Справа № 640/11726/19
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2022-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 640/11726/19

адміністративне провадження № К/9901/36727/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Акціонерного товариства «Укртрансгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Акціонерного товариства «Укртрансгаз» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року (суддя Мазур А. С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року (головуючий суддя Коротких А. Ю., судді: Сорочко Є. О., Чаку Є. В.),

І. Суть спору

У червні 2019 року Акціонерне товариство «Укртрансгаз» (далі - позивач, АТ «Укртрансгаз») звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), у якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП, яка полягає у неприйнятті рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, за результатами розгляду та на підставі поданих позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951 про встановлення тарифів, доданих до неї документів, а також додаткових матеріалів, наданих позивачем листами від 20 грудня 2018 року № 130КТ-14218, від 21 лютого 2019 року № 1001ВИХ-19-830, від 22 березня 2019 року № 1001ВИХ-19-1362, від 24 квітня 2019 року № 1001ВИХ-19-1908 та від 20 травня 2019 року № 1001ВИХ-19-2211;

- зобов`язати НКРЕКП прийняти рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу за результатами розгляду та на підставі поданих позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951 про встановлення тарифів, доданих до неї документів, а також додаткових матеріалів, наданих позивачем листами від 20 грудня 2018 року № 130КТ-14218, від 21 лютого 2019 року № 1001ВИХ-19-830, від 22 березня 2019 року № 1001ВИХ-19-1362, від 24 квітня 2019 року № 1001ВИХ-19-1908 та від 20 травня 2019 року № 1001ВИХ-19-2211;

- зобов`язати НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу та точок виходу включити до розрахунку таких тарифів суму недоотриманого позивачем доходу в сумі 23 845 604 тис. грн згідно з додатком 1 до листа позивача від 22 березня2019 року № 1001ВИХ-19-1362;

- зобов`язати НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу та точок виходу використати обсяг 3 332 540 тис. м3 для виробничо-технологічних витрат, нормованих втрат природного газу позивача згідно з додатком 10 до заяви позивача від 26 листопада 2019 року № 1001ВИХ-18-5951;

- зобов`язати НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу та точок виходу включити до складу необхідного доходу позивача прискорену амортизацію активів (амортизаційні відрахування, які включені до складу регуляторної бази активів), в розмірі 70 847,9 млн. грн;

- зобов`язати НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу та точок виходу здійснити індексацію суми недоотриманого позивачем доходу за 2016 - 2018 роки, що проведено в розрахунку позивача згідно з додатком 1 до листа позивача від 22 березня 2019 року № 1001ВИХ-19-1362;

- стягнути з НКРЕКП на користь АТ «Укртрансгаз» 1 634 297 000 грн майнової шкоди, завданої протиправною бездіяльністю Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за період з 01 січня 2019 року по 21 червня 2019 року.

На обґрунтування позовних вимог АТ «Укртрансгаз» зазначив, що позивач є оператором газотранспортної системи - суб`єктом господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із транспортування природного газу газотранспортною системою на користь третіх осіб. На виконання вимог законодавства щодо процедури встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і виходу, позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою та документами від 26 листопада 2018 року № 1001вих-18-5951, однак відповідач станом на момент звернення позивача із даним позовом до суду не встановив за результатами їх розгляду відповідних тарифів, чим, на думку позивача, вчинив протиправну бездіяльність. У той же час, тимчасово встановлені постановою НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 тарифи не відповідають положенням ст. 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення», оскільки не забезпечують відповідність ціни на послуги транспортування природного газу витратам на їх виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від їх продажу (реалізації), тобто є економічно необґрунтованими, а відтак, не може вважатися виконання відповідачем свого обов`язку щодо встановлення тарифу. До того ж, відповідачем не було включено до розрахунку тарифу суму недоотриманого позивачем доходу у розмірі 23 845 604 тис. грн, згідно додатку № 1; не використано обсяг 3 332 540 тис. м 3 для виробничо-технологічних витрат, нормованих втрат природного газу, згідно додатку № 10; не включено до складу доходу позивача прискорену амортизацію активів (амортизаційні відрахування) в розмірі 70 847,9 млн. грн; не здійснено індексацію суми недотриманого позивачем доходу за 2016 - 2018 роки. Ураховуючи вказану бездіяльність, позивачем було також заявлено вимогу про стягнення майнової шкоди у сумі 1 634 297 000,00 грн, яка є упущеною вигодою, що заподіяна протиправною бездіяльністю позивача за період з 01 січня 2019 року по 21 червня 2019 року.

