чол., тобто менше ніж 1162 чол. за об`єднання з містом Рівне. Вважає, що рішення від 05.12.2019 порушує вимоги ст. 69 Конституції України щодо можливості здійснення народного волевиявлення через форми безпосередньої демократії, оскільки 14.11.2019 відповідачу-1 ініціативною групою передані письмові заяви 188 членів громади з проханням розпочати процедуру добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище і Кругле та територіальної громади міста Рівне у Рівненську міську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Рівне. Дана ініціатива в черговий раз проігнорована сільською владою. На підставі попередніх ініціатив громади з цього приводу сільська влада також не розпочала процедуру зазначеного об`єднання чи приєднання і відмовила громаді в цьому без наведення законних підстав та обґрунтувань. В той час як відповідно до ст. 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» ініціаторами добровільного об`єднання можуть бути члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи. Відповіді на заяви від 14.11.2019 відповідачем-1 у встановлений строк 188 заявникам не надані і процедура утворення ОТГ спільно з громадою міста Рівне відповідачем-1 також не розпочата. Рішення від 05.12.2019 прийняте на підставі опитування, яке проводилося з 04 листопада до 14 листопада п.р., хоча неможливо тим складом комісії, що його здійснював, за 10 днів опитати більше 1500 жителів. Але навіть за результатами підрахунку такого опитування за об`єднання з Білою Криницею проголосувало 1112 чол., тобто знову ж таки менше ніж 1162 чол. за об`єднання з містом Рівне. Позивач вважає, що оспорюване рішення від 05.12.2019 прийняте з порушенням процедури об`єднання, визначеної Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Також позивач вказав, що рішення Білокриницької сільської ради від 11.11.2019 №1069 та Шубківської сільської ради від 14.11.2019 №818 порушують визначені статтею 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» принципи об`єднання територіальних громад, а саме: принципи конституційності та законності, добровільності, економічної ефективності, прозорості та відкритості; не ґрунтуються на принципі відповідальності; прийняті з порушенням процедури об`єднання, встановленої цим Законом. Вважає, що такі рішення не враховують об`єктивну ситуацію в громаді та порушують інтереси більшості її жителів.

Ухвалою від 10.12.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання. Залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Рівненську міську раду. Встановлено строк для подання відповідачами відзиву на позовну заяву, а третьою особою письмових пояснень відносного позову та відзивів.

Відповідач-1 подав відзив, у якому заперечив проти позовних вимог. Зокрема, зазначив, що в рамках реформи децентралізації, починаючи з 05.08.2019 на підставі листа-пропозиції №646/02-12/19 від Білокриницької сільської ради відбувається добровільне єднання територіальних громад сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з центром у с. Біла Криниця. Зауважив, що ініціатива надійшла саме від Білокриницької сільської ради, а Городищенська сільська рада, керуючись вимогами ч. 3 ст. 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», розпочала в свою чергу процедуру вивчення пропозиції, яка надійшла від суміжної територіальної громади. На момент пред`явлення цього позову процедура створення Білокриницької ОТГ перебувала на завершальному етапі, зокрема, 03.12.2019 розпорядженням голови Рівненської ОДА від 03.12.2019 №988 «Про затвердження висновку щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України» надано висновок про відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України. Частиною п`ятою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» встановлено, що ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об єднання територіальних громад. Проте, вищезазначеним законом не визначено конкретного порядку винесення якого рішення, зокрема, щодо обов`язку його схвалення на наступній черговій, чи права скликання позачергової сесії сільської ради для прийняття такого рішення. Відповідно до ч. 5, 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п.2.1, 2.11. Регламенту Городищенської сільської ради, затвердженого рішенням першої сесії сьомого скликання № 3 від 09.11.2015, сесія ради скликається в міру необхідності, не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз місяць. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Жодного роз`яснення поняття «винятковий випадок», яким слід керуватися при визначенні підстав для скликання органами місцевого самоврядування позачергових сесій, чинне законодавство не дає, відтак, за вищенаведених обставин, суб`єкт владних повноважень повинен керуватися власними внутрішнім переконанням, з урахуванням зовнішніх факторів та можливих негативних наслідків для територіальної громади, у разі не прийняття відповідного рішення. Відповідач вказав, що на виконання вищезазначених вимог закону Городищенським сільським головою було видано розпорядження №54 від 04.12.2019 «Про скликання позачергової сорок третьої сесії сьомого скликання», одним із питань порядку денного було питання про прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад. У зв`язку з тим, що сесії Білокриницької та Шубківської сільських рад, на яких розглядалося питання прийняття рішення про добровільне об`єднання у Білокриницьку ОТГ, на той момент вже відбулися, у відповідача-1 виникла необхідність у якнайшвидшому скликанні та проведенні сесії сільської ради. Таке розпорядження, а також проект рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» оприлюднено 04.12.2019 на інформаційному стенді сільської ради та на офіційному веб-сайті Городищенської сільської ради. Крім того, секретарем сільської ради кожного депутата було додатково повідомлено в телефонному режимі про скликання позачергової сесії.

