Справа № 640/17011/20
Суддя: Шелест Світлана Богданівна
Дата ухвалення: 2022-12-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 грудня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого-судді: Шелест С.Б., суддів Пилипенко О.Є., Сорочка Є.О., при секретарі судового засідання Турчин М.М., за участю представників сторін:

від апелянта: Підлужного В.М.,

від позивача: Лукашенка Є.О.,

від відповідача: Гриднєвої О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року у справі за позовом громадської організації «Коло Українських Будівельників» до Міністерства розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування наказу в частині,

ВСТАНОВИЛА:

Громадська організація «Коло Українських Будівельників» (далі також - позивач, ГО «Коло Українських будівельників») звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (перейменовано на Міністерство розвитку громад та територій України) (далі також - відповідач), в якому просила суд:

визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 26.04.2019 № 104 в частині затвердження абзацу 2 пункту 6.1.3 Державних будівельних норм Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», абзацу 2 пункту 6.1.31 ДБН Б2.2-12:2019 «Планування і забудова територій»;

визнати протиправним та нечинним абзац 2 пункту 6.1.3 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», затверджений наказом відповідача від 26.04.2019 № 104;

визнати протиправним та нечинним абзац 2 п. 6.1.31 Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається».

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваного наказу в частині затвердження окремих положень ДБН, як такого, що прийнято із недотриманням порядку розроблення, погодження, затвердження та внесення змін до будівельних норм, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2010 №543.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 позов задоволено:

визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 №104 в частині затвердження абзацу 2 пункту 6.1.3 Державних Будівельних Норм Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», а саме «Максимально допустима висота* (поверховість) житлової забудови визначається від чисельності населення та класифікації населеного пункту: - сільські населені пункти чисельністю до 1 тис. осіб - виключно садибна забудова; - сільські населені пункти чисельністю понад 1 тис. осіб - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 12 м (до 4-х поверхів включно); - селища міського типу - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 15 м (до 5 поверхів включно); - міста чисельністю до 50 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 27м (до 9 поверхів включно); - міста чисельністю понад 50 до 100 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 48 м (до 16 поверхів включно); - міста чисельністю понад 100 тис. осіб - висотність багатоквартирної житлової забудови встановлюється документацією з просторового планування; * Висота визначається без врахування шатрової покрівлі у разі її влаштування. Примітка. У разі будівництва об`єкта на складному рельєфі висота визначається з врахуванням цокольного поверху. Багатоквартирна забудова». Абзац 2 пункту ДБН 6.1.31 Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається»;

визнано протиправним та нечинним абзац 2 пункту 6.1.3 Державних Будівельних Норм Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 №104, а саме: «Максимально допустима висота (поверховість) житлової забудови визначається від чисельності населення та класифікації населеного пункту: - сільські населені пункти чисельністю до 1 тис. осіб - виключно садибна забудова; - сільські населені пункти чисельністю понад 1 тис. осіб - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 12 м (до 4-х поверхів включно); - селища міського типу - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 15 м (до 5 поверхів включно); - міста чисельністю до 50 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 27м (до 9 поверхів включно); - міста чисельністю понад 50 до 100 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 48 м (до 16 поверхів включно); - міста чисельністю понад 100 тис. осіб - висотність багатоквартирної житлової забудови встановлюється документацією з просторового планування; * Висота визначається без врахування шатрової покрівлі у разі її влаштування. Примітка. У разі будівництва об`єкта на складному рельєфі висота визначається з врахуванням цокольного поверху.»;

визнано протиправним та нечинним абзац 2 пункту 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається».

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 апеляційну скаргу Міністерства розвитку громад та територій України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 залишено без задоволення; рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 у справі №640/17011/20 залишено без змін.

29.08.2022 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшла апеляційна скарга ОСОБА_1 як особи, яка не брала участі у справі та стосовно якої суди першої та апеляційної інстанцій вирішили питання про її права, свободи, інтереси та обов`язки.