У подальшому АТ «Укртрансгаз» подано заяви про зміну предмету позову та збільшення позовних вимог, в яких позивач просив стягнути на його користь 6 554 246 000 грн майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущена вигода) за період з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року та 22 966 848 000 грн майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущена вигода) за 2016 - 2018 роки.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

АТ «Укртрансгаз» здійснює діяльність із транспортування природного газу магістральними газопроводами на підставі ліцензії на право провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ трубопроводами серії АЕ № 194511, виданої на підставі постанови НКРЕКП від 28 лютого 2013 року № 211.

Постановою НКРЕКП від 29 грудня 2015 року № 3158 «Про встановлення тарифів для ПАТ «Укртрансгаз» на послуги транспортування природного газу транскордонними газопроводами для точок входу і точок виходу» встановлено публічному акціонерному товариству «Укртрансгаз» тарифи на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу з газотранспортної системи, розташованих на державному кордоні України, та норми забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат природного газу для точок виходу.

Постановою НКРЕКП від 29 грудня 2015 року № 3157 «Про встановлення параметрів регулювання, що мають довгостроковий термін дії, для цілей стимулюючого регулювання для ПАТ «Укртрансгаз» встановлено параметри регулювання на перший регуляторний період строком 3 роки: регуляторна норма доходу для регуляторної бази активів, яка визначена на дату переходу до стимулюючого регулювання - 0,1513 відносних одиниць; регуляторна норма доходу для частини регуляторної бази активів, яка створена після переходу до стимулюючого регулювання - 0,1513 відносних одиниць; загальний показник ефективності для контрольованих операційних витрат - 1 %; показник ефективності для обсягів технологічних витрат та нормованих втрат природного газу - 1 %.

26 листопада 2018 року АТ «Укртрансгаз» звернулося до НКРЕКП із заявою № 1001вих-18-5951, в якій просило встановити тарифи на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу.

11 грудня 2018 року НКРЕКП листом № 11810/16/7-18 запропоновано АТ «Укртрансгаз» надати пояснення щодо застосування загального показника ефективності при розрахунку операційних контрольованих витрат з транспортування природного газу на кожний рік регуляторного періоду та показника ефективності для обсягів технологічних витрат та нормованих втрат природного газу; детальну інформацію щодо визначення регуляторної бази активів, що створена на дату переходу до стимулюючого регулювання, та розрахунку річної амортизації на активи, що використовуються для провадження ліцензованої діяльності з транспортування природного газу; документи, що підтверджують відповідність віртуальних точок входу/виходу на міждержавному з`єднанні вимогам Кодексу; та зобов`язано привести документи у відповідність до вимог Методики.

21 грудня 2018 року НКРЕКП прийнято постанову № 2001 «Про встановлення тимчасових тарифів для АТ «Укртрансгаз» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов НКРЕКП».

Уважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951, АТ «Укртрансгаз» звернулося із даним позовом до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач дійшов передчасного висновку про бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, за результатами розгляду та на підставі поданої позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951, оскільки відповідачем було вжито всі необхідні заходи щодо затвердження тарифу для позивача.

Крім того суди попередніх інстанцій зазначили, що згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень, позивачем не оскаржувалася постанова НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 «Про встановлення тимчасових тарифів для АТ «Укртрансгаз» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність деяких постанов НКРЕКП», тобто позивач прийняв факт запровадження тимчасових тарифів, що також підтверджується наявним у справі протоколом проведення відкритого обговорення проекту постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про встановлення тимчасових тарифів для АТ «Укртрансгаз» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність деяких постанов НКРЕКП» від 12 грудня 2018 року № 159-п.