Крім того, зазначив, що згідно зі ст. 2.12 Регламенту сесія сільської ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Як вбачається із протоколу пленарного засідання позачергової сорок третьої сесії сільської ради сьомого скликання від 05.12.2019, на пленарному засіданні були присутні 11 депутатів (2 запізнилися) із 14. З питання прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад «за» проголосувало - 11 депутатів та сільський голова Павлюк П.А., разом -12 осіб. Будь-яких змін та доповнень до порядку денного ніким з присутніх внесено не було. А відтак, рішення від 05.12.2019 №1370 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» депутатами Городищенської сільської ради було прийнято повноважним складом і одноголосно. Зауважив, що враховуючи положення статей 49, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 30 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» приймаючи рішення (в тому числі оскаржувані) депутати сільської (селищної) ради є незалежними у прийнятті відповідного рішення та ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради під час прийняття ним відповідних рішень, а приймаючи рішення, у тому числі, і оскаржувані рішення, депутати представляють інтереси кожного мешканця відповідної ради, висловлюють їх загальну позицію, що виражається у прийнятому рішенні. Отже, при вирішенні питання щодо об`єднання територіальних громад, депутатам Городищенської сільської ради була відома думка мешканців, яких вони представляють, а тому прийняте рішення повністю відповідає волевиявленню більшості членів територіальної громади Городищенської сільської ради. Рішення №1370 від 05.12.2019 було оприлюднено в той самий день 05.12.2019 на офіційному веб-сайті Городищенської сільської ради. Щодо ігнорування листів опитувань, які ініціативна група прихильників приєднання до м.Рівне передала перед початком сесії 08.07.2019 та згідно з якими 1162 чол. за приєднання до м.Рівне, а 811 - за об`єднання з Білою Криницею», зауважив, що такі опитування ініційовані в червні 2019 року, тобто ще задовго до надходження листа-пропозиції Білокриницької сільської ради №646/02-12/19 від 05.08.2019 з ініціативою про створення Білокриницької ОТГ, а тому ніяким чином не стосується теперішнього громадського обговорення. Крім того, усі громадські обговорення в рамках процедури добровільного об`єднання, що розпочалася 05.08.2019, були проведені у формі побудинкового обходу та кожен із членів територіальної громади мав змогу висловити свою думку щодо підтримання чи не підтримання об`єднання у Білокриницьку ОТГ, і жодне із проведених раніше обговорень не може братися до уваги. Громадське обговорення у формі побудинкового обходу щодо пропозиції об`єднання з Білою Криницею проводилося протягом 30 днів з 14.08.2019 по 12.09.2019 та задля залучення максимальної кількості членів територіальної громади до участі в обговоренні оголошення про проведення останнього було оприлюднено на сайті Городищенської сільської ради 15.08.2019, та у спеціально визначеному згідно з Регламентом сільської ради місці - на дошці оголошень поблизу сільської ради. Комісія, що проводила побудинковий обхід, складалася із депутатів сільської ради, адже саме вони представляють інтереси своїх виборців при вирішенні питань місцевого самоврядування та інших членів територіальної громади. Підрахунок голосів було проведено 13.09.2019 та за результатами обговорення було складено Протокол та Звіт громадського обговорення, згідно якими із 1599 опитаних членів територіальної громади, проголосували «За» - 1054, «Проти» - 512, «Утрималися» - 33 члени територіальної громади. Наступним етапом було проведення громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за наслідками якого було опитано 1565 осіб та проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад підтримали «За» - 1112 осіб, «Проти» - 431 особа, «Утрималися» - 22 особи. Таким чином, за результатами зазначеного етапу, знову більшість членів територіальної громади підтримали проект рішення про добровільне об`єднання у Білокриницьку ОТГ, відтак на 42 сесії сільської ради депутати проголосували за схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та прийняли відповідне рішення №1344 від 25.11.2019. Таким чином, оспорюване рішення від 05.12.2019 №1370 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» прийняте відповідачем-1 в межах повноважень та на підставі чинного законодавства України. Просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Відповідач-2 подав відзив, у якому заперечив проти позовних вимог. Зокрема, підтримав позицію відповідача-1 та зазначив, що в процесі перевірки Рівненською обласною державною адміністрацією проекту рішення Білокриницької сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відповідачем-2 надавались усі документи щодо підстав та порядку проведення процедури добровільного об`єднання територіальних громад. У зв`язку з отриманням позитивного висновку щодо відповідності проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України, у порядку та строки, встановлені Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відбулося засідання сесії Білокриницької сільської ради, за результатами проведення якої ухвалено рішення від 11.11.2019 №1069 про об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця. Вважає, що оспорюване рішення прийняте відповідачем-2 в межах повноважень та на підставі чинного законодавства України. Просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Відповідач-3 подав відзив, у якому заперечив проти позовних вимог. Зокрема, підтримав позицію відповідачів-1 і 2 та зазначив, що в процесі перевірки Рівненською обласною державною адміністрацією проекту рішення Шубківської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відповідачем-3 надавались усі документи щодо підстав та порядку проведення процедури добровільного об`єднання територіальних громад. У зв`язку з отриманням позитивного висновку щодо відповідності проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України, у порядку та строки, встановлені Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відбулося засідання сесії Білокриницької сільської ради, за результатами проведення якої ухвалено рішення від 14.11.2019 №818 об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця. Зауважив, що чинне законодавство не вимагає схвалення органом місцевого самоврядування проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад виключно після проведення та завершення усіма територіальними громадами - суб`єктами об`єднання, громадських обговорень щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Таке схвалення проекту рішення органом місцевого самоврядування відбувається за результатами проведення громадських обговорень лише у громаді, якій підконтрольна ця рада. Наголосив, що відповідальність за дотримання процедури проведення громадських обговорень та схвалення проектів рішень у відповідній територіальній громаді - суб`єкті обговорення несе кожна сільська рада індивідуально. Окрім цього, законом не передбачено обов`язку врахування Шубківською сільською радою Рівненського району Рівненської області при схваленні проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад думки окремих мешканців іншого суб`єкта добровільного об`єднання (Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області), які не погоджуються з добровільним об`єднанням територіальних громад у конкретному форматі. Зауважив, що до Шубківської сільської ради не надходило жодних рішень ініціативної групи громадян, оформлених із дотриманням вимог закону № 157-VIII, щодо початку процедури приєднання (об`єднання) громади сіл Городище та Кругле із м. Рівне. Вважає, що оспорюване рішення від 14.11.2019 №818 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» прийняте відповідачем-3 в межах повноважень та на підставі чинного законодавства України. Просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