У поданій апеляційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на істотне порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що виявилось у невиконанні судом першої інстанції під час судового розгляду справи вимог статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо оприлюднення повідомлення про оскарження нормативно-правового акту, просить скасувати рішення суду першої інстанції, постанову суду апеляційної інстанції, ухвалену за результатами перегляду рішення суду першої інстанції, та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

У зв`язку з тим, що апеляційна скарга ОСОБА_1 надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи, і ОСОБА_1 не була присутня під час апеляційного розгляду справи, справа, з огляду на приписи статті 323 КАС України, розглядається за правилами глави 1 розділу ІІІ КАС України.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2022 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 у справі №640/17011/20 та зобов`язано Міністерство розвитку громад та територій України не пізніше ніж за сім днів до судового засідання опублікувати оголошення про розгляд справи за позовом громадської організації «Коло Українських Будівельників» до Міністерства розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 №104 в частині затвердження абзацу 2 пункту 6.1.3, абзацу 2 пункту 6.1.31 Державних Будівельних Норм Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» у виданні, в якому цей акт офіційно оприлюднений, із зазначенням вимог позивача щодо оскаржуваного акту, реквізитів нормативно-правового акту, дати, часу і місця судового розгляду адміністративної справи.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.10.2022 справу призначено до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 23.11.2022.

07.11.2022 Шостим апеляційним адміністративним судом зареєстровано відзив на апеляційну скаргу від позивача у справі - ГО «Коло Українських будівельників», відповідно до якого позивач просить рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

08.11.2022 Шостим апеляційним адміністративним судом зареєстровано відзив на апеляційну скаргу від відповідача у справі - Міністерства розвитку громад та територій України, за змістом якого відповідач підтримує вимоги апеляційної скарги.

Судове засідання, призначене на 23.11.2022, не відбулось, у зв`язку з аварійним відключенням електроенергії через масовану ракетну атаку та знеструмленням приміщення Шостого апеляційного адміністративного суду. Розгляд справи відкладено на 07.12.2022.

На виконання вимог ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2022 представником Міністерства розвитку громад та територій України надано докази на підтвердження факту опублікування оголошення про розгляд справи за позовом громадської організації «Коло Українських Будівельників» до Міністерства розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 №104 в частині затвердження абзацу 2 пункту 6.1.3, абзацу 2 пункту 6.1.31 Державних Будівельних Норм Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» у виданні, в якому цей акт офіційно оприлюднений, із зазначенням вимог позивача щодо оскаржуваного акту, реквізитів нормативно-правового акту, дати, часу і місця судового розгляду адміністративної справи, а саме: витяг з Інформаційного бюлетеня Міністерства розвитку громад та територій України №11' 2022.

Станом на 07.12.2022 будь-яких апеляційних скарг, клопотань про приєднання до апеляційної скарги чи інших заяв від осіб, щодо яких застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт, або ж які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, чи осіб, які вважають, що рішенням суду першої інстанції вирішено питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, до Шостого апеляційного адміністративного суду не надходило.

В судовому засіданні 07.12.2022 представник ОСОБА_1 підтримав вимоги апеляційної скарги, представник позивача проти їх задоволення заперечив; представник відповідача просив апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 26.04.2019 відповідачем із посиланням на положення законів України «Про будівельні норми», «Про регулювання містобудівної діяльності», постанов Кабінету Міністрів України від 23.06.2010 № 483 «Про затвердження Положення про центральний фонд будівельних норм та Типового положення про фонд галузевих будівельних норм» і від 30.06.2010 № 543 «Про затвердження Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність», враховуючи рішення науково-технічної ради Мінрегіону від 08.04.2019 № 6, за підписом заступника Міністра Парцхаладзе Л. прийнято наказ № 104 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» (т. 1 а.с. 46, 70-71), пунктом 1 якого затверджено ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій».

Наказ опублікований в Інформаційному бюлетені Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (№ 6' 2019).

Відповідно до абзацу 2 підпункту 6.1.3 пункту 6.1 «Зона житлової забудови» ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» максимально допустима висота* (поверховість) житлової забудови визначається від чисельності населення та класифікації населеного пункту, з врахуванням встановлених обмежень щодо охорони культурної спадщини, а саме:

- сільські населені пункти чисельністю до 1 тис. осіб - виключно садибна забудова;

- сільські населені пункти чисельністю понад 1 тис. осіб - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 12 м (до 4-х поверхів включно);

- селища (селища міського типу) - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 15 м (до 5 поверхів включно);

- міста чисельністю до 50 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 27 м (до 9 поверхів включно);

- міста чисельністю понад 50 до 100 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 48 м (до 16 поверхів включно);

- міста чисельністю понад 100 тис. осіб - висотність багатоквартирної житлової забудови встановлюється містобудівною документацією;

* Висота визначається без врахування шатрової покрівлі у разі її влаштування.