Також суди дійшли висновку, що не підлягають задоволенню інші вимоги, заявлені позивачем, як похідні, оскільки не підлягає задоволенню первісна вимога щодо визнання протиправною бездіяльності НКРЕКП.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

29 грудня 2020 року АТ «Укртрансгаз» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі п. 3, 4 ч. 4 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі АТ «Укртрансгаз» просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

На обґрунтування позиції, позивач посилається на п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, оскільки відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме застосування до правовідносин суб`єкта господарювання - газотранспортного підприємства, що здійснює діяльність з транспортування природного газу газотранспортною системою (яким є Позивач) із суб`єктом владних повноважень - Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (яким є Відповідач), при встановленні Регулятором для газотранспортного підприємства (АТ «Укртрансгаз») тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу в/з газотранспортну(ої) систему(и) та стягнення на користь позивача майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущеної вигоди), який позивач міг би реально одержати за звичайних обставин, якби його право не було порушене, за період з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року та за 2016-2018 роки, завданої (майнової шкоди) протиправною бездіяльністю відповідача, яка призвела до невстановлення для позивача економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу та/або джерел для відшкодування різниці, яка виникла внаслідок дії збиткових тимчасових тарифів (тобто встановлених для АТ «Укртрансгаз» тимчасових тарифів в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру), норм (положень, приписів):

- абз. 8 ч. 1 ст. 1 та ст. 4, 8, 9, 12 Закону України «Про природні монополії»;

- ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»;

- ч. 1, ч. 6 ст. 4, п. З ч. З ст. 4 Закону України «Про ринок природного газу»;

- ст. 632, 638 ЦК України та ст. 189, 191 ГК України;

- ст. 12, 15 Закону України «Про ціни та ціноутворення»;

- абз. 5 п. 8 Додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 року № 1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)»;

- підп. 1 п. 6 розд. І, розд. II, VI, глав 1 та 2 розд. IX Методики визначення та розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на основі багаторічного стимулюючого регулювання, затвердженої постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2517 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин);

- ст. 56 Конституції України та ст. 16, 22, 1166, 1173, 1192 ЦК України.

На обґрунтування п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України скаржником зазначено, що судові рішення у справі № 640/11726/19 оскаржуються з підстав, передбачених ч. 2, 3 ст. 353 КАС України, у зв`язку із порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права ст. 2, 9, 73, 75, 77, 90, 211, 242, 244, 245, 246, 308 КАС України, оскільки під час ухвалення оскаржуваних рішення та постанови суди першої та апеляційної інстанції не дослідили зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та призвело до ухвалення незаконного судового рішення, при тому що, щодо питання саме такого застосування норми права та саме у подібних правовідносинах висновок Верховного Суду відсутній (п. З ч. 4 ст. 328 КАС України).

На думку позивача, суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної оцінки та не врахували наявність у справі належних, допустимих та достовірних доказів, що підтверджують позовні вимоги, а саме стосовно протиправної бездіяльності відповідача щодо невстановлення параметрів регулювання, у зв`язку з чим позивач був позбавлений можливості подання відповідної заяви про встановлення (перегляд) тарифів у встановленому порядку та строк. Так скаржник стверджує, що НКРЕКП станом на 01 жовтня 2018 року не виконало свого обов`язку щодо встановлення параметрів регулювання, що мають достроковий період дії, для АТ «Укртрансгаз», чим порушила вимоги Методики № 2517. Крім того, НКРЕКП не був визначений kОВ (-коефіцієнт розподілу операційних витрат газотранспортного підприємства) на наступні регуляторні періоди.