У письмових поясненнях третя особа повністю підтримала позицію позивача та зазначила, що оспорювані рішення прийняті всупереч вимогам положень Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та не враховує об`єктивну ситуацію в громаді та інтереси більшості жителів сіл Городище та Кругле. Третя особа підтверджує викладені в позові обставини звернення Рівненської міської ради до громад та органів місцевого самоврядування Рівненського району, в тому числі Городищенської та Білокриницької сільських рад щодо підтримання звернення ініціативної групи представників Городищенської сільської ради щодо об`єднання громади міста Рівного з територіальними громадами сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради в Рівненську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Рівному. Враховуючи вищевикладені обставини, Рівненська міська рада підтримала позовні вимоги позивача та просила їх задовольнити в повному обсязі.

У відповіді на відзив позивач повністю підтримав позицію, викладену у позовній заяві.

Протокольною ухвалою від 08.01.2020 задоволено клопотання представника позивача про допит свідків та долучення додаткових доказів; закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Протокольною ухвалою від 29.01.2020 у судовому засіданні оголошено перерву.

Ухвалою суду у складі судді Дорошенко Н.О. від 05.02.2020 заявлений представником відповідача-1 відвід судді Дорошенко Н.О. визнано необґрунтованим. Провадження у справі зупинено до вирішення питання про відвід.

Ухвалою суду у складі судді Комшелюк Т.О. від 07.02.2020 відмовлено у задоволенні заяви представника відповідача-1 про відвід судді Дорошенко Н.О. у адміністративній справі №460/3865/19.

Ухвалою суду у складі судді Дорошенко Н.О. від 10.02.2020 поновлено провадження у справі.

Ухвалою від 24.02.2020 відмовлено у задоволенні клопотання представника позивача про допит свідка.

Ухвалою від 24.02.2020 відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача-1 про колегіальний розгляд справи.

Ухвалою від 24.02.2020 відмовлено у задоволенні клопотання представників відповідача-2 та відповідача-3 про закриття провадження в частині позовних вимог.

Ухвалою від 24.02.2020 зупинено провадження у справі до набрання законної сили судовими рішеннями в адміністративних справах №460/2707/19, №460/3096/19, №460/3636/19 та №460/3870/19.

Ухвалою від 21.04.2022 відмовлено у задоволенні заяви позивача про поновлення провадження у справі.

Ухвалою від 03.10.2022 поновлено провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті.

Протокольною ухвалою від 17.10.2022 розгляд справи відкладено до 31.10.2022.

В судове засідання 31.10.2022 позивач повторно не прибув без повідомлення причин. Про дату, час та місце судового розгляду повідомлений належним чином. Представники відповідача наполягали на розгляді справи по суті на підставі наявних у ній доказів.

Відповідно до ч. 5 ст. 205 КАС України суд протокольною ухвалою від 31.10.2022 вирішив продовжити розгляд справи по суті за відсутності позивача, на підставі наявних у справі доказів. У зв`язку з цим судом оголошено зміст позовних вимог.

Представники відповідача в судовому засіданні позов заперечили повністю з підстав, наведених у відзиві на позовну заяву. В задоволенні позову просили відмовити повністю.

Протокольною ухвалою від 31.10.2022 у судовому засіданні оголошено перерву до 09.11.2022.

Ухвалою від 31.10.2022 викликано у судове засідання 09.11.2022 свідків.