Примітка. У разі будівництва об`єкта на складному рельєфі висота визначається з врахуванням цокольного поверху.

Згідно з абзацом 2 підпункту 6.1.31 пункту 6.1 «Зона житлової забудови» ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається.

Вважаючи вказаний наказ в частині затвердження зазначених положень ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вказуючи на наявність підстав для задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що наказ від 26.04.2019 №104 підписаний від імені Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства не уповноваженою на те особою. Зазначено про порушення відповідачем порядку розроблення змін, що вносилися до ДБН на підставі оскаржуваного наказу, а саме: невірне визначення базової організації для перевірки ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» на відповідність науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам, до яких приєдналася Україна, технічному завданню; недотримання вимог пункту 7 Порядку розроблення, погодження, затвердження, реєстрації, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2010 №543 (далі - Порядок №543) щодо оприлюднення виконавцем робіт проекту будівельних норм та пояснювальної записки до нього на власному офіційному веб-сайті; недотримання пунктів 8-10 Порядку №543 в частині погодження проекту будівельних норм центральними органами виконавчої влади, які відповідно до компетенції беруть участь у погодженні проекту будівельних норм.

Також судом першої інстанції зазначено, що оскільки відповідач спірними положеннями ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» встановив загальні правила регулювання, які розраховані на довгострокове та неодноразове застосування, оскаржувані позивачем положення ДБН є складовою нормативно-правового акту (його частиною).

Переглядаючи рішення суду першої інстанції за апеляційною скаргою Міністерства розвитку громад та територій України, суд апеляційної інстанції погодився із вказаними висновками суду першої інстанції та дійшов висновку про відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції, у зв`язку з чим суд своєю постановою від 01.09.2021 апеляційну скаргу Міністерства розвитку громад та територій України залишив без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 - без змін.

Апеляційна скарга ОСОБА_1 мотивована істотним, на її думку, порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що виявилось у невиконанні судом першої інстанції під час судового розгляду справи вимог статті 264 КАС України в частині своєчасного оприлюднення повідомлення про оскарження нормативно-правового акту.

Переглядаючи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 в межах доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 , які є такими, що не розглядалися під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою Міністерства розвитку громад та територій України, колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що предметом переданого на вирішення суду спору є законність наказу Міністерства розвитку громад та територій України від 26.04.2019 №104 в частині затвердження окремих положень ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій».

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про будівельні норми» від 05.11.2009 №1704-VI (надалі - Закон №1704-VI), в редакції, чинній на час спірних правовідносин, будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури (абзац 3).

За змістом частин 1, 5 та 7 Закону №1704-VI, розроблення, затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, здійснюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва. Порядок розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Державні та галузеві будівельні норми не підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції України.

Пунктом 20 Порядку №543 визначено, що державні будівельні норми затверджуються Мінрегіоном.

Колегія суддів зауважує, що ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» закріплює обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури; поширюються на невизначене коло осіб - органи державної влади, органи місцевого самоврядування суб`єктів господарювання, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення; розраховані на їх неодноразове застосування, у зв`язку з чим ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій», як і наказ про їх затвердження, є нормативно-правовим актом у розумінні КАС України.

Зазначена позиція відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 19.08.2021 у справі №826/13433/18.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано положеннями статті 264 КАС України.

Відповідно до частини четвертої статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи (частина п`ята статті 264 КАС України).

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом (частина шоста статті 264 КАС України).

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи (частина сьома статті 264 КАС України).

Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акту та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акту відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений

Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акту зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акту є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акту.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.12.2020 у справі №160/12304/19, від 11.12.2019 у справі №369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі №520/14995/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 30.01.2020 у справі №727/4813/16-а, від 27.02.2020 у справі №405/6347/15-а, від 04.03.2020 у справі № 450/1236/17, від 16.03.2020 у справі №361/193/17.