Також АТ «Укртрансгаз» зазначає, що пунктом 1 постанови НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 відповідачем для визначення тимчасових тарифів для позивача на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу в/з газотранспортну(ої) систему(и) на перший рік другого регуляторного періоду (незважаючи на відсутність рішення Міністерства економічного розвитку та торгівлі України та на нібито неможливість розглянути питання встановлення параметрів регулювання) самостійно було застосовано параметри регулювання, що мають достроковий термін дії, та коефіцієнт розподілу операційних витрат газотранспортного підприємства, які були встановлені (постановою НКРЕКП від 29 грудня 2015 року № 3157) для першого регуляторного періоду, що підтверджує та свідчить про протиправну бездіяльність відповідача та про штучне створення перешкод для можливості подання позивачем в установленому порядку та строк заяви про встановлення тарифів.

Скаржник стверджує, що НКРЕКП постановою від 21 грудня 2018 року № 2001 було встановлено тарифи на послуги транспортування природного газу, які є заниженими та економічно необґрунтованими, прийнятими з порушенням положень Методики № 2517, вимог ч. 6 ст. 4 Закону України «Про ринок природного газу» та ст. 12, 15 Закону України «Про ціни та ціноутворення», що, в свою чергу, унеможливило отримання позивачем необхідного доходу за перший рік другого регуляторного періоду від здійснення власної (ліцензованої) господарської діяльності. У зв`язку з цим, такою протиправною бездіяльністю відповідача позивачу було завдано шкоду у розмірі 6 554 246 000,00 грн майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущена вигода) за період з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року та 22 966 848 000,00 грн майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущена вигода) за 2016-2018 роки, що підлягав включенню НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу до тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу.

НКРЕКП подано відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Стверджує, що позивачем подано заяву про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу лише 26 листопада 2018 року, тобто з порушенням строків, визначених п. 1 глави 2 розд. ІХ Методики № 2517, у зв`язку з чим відповідач самостійно здійснив відповідні розрахунки, що необхідні для встановлення тарифу, прийнявши постанову від 21 грудня 2018 року № 2001. При цьому, таку постанову позивач не оскаржує.

На думку відповідача, скаржник ані у позовній заяві, ані у касаційній скарзі не наводить змістовних аргументів щодо протиправної бездіяльності НКРЕКП. Навпаки, відповідач зауважує, що ним було вжито всі необхідні заходи щодо затвердження тарифу для позивача.

Крім того, НКРЕКП зазначає, що враховуючи положення діючого законодавства «недоотриманий дохід» (про який заявляє позивач) не є збитками, а тому заявлена до відшкодування сума не є шкодою/збитками, які можуть бути відшкодовані в порядку ст. 1166, 1173 Цивільного кодексу України.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

За приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 1 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) установлено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно ст. 14 Закону № 1540-VIII засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи. Регулятор на своїх засіданнях, зокрема: розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції. Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора. Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.

Згідно з п. 3 ч. 3 ст. 4 Закону України від 09 квітня 2015 року № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать затвердження та оприлюднення у встановленому порядку методології визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, методологій визначення тарифів на послуги розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу щодо газосховищ, до яких застосовується режим регульованого доступу відповідно до статті 48 цього Закону, на послуги установки LNG та встановлення тарифів, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, а також установку LNG.

У відповідності до ч. 3 розд. І Методики визначення та розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на основі багаторічного стимулюючого регулювання, затвердженої постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2517 (далі - Методика № 2517) передбачено, що ця Методика установлює механізм формування тарифів на послуги транспортування природного газу від точки (точок) входу до точки (точок) виходу та параметрів регулювання, що мають довгостроковий період дії для цілей стимулюючого регулювання та забезпечення: отримання необхідного доходу та прибутку на регуляторну базу активів; дотримання регуляторної бази активів та регуляторної норми доходу.