У судовому засіданні 09.11.2022 позивач підтримав позовні вимоги з підстав, наведених у відзиві на позовну заяву.

У судовому засіданні 09.11.2022 допитані свідки ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , які повідомили, що під час громадського обговорення мешканці села Городище в більшості висловилися за об`єднання в одну територіальну громаду з містом Рівне, оскільки таке об`єднання відповідало економічним інтересам мешканців села. Вважають, що сільська рада думку мешканців села безпідставно не врахувала; об`єднання в Білокриницьку ОТГ вважають немотивованим та безперспективним.

На підставі статей 243, 250 КАС України вступна та резолютивна частини рішення проголошені у судовому засіданні 09.11.2022.

Заслухавши пояснення позивача, представників відповідачів та показання свідків, повно і всебічно з`ясувавши всі обставини справи в їх сукупності на підставі чинного законодавства, перевіривши їх дослідженими у судовому засіданні доказами, суд встановив та врахував таке.

Розпорядженням виконуючого обов`язки голови Рівненської обласної державної адміністрації від 28.10.2019 №897 затверджено висновки щодо відповідності проекту рішень «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України Білокриницької сільської ради та Шубківської сільської ради (т.4 а.с.9).

Білокриницькою сільською радою 11.11.2019, враховуючи висновок Рівненської обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням виконуючого обов`язки голови Рівненської обласної державної адміністрації від 28.10.2019 №897, керуючись ч. 5 ст. 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», було прийнято рішення №1069 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (т.1 а.с.12), згідно з яким сільська рада вирішила:

1. Об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця.

2. Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Шубківською сільською радою 14.11.2019, враховуючи висновок Рівненської обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації від 28.10.2019 №897, керуючись ч. 5 ст. 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», було прийнято рішення №818 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (т.1 а.с.13), згідно з яким сільська рада вирішила:

1. Об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця.

2. Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації від 03.12.2019 №988 затверджено висновок щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України (т.1 а.с.58).

Городищенською сільською радою 05.12.2019, враховуючи висновок Рівненської обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації від 03.12.2019 №988, керуючись ч. 5 ст. 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», було прийнято рішення №1370 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (т.1 а.с.54), згідно з яким сільська рада вирішила:

1. Об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця.

2. Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Вважаючи означені рішення органів місцевого самоврядування «Про добровільне об`єднання територіальних громад» протиправними, такими, що порушують права позивача як члена Городищенської територіальної громади, ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду про їх скасування.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно зі ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ст. 4 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 6 Закону №280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, урегульовані Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

Статтею 2 Закону № 157-VIII передбачено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості;7) відповідальності.

Порядок добровільного об`єднання територіальних громад, визначений Розділом ІІ Закону №157-VIII та складається з таких етапів: ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад (ст. 5); порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (ст. 6); підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (ст. 7); утворення об`єднаної територіальної громади та реорганізація органів місцевого самоврядування (ст. 9).

За змістом вказаного Розділу кожен наступний етап добровільного об`єднання територіальних громад може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів, визначених Законом №157-VIII, є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання територіальних громад, на підставі чинного законодавства України та з дотриманням Конституції України.

Підставою для скасування оспорюваних рішень, на думку позивача, є порушення відповідачами процедури їх прийняття, визначеної Законом №157-VIII.

Суд враховує, що ОСОБА_1 є членом Городищенської територіальної громади, а тому оспорювані рішення Білокриницької та Шубківської територіальних громад впливають на права та інтереси позивача в тій частині, що стосується об`єднання сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду. Адже тексти рішень відповідачів "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.12.2019 №1370, від 11.11.2019 №1069 та від 14.11.2019 №818 щодо переліку територіальних громад та населених пунктів, що об`єднуються, продубльовані між собою на виконання п. 1 ч. 1 ст. 7 Закону №157-VIII. При цьому, рішення відповідачів-2 та 3 від 11.11.2019 №1069, від 14.11.2019 №818 в іншій своїй частині жодним чином не впливають на права, свободи та інтереси ОСОБА_1 , оскільки він не є членом Білокриницької та Шубківської територіальних громад.

В межах спірних правовідносин дослідженню судом підлягає рішення Городищенської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.12.2019 №1370 та дотримання відповідачем-1 послідовності всіх етапів добровільного об`єднання територіальних громад, визначених Законом №157-VIII, що передували прийняттю такого рішення.

Частинами 1-4 статті 5 Закону №157-VIII визначено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради затверджено рішенням Городищенської сільської ради від 13.08.2019 №1253, підтвердження правомірності якого було предметом судового розгляду у адміністративній справі №460/3096/19.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 28.02.2020 у справі №460/3096/19, яке набрало законної сили 12.08.2020, відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_3 до Городищенської сільської ради про визнання протиправними та нечинними рішень.

При цьому, вказаним судовим рішенням встановлено, що «Зазначене рішення Городищенська сільська рада прийняла відповідно до частини 4 статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", враховуючи методичні рекомендації практичного посібника "Добровільне об`єднання та приєднання територіальних громад", розробленого Центральним офісом реформ при Мінрегіоні, керуючись ст. 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Рішенням №1253 викладено в новій редакції Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради.