Матеріали адміністративної справи №640/17011/20 не містять ухвали суду першої інстанції про зобов`язання відповідача опублікувати відповідне оголошення.

За вказаних обставин, колегія суддів апеляційного суду зазначає про обґрунтованість доводів апеляційної скарги щодо допущення судом першої інстанції істотного порушення норм процесуального права, що є обов`язковою підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 у справі №640/17011/20 на підставі пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України, та, відповідно, постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021, що прийнята за результатами апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції також без урахування вимог статті 264 КАС України.

Повноваження суду апеляційної інстанції щодо скасування раніше прийнятої постанови суду апеляційної інстанції передбачені частиною третьою статті 323 КАС України та пунктом 6 частини першої статті 315 КАС України.

У той же час, зважаючи на межі повноважень суду апеляційної інстанції, що визначені статтями 315-320 КАС України, колегія суддів зазначає про відсутність підстав для задоволення вимог апеляційної скарги в частині направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Скасування у вказаній справі рішення суду першої інстанції як такого, що прийнято з істотним порушенням норм процесуального права, зумовлює необхідність розгляду переданого на вирішення суду спору по суті, що відповідає завданню та принципам адміністративного судочинства та повноваженням суду апеляційної інстанції, що визначені статтею 315 КАС України.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Позивачем у вказаній справі є громадська організація як організаційно-правова форма діяльності людей, які об`єдналися для спільного здійснення та захисту своїх прав, свобод та інтересів, які відображаються у статуті громадської організації у вигляді мети та напрямів її діяльності.

Відповідно до пункту 3.1 Статуту Громадської організації «Коло Українських Будівельників» (далі - Статут) головною метою організації є розбудова громадянського суспільства, сприяння соціального захисту населення України, сприяння у розвитку архітектурної діяльності та діяльності у будівництві, задоволення та захист законних, соціальних, економічних інтересів громадян.

Підпунктом 3.2.5 пункту 3.2 Статуту серед основних напрямів діяльності організації визначено, зокрема, сприяння реформуванню і вдосконаленню українського законодавства з питань архітектурної діяльності та діяльності у будівництві.

Згідно з пунктом 2.4.2 Статуту Громадської організації «Коло Українських Будівельників» (далі - Статут) організація має право представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів чи інших осіб у будь-яких органах державної влади, у тому числі судах, правоохоронних органах, у органах місцевого самоврядування, на підприємствах, у установах та організаціях усіх форм власності та підпорядкування.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що сфера застосування оскаржуваного нормативно-правового акту безпосередньо пов`язана із сферою діяльності громадської організації з огляду на мету її створення та статутні завдання.

Зазначене дає колегії суддів апеляційного суду підстави для висновку про те, що звертаючись до суду із позовом про визнання нечинними окремих положень ДБН позивач діє на виконання своєї основної статутної діяльності. При цьому, з огляду на те, що громадською організацію оскаржуються положення ДБН як нормативно-правового акту, що може бути застосований до членів громадської організації у майбутньому, звернення позивача до суду із даним позовом відповідає, у тому числі, і вимогам частини другої статті 264 КАС України в частині визначення кола осіб, що мають право оскаржити нормативно-правовий акт. Колегією суддів також враховується, що позивачем у позовній заяві обґрунтовано можливість порушення прав членів громадської організації у зв`язку з прийняттям відповідачем оскаржуваного рішення, з огляду на наявність у членів громадської організації земельних ділянок, призначених для будівництва житлових будинків.

За вказаних обставин, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про наявність у Громадської організації «Коло Українських Будівельників» права звернення до суду із вказаним позовом.

Надаючи оцінку правомірності наказу відповідача від 26.04.2019 №104 в частині затвердження абзацу 2 пункту 6.1.3 Державних будівельних норм Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», абзацу 2 пункту 6.1.31 ДБН Б2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», колегія суддів виходить з наступного.

Підпунктом 2 пункту 4 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 №197 (далі - Положення №197), передбачено, що Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань: затверджує державні будівельні норми, зокрема з питань реставрації, консервації, ремонту і пристосування пам`яток архітектури і містобудування, планування їх території та визначення меж, режимів використання їх зон охорони, порядок консервації та розконсервації об`єктів будівництва.