Згідно з ч. 1 глави 1 розд. IХ Методики № 2517 визначено, що для перегляду тарифів ліцензіат подає до НКРЕКП заяву за встановленою формою (додаток 4) і такі документи у друкованій та електронній формах в 1 примірнику:

1) загальну характеристику заявника та динаміку розвитку основних техніко-виробничих показників за останні 5 років (додаток 5);

2) розрахунок прогнозованого необхідного доходу ліцензіата для провадження ліцензованої діяльності з транспортування природного газу на кожен рік регуляторного періоду (додаток 6), у тому числі розрахунок операційних контрольованих витрат з транспортування природного газу на кожний рік регуляторного періоду (додаток 7), розрахунок фонду оплати праці ліцензіата з транспортування природного газу на кожний рік регуляторного періоду (додаток 8), розрахунок операційних неконтрольованих витрат з транспортування природного газу на кожний рік регуляторного періоду (додаток 9), розрахунок витрат, пов`язаних із виробничо-технологічними витратами, нормованими втратами природного газу, ліцензіата з транспортування природного газу на кожний рік регуляторного періоду (додаток 10), розрахунок прибутку на регуляторну базу активів, що використовуються при провадженні діяльності з транспортування природного газу (додаток 11) та прогнозованої амортизації (додатки 12 - 15);

3) джерела фінансування інвестиційної програми на кожен рік регуляторного періоду відповідно до Інвестиційної програми ліцензіата, затвердженої НКРЕКП (додаток 16);

4) розрахунок обсягів замовленої потужності транспортування природного газу в розрізі категорій споживачів (додаток 17);

5) розрахунок тарифу на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на прогнозований період (додаток 18);

6) інформація щодо переліку точок входу та точок виходу при транспортуванні природного газу транскордонними газопроводами та для споживачів України із зазначенням обсягів замовленої потужності по кожній точці, протяжності маршрутів транспортування природного газу транскордонними газопроводами та обсягів транспортування по кожному маршруту транспортування (додаток 19);

7) інформація щодо динаміки фактичних та граничних обсягів виробничо-технологічних витрат та нормованих втрат природного газу за 5 останніх років (додаток 20).

Для встановлення тарифу при переході на стимулююче регулювання ліцензіат подає до НКРЕКП заяву, документи, визначені у пункті 1 цього розділу, та додатково копії таких документів в 1 примірнику: 1) звіту про незалежну оцінку активів, проведену відповідно до Методики оцінки активів; 2) рецензії звіту про незалежну оцінку активів, зробленої рецензентами, які працюють в органі державної влади, який здійснює державне регулювання оціночної діяльності; 3) порядку розподілу активів, витрат та доходів між видами господарської діяльності і наказу про його затвердження та/або наказу про облікову політику та у друкованій та електронній формах в 1 примірнику: 1) розрахунок регуляторної бази активів, яка сформована на дату переходу до стимулюючого регулювання, з урахуванням пунктів 2 та 3 розділу IV цієї Методики; 2) розрахунок базових рівнів операційних контрольованих витрат та операційних неконтрольованих витрат; 3) динаміку обсягів замовлених потужностей та розрахунок прогнозованого обсягу замовлених потужностей за видами замовлених потужностей на кожен рік регуляторного періоду; 4) план заходів із забезпечення підвищення достовірності даних для здійснення моніторингу якості послуг (ч. 2 глави 1 розд. IX Методики № 2517).

Частиною 5 глави 1 розд. IX Методики № 2517 установлено, що НКРЕКП може запросити у ліцензіата письмові обґрунтування наданих матеріалів та/або будь-яку іншу додаткову інформацію та документи, необхідні для розгляду заяви та доданих до неї документів. Ліцензіат має надати всі необхідні матеріали протягом 7 календарних днів від дати отримання письмового запиту від НКРЕКП.

Відповідно до п. 1 глави 2 розд. IX Методики № 2517, заява на перегляд тарифу та додані до неї відповідно до пунктів 1 та 2 глави 1 цього розділу документи подаються до НКРЕКП до 01 жовтня року, що передує року, на який буде встановлюватися тариф.