Зокрема, п.1.6 зазначеного Порядку викладено наступним чином: "Учасниками громадського обговорення можуть бути члени територіальної громади Городищенської сільської ради, зокрема, повнолітні дієздатні фізичні особи, зареєстровані у селах Городище та Кругле Рівненського району Рівненської області у визначеному законом порядку"».

«Таким чином, суд дійшов до висновку, що рішення Городищенської сільської ради від 13.08.2019 №1253 "Про внесення змін до Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад" та пункт 1.6 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради, затвердженого рішенням від 13.08.2019 №1253 прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені чинним законодавством, жодних прав позивача не порушують, відповідають критеріям, визначеним ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України».

Оскільки обставини щодо правомірності рішення Городищенської сільської ради від 13.08.2019 №1253 встановлено в судовому порядку у адміністративній справі №460/3096/19, то відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України такі обставини не підлягають доказуванню при розгляді цієї судової справи (№460/3865/19).

Слідуючим етапом добровільного об`єднання територіальних громад є порядок підготовки проектів рішень щодо такого об`єднання, визначений статтею 6 Закону №157-VIII, згідно з частиною першою якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч.2 ст.6 Закону №157-VIII).

Згідно з ч. 3 ст. 6 Закону №157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до ч. 4 ст. 6 Закону №157-VIII спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Суд встановив, що 14.08.2019 за вх.№356/02-11/19 до Городищенської сільської ради надійшла письмова пропозиція Білокриницької сільської ради від 05.08.2019 №646/02-12/19 щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с. Біла Криниця.

Розпорядженням голови Городищенської сільської ради №35 "Про вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її обговорення" від 14.08.2019 вирішено провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів шляхом побудинкового обходу відповідно до підписного листа, що є Додатком 1 до вказаного розпорядження (т. 1 а.с.76-78).

Інформацію про проведення громадського обговорення пропозиції опубліковано у офіційному друкованому виданні "Слово і час" у випуску №32 (9527) від 15.08.2019, оприлюднено на інформаційних стендах Городищенської сільської ради та на веб-сайті Городищенської сільської ради 15.08.2019.

У вказаних оголошеннях зазначено про те, що у період з 14.08.2019 по 03.09.2019 проводиться збір письмових пропозицій з питань добровільного об`єднання.

У період з 14.08.2019 по 12.09.2019 проведено громадське обговорення у формі побудинкового обходу щодо даної пропозиції, що підтверджується відповідним Протоколом громадського обговорення від 13.09.2019 з додатками: список учасників громадського обговорення (Додаток 1), дані підписних листів (Додаток 2) на 147 аркушах.

Враховуючи, що громадське обговорення було проведене у період з 14.08.2019 по 12.09.2019, то його проведення здійснено з дотриманням строку, визначеного ч. 2 ст. 6 Закону №157-VIII.

Згідно з Протоколом громадського обговорення від 13.09.2019 комісією у складі 15 осіб було опитано всього 1599 осіб, з яких: 1054 осіб підтримали пропозицію об`єднання в Білокриницьку громаду з центром в с. Біла Криниця, 512 осіб проголосували проти об`єднання в Білокриницьку громаду з центром в с. Біла Криниця та 33 особи утрималися від голосування (т.1 а.с.79-250).

Враховуючи викладене, вирішено схвалити ініціативу Білокриницької сільської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Горинград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с. Біла Криниця.

13.09.2019 складено Звіт про проведення громадського обговорення.

Така кількість опитаних осіб є достатньою для вивчення дійсної думки членів територіальної громади щодо перспектив об`єднання із суміжною територіальною громадою.

Вказані обставини встановлені рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 11.09.2020 у справі №460/2707/19, яке набрало законної сили 22.10.2020, та відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України не потребують доказування.

Таким чином, правомірність громадського обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Горинград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с. Біла Криниця, оформлене Протоколом від 13.09.2019, встановлено в судовому порядку.

Крім того, в означеному рішенні суд зазначив, що включення до даного обговорення питання щодо перспектив приєднання до м. Рівне суперечить вимогам ч. 2 ст. 6 Закону №157-VIII. При цьому, обговорення опитування, проведеного ініціативною групою, що є прихильниками приєднання до м. Рівне, ще в червні 2019 року, було проведено задовго до надходження листа-пропозиції Білокриницької сільської ради №646/02-12/19 від 14.08.2019, а тому таке опитування відбулося поза рамками визначеної законом процедури громадського обговорення. Не знайшли свого підтвердження і твердження сторони позивача про залишення Городищенською сільською радою без відповідного реагування ініціатив щодо об`єднання у Рівненську міську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Рівне: ініціативи добровільного об`єднання від 08.08.2019, колективного звернення від 07.08.2019, ініціативи-пропозиції від 12.09.2019, ініціативи від 13.09.2019 та рішення сесії Рівненської міської ради №6516 від 12.09.2019. Дані твердження спростовуються наявними в матеріалах справи доказами, а саме надісланими у відповідь листами відповідача: №Кол-45/02-08/19 від 12.08.2019, № К-46/02-08/19 від 12.08.2019, №В-52 від 16.09.2019, а також дослідженим судом розпорядженням сільського голови "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення" від 19.09.2019 №40.

Водночас, вказаним судовим рішенням встановлено, що «…за результатами проведення позачергової 39 сесії сільської ради 7-го скликання, яка відбулася 16.09.2019, було схвалено рішення №1294 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до складу спільної робочої групи" від 16.09.2019, яке було оприлюднене 17.09.2019 на офіційному сайті Городищенської сільської ради у розділі "Рішення позачергової 39-ї сесії сільської ради", а також на інформаційному стенді Городищенської сільської ради, що відповідає вимогам ч.1 ст. 15 Закону України № 2939-VI, ч. 3 ст. 59 Закону України №280/97-ВР, а також Порядку №1253 від 13.08.2019.

Тобто, порушень законодавства щодо порядку оприлюднення оскаржуваного рішення судом не встановлено».

«…суд дійшов до висновку, що відповідач довів правомірність прийняття рішення від 16.09.2019 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до складу спільної робочої групи", а позивач не довела порушення її прав, свобод та інтересів таким рішенням».

Таким чином, правомірність рішення Городищенської сільської ради від 16.09.2019 №1294 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до складу спільної робочої групи" також встановлено в судовому порядку.

Наступним етапом добровільного об`єднання територіальних громад є підготовка проекту рішення щодо такого об`єднання.

Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону №157-VIII проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Частиною другою статті 7 Закону №157-VIII передбачено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Згідно з ч. 3 ст. 7 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (ч.4 ст.7 Закону №157-VIII).

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад (ч. 5 ст. 7 Закону №157-VIII).

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (ч. 6 ст. 7 Закону №157-VIII).

З аналізу вказаних правових норм вбачається, що у кожній громаді, яка включається у процес об`єднання, обов`язково проводяться:

- два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів);

- дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).

Враховуючи встановлені строки, від моменту отримання пропозиції до остаточного рішення ради про надання згоди на об`єднання має пройти не менше 120 днів (фактично - більше, враховуючи час роботи спільної робочої групи та інших підготовчих заходів).

Як встановлено судом, 18.09.2019 відповідно до п. 4 ст. 6 Закону №157-VIII спільною робочою групою було розроблено проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Горинград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с. Біла Криниця.

04.11.2019 сільським головою Городищенської сільської ради видано розпорядження №49 «Про проведення громадського обговорення проекту щодо добровільного об`єднання територіальних громад» (т.2 а.с. 1-3).

07.11.2019 в міськрайонній газеті «Слово і час» за № 44 та 04.11.2019 на офіційному сайті Городищенської сільської ради було опубліковано оголошення про проведення громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Оголошення про проведення громадського обговорення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад також були розміщені і на інформаційних стендах на території населених пунктів сільської ради.

Вказані обставини зафіксовані в протоколі громадського обговорення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад від 15.11.2019 (т. 2 а.с. 4-11).

У період з 04.11.2019 по 14.11.2019 проведено громадське обговорення у формі побудинкового обходу щодо даної пропозиції, що підтверджується відповідним Протоколом громадського обговорення від 15.11.2019 з додатками: список учасників громадського обговорення (Додаток 1) (т.2 а.с.12), дані підписних листів (Додаток 2) на 167 аркушах (т.2 а.с. 13-179).

Згідно з Протоколом громадського обговорення від 15.11.2019 комісією у складі 20 осіб було опитано всього 1565 осіб, з яких: 1112 осіб підтримали пропозицію об`єднання в Білокриницьку громаду з центром в с. Біла Криниця, 431 осіб проголосували проти об`єднання в Білокриницьку громаду з центром в с. Біла Криниця та 22 особи утрималися від голосування.

Враховуючи викладене, вирішено рекомендувати сільській раді схвалити проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Горинград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця. Доручено секретарю сільської ради підготувати проект рішення «Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад» та включити його до порядку денного сесії Городищенської сільської ради.

Суд зауважує, що положеннями Закону №157-VIII визначено граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати, а тому твердження позивача про порушення процедури громадських обговорень, з огляду на той факт, що на громадське обговорення проекту рішення було визначено строк лише в 10 днів, є безпідставними.

Така позиція суду узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 24.10.2018 у справі №731/216/17, які є обов`язковими для врахування судом в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України.

Розглянувши розроблений спільною робочою групою проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, беручи до уваги результати його громадського обговорення, керуючись ч. 2 ст. 7 Закону №157-VIII, ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Городищенською сільською ради прийнято рішення від 25.11.2019 № 1344 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад".

Згідно з проектом рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, схваленим рішенням від 25.11.2019 №1344, Городищенська сільська рада вирішила:

1. Об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця;

2. Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Питання правомірності рішення Городищенської сільської ради від 25.11.2019 №1344 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад" було предметом судового розгляду у адміністративній справі №460/3636/19.

Так, Восьмий апеляційний адміністративний суд у постанові від 15.06.2022 у справі №460/3636/19, яка набрала законної сили 15.06.2022, зазначив, що «…суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що відповідачем на етапі громадського обговорення були допущені порушення, які тягнуть протиправність прийнятого рішення від 25.11.2019 № 1344 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад", так як таке прийняте всупереч волевиявленню громадян, з порушенням принципів добровільності, конституційності та законності, виходячи з наступного.

…Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Спірні правовідносини регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі Закон № 157-VIII).

Статтею 2 Закону № 157-VIII передбачено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Умови та порядок добровільного об`єднання територіальних громад, визначені Розділом ІІ Закону № 157-VIII.

При цьому, як вважає колегія суддів така реорганізація і затвердження територій проведена хоч із врахуванням принципу добровільності, однак виключно з доцільності адміністративно-територіального устрою.

Разом з тим, додатком до розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 722-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Рівненської області» визначено адміністративні центри та території територіальних громад Рівненської області, в тому числі Білокриницька територіальна громада в складі Городищенської та Шубківської територіальних громад.

Процедура реорганізації сільських рад, які приєднались відповідно до згаданого розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 722-р, проводиться відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій» від 17 листопада 2020 року № 1009.

При цьому, колегія суддів враховує, що на час розгляду наявний діючий наказ Міністерства розвитку громад та територій України від 26.11.2020 № 290 (в редакції наказу зазначеного Міністерства від 12.01.2021 №3), яким ідентифіковано Білокриницьку територіальну громаду».

Таким чином, при вирішенні цієї судової справи суд враховує, що обставини правомірності рішення Городищенської сільської ради від 25.11.2019 №1344 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад" встановлені судом апеляційної інстанції у справі №460/3636/19, а тому відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України такі обставини не підлягають доказуванню.

Крім того, розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації від 03.12.2019 №988 затверджено висновок щодо відповідності проекту рішення Городищенської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України (т.1 а.с.58). Таке розпорядження було чинним як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час судового розгляду справи.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про дотримання відповідачем-1 послідовності всіх етапів добровільного об`єднання територіальних громад, визначених Законом №157-VIII, що передували прийняттю рішення від 05.12.2019 №1370 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Також суд вважає необхідним звернути увагу на таке.

Форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування передбачено статтею 144 Конституцією України, частиною першою якої визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно з ч. 3 ст. 24 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України у Рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Таким чином, сільські ради як органи місцевого самоврядування є суб`єктами правотворчості щодо вирішення питань місцевого значення, та реалізують свої повноваження, зокрема, шляхом прийняття рішень (нормативних актів локального характеру), які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос (ч. 2 ст. 59 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до ст. 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (ч. 1).

Першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону (ч. 3).

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (ч.4).

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (ч. 5).

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (ч. 10).

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (ч. 12).

На виконання вищезазначених вимог Городищенським сільським головою було видано розпорядження №54 від 04.12.2019 «Про скликання позачергової сорок третьої сесії сьомого скликання» (т.1 а.с.11), у якому зазначено час скликання (05.12.2019 о 8:30 год.), місце проведення (приміщення сільської ради) та питання, які виносяться на розгляд ради. Одним із питань порядку денного було питання про прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Вказане розпорядження, а також проект рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на виконання вимог ч. 11 ст. 59 Закону №280/97-ВР та Регламенту Городищенської сільської ради були оприлюднені 04.12.2019 на офіційному веб-сайті Городищенської сільської ради (т.1 а.с.59-60).

Згідно з протоколом пленарного засідання позачергової сорок третьої сесії сільської ради сьомого скликання від 05.12.2019, на сесії Городищенської сільської ради були присутні голова сільської ради, секретар сільської ради, 11 депутатів (2 запізнилися) з 14, головний бухгалтер та 3 мешканці села (т.2 а.с.180-188).

Відтак, твердження позивача щодо таємності призначення позачергової сесії та її проведення в неробочий час; щодо несвоєчасного доведення до відома депутатів та громадськості про скликання позачергової сесії, а також порядку денного сесії, суд вважає необґрунтованими.

При цьому, суд зауважує, що комплексний аналіз статей 15, 16, 23 та 24 Закону України "Про доступ до публічної інформації" вказує на те, що несвоєчасне оприлюднення/не оприлюднення інформації є підставою для притягнення винної особи до відповідальності, а не для скасування рішення відповідної ради.

У будь-якому випадку, саме по собі порушення перелічених вище вимог закону щодо строків та способу оприлюднення проекту акта не може мати наслідком скасування рішення (акта) органу місцевого самоврядування.

Більше того, в силу вимог Закону №157-VIII проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад додатково схвалюється рішенням органу місцевого самоврядування, яке, в свою чергу, також підлягає оприлюдненню відповідно до вимог ч. 11 ст. 59 Закону №280/97-ВР.

В даному випадку проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад схвалений рішенням Городищенської сільської ради від 25.11.2019 №1344, а тому текст такого проекту фактично було опубліковано також при проходженні процедури його схвалення.

При цьому, суд звертає увагу на положення ч. 5 ст. 7 Закону №157-VIII, згідно з якою у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

Оскільки проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад схвалено рішенням Городищенської сільської ради від 25.11.2019 №1344, правомірність якого підтверджено в судовому порядку постановою суду у справі №460/3636/19, а відповідність такого проекту рішення Конституції та законам України підтверджено відповідним висновком, затвердженим розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації від 03.12.2019 №988, то у відповідача-1 виник обов`язок прийняти рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

Як встановлено судом із протоколу пленарного засідання позачергової сорок третьої сесії сільської ради сьомого скликання від 05.12.2019, на пленарному засіданні були присутні 11 депутатів (2 запізнилися) із 14.

Згідно із затвердженим порядком денним сесії питання «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено під порядковим номером «10».

За наслідками розгляду питання «Про добровільне об`єднання територіальних громад» було прийнято рішення №1370, за яке проголосували: «за» - 12, в тому числі 11 депутатів та 1 голос сільського голови; «проти» - нема; «утримались» - нема.

В матеріалах справи відсутні докази зупинення такого рішення, чи його внесення на повторний розгляд Городищенської сільської ради із обґрунтуванням зауважень.

Враховуючи викладене, беручи до уваги те, що рішення від 05.12.2019 №1370 прийнято Городищенською сільською радою одноголосною більшістю від присутніх депутатів ради та її голови, то у суду відсутні сумніви щодо правомірності прийняття відповідачем-1 оспорюваного рішення.

Водночас, обставини, на які покликається позивач щодо протиправності оспорюваного рішення від 05.12.2019, не свідчать про порушення з боку суб`єкта владних повноважень права позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Як і відсутні докази перешкод для позивача та інших членів громади взяти участь у громадських обговореннях.

Більше того, як встановлено судом, 16.09.2019 до Городищенської сільської ради надходила ініціатива про добровільне об`єднання громади м. Рівне з територіальними громадами сіл Городище та Кругле в Рівненську ОТГ з центром у м. Рівне, ініціатором якої був, зокрема, позивач, громадське обговорення якої проведено 06.10.2019 на підставі розпорядження сільського голови від 19.09.2019 №40 у формі громадських слухань. Оголошення про проведення даного обговорення було опубліковане на сайті сільради, на дошці оголошень поблизу сільради та в газеті «Слово і час» випуск №38 (9533) від 26.09.2019. Проте, на дане обговорення з`явилося 70 осіб, з яких лише 67 є зареєстрованими членами територіальної громади Городищенської сільської ради та володіють правом голосу з даних питань добровільного об`єднання.

Таким чином, позивач реалізував своє право та підтримав приєднання до м. Рівне, а тому пред`явлення до суду цього позову свідчить лише про його незгоду з рішенням більшості членів громади.

Суд зауважує, що під підставою позову до адміністративного суду слід розуміти обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав, або ймовірність порушення нормативним актом прав у майбутньому.

Відповідно до вимог частини четвертої статті 161 КАС України позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги.

При цьому, незалежно від підстав позову, визначених позивачем, адміністративні суди перевіряють коло обставин, що можуть слугувати підставами позову, з одного боку - для встановлення обов`язку вчинити певну дію (наявності права на прийняття рішення), з іншого - на доведення правової заінтересованості особи у виконанні цього обов`язку саме на її користь.

За приписами статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно з частиною третьою статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Проте, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Така позиція суду узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 24.10.2018 у справі №731/216/17.

З огляду на викладене, за результатами судового розгляду справи суд дійшов висновку, що оскарженими рішеннями органів місцевого самоврядування не порушені права та законні інтереси позивача. Враховуючи встановлені судом фактичні обставини справи та наведену вище їх оцінку в розрізі правових норм, які регулюють спірні правовідносини як на час їх виникнення, так і на час судового вирішення цієї справи, суд вважає відсутніми підстави для задоволення позову.

У зв`язку з висновком суду про відмову в задоволенні позову підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

В задоволенні позову ОСОБА_1 до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправними та скасування рішень відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Учасники справи:

Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ЄДРПОУ/РНОКПП НОМЕР_1 )

Відповідач - Городищенська сільська рада Рівненського району Рівненської області (вул. Рівненська, 81, с. Городище, Рівненський район, Рівненська область,35341, ЄДРПОУ/РНОКПП 04386456) Відповідач - Білокриницька сільська рада Рівненського району Рівненської області (вул. Рівненська, 94,с. Біла Криниця, Рівненський район, Рівненська область,35342, ЄДРПОУ/РНОКПП 04387125) Відповідач - Шубківська сільська рада Рівненського району Рівненської області (вул. Незалежності, 1А, с. Шубків, Рівненський район, Рівненська область,35325, ЄДРПОУ/РНОКПП 04387326)

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Рівненська міська рада (вул. Соборна, 12-А, м. Рівне, 33028, )

Повний текст рішення складений 12 грудня 2022 року

Суддя Н.О. Дорошенко