Пунктом 8 Положення №197 встановлено, що Мінрегіон у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Віце-прем`єр-міністр України - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (далі - Міністр), організовує і контролює їх виконання.

Згідно з частинами 1-2 статті 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 №3166-VI (надалі - Закон №3166-VI) в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство очолює міністр України (далі - міністр), який є членом Кабінету Міністрів України.

Частиною 2 статті 8 Закону №3166-VI визначено, що міністр як керівник міністерства підписує накази міністерства (пункт 27).

За змістом частини 1 статті 15 Закону №3166-VI міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.

У постанові Верховного Суду від 14.04.2021 у справі № 1340/5185/18 викладений правовий висновок, за яким право підпису наказів Міністерства віднесено до виключної компетенції Міністрів і лише у разі відсутності Міністра таким правом наділена особа, що виконує обов`язки Міністра (пункт 45).

З огляду на наведені норми права, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про те, що повноваження щодо підписання оспорюваного наказу №104 належать виключно Міністру.

Натомість, згідно з матеріалами справи наказ від 26.04.2019 №104 підписано заступником Міністра Л.Парцхаладзе.

Відповідно до частини 1 статті 9 Закону №3166-VI, міністр має першого заступника, та заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з корупцією.

Згідно з пунктом 21 частини 2 статті 8 Закону №3166-VI, міністр як керівник міністерства визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності.

Вказана норма права передбачає, що міністр визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, які ними здійснюються на постійній основі незалежно від наявності чи відсутності Міністра.

Окремо пункт 21 частини 2 статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділяє міністра повноваженнями щодо розподілу власних повноважень між першим заступником міністра та заступниками міністра на період своєї відсутності.

З системного аналізу наведених норм вбачається, що функції, які законом прямо визначені як повноваження міністра - можуть бути передані першому заступнику міністра та заступникам міністра виключно у разі відсутності міністра.

Відповідачем в обґрунтування позиції щодо правомірності підписання оскаржуваного наказу першим заступником Міністра надано копію наказу від 28.03.2018 № 73 про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції, відповідно до пункт 11 розділу ІІ якого заступник Міністра Л.Р. Парцхаладзе затверджує (погоджує) будівельні норми.

Втім, будь-яких доказів на підтвердження того, що Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України не перебував на роботі та не здійснював свої повноваження відповідно до закону на момент прийняття спірного наказу та ДБН, що є визначальною умовою для застосування розподілу власних повноважень Міністра, відповідачем суду не надано.

За таких обставин, суд приходить до висновку про те, що наказ від 26.04.2019 № 104 підписаний від імені Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства не уповноваженою на те особою.

Аналізуючи доводи позивача щодо недотримання Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства порядку розроблення змін, що вносилися до ДБН на підставі оскаржуваного наказу, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до пунктів 3, 5 Порядку № 543, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, будівельні норми розробляються центральними органами виконавчої влади, до повноважень яких належать питання нормування у будівництві (далі - суб`єкти нормування), відповідно до планів робіт з нормування у будівництві. Виконавцями робіт з нормування у будівництві є базові організації, які провадять науково-технічну діяльність у будівництві і визначаються суб`єктом нормування відповідно до переліку, затвердженого Мінрегіоном (далі - організація-розробник).

За змістом пункту 13 Порядку № 543 суб`єктом нормування забезпечується встановлення відповідності проекту будівельних норм вимогам законодавства, забезпечення їх взаємоузгодженості з іншими будівельними нормами та актуалізації. У разі розроблення нових будівельних норм або будівельних норм на заміну чинних проект будівельних норм також підлягає перевірці базовою організацією з науково-технічної діяльності у будівництві за відповідним напрямом (далі - базова організація) на відповідність вимогам законодавства та інших будівельних норм. Базова організація визначається суб`єктом нормування відповідно до переліку, затвердженого Мінрегіоном.

Як вбачається з матеріалів справи, організацією-розробником ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» є ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДІПРОМІСТО» ім. Ю.М. Білоконя», а базовою організацією - ДП «Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного сільського будівництва» (перейменовано на ДП «УкрНДПІцивільбуд»).

Пункт 3 Положення про базову організацію з науково-технічної діяльності у будівництві, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 14.07.2010 №589 (надалі - Положення №589) встановлює правило, за яким базові організації визначаються із числа науково-дослідних або науково-технічних (проектних) організацій, що можуть провадити науково-технічну діяльність у будівництві за визначеними напрямами.

За змістом пункту 4 Положення №589 напрями науково-технічної діяльності у будівництві (надалі - напрями діяльності) визначаються за: групами будівель та споруд (код згідно з Державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000); основними вимогами до споруд відповідно до Технічного регламенту будівельних виробів, будівель і споруд, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2006 №1764; умовами та технологіями будівництва; плануванням та забудовою населених пунктів і територій; групою будівельних матеріалів і виробів (код згідно з Українським класифікатором нормативних документів ДК 004:2008); організацією та економікою будівництва; інформаційно-аналітичним забезпеченням будівельної галузі.

Науково-дослідна або науково-технічна (проектна) організація, що отримала статус базової організації, згідно з вимогами пункту 9 Положення №589, включається до переліку базових організацій, який формується Мінрегіоном та оприлюднюється на його веб-сайті.

Згідно з частиною 3 статті 10 Закону України «Про будівельні норми», у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, виконавцями робіт з нормування у будівництві є базові організації з науково-технічної діяльності у будівництві.

За змістом вказаної норми права, а також пункту 5 Порядку № 543 та пункту 8 Положення № 589 «базова організація з науково-технічної діяльності у будівництві» є загальною назвою, що надається Мінрегіоном науково-дослідним або науково-технічним (проектним) організаціям, які можуть бути виконавцями робіт з нормування у будівництві.

У свою чергу пунктом 13 Порядку № 543 передбачено, що перевірку будівельних норм має проводити не будь-яка базова організацією з науково-технічної діяльності у будівництві, а лише та, що здійснює діяльність за відповідним напрямом.

Зазначена позиція суду узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 19.08.2021 у справі №826/13433/18.

До Переліку базових організацій з науково-технічної діяльності у будівництві включені дві базовані організації (ДП «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя» та ДП «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування «НДПІмістобудування»), які здійснюють науково-технічну діяльність у будівництві за вказаним напрямом - планування та забудова територій.

Натомість, згідно з Переліком базових організацій з науково-технічної діяльності у будівництві, що оприлюднений на веб-сайті Мінрегіону, ДП «УкрНДПІцивільбуд» є базовою організацією за напрямом науково-технічної діяльності - «науково-технічне, дослідне, нормативно-методичне та інформаційне забезпечення з питань проектування житлових будівель, планування сільських територій»; згідно з наказом Мінрегіону від 03.05.2020 №193 напрям діяльності - забезпечення функціонування ПК 2 «Планування сільських територій», ТК 314 «Планування територій та населених пунктів».

Таким чином, належною базовою організацією для перевірки зазначених державних будівельних норм на відповідність вимогам законодавства та інших будівельних норм є ДП «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування «НДПІмістобудування», а не ДП «УкрНДПІцивільбуд», яка не здійснює науково-технічної діяльності у будівництві за зазначеним напрямом - планування та забудова територій.

Колегія суддів апеляційного суду зауважує, що під час вибору базової організації для перевірки проекту ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" на відповідність науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам, до яких приєдналася Україна, технічному завданню згідно з абзацом 2 пункту 13 Порядку №543 відповідач зобов`язаний був враховувати напрям її діяльності.

За таких обставин, колегія суддів зазначає про невірне визначення базової організації для перевірки ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» на відповідність науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам, до яких приєдналася Україна, технічному завданню.

Враховуючи викладене, зважаючи на недотримання відповідачем під час розробки ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» в редакції наказу від 26.04.2019 №104 вимог Порядку №543 в частині визначення базової організації для перевірки проекту ДБН, а також враховуючи те, що наказ від 26.04.2019 №104 підписано неуповноваженою особою, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про наявність підстав для задоволення позову.

Згідно з положеннями частини третьої статті 323 КАС України за результатами розгляду апеляційної скарги, зазначеної в частині першій цієї статті, суд приймає постанову відповідно до статті 315 цього Кодексу. При цьому за наявності підстав може бути скасовано раніше прийняту постанову суду апеляційної інстанції.

Відповідно до пунктів 2, 6 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення; у визначених цим Кодексом випадках скасувати свою постанову (повністю або частково) і прийняти одне з рішень, зазначених у пунктах 1-5 частини першої цієї статті.

Згідно з пунктом 4 частини третьої статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Зважаючи на те, що за результатами розгляду апеляційної скарги, поданої в порядку статті 323 КАС України, судом апеляційної інстанції встановлено істотне порушення судом першої інстанції норм процесуального права, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 у справі №640/17011/20 є таким, що підлягає обов`язковому скасуванню на підставі пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України.

Зазначене обумовлює скасування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021, прийнятої за результатами апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції.

За вказаних обставин, а також зважаючи на те, що положеннями статті 315 КАС України не передбачено повноважень суду апеляційної інстанції щодо направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню частково.

У свою чергу, зважаючи на обґрунтованість позову Громадської організації «Коло Українських Будівельників» до Міністерства розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, колегія суддів апеляційного суду, керуючись пунктом 2 частини першої статті 315 КАС України та на виконання завдань адміністративного судочинства дійшла висновку про наявність підстав для ухвалення нового судового рішення, про задоволення позову.

Відповідно до частини першої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Керуючись статтями 71, 77, 241, 242, 264, 265, 310, 315, 317, 321, 322, 323, 325, 329 КАС України, колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 у справі №640/17011/20 скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким позов Громадської організації «Коло Українських Будівельників» до Міністерства розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування наказу в частині задовольнити.

визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 №104 в частині затвердження абзацу 2 пункту 6.1.3 Державних Будівельних Норм Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», а саме «Максимально допустима висота* (поверховість) житлової забудови визначається від чисельності населення та класифікації населеного пункту: - сільські населені пункти чисельністю до 1 тис. осіб - виключно садибна забудова; - сільські населені пункти чисельністю понад 1 тис. осіб - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 12 м (до 4-х поверхів включно); - селища міського типу - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 15 м (до 5 поверхів включно); - міста чисельністю до 50 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 27м (до 9 поверхів включно); - міста чисельністю понад 50 до 100 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 48 м (до 16 поверхів включно); - міста чисельністю понад 100 тис. осіб - висотність багатоквартирної житлової забудови встановлюється документацією з просторового планування; * Висота визначається без врахування шатрової покрівлі у разі її влаштування. Примітка. У разі будівництва об`єкта на складному рельєфі висота визначається з врахуванням цокольного поверху. Багатоквартирна забудова». Абзац 2 пункту ДБН 6.1.31 Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається»;

визнати протиправним та нечинним абзац 2 пункту 6.1.3 Державних Будівельних Норм Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 №104, а саме: «Максимально допустима висота (поверховість) житлової забудови визначається від чисельності населення та класифікації населеного пункту: - сільські населені пункти чисельністю до 1 тис. осіб - виключно садибна забудова; - сільські населені пункти чисельністю понад 1 тис. осіб - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 12 м (до 4-х поверхів включно); - селища міського типу - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 15 м (до 5 поверхів включно); - міста чисельністю до 50 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 27м (до 9 поверхів включно); - міста чисельністю понад 50 до 100 тис. осіб включно - садибна забудова та багатоквартирні житлові будинки висотою до 48 м (до 16 поверхів включно); - міста чисельністю понад 100 тис. осіб - висотність багатоквартирної житлової забудови встановлюється документацією з просторового планування; * Висота визначається без врахування шатрової покрівлі у разі її влаштування. Примітка. У разі будівництва об`єкта на складному рельєфі висота визначається з врахуванням цокольного поверху.»;

визнати протиправним та нечинним абзац 2 пункту 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається».

Зобов`язати Міністерство розвитку громад та територій України невідкладно опублікувати резолютивну частину цієї постанови суду після набрання нею законної сили у виданні, в якому було офіційно оприлюднено наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.04.2019 №104.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення судового рішення та може бути оскаржена, з урахуванням положень статті 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач С.Б. Шелест

Судді О.Є. Пилипенко

Є.О. Сорочко