У разі якщо заява та додані документи не подані у встановлені пунктами 1-3 цієї глави строки, НКРЕКП може самостійно здійснювати розрахунки, що необхідні для встановлення тарифу (крім встановлення тарифу при переході на стимулююче регулювання) (п. 7 глави 2 розд. IX Методики № 2517).

НКРЕКП може встановлювати тарифи у випадку, передбаченому пунктом 7 глави 2 цього розділу. При цьому необхідний дохід ліцензіата за рішенням НКРЕКП може бути зменшений на суму до 2 % від розрахованого відповідно до цієї Методики (ч. 1 глави 3 розд. IX Методики № 2517).

Водночас, нормами п. 7 ч. 5 ст. 4 Закону № 329-VIII установлено, що Регулятор має право встановлювати тимчасові тарифи на транспортування, розподіл, зберігання (закачування, відбір) природного газу (щодо газосховищ, до яких застосовується регульований режим доступу відповідно до статті 48 цього Закону) та послуги установки LNG у разі, якщо оператор газотранспортної системи, оператор газорозподільної системи, оператор газосховища або оператор установки LNG вчасно не надав розрахунки відповідних тарифів для їх встановлення Регулятором, а також приймати рішення щодо механізму надання компенсації, якщо остаточні тарифи відрізняються від тимчасових.

VІІ. Висновки Верховного Суду

У силу положень ч. 1 ст. 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.

На обґрунтування позиції AT «Укртрансгаз» стверджує про бездіяльність НКРЕКП, яка полягає у неприйнятті рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, за результатами розгляду та на підставі поданої позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951.

З цього приводу колегія суддів звертає увагу на таке.

Верховний Суд неодноразово наголошував, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового акту віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Крім того, колегія суддів вказує, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень, та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Подібний правовий висновок викладено в постановах Верховного Суду від 18 лютого 2021 року у справі №160/6885/19, від 04 березня 2021 року у справі №855/14/21 та від 19 серпня 2021 року у справі № 640/13881/19.

Тобто, для визнання бездіяльності НКРЕКП протиправною слід дослідити чи дійсно відповідач навмисно ухилявся від прийняття рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, за результатами розгляду та на підставі поданої позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951.

Як убачається з матеріалів справи, постановою НКРЕКП від 29 грудня 2015 року № 3157 визначено, що перший регуляторний період для АТ «Укртрансгаз» складає 3 роки (2016-2018 роки). У зв`язку зі спливом такого терміну, до 01 жовтня 2018 року позивач повинен був подати відповідну заяву із необхідними документами, які б відповідали вимогам Методики № 2517.

АТ «Укртрансгаз» звернулося із заявою про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу - 26 листопада 2018 року, тобто із пропуском, встановленого Методикою № 2517, строку. При цьому, подана заява не відповідала вимогам Методики № 2517.

Поряд з цим, НКРЕКП розглянула та провела аналіз наданих відповідачем звітних матеріалів, за результатами якого здійснила розрахунки відповідно до положень Методики та підготовила проект постанови про встановлення тимчасових тарифів для АТ «Укртрансгаз» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду.

Проект постанови разом з матеріалами було оприлюднено на офіційному вебсайті НКРЕКП у період з 27 листопада 2018 року по 07 грудня 2018 року, з метою отримання зауважень та пропозицій.

11 грудня 2018 року НКРЕКП направила лист № 11810/19/7-18, яким витребувало у позивача письмові обґрунтування та іншу додаткову інформацію з документами та повідомила товариство про необхідність привести подані заявою від 26 листопада 2018 року документи у відповідність до вимог згаданої Методики.

12 грудня 2018 року відбулося відкрите обговорення проекту постанови, під час якого позивачем було надано зауваження та пропозиції. За результатами такого обговорення було прийнято рішення про встановлення тимчасових тарифів для АТ «Укртрансгаз» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду (постанова НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001).

При цьому, як вірно встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, постанова НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 позивачем не оскаржувалась, доказів її незаконності скаржником до суду надано не було.

Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем здійснювались активні дії, спрямовані на розгляд заяви позивача про встановлення тарифів, було вжито всі необхідні заходи щодо затвердження тарифу для позивача, а тому відсутні підстави вважати неприйняття НКРЕКП рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, за результатами розгляду поданої позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951, - протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Що стосується аргументів скаржника про те, що ним було пропущено строк звернення з заявою про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу у зв`язку з тим, що станом на 01 жовтня 2018 року НКРЕКП не виконано свого обов`язку щодо встановлення параметрів регулювання, що мають достроковий період дії (які необхідні були позивачу для подання розрахунку прогнозованого необхідного доходу), та невизначення коефіцієнту розподілу операційних витрат газотранспортного підприємства, колегія суддів уважає безпідставними з огляду на таке.

Як убачається з матеріалів справи та не заперечується позивачем, НКРЕКП листами від 23 серпня 2018 року № 7633/16/7-18 та від 27 вересня 2018 року № 8783/16/7-18 зверталась до Кабінету Міністрів України та Прем`єр-міністра України Гройсмана В. Б. із проханням дати доручення Міністерству економічного розвитку та торгівлі України затвердити граничний рівень регуляторної норми доходу у сфері транспортування природного газу та у найкоротший термін надати копію відповідного рішення до НКРЕКП.

Проте, як на дату звернення позивача із заявою, так і станом на дату схвалення тимчасових тарифів інформації щодо затверджених граничних рівнів регуляторної норми доходу від Міністерства економічного розвитку та торгівлі України до НКРЕКП не надходило, у зв`язку з чим, останньою було прийнято постанову НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 «Про встановлення тимчасових тарифів для АТ «Укртрансгаз» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність деяких постанов НКРЕКП».

Водночас, колегія суддів звертає увагу, що позивач не був позбавлений права на звернення з заявою про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу вчасно, навіть у разі відсутності параметрів регулювання, оскільки розрахунок прогнозованого необхідного доходу ліцензіата для продовження ліцензованої діяльності з транспортування природного газу позивач міг здійснити на підставі власних розрахунків, чим він і скористався, подавши заяву 26 листопада 2018 року.

Щодо посилання АТ «Укртрансгаз» на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, а саме недослідження зібраних у справі доказів (невстановлення відповідачем параметрів регулювання, що мають достроковий період дії, та невизначення коефіцієнту розподілу операційних витрат газотранспортного підприємства), що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та призвело до ухвалення незаконного судового рішення, колегія суддів уважає помилковими, оскільки суди попередніх інстанцій всебічно та повністю дослідили матеріали справи, пояснення та докази сторін та надали їм аргументовану оцінку, виходячи із заявлених позовних вимог АТ «Укртрансгаз».

Що стосується вимоги про стягнення з НКРЕКП на користь АТ «Укртрансгаз» майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущеної вигоди), завданої протиправною бездіяльністю відповідача, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про відмову у їх задоволенні, оскільки такі вимоги є похідними.

Посилання скаржника на норми законодавства та відсутність висновку Верховного Суду, а саме: абз. 8 ч. 1 ст. 1 та ст. 4, 8, 9, 12 Закону України «Про природні монополії»; ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»; ч. 1, ч. 6 ст. 4, п. З ч. З ст. 4 Закону України «Про ринок природного газу»; ст. 632, 638 ЦК України та ст. 189, 191 ГК України; ст. 12, 15 Закону України «Про ціни та ціноутворення»; абз. 5 п. 8 Додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 року № 1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)»; підп. 1 п. 6 розд. І, розд. II, VI, глав 1 та 2 розд. IX Методики визначення та розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на основі багаторічного стимулюючого регулювання, затвердженої постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2517 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин); ст. 56 Конституції України та ст. 16, 22, 1166, 1173, 1192 ЦК України, колегія суду уважає необґрунтованими, оскільки зазначені позивачем норми законів є загальними і дослідження цих обставин не охоплюється предметом доказування в цій справі.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи, що оскаржуване судове рішення, переглянуте судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Укртрансгаз» залